Decizie nr. 392 din 2 iulie 2014

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Toni Greblă - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Fabian Niculae - magistrat-asistent

Cu participarea în şedinţa publică din 12 iunie 2014 a reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) şi art. 61 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, excepţie ridicată de Emil Florin Dincă în Dosarul nr. 4.371/2/2012* al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 28D/2014.

2.Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 12 iunie 2014, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, şi au fost consemnate în încheierea din acea dată, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea, în conformitate cu dispoziţiile art. 57 şi art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a amânat pronunţarea pentru data de 26 iunie 2014 şi, ulterior, în conformitate cu dispoziţiile art. 57 şi art. 58 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 47/1992, pentru data de 2 iulie 2014, dată la care a pronunţat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

3.Prin Decizia civilă nr. 5.682 din 12 decembrie 2013, pronunţată în Dosarul nr. 4.371/2/2012*, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) şi art. 61 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, excepţie invocată de Emil Florin Dincă într-o cauză având ca obiect un conflict de muncă privind funcţionarii publici, în faza procesuală a recursului.

4.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul arată, în esenţă, că dispoziţiile legale criticate sunt neconstituţionale, întrucât prevăd ca procedura cercetării prealabile în materie disciplinară să fie stabilită printr-o normă administrativă, cu o putere juridică inferioară legii organice, respectiv printr-un ordin al ministrului administraţiei şi internelor. Textul criticat reprezintă o "normă în alb" prin care competenţa constituţională exclusivă a legiuitorului organic de a reglementa în domeniul statutului funcţionarilor publici este transmisă unei autorităţi unipersonale din puterea executivă, şi anume ministrului administraţiei şi internelor.

5.Din prevederile coroborate ale art. 31, 73 şi 78 din Constituţie se desprinde concluzia că atunci când legiuitorul constituant a dispus ca un domeniu social să fie reglementat prin lege organică, legiuitorul constituant a voit ca reglementarea în cauză să fie adusă şi la cunoştinţa publică, prin publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I.

6.Art. 59 alin. (2) din Legea nr. 360/2002 nu a creat doar o situaţie juridică de conflict cu art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie. Pe lângă acest efect direct, art. 59 alin. (2) din lege reprezintă şi un factor indirect de încălcare a voinţei legiuitorului constituant de transparenţă a reglementării care are ca obiect statutul funcţionarului public. Aceasta întrucât organul public unipersonal al puterii executive, desemnat să execute prevederile art. 59 alin. (2) din Legea nr. 360/2002, ministrul administraţiei şi internelor, a emis un ordin iniţial, nr. 400/2004*), şi ordine modificatoare, pe care însă le-a sustras cu rea-credinţă de la formalităţile de publicitate specifice actelor normative. Niciodată, de la intrarea în vigoare a Legii nr. 360/2002 şi până în prezent, Ministerul Administraţiei şi Internelor nu a publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, reglementarea privind procedura cercetării disciplinare a poliţiştilor, deşi ordinele în cauză nu au fost emise cu caracter secret sau militar.

Notă *) Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 400/2004 nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I.

7.Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal şi-a exprimat opinia potrivit căreia excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens, instanţa consideră că prin aceste dispoziţii legale a fost consacrată posibilitatea autorităţii administrative de a detalia principiile reglementate prin Legea nr. 360/2002 cu privire la procedura de aplicare a sancţiunilor disciplinare pentru poliţişti, precum şi la procedura de desfăşurare a cercetării disciplinare şi activitatea consiliilor de disciplină, cu referire la aceeaşi categorie de funcţionari publici cu statut special, nefiind aduse completări sau modificări unor dispoziţii exprese contrare inserate în conţinutul legii. În aceste condiţii, nu se poate aprecia că prin această delegare de reglementare menţionată în cuprinsul dispoziţiilor legale atacate ar fi fost afectat principiul legalităţii, al separaţiei puterilor în stat sau cerinţa ca statutul funcţionarilor publici să fie reglementat prin acte normative având natura unor legi organice.

8.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

9.Avocatul Poporului consideră că dispoziţiile legale criticate sunt constituţionale. Acesta apreciază că legiuitorul a lăsat la aprecierea autorităţilor publice învestite cu executarea şi aplicarea legii fixarea cadrului normativ existent în materia desfăşurării cercetării disciplinare şi aplicării în concret a sancţiunilor disciplinare, fără ca prin aceasta să fie afectat, statutul funcţionarilor publici.

10.De asemenea, se mai arată că dispoziţiile legale criticate nu conţin în sine reglementări de natură a afecta statutul funcţionarilor publici, ci stabilesc o delegare de reglementare cu privire la procedura cercetării disciplinare şi la aplicarea sancţiunilor disciplinare, în sensul reglementării acestora prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor.

11.Se mai susţine că o eventuală neconcordanţă între ordinul ministrului administraţiei şi internelor, emis în aplicarea textelor legale criticate, pe de o parte, şi dispoziţiile Legii nr. 360/2002, pe de altă parte, nu constituie o problemă de constituţionalitate, ci una ce ţine de aplicarea legii, această competenţă revenind exclusiv instanţelor de judecată.

12.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

13.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

14.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum rezultă din actul de sesizare a Curţii Constituţionale, îl constituie dispoziţiile art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) şi art. 61 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului. În realitate, din examinarea excepţiei de neconstituţionalitate rezultă că obiectul acesteia îl constituie dispoziţiile art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) şi art. 62 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 24 iunie 2002, prevederi care au următoarea redactare:

–Art. 59 alin. (2): "Procedura cercetării prealabile se reglementează prin ordin al ministrului de interne.";

–Art. 60 alin. (1): "Aplicarea sancţiunilor disciplinare se face potrivit competenţelor stabilite prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor, după expirarea termenului de contestare, prevăzut la art. 61 alin. (1).";

–Art. 62 alin. (3): "Consiliile de disciplină îşi desfăşoară activitatea în baza regulamentului aprobat prin ordin al ministrului de interne."

15.În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate prevederile legale criticate contravin prevederilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (4) şi (5) privind principiul separaţiei puterilor în stat şi cel al obligativităţii respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legii, art. 31 privind dreptul la informaţie, art. 73 alin. (3) lit. j) privind reglementarea prin lege organică a statutului funcţionarilor publici şi în art. 78 privind intrarea în vigoare a legii.

16.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că s-a mai pronunţat asupra dispoziţiilor art. 59 alin. (2) din Legea nr. 360/2002, dar prin raportare la critici relativ diferite (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.146 din 4 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 14 din 8 ianuarie 2008, şi Decizia nr. 1.165 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 841 din 15 decembrie 2008). Cauzele respective vizau, în special, principiul egalităţii în faţa legii (reglementarea diferită a răspunderii disciplinare a poliţiştilor) şi dreptul la apărare (dreptul poliţistului de a fi asistat de un alt poliţist doar în anumite situaţii). În dosarul de faţă, în esenţă, autorul excepţiei de neconstituţionalitate este nemulţumit de faptul că aspecte esenţiale în materia răspunderii disciplinare, ce ţin de statutul funcţionarului public, sunt reglementate, în baza dispoziţiilor legale criticate, prin acte juridice infralegale, respectiv prin ordine ale ministrului administraţiei şi internelor.

17.Pentru a analiza incidenţa în cauză a art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, Curtea reţine mai întâi că poliţistul este funcţionar public civil, cu statut special, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, şi că, în conformitate cu art. 2 alin. (1) din aceeaşi lege, poliţistul este învestit cu exerciţiul autorităţii publice. În considerarea acestor prevederi legale, statutul său juridic cunoaşte elemente derogatorii de la dispoziţiile generale care reglementează raporturile de muncă, respectiv Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011. Astfel, poliţistul este subiect al unui raport de serviciu, raport care ia naştere, se execută şi încetează în condiţii speciale. De aceea, aspectele esenţiale ce vizează cele trei elemente ale raporturilor de serviciu se referă în mod intrinsec la statutul poliţistului, statut care este reglementat prin lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, respectiv Legea nr. 360/2002.

18.Răspunderea disciplinară, conform art. 4 alin. (2) şi cap. IV din Legea nr. 360/2002, se referă la modul de executare a raporturilor de serviciu şi, în condiţiile angajării acestei răspunderi, este afectată executarea raportului de serviciu, putându-se ajunge chiar la încetarea acestuia. De aceea, Curtea reţine că răspunderea disciplinară, ţinând de statutul poliţistului, trebuie reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, prin lege organică, respectiv Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, lege specială în sensul art. 1 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii.

19.Or, dispoziţiile legale criticate nu numai că nu reglementează procedura disciplinară prealabilă, aplicarea sancţiunilor disciplinare sau activitatea consiliului de disciplină, ci deleagă reglementarea acestor aspecte importante ministrului de resort care este abilitat să adopte ordine. Aşadar, se ajunge la situaţia ca un aspect esenţial care vizează executarea şi/sau încetarea raporturilor de serviciu să fie reglementat printr-un act administrativ, care, de altfel, în cazul de faţă, nici măcar nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, ceea ce este de natură să confere un caracter iluzoriu posibilităţilor autorului excepţiei de neconstituţionalitate de a se apăra în mod eficient. În aceste condiţii, persoana cercetată disciplinar nu cunoaşte regulile după care se desfăşoară procedura, având în vedere că actul administrativ nu este accesibil şi deci nici opozabil. Normele privind cercetarea disciplinară trebuie să respecte anumite cerinţe de stabilitate şi previzibilitate. Or, delegarea de atribuţii de a stabili aceste norme unui membru al Guvernului, prin emiterea unor acte cu caracter administrativ ce au caracter infralegal, determină o stare de incertitudine juridică, acest gen de acte având, de obicei, un grad sporit de schimbări succesive în timp.

20.Curtea reţine că textul art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie este foarte clar: "Prin lege organică se reglementează: [...] j) statutul funcţionarilor publici". Deci, orice aspect care vizează cele trei elemente trebuie reglementat prin lege organică, inclusiv răspunderea disciplinară. Întrucât dispoziţiile legale criticate prevăd reglementarea prin acte administrative a acestor aspecte, ele contravin art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie.

21.De altfel, art. 73 alin. (3) lit. p) din Constituţie prevede că regimul general privind raporturile de muncă se reglementează prin lege organică. În acest sens, Legea nr. 53/2003 - Codul muncii prevede chiar un capitol distinct ce reglementează răspunderea disciplinară. De aceea, şi art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie prevede că statutul funcţionarului public trebuie reglementat tot prin lege organică, având în vedere că elementele care diferenţiază statutul acestuia reprezintă chiar derogări de la reglementarea generală în materie.

22.În aceste condiţii, Curtea constată atât încălcarea art. 1 alin. (4) din Constituţie referitor la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat (prin delegarea unei competenţe ce aparţine în exclusivitate legiuitorului către un membru al Guvernului), precum şi încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie în componenta sa referitoare la previzibilitatea legii, întrucât personalul vizat (care se poate raporta, în aceste condiţii, doar la prevederile legii) nu este în măsură să îşi adapteze conduita în mod corespunzător şi nici să aibă reprezentarea corectă a derulării procedurii disciplinare.

23.În ceea ce priveşte celelalte dispoziţii constituţionale invocate, art. 31 şi 78, Curtea constată că acestea nu au incidenţă în prezenta cauză.

24.Având în vedere cele de mai sus, Curtea constată că soluţia legislativă cuprinsă în articolele criticate este neconstituţională, revenind Parlamentului, potrivit prevederilor art. 147 alin. (1) din Constituţie, obligaţia de a pune de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Legii fundamentale. Curtea mai constată că dispoziţiile art. 147 alin. (1) din Constituţie disting - cu privire la obligaţia de a pune de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei - între competenţa Parlamentului, pentru dispoziţiile din legi, pe de-o parte, şi cea a Guvernului, pentru dispoziţiile din ordonanţe ale acestuia, pe de altă parte. Ca atare, pe o perioadă de 45 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a prezentei decizii, Guvernul nu poate adopta o ordonanţă de urgenţă pentru a pune de acord prevederile Legii nr. 360/2002 constatate ca fiind neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei, chiar dacă art. 61 alin. (1) a fost modificat pe calea delegării legislative, dar poate iniţia un proiect de lege în acord cu cele stabilite prin prezenta decizie (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 5 mai 2010).

25.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Emil Florin Dincă în Dosarul nr. 4.371/2/2012* al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 59 alin. (2), art. 60 alin. (1) şi ale art. 62 alin. (3) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului sunt neconstituţionale.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 2 iulie 2014.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Fabian Niculae