Decizia nr. 271 din 27 aprilie 2017

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa.

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 214 alin. (1), art. 216 alin. (4) și art. 218 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, excepție ridicată, din oficiu, de Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 349/32/2013. Excepția de neconstituționalitate formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.144D/2016.2. La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, având în vedere Decizia Curții Constituționale nr. 214 din 31 martie 2015. În plus, se arată că temeinicia și legalitatea emiterii deciziei organului fiscal competent de suspendare a soluționării contestației poate fi supusă controlului instanței de contencios administrativ, în acest sens fiind invocată și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4.Prin Încheierea din 9 iunie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 349/32/2013, Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 214 alin. (1), art. 216 alin. (4) și art. 218 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală. Excepția a fost ridicată, din oficiu, de Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, într-o cauză având ca obiect anularea unui act de control privind stabilirea de taxe și impozite.

5.În motivarea excepției de neconstituționalitate instanța de judecată arată că, în cauza pendinte, se pot identifica trăsături diferite de cele avute în vedere de Curtea Constituțională în deciziile anterioare prin care a respins excepția de neconstituționalitate a textelor criticate. Se analizează decizii ale Curții Constituționale și ale Curții Europene a Drepturilor Omului din materia liberului acces la justiție, în particular cu privire la termenul rezonabil, precum și ale Curții de Justiție a Uniunii Europene referitoare la principiul autonomiei procedurale a Statelor Membre și limitele acestuia.

6.În continuare, instanța reține că, în cauză, procedura de contestare pe cale administrativă, de către reclamantă, a actului administrativ prin care i s-au impus obligații fiscale suplimentare face excesiv de dificilă exercitarea dreptului său de persoană vătămată prin decizia de impunere. Prin instituirea obligației de a parcurge procedura administrativă prealabilă, impusă de dispozițiile titlului IX din Codul de procedură fiscală din 2003, în interpretarea de principiu adoptată de Înalta Curte de Casație și Justiție, contribuabilul care se consideră lezat prin actul de impunere este împiedicat să se adreseze instanței de contencios administrativ pentru analizarea în fond a cauzei sale (așa cum s-a stabilit de Curtea Europeană a Drepturilor Omului prin Hotărârea Janosevic împotriva Suediei din 2002), mai înainte ca organul de soluționare a contestației administrative să se fi pronunțat asupra fondului contestației. Când dispozițiile în legătură cu care s-a invocat excepția de neconstituționalitate sunt aplicate și interpretate în mod constant, în sensul inadmisibilității acțiunii în contencios administrativ împotriva unui act administrativ fiscal mai înainte de soluționarea în fond a procedurii administrative prealabile, dreptul la soluționarea unei cauze într-un termen rezonabil consacrat de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și dreptul la un recurs efectiv și principiul efectivității consacrate de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene nu mai pot fi recunoscute și exercitate în acord cu art. 20 din Constituția României.

7.Potrivit art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

8.Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctul lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile scrise depuse, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

9.Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

10.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă prevederile art. 214 alin. (1), art. 216 alin. (4) și art. 218 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 31 iulie 2007. Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală a fost abrogată, începând cu data de 1 ianuarie 2016, în temeiul art. 354 lit. a) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 23 iulie 2015.11. Având în vedere Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, prin care instanța de contencios constituțional a statuat că sintagma „în vigoare“ din cuprinsul dispozițiilor art. 29 alin. (1) și ale art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 este constituțională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare, precum și prevederile art. 352 alin. (1)-(2) din Codul de procedură fiscală din 2015, potrivit cărora „(1) Dispozițiile prezentului cod se aplică numai procedurilor de administrare începute după intrarea acestuia în vigoare.

(2)Procedurile de administrare începute înainte de data intrării în vigoare a prezentului cod rămân supuse legii vechi“, Curtea reține că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute la art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992 și urmează a se pronunța asupra dispozițiilor art. 214 alin. (1), art. 216 alin. (4) și art. 218 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, care au avut următorul cuprins:

–Art. 214 alin. (1): „(1) Organul de soluționare competent poate suspenda, prin decizie motivată, soluționarea cauzei atunci când:

a)organul care a efectuat activitatea de control a sesizat organele în drept cu privire la existența indiciilor săvârșirii unei infracțiuni a cărei constatare ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra soluției ce urmează să fie dată în procedură administrativă;

b)soluționarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de existența sau inexistența unui drept care face obiectul unei alte judecăți“;

–Art. 216 alin. (4): „Prin decizie se poate suspenda soluționarea cauzei, în condițiile prevăzute de art. 214“;

–Art. 218 alin. (2): „Deciziile emise în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar sau de către persoanele introduse în procedura de soluționare a contestației potrivit art. 212, la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în condițiile legii.“12. În opinia instanței de judecată, prevederile legale criticate contravin art. 11 alin. (1)-(2) referitoare la îndeplinirea de către statul român a obligațiilor ce îi revin din tratate și la apartenența tratatelor la dreptul intern, art. 20 alin. (2) referitor la prioritatea reglementărilor internaționale în materia drepturilor fundamentale ale omului, art. 21 alin. (2)-(4) referitor la accesul liber la justiție și art. 126 alin. (6) referitor la controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice. De asemenea, instanța de judecată invocă și dispozițiile art. 6 referitor la dreptul la un proces echitabil și ale art. 13 referitor la dreptul de a se adresa în mod efectiv unei instanțe naționale din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

13.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că, referitor la instituția procesuală a suspendării facultative a soluționării cauzei în cadrul procedurii administrative prealabile instituite în titlul IX al Codului de procedură fiscală din 2003, s-a pronunțat în sensul constituționalității sale. Astfel, prin Decizia nr. 95 din 1 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 320 din 10 mai 2011, Curtea a reținut că adoptarea acestei măsuri este condiționată de înrâurirea hotărâtoare pe care o are constatarea de către organele competente a elementelor constitutive ale unei infracțiuni asupra soluției ce urmează să fie dată în procedura administrativă. Or, într-o atare situație, este firesc ca procedura administrativă privind soluționarea contestației formulate împotriva actelor administrative fiscale să fie suspendată fie până la încetarea motivului care a determinat suspendarea, fie la un termen stabilit de organul fiscal competent prin decizia de suspendare (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.173 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 823 din 8 decembrie 2008, și Decizia nr. 1.237 din 18 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 841 din 15 decembrie 2008). În momentul încetării motivului care a determinat suspendarea sau, după caz, la expirarea termenului stabilit de organul de soluționare competent, indiferent dacă motivul care a determinat suspendarea a încetat ori nu, procedura administrativă este reluată, fiind emisă o decizie privind soluționarea contestației.

14.Referitor la dispozițiile art. 214 alin. (1) și art. 216 alin. (4) ale Codului de procedură fiscală din 2003, este de reținut că acestea dau posibilitatea ca, în cadrul procedurii de soluționare a contestației pe cale administrativă, organul competent să dispună suspendarea acesteia. Dintre criticile formulate, în această privință, de către instanța judecătorească, Curtea o reține, cu precădere, pe aceea prin care se arată că temeiurile avute în vedere de Curtea Constituțională, de pildă prin Decizia nr. 63 din 2 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 239 din 16 martie 2006, în reținerea constituționalității instituției suspendării facultative a soluționării contestației nu mai sunt de actualitate. În această decizie, Curtea a constatat că, pentru identitate de rațiune, cele statuate în materie civilă își găsesc justificarea și în materie fiscală, în ceea ce privește suspendarea facultativă a procedurii de soluționare a contestației formulate împotriva actelor administrative fiscale, și anume atunci când organul care a efectuat activitatea de control a sesizat organele în drept cu privire la existența indiciilor săvârșirii unei infracțiuni, a cărei constatare ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra soluției ce urmează să fie dată în procedură administrativă. Or, apreciază instanța de judecată, atât noul Cod de procedură penală, cât și noul Cod de procedură civilă reprezintă o veritabilă schimbare de paradigmă, în sensul accentuării importanței asigurării unui termen rezonabil și a efectivității unei căi de atac. Sunt citate, cu titlu de exemplu, dispozițiile art. 413 alin. (3) teza a doua din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „(...) instanța poate reveni motivat asupra suspendării (...) dacă urmărirea penală care a determinat suspendarea durează mai mult de un an de la data la care a intervenit suspendarea, fără a se dispune o soluție în acea cauză“.

15.În această privință, Curtea reține că modificările în materie procesual civilă și în materie procesual penală nu vizează, totuși, o modificare fundamentală de optică a legiuitorului român, ci numai o circumstanțiere, realizată în vederea unei protecții efective a liberului acces la justiție. Instituția suspendării facultative rămâne, în continuare, o opțiune a legiuitorului român, care servește interese importante, astfel încât raționamentul prin analogie la care s-a oprit Curtea Constituțională în decizia precitată își păstrează, în continuare, valabilitatea.

16.În plus, remediul pe care îl solicită instanța judecătorească - constatarea neconstituționalității dispozițiilor art. 214 alin. (1) și art. 216 alin. (4) ale Codului de procedură fiscală din 2003 - este nejustificat, de vreme ce însuși textul criticat - Organul de soluționare competent poate suspenda, prin decizie motivată, soluționarea cauzei - oferă o garanție, care poate fi apreciată ca suficientă, pentru a-l asigura pe contestatar că suspendarea nu va fi dispusă în mod arbitrar. Situațiile în care poate fi dispusă această măsură sunt expres și limitativ prevăzute, fiind determinate printr-un grad de precizie suficient de ridicat care, o dată în plus, să îl protejeze pe contestatar de un eventual abuz.

17.Faptul că, de la caz la caz, se pot ivi situații în care suspendarea soluționării contestației să conducă, în mod efectiv, la îngreunarea, cu totul regretabilă, a situației unui contestatar anume, nu reprezintă un temei suficient pentru a invalida, în integralitatea ei, o instituție juridică, în speță cea a suspendării facultative a soluționării contestației pe cale administrativă. De altfel, în asemenea situații, nu se ridică probleme de constituționalitate ci, eventual, de aplicare a legii, așa cum, în mod judicios, a reținut Curtea Constituțională în trecut, de pildă prin Decizia nr. 95 din 1 februarie 2011, precitată, când, respingând excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 218 alin. (2) din Codul de procedură fiscală din 2003, a constatat că eventualul comportament al părților sau al instituțiilor administrative care determină o întârziere în soluționarea contestației nu reprezintă o problemă de constituționalitate, ci o problemă ce ține exclusiv de conduita părților implicate, conduită ce nu este determinată de textul de lege criticat. Or, Curtea Constituțională judecă numai în drept, astfel încât conduita procesuală a contribuabilului contestator sau a organului fiscal ori unele decizii administrative sau judecătorești discutabile nu pot constitui temei pentru constatarea neconstituționalității unor texte legale.

18.În ceea ce privește excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 218 alin. (2) din Codul de procedură fiscală din 2003, Curtea constată, în primul rând, că instanța judecătorească solicită admiterea acesteia în măsura în care se consideră inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ formulată mai înainte de pronunțarea unei decizii în fond de către organul de soluționare a contestației. Cu privire la acest aspect, Curtea reține că inadmisibilitatea formulării acțiunii în contencios administrativ, fără a se fi îndeplinit, în prealabil, procedura de soluționare a contestației pe cale administrativă, este o instituție procesuală pe deplin recunoscută și cu largă răspândire în dreptul românesc, a cărei utilitate nu poate fi pusă la îndoială. Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia procedurii prealabile învestirii instanțelor de contencios administrativ, „Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia“. Prin urmare, întreaga procedură instituită de titlul IX al Codului de procedură fiscală din 2003, cu denumirea Soluționarea contestațiilor formulate împotriva actelor administrative fiscale - nu reprezintă nimic altceva decât un caz special al procedurii reglementate, cu titlu general, în art. 7 din Legea nr. 554/2004.

19.În fine, Curtea constată că prin Decizia nr. 214 din 31 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 338 din 18 mai 2015, a reținut că, împotriva deciziei organului fiscal competent de suspendare a soluționării contestației contestatorul se poate adresa instanței de contencios administrativ (paragraful 20). Totodată, la același paragraf, Curtea a arătat că prin Decizia nr. 617 din 6 mai 2010, a statuat că „nu se poate susține existența unei îngrădiri a dreptului de acces liber la justiție, textul de lege menționat oferindu-i contestatorului posibilitatea de a supune controlului instanței judecătorești inclusiv decizia de suspendare a soluționării contestației pe cale administrativă“.

20.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată, din oficiu, în Dosarul nr. 349/32/2013 al Curții de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 214 alin. (1), art. 216 alin. (4) și art. 218 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 27 aprilie 2017.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Cosmin-Marian Văduva