referitoare la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004
Dosar nr. 858/1/2025
| Elena Diana Tămagă | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal - președintele completului |
| Luiza Maria Păun | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Alina-Nicoleta Ghica Velescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Vasile Bîcu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Carmen Mihaela Voinescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ștefania Dragoe | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ionel Florea | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Mădălina Elena Vladu-Crevon | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ramona-Maria Gliga | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Cristina Ardeleanu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Emilian Constantin Meiu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Alexandru-Răzvan-George Popescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Alina-Gianina Prelipcean | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluționarea Dosarului nr. 858/1/2025, a fost constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).
Ședința este prezidată de doamna judecător Elena Diana Tămagă, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal.
La ședința de judecată participă doamna magistrat-asistent Felicia Laura Nae, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 31.581/3/2023.
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; recurenții-reclamanți Municipiul București și primarul municipiului București au formulat punct de vedere asupra fondului chestiunii de drept, iar ulterior au depus și o completare a punctului de vedere inițial. De asemenea, primarul sectorului 2 și Sectorul 2 al Municipiului București au depus punct de vedere asupra chestiunii de drept.
Totodată, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanțele naționale hotărâri judecătorești și opinii teoretice exprimate de judecători în materia ce face obiectul sesizării, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la această problemă de drept.
Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizărilor în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:
Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus, prin încheierea din 10 martie 2025, pronunțată în Dosarul nr. 31.581/3/2023, în temeiul art. 520 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept:
1.Acțiunea în contencios administrativ introdusă de orice subiect de drept public în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 poate fi întemeiată exclusiv pe încălcarea unui interes legitim public, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, sau invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui drept sau interes legitim privat? 2. În interpretarea art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, un subiect de drept public (în cazul de față Municipiul București și primarul general al municipiului București) are dreptul de a formula acțiuni în contencios administrativ numai în condițiile unei prevederi exprese în acest sens sau acest drept la acțiune poate decurge logic din satisfacerea nevoilor comunitare pentru care a fost constituită persoana de drept public, respectiv din realizarea competențelor autorității publice prevăzute de lege în materia respectivă? 3. Art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 și art. 27^1 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001 recunosc primarului general al municipiului București dreptul de a introduce acțiunea în contencios administrativ în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 având ca obiect legalitatea unei autorizații de construire emise de primarul unui sector - subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului București? 4. Principiul autonomiei locale și principiul cooperării în raporturile dintre autoritățile administrației publice din municipiul București și de la nivelul sectoarelor, consacrate de art. 84 și art. 85 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, se opun recunoașterii dreptului primarului general al municipiului București de a ataca în fața instanței de contencios administrativ actele administrative cu caracter individual emise de primarul unui sector - subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului București?
Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție cu nr. 858/1/2025.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 554/2004)– Art. 1 alin. (8):
(8)Prefectul, Agenția Națională a Funcționarilor Publici și orice subiect de drept public pot introduce acțiuni în contencios administrativ, în condițiile prezentei legi și ale legilor speciale.
(1)În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: (...)
r)interes legitim public - interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice;
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, (denumită, în continuare, Legea nr. 50/1991)– Art. 27 alin. (1):
(1)Președinții consiliilor județene, primarii și organele de control din cadrul autorităților administrației publice locale și județene au obligația să urmărească respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții în cadrul unităților lor administrativ-teritoriale și, în funcție de încălcarea prevederilor legale, să aplice sancțiuni sau să se adreseze instanțelor judecătorești și organelor de urmărire penală, după caz.
Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare (denumită, în continuare, Legea nr. 350/2001)– Art. 27^1 alin. (1) lit. d):
(1)Primarul/Primarul general al municipiului București, prin structura responsabilă cu urbanismul condusă de arhitectul-șef din cadrul aparatului de specialitate, are următoarele atribuții în domeniul urbanismului: (...)
d)acționează pentru respectarea și punerea în practică a prevederilor documentațiilor de urbanism aprobate.
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare (denumită, în continuare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019):
–Art. 84:
Dispoziții generale aplicabile autonomiei locale
(1)Autonomia locală, definită la art. 5 lit. j), se exercită de autoritățile administrației publice locale.
(2)Dispozițiile alin. (1) nu aduc atingere posibilității de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetățenilor la treburile publice, în condițiile legii.
(3)Autonomia locală este numai administrativă și financiară, fiind exercitată pe baza și în limitele prevăzute de lege.
(4)Autonomia locală privește organizarea, funcționarea, competența și atribuțiile autorităților administrației publice locale, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului, municipiului sau județului, după caz.
(5)Autonomia locală garantează autorităților administrației publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă inițiative în toate domeniile, cu excepția celor date în mod expres în competența altor autorități publice.
–Art. 85:
Raporturile dintre autoritățile administrației publice locale
(1)Raporturile dintre autoritățile administrației publice din comune, orașe, municipii și autoritățile administrației publice de la nivelul județului se bazează pe principiile autonomiei locale, legalității, cooperării, solidarității, egalității de tratament și responsabilității.
(2)În relațiile dintre consiliul local și primar, consiliul județean și președintele consiliului județean, precum și între autoritățile administrației publice din comune, orașe, municipii și autoritățile administrației publice de la nivel județean nu există raporturi de subordonare; în relațiile dintre acestea există raporturi de colaborare.
Prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată și completată, reclamanții primarul general al municipiului București și Municipiul București prin primar general au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul primarul sectorului 2 al municipiului București, anularea Autorizației de construire nr. 492/7.11.2022 și suspendarea executării acesteia, până la soluționarea definitivă a cauzei.
În esență, au susținut că autorizația contestată a fost emisă cu încălcarea indicatorilor urbanistici din PUG (HCGMB nr. 269/21.12.2000), în baza unui PUZ anulat de instanță (HCGMB nr. 339/13.08.2020 privind aprobarea Planului urbanistic zonal - Sector 2 București).
Prin întâmpinare, pârâtul primarul sectorului 2 al municipiului București a invocat excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților.
Totodată, pârâtul a formulat cerere de introducere în cauză a beneficiarilor autorizației de construire, potrivit art. 16^1 din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice AA, BB și CC.
Intervenienții AA, BB și CC au depus întâmpinare, prin care au invocat excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților, iar pe fond au solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiate.
Prin Sentința civilă nr. 574 din data de 19.02.2024, pronunțată în Dosarul nr. 31.581/3/2023, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale active în privința reclamanților primarul general al municipiului București și Municipiul București prin primar general și a respins acțiunea, ca fiind formulată de persoane fără calitate procesuală activă.
Pentru a pronunța această soluție, instanța a reținut, în esență, că, în lipsa indicării unui interes public sau privat care să aparțină în fapt municipiului și în lipsa unor prevederi speciale care să reglementeze vreun drept de control asupra actelor autorităților de sector, nici municipiul, nici autoritatea sa executivă, primarul general, nu pot sesiza instanțele de contencios administrativ cu o acțiune în anularea unei autorizații de construire, nefiind subiecte ale raportului litigios.
Împotriva Sentinței civile nr. 574 din data de 19.02.2024 a Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs recurenții-reclamanți primarul general al municipiului București și Municipiul București prin primar general, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.
Recurenții-reclamanți au susținut că au calitate procesuală activă în condițiile art. 1 alin. (8) și art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, independent de încadrarea demersului judiciar în sfera contenciosului obiectiv sau subiectiv, dreptul la acțiune neputând fi subsumat sau exclus de existența instituției tutelei administrative; că nu trebuie să dovedească un interes legitim privat, ci doar un interes public, care decurge în cauză din obligația reclamanților, ca autorități publice, de a asigura aplicarea unitară a regulilor urbanistice adoptate unitar prin hotărâri ale Consiliului General al Municipiului București (CGMB) la nivelul municipiului București; că investițiile mari imobiliare făcute în sectorul 2 cu nerespectarea regulilor de urbanism afectează infrastructura de transport rutier, pe cea școlară și de sănătate publică.
În acest sens au invocat prevederile art. 155 alin. (5) lit. f) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, potrivit cărora primarul acționează pentru respectarea prevederilor planurilor urbanistice pe care le supune aprobării consiliului local, în cauză fiind încălcat planul urbanistic general prin autorizația de construire contestată; art. 27^1 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001, ce conferă atribuții primarului în domeniul controlului de legalitate privind autorizarea, alături de art. 27 din Legea nr. 50/1991.
Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât primarul sectorului 2 a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susținând că nu există nicio dispoziție legală care să prevadă o subordonare a sectoarelor față de administrația municipală, ci, din contră, art. 85 și art. 107 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 prevăd o relație de coordonare și colaborare între administrațiile publice locale și cele județene, autonomia locală fiind un principiu fundamental al funcționării comunităților locale.
În ceea ce privește incidența art. 27 din Legea nr. 50/1991, intimatul-pârât a susținut că această dispoziție nu poate fi disociată de întregul conținut al legii și că, din interpretarea coroborată a art. 155 alin. (5) lit. g) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 cu art. 4 alin. (1) lit. d) și art. 7 alin. (13) din Legea nr. 50/1991, la nivelul Bucureștiului există o identitate între titularul dreptului de a emite autorizații și titularul dreptului de a urmări respectarea disciplinei în domeniul autorizării construcțiilor sau de a se adresa instanțelor judecătorești, aceste componente fiind limitate la teritoriul administrativ în care respectivii titulari acționează. În ceea ce privește competența de a contesta autorizații emise de primarii sectoarelor există o normă expresă în Legea nr. 50/1991 care stabilește că titularul dreptului la acțiune, întemeiată pe interesul public, este prefectul.
Prin întâmpinarea formulată, intimații-intervenienți AA, BB și CC au solicitat respingerea recursului ca nefondat, susținând lipsa calității procesuale active a recurenților, dată fiind lipsa oricăror dispoziții legale care să confere primarului general al municipiului București ori Municipiului București dreptul de a contesta un act emis de primarul subdiviziunii administrativ-teritoriale.
Au considerat că art. 27 din Legea nr. 50/1991 nu poate să justifice calitatea procesuală activă întrucât autorizația de construire contestată nu a fost emisă de primarul general și acesta nu are competența să urmărească respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții din sfera de competență administrativă a primarului sectorului 2, nefiind nici organ de control al Inspectoratului de Stat în Construcții pentru a controla condițiile în care a fost emisă autorizația și a sesiza instanța sub acest aspect.
La termenul din data de 10 martie 2025, Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și, în temeiul art. 520 din Codul de procedură civilă, a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept:
1.Acțiunea în contencios administrativ introdusă de orice subiect de drept public în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 poate fi întemeiată exclusiv pe încălcarea unui interes legitim public, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, sau invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui drept sau interes legitim privat? 2. În interpretarea art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, un subiect de drept public (în cazul de față Municipiul București și primarul general al municipiului București) are dreptul de a formula acțiuni în contencios administrativ numai în condițiile unei prevederi exprese în acest sens sau acest drept la acțiune poate decurge logic din satisfacerea nevoilor comunitare pentru care a fost constituită persoana de drept public, respectiv din realizarea competențelor autorității publice prevăzute de lege în materia respectivă? 3. Art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 și art. 27^1 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001 recunosc primarului general al municipiului București dreptul de a introduce acțiunea în contencios administrativ în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, având ca obiect legalitatea unei autorizații de construire emise de primarul unui sector - subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului București? 4. Principiul autonomiei locale și principiul cooperării în raporturile dintre autoritățile administrației publice din municipiul București și de la nivelul sectoarelor, consacrate de art. 84 și 85 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, se opun recunoașterii dreptului primarului general al municipiului București de a ataca în fața instanței de contencios administrativ actele administrative cu caracter individual emise de primarul unui sector - subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului București?
Întrebările propuse de către recurenții-reclamanți spre a fi adresate Înaltei Curți de Casație și Justiție în cadrul acestui mecanism au fost reformulate de instanța de trimitere.
Instanța de trimitere a apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, respectiv:
a)există o cauză aflată în curs de judecată, în ultimă instanță, în competența legală a unui complet de judecată al Curții de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, în faza de recurs;
b)litigiul pendinte este început după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, acțiunea fiind înregistrată pe rolul instanței la data de 23 octombrie 2023;
c)chestiunile de drept ce necesită a fi lămurite ridică dificultăți de interpretare ale dispozițiilor:
–art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, deoarece norma nu este clară în a stabili dacă acțiunea în contencios administrativ introdusă de orice subiect de drept public urmărește exclusiv apărarea unui interes legitim public vătămat sau dacă invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui drept sau interes legitim privat;
–în egală măsură, din norma legală menționată nu rezultă dacă dreptul oricărui subiect de drept public de a sesiza instanța cu o acțiune în anularea unui act administrativ individual trebuie prevăzut expres într-un act normativ sau acest drept se subînțelege atât timp cât acționează în realizarea competențelor prevăzute de lege în materia respectivă;
–art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 și art. 27^1 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001, sub aspectul stabilirii competenței primarului general al municipiului București de a introduce acțiunea în contencios administrativ în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, având ca obiect legalitatea unei autorizații de construire emise de primarul unui sector - subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului București;
–art. 84 și 85 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, sub aspectul raporturilor existente între autoritățile executive ale administrației publice din municipiul București și de la nivelul sectoarelor, întrucât normele legale nu reglementează și raportul dintre autoritățile publice executive din cadrul aceleiași autorități publice locale (municipiul București), nefiind clar dacă relațiile dintre acestea sunt guvernate de principiul autonomiei locale și de principiul cooperării în raporturile dintre autoritățile administrației publice.
Instanța de trimitere a apreciat în acest context că lămurirea acestor chestiuni de drept necesită intervenția instanței supreme, fiind vorba despre chestiuni reale, veritabile, cu un grad de dificultate suficient de ridicat;
d)de lămurirea modului de interpretare a acestor dispoziții depinde soluționarea pe fond a cauzei, întrucât vizează atât legitimarea procesuală activă a primarului general și a Municipiului București prin primar general de a învesti instanța cu o cerere având ca obiect legalitatea unei autorizații de construire emise de primarul sectorului 2 al municipiului București, cât și natura raporturilor existente între autoritățile executive ale administrației publice din municipiul București;
e)aceste chestiuni de drept prezintă noutate, întrucât, deși dispozițiile în discuție nu sunt recent intrate în vigoare, din verificarea jurisprudenței naționale nu reiese că normele respective au primit o rezolvare substanțială în ceea ce privește problemele semnalate și nici că asupra acestei probleme Înalta Curte de Casație și Justiție ar fi statuat printr-o hotărâre prealabilă sau printr-o hotărâre pronunțată în recurs în interesul legii.
Recurenții-reclamanți au apreciat că întrebările sunt oportune și utile dezlegării cauzei și și-au exprimat punctul de vedere asupra modului de dezlegare a chestiunilor de drept.
Astfel, recurenții au susținut că dispozițiile art. 28 alin. (3), art. 1 alin. (8) coroborate cu art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1^1) din Legea nr. 554/2004 conduc la concluzia că un subiect de drept public poate iniția acțiuni în contencios administrativ invocând exclusiv vătămarea unui interes legitim public, concluzie care rezultă și din considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 256/2006 și din doctrină.
Totodată, au susținut că, potrivit art. 52 din Constituția României, accesul la instanță este regula, iar, potrivit art. 53 din Constituție și art. 10 din Codul civil, limitarea dreptului de acces la instanță trebuie să fie prevăzută în mod expres, iar această limitare trebuie să fie una proporțională.
Primarul general al municipiului București exercită autonomia locală pe întreg teritoriul administrativ, cu excepția competențelor expres prevăzute de lege pentru primarii de sector, calitatea sa procesuală rezultând din Carta europeană a autonomiei locale. Opinia recurenților este în sensul că autoritățile administrației publice ale municipiului București nu pot avea acele competențe atribuite prin lege altor autorități și că nu poate exista o altă limitare a autonomiei lor locale, cum este limitarea competenței legale de verificare a aducerii la îndeplinire a Planului urbanistic general. De asemenea, s-a arătat că nu poate fi acceptată interpretarea potrivit căreia autonomia locală a municipiului București este înlocuită de autonomia locală a celor șase sectoare, din moment ce Constituția și legile naționale prevăd expres realizarea autonomiei locale la nivelul unităților administrativ-teritoriale.
Opinia recurenților este în sensul că art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 prevede expres calitatea procesuală activă a primarului general al municipiului București de a ataca în instanță autorizații emise de primarii de sector.
Intimatul-pârât primarul sectorului 2 al municipiului București a susținut că cererea de sesizare este inadmisibilă, în condițiile în care întrebările nu îndeplinesc cerința noutății chestiunii de drept, întrucât problemele sesizate au fost soluționate în mod consistent și unitar la nivelul Tribunalului București. De asemenea, nu este îndeplinită nici condiția ca problemele de drept să fie dificile, veritabile, textele de lege incidente fiind clare și exprese.
Intimații-intervenienți AA, BB și CC au solicitat respingerea cererii de sesizare ca inadmisibilă, nefiind îndeplinite condițiile privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. Au susținut, în esență, că dispozițiile legale sunt clare și că nu pun în discuție probleme de drept dificile.
Instanța de trimitere a apreciat că întrebările formulate urmăresc să stabilească natura juridică a acțiunii în contencios administrativ introdusă de orice subiect de drept public în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, respectiv dacă aceasta se circumscrie, ca regulă, contenciosului obiectiv, urmărind exclusiv apărarea unui interes legitim public vătămat, sau dacă este subsumată contenciosului subiectiv, în cadrul căruia invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui drept sau interes legitim privat.
A arătat că problema de drept a primit soluții diferite în practica instanțelor și, dat fiind numărul mare de litigii similare cu cel de față, aflate în curs de soluționare pe rolul instanței de trimitere, crearea unei practici neunitare este previzibilă. De exemplu, în Cauza nr. 32.191/3/2022, Curtea de Apel București a apreciat că primarul sectorului 2 București, pentru a solicita anularea unei autorizații de construire emise de primarul general al municipiului București, trebuie să invoce un drept propriu și un interes legitim propriu, pretins vătămat, nefiind titularul unei acțiuni în contencios obiectiv.
Pe de altă parte, în interpretarea aceleiași dispoziții legale, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a apreciat că art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 consfințește cadrul general pentru exercitarea contenciosului obiectiv și a recunoscut constant exercitarea dreptului la acțiune de către persoanele de drept public împotriva actelor care vatămă starea de legalitate obiectivă (deciziile nr. 1.811/2018, nr. 6.208/2019, 2.466/2022 - privesc cauze care au ca obiect acțiuni formulate de Agenția Națională de Integritate având ca obiect anularea ordonanțelor emise de Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel București).
Opinia completului de judecată este în sensul că art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 a urmărit să reglementeze, în primul rând, situația în care autoritatea publică exercită tutela administrativă. În acest caz, textul trebuie interpretat în sens restrictiv, adică restrânge posibilitatea exercitării tutelei administrative la cazurile prevăzute de lege (atât sub aspectul subiectelor de drept care pot exercita tutela, cât și sub aspectul obiectului și cauzei acțiunii). Tutela trebuie să rezulte expres din lege.
În al doilea rând, textul a primit o interpretare extensivă, în sensul că art. 1 alin. (8) reglementează, în principiu, posibilitatea oricăror autorități administrative să acceadă la instanța de contencios administrativ. Această interpretare extensivă a apărut ca urmare a împrejurării că art. 1 din Legea nr. 554/2004 nu reglementează în mod expres dreptul autorității publice, în general, de a se adresa instanței de contencios administrativ și condițiile în care o poate face.
În această ultimă interpretare, art. 1 alin. (8) este o normă de trimitere, făcând referire în mod general atât la prevederile Legii nr. 554/2004, cât și la prevederile legii speciale.
Făcând referire generală la prevederile Legii nr. 554/2004, reglementarea nu poate fi restrânsă în sensul că autoritatea publică poate formula numai acțiuni în contencios obiectiv sau numai acțiuni în contencios subiectiv, ci ea poate formula ambele tipuri de acțiuni cu respectarea prevederilor legii.
Dificultatea de interpretare a legii apare atunci când se califică tipul de acțiune, pentru că autoritatea însăși, ca purtătoare a puterii publice, acționează tot timpul în exercitarea unor interese publice atunci când o face în scopul exercitării propriilor competențe stabilite de norma juridică administrativă. În aceste cazuri, vătămarea (în sensul de interes propriu urmărit/drept propriu urmărit) se suprapune interesului public, pentru că vătămarea este una publică, câtă vreme autoritatea urmărește realizarea propriilor competențe de ordine publică.
De asemenea, există și situații în care autoritatea publică nu participă la raporturi juridice ca purtător al puterii publice. În aceste cazuri, în condițiile în care interesele/drepturile sale sunt afectate de acte administrative ale altei autorități, se poate vorbi de o situație în care se poate face clar distincție între contenciosul obiectiv și subiectiv.
Instanța de trimitere a mai reținut că din cuprinsul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 nu rezultă dacă această competență a subiectului de drept public de a sesiza instanța cu o acțiune în anularea unui act administrativ vătămător trebuie prevăzută expres într-un act normativ sau acest drept se subînțelege atât timp cât acționează în realizarea competențelor prevăzute de lege în materia respectivă.
Astfel, a arătat că se impune a se lămuri dacă sintagma „în condițiile prezentei legi și ale legilor speciale“ din cuprinsul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretată în sensul că este necesară existența unei norme legale speciale care să prevadă un atare drept la acțiune sau art. 1 alin. (8) este suficient pentru legitimarea procesuală activă a unui subiect de drept public într-un litigiu precum cel de față, în care o autoritate executivă a administrației publice locale, atât în nume propriu, cât și în reprezentarea unității administrativ-teritoriale, solicită instanței de contencios cercetarea legalității unui act administrativ individual emis de o altă autoritate executivă a aceleiași administrații publice locale.
Opinia completului de judecată este în sensul că un subiect de drept public poate acționa exclusiv în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 pentru protejarea interesului public în raza sa de competență chiar în lipsa unei dispoziții legale exprese în acest sens (cum este art. 403 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 pentru Agenția Națională a Funcționarilor Publici ori art. 1 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004 pentru Ministerul Public), însă numai dacă există o legătură directă între actul administrativ supus controlului de legalitate și competențele prevăzute de lege în materia respectivă. În acest sens, prezintă relevanță jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție prin care se recunoaște legitimare procesuală activă demersului Agenției Naționale pentru Integritate în a contesta ordonanța de clasare emisă de Comisia de verificare a averilor în baza art. 104 lit. b) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare. Astfel, prin Decizia nr. 1.811/2018 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal s-au reținut următoarele: „Chiar dacă nu se poate vorbi despre un interes legitim privat vătămat sau despre un drept subiectiv încălcat în cazul unei instituții publice care acționează exclusiv în exercitarea atribuțiilor sale legale, dispozițiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 consfințesc cadrul general pentru exercitarea contenciosului obiectiv, destinat a apăra legalitatea obiectivă. Așa fiind, exercitarea dreptului la acțiune a persoanelor de drept public împotriva actelor care vatămă starea de legalitate obiectivă nu presupune justificarea vătămării unui drept subiectiv ori a unui interes legitim privat.“
De asemenea, instanța de trimitere a apreciat că, în măsura în care dezlegarea celei din urmă probleme de drept este în sensul că primarul, ca reprezentant al unei unități administrativ-teritoriale, poate promova o acțiune în fața instanței de contencios administrativ doar în prezența unei norme legale speciale, trebuie stabilit dacă aceasta este reprezentată de dispozițiile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 și art. 27^1 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001.
Opinia completului de judecată este în sensul că cel puțin art. 27^1 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001 prevede competența primarului general (este adevărat că nu în nume propriu și nici ca reprezentant al UAT, ci prin structura responsabilă cu urbanismul, condusă de arhitectul-șef din cadrul aparatului de specialitate) de a acționa pentru respectarea și punerea în practică a prevederilor documentațiilor de urbanism aprobate, inclusiv prin sesizarea instanței de judecată, însă în condițiile legii.
Referitor la dispozițiile art. 84 și 85 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 a reținut că dificultatea acestei probleme de drept rezultă din reglementarea lacunară, care, în privința raporturilor dintre autoritățile administrației publice locale, nu are în vedere organizarea specifică a municipiului București, al cărui teritoriu este împărțit în șase subdiviziuni administrativ-teritoriale, fiecare dintre acestea având câte un primar. Astfel, atât primarul general, cât și primarii subdiviziunilor administrativ-teritoriale sunt deopotrivă autorități executive la nivelul aceleiași unități administrativ-teritoriale - Municipiul București, conform art. 164 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019. Cu toate acestea, art. 169 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 reglementează relația dintre autoritățile administrației publice din municipiul București, stabilind în alin. (1) că hotărârile Consiliului General al Municipiului București și dispozițiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii și pentru autoritățile administrației publice locale organizate în sectoarele municipiului București. Astfel, din cuprinsul dispozițiilor legale nu este clar dacă între primarii sectoarelor și primarul general se stabilesc aceleași relații de colaborare precum cele reglementate de art. 85 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 sau există un nivel de subordonare a primarului de sector față de primarul general.
Opinia completului de judecată este în sensul că raporturile dintre primarul general și primarii sectoarelor, ca autorități executive la nivelul autorității administrației publice locale din municipiul București, trebuie să se bazeze pe principiile enumerate la art. 85 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, respectiv: autonomiei locale, legalității, cooperării, solidarității, egalității de tratament și responsabilității. Soluția se impune atât în considerarea dispozițiilor exprese ale art. 169 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, care stabilesc o formă de colaborare între primarul general și primarii de sectoare, dar și ținând cont de rolul autorităților executive în general, acela ca în întreaga activitate desfășurată să urmărească preeminența interesului public și satisfacerea nevoilor comunității locale.
Societatea DD - S.R.L. a formulat o cerere de amicus curiae, prin care solicită în esență soluționarea cu celeritate a Dosarului nr. 858/1/2025, în condițiile în care au fost suspendate 39 de cauze până la soluționarea acestui dosar, cu consecința paralizării proiectelor imobiliare demarate în baza autorizațiilor a căror anulare s-a solicitat în respectivele dosare.
Societățile EE - S.R.L., FF - S.R.L. și GG - S.R.L. au formulat o cerere de amicus curiae, prin care solicită respingerea cererii de dezlegare a problemei de drept, ca fiind inadmisibilă, nefiind întrunite condițiile prevăzute de art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă, respectiv condiția noutății chestiunii de drept și condiția dificultății acesteia.
De asemenea, societatea HH - S.A. a formulat cerere de amicus curiae, având în vedere calitatea sa de parte în Dosarul nr. xxxxx/3/2023, în care Curtea de Apel București a suspendat judecata până la soluționarea dosarului de față de către Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care solicită, în esență, respingerea cererii de sesizare ca inadmisibilă, în condițiile în care cererea vizează însuși obiectul cererilor de recurs formulate de Municipiul București și de primarul general al Municipiului București, iar pe de altă parte, chestiunile de drept supuse dezlegării nu prezintă gradul de dificultate necesar pentru declanșarea mecanismului hotărârii prealabile și nici caracter de noutate.
Pe fondul chestiunilor de drept supuse interpretării, consideră că Municipiul București și primarul general al Municipiului București nu au posibilitatea de a contesta autorizații emise de alți primari, prin invocarea directă a art. 27 din Legea nr. 50/1991.
La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, Curtea de Apel București a indicat un număr semnificativ de hotărâri judecătorești pronunțate de Tribunalul București în cauze similare.
Orientarea jurisprudențială conturată prin hotărârile pronunțate de Tribunalul București, nedefinitive, a fost în sensul că în aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu dispozițiile art. 27 din Legea nr. 50/1991, art. 271 din Legea nr. 350/2001, art. 84 și art. 85 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 nu se poate reține că reclamanții Municipiul București și primarul general al municipiului București au calitate procesuală activă în cadrul unei acțiuni având ca obiect anularea unei autorizații de construire emise de un primar de sector. Astfel, în esență, s-a reținut, pe de o parte, că nu există dispoziții legale exprese care să prevadă dreptul la acțiune în favoarea Municipiului București și a primarului general în această situație, în vederea apărării unui interes legitim public (acțiune în contencios obiectiv), iar, pe de altă parte, că reclamanții nu au invocat un drept subiectiv sau un interes legitim privat care să fi fost vătămat prin emiterea autorizației de construire contestate (acțiune în contencios administrativ subiectiv).
În sensul acestei orientări au fost atașate hotărârile pronunțate în primă instanță în dosarele nr. 18.074/3/2023, nr. 18.066/3/2023, nr. 31.074/3/2023, nr. 18.034/3/2023, nr. 18.082/3/2023, nr. 31.076/3/2023, nr. 31.086/3/2023, nr. 31.084/3/2023, nr. 31.090/3/2023, nr. 31.580/3/2023, nr. 31.562/3/2023, nr. 18.073/3/2023, nr. 18.069/3/2023, nr. 31.087/3/2023, nr. 31.581/3/2023, nr. 31.081/3/2023, nr. 31.089/3/2023, nr. 18.047/3/2023, nr. 31.079/3/2023, nr. 18.043/3/2023, nr. 18.044/3/2023, nr. 31.552/3/2023, nr. 18.079/3/2023, nr. 18.078/3/2023 și 18.071/3/2023.
Dosarele identificate în precedent se află în faza procesuală a recursului, pe rolul Curții de Apel București, judecata fiind suspendată până la soluționarea prezentei sesizări.
Curtea de Apel Constanța a comunicat o singură hotărâre judecătorească, care însă nu prezintă relevanță pentru obiectul prezentei sesizări (Decizia nr. 796/20.06.2022).
Au fost înaintate și opiniile teoretice ale următoarelor instanțe: Curtea de Apel București, Tribunalul Ilfov, Tribunalul Giurgiu, Tribunalul Teleorman, Curtea de Apel Iași, Tribunalul Iași și Tribunalul Vaslui.
În susținerea punctelor de vedere teoretice au fost expuse următoarele argumente:
Textul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 conferă posibilitatea oricărui subiect de drept public de a introduce acțiuni în contencios administrativ, în condițiile Legii nr. 554/2004 (când se analizează distincția dintre contencios obiectiv și contencios subiectiv) și ale legilor speciale (când se instituie expres calitatea acestora de titulari ai dreptului material la acțiunea în contencios administrativ obiectiv).
Din analiza dispozițiilor art. 155 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, prin raportare la art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, rezultă că primarul general este subiect de drept public și, în consecință, are drept la acțiune raportat la actele care intră în competenta acestei instituții publice.
S-a apreciat că un subiect de drept public poate acționa în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 pentru protejarea interesului public în raza sa de competență, chiar în lipsa unei dispoziții legale exprese în acest sens, dacă acțiunea decurge logic din satisfacerea nevoilor comunitare pentru care a fost constituită persoana de drept public, respectiv din realizarea competențelor autorității publice prevăzute de lege în materia respectivă și dacă există o legătură directă între actul administrativ supus controlului de legalitate și competențele prevăzute de lege în materia respectivă.
Totodată, s-a considerat că, la o primă vedere, interpretarea art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 ar fi în sensul că este prevăzută competența primarilor de a urmări respectarea disciplinei în domeniul autorizării construcțiilor sau de a se adresa instanțelor judecătorești doar în ceea ce privește actele emise de aceștia, limitat la teritoriul administrativ în care respectivii titulari acționează, motiv pentru care primarul general ar putea acționa pe acest temei legal doar în ceea ce privește controlul propriilor autorizații de construire.
Pe de altă parte, însă, o interpretare a normei, care limitează controlul disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții de către primarul general doar la propriile autorizații emise, determină o necorelare a art. 27 din Legea nr. 50/1991 cu art. 155 alin. (5) lit. f) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 și cu art. 27^1 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001, care prevăd că: „(1) Primarul/Primarul general al municipiului București, prin structura responsabilă cu urbanismul condusă de arhitectul-șef din cadrul aparatului de specialitate, are următoarele atribuții în domeniul urbanismului: (…) d) acționează pentru respectarea și punerea în practică a prevederilor documentațiilor de urbanism aprobate.“
În raport cu opinia exprimată la paragraful 58 s-a apreciat că principiul autonomiei locale și principiul cooperării în raporturile dintre autoritățile administrației publice din municipiul București și de la nivelul sectoarelor, consacrate de art. 84 și 85 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, nu se opun recunoașterii dreptului primarului general al municipiului București de a ataca în fața instanței de contencios administrativ actele administrative cu caracter individual emise de primarul unui sector - subdiviziune administrativ-teritorială.
Într-o opinie nuanțată s-a apreciat că acțiunea în contencios administrativ introdusă de un subiect de drept public, în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, nu este condiționată de invocarea unui drept sau interes legitim privat, fiind suficiente invocarea și dovedirea încălcării unui interes legitim public, astfel cum această noțiune este definită de art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, cât timp scopul unui astfel de demers este reprezentat de apărarea ordinii de drept, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, precum și satisfacerea nevoilor comunitare.
Totodată s-a menționat în ceea ce privește legitimarea procesuală activă a primarului general al municipiului București că nu este necesar să existe prevederi legale care să îi confere atribuția exercitării acțiunii în contencios administrativ, cât timp scopul urmărit este cel prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, respectiv satisfacerea unei nevoi comunitare.
În privința art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 și art. 27^1 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001 s-a menționat că din interpretarea acestor dispoziții rezultă că primarul general are dreptul de a introduce acțiuni în contencios administrativ prin care să solicite anularea unei autorizații de construire emise de primarul unui sector, având în vedere obligația legală a primarului general de a urmări respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții în cadrul unităților administrativ-teritoriale și, în funcție de încălcarea prevederilor legale, să aplice sancțiuni sau să se adreseze instanțelor judecătorești și organelor de urmărire penală, după caz, respectiv de a acționa pentru respectarea și punerea în practică a prevederilor documentațiilor de urbanism aprobate.
Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept care formează obiectul sesizării.IX. Jurisprudența Curții Constituționale
În cauză nu a fost identificată jurisprudență relevantă a instanței de contencios constituțional cu relevanță asupra chestiunilor de drept ce formează obiectul prezentei sesizări.
Prin Decizia nr. 12 din 25 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a stabilit că în condițiile Legii administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, nu are dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București.
Relevanță din perspectiva problemelor de drept în discuție pot prezenta considerentele regăsite la paragrafele 49 și 54 din decizia anterior menționată, respectiv:
49.Din perspectiva noului cadru legislativ în materia contenciosului administrativ este de remarcat faptul că, spre deosebire de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, Legea nr. 554/2004 consacră atât un contencios subiectiv, cât și un contencios obiectiv. (...)
54.Subsumat contenciosului obiectiv, în contextul dispozițiilorart. 1 alin. (8) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. a), b), c) și r) din Legea nr. 554/2004, raportate la dispozițiile art. 21 alin. (2) și art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, în chestiunea de drept supusă dezlegării, calitatea de subiect de sesizare a instanței aparține unității administrativ-teritoriale, ca persoană juridică de drept public, care exhibă un interes legitim public vătămat printr-o hotărâre a consiliului local, care este autoritatea sa deliberativă. Altfel spus, persoana juridică de drept public, prin autoritatea sa executivă, contestă un act al autorității sale deliberative.
XI. Raportul asupra chestiunii de drept
Judecătorul-raportor a apreciat că sesizarea este admisibilă, fiind îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, impunându-se emiterea unei decizii interpretative prin care să fie tranșată chestiunea de drept sesizată în cuprinsul primei întrebări adresate Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în condițiile în care problema de drept care a generat prezenta sesizare este reprezentată de modul de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispozițiile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, art. 27^1 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001, art. 84 și 85 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019.
Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunile de drept ce se solicită a fi dezlegate, constată următoarele:
Instanța supremă reține că temeiul prezentei sesizări îl constituie prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă.
Procedând la analiza admisibilității sesizării, se constată că sunt îndeplinite toate condițiile cerute cumulativ de prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit căruia: „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.“
Pentru atingerea scopului acestui mecanism juridic de prevenire a jurisprudenței neunitare la nivelul instanțelor naționale, legiuitorul a instituit mai multe condiții de admisibilitate, ce pot fi grupate astfel:
–existența unei chestiuni de drept veritabile și esențiale, care poate genera interpretări diferite și de lămurirea căreia depinde soluționarea pe fond a cauzei, incluzând aici atât problemele de drept material, cât și cele de drept procesual decisive pentru soluționarea pe fond a cauzei;
–chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;
–chestiunea de drept să fie nouă și să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.
În ceea ce privește condiția ca respectiva chestiune de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, se constată că aceasta este îndeplinită, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea recursului formulat de recurenții-reclamanți împotriva Sentinței civile nr. 574 din 19 februarie 2024, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 31.581/3/2023, decizia ce se va pronunța fiind definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă.
În ceea ce privește condiția noutății se constată că, deși dispozițiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 sunt în vigoare de la 6 ianuarie 2005, suferind o singură modificare prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, în vigoare de la 2 august 2007, instanțele nu le-au dat încă o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial prin raportare la situația primarului general al municipiului București. În aceste condiții, cerința „noutății“ chestiunii de drept supuse dezlegării este îndeplinită.
În ceea ce privește condiția ca respectiva chestiune de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele, se constată că, în mod formal, asupra chestiunii în sine nu există o decizie de unificare și nicio sesizare având ca obiect un recurs în interesul legii în curs de soluționare pe această problemă de drept.
În ceea ce privește condiția existenței unei chestiuni de drept veritabile, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, în practica Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reținut că această cerință de admisibilitate a sesizării se referă la caracterul real și serios al problemei de drept cu care a fost sesizată Înalta Curte de Casație și Justiție.
Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat în mod constant că, în declanșarea procedurii pronunțării unei hotărâri prealabile, trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită, pentru înlăturarea oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății.
Întrucât instanța de trimitere este învestită în recurs să soluționeze chestiunea legitimării procesuale active a primarului general al municipiului București de a solicita anularea unei autorizații de construire emise de primarul unui sector, în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, normă de drept comun în materia contenciosului administrativ, care statuează că orice subiect de drept public poate introduce acțiuni în contencios administrativ, în condițiile legii contenciosului administrativ și ale legilor speciale, prin raportare la dispozițiile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, art. 27^1 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001, art. 84 și 85 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, și pentru că instanța de trimitere a demonstrat că instanțele nu au dat încă o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial, practica judiciară incipientă, reflectată în hotărâri nedefinitive, conturând existența unei probleme de interpretare a acestor norme, aptă să genereze divergențe serioase de jurisprudență, în opinia judecătorului-raportor chestiunea de drept este una veritabilă care are legătură cu soluționarea cauzei.
Sfera de aplicabilitate a dispozițiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 constituie premisa stabilirii, pe cale judecătorească, a condițiilor în care un subiect de drept public poate introduce acțiune în anularea unui act administrativ individual, sesizarea Curții de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal vizând realizarea unor operațiuni de interpretare și aplicare a unui text de lege nu în raport cu circumstanțele particulare ce caracterizează un anume litigiu, ci o problemă de drept reală, premisa de la care pornește întrebarea găsindu-și izvorul în dispozițiile legale, nu într-o anume stare de fapt.
Prin urmare, este vorba de o chestiune de drept, în sensul art. 519 din Codul de procedură civilă, susceptibilă a da naștere unei jurisprudențe neunitare, decurgând, în esență, din modalitatea restrictivă, respectiv extensivă, în care pot fi interpretate dispozițiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004.
Judecătorul-raportor subliniază că primele două întrebări ale instanței de trimitere urmăresc lămurirea unei singure chestiuni de drept, respectiv aceea a sferei de aplicabilitate a dispozițiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care se impune formularea unui răspuns unic.
În privința întrebărilor 3 și 4 judecătorul-raportor apreciază că nu se impune formularea unui răspuns de sine stătător, având în vedere că prin intermediul acestora instanța de trimitere urmărește aplicarea legii la circumstanțele de fapt particulare ale cauzei. Or, operațiunile de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale la diferitele circumstanțe, care caracterizează fiecare litigiu, fac parte din activitatea curentă a instanței de judecată, neputând fi transferate completului constituit pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile.
Prin urmare, se impune reformularea primelor două întrebări, întrucât ceea ce interesează în realitate instanța de trimitere și ceea ce face ca soluționarea cauzei să se afle în raport de dependență cu chestiunea de drept a cărei lămurire se cere este doar dacă, în interpretarea art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, un subiect de drept public are dreptul de a formula acțiuni în contencios administrativ obiectiv, întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public, astfel cum acesta este definit în art. 2 lit. r) din Legea nr. 554/2004, numai în condițiile unei prevederi exprese în acest sens, sau acest drept la acțiune poate decurge logic din satisfacerea nevoilor comunitare pentru care a fost constituită persoana de drept public, respectiv din realizarea competențelor autorității publice prevăzute de lege în materia respectivă.
Dezlegarea ce se va da acestei chestiuni de drept va oferi lămuriri asupra conținutului și finalității textelor de lege supuse interpretării, urmând ca aplicarea în concret a acestei interpretări de principiu prin raportare la dispozițiile legale indicate în cuprinsul întrebărilor nr. 3 și 4 să fie realizată de instanța de trimitere, în îndeplinirea funcției jurisdicționale. B. Asupra fondului sesizării
Problema de drept care a generat prezenta sesizare este reprezentată de modul de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 prin raportare la dispozițiile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, art. 27^1 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001, art. 84 și 85 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, în ipoteza acțiunii în anularea unei autorizații de construire emise de primarului unui sector, formulată de primarul general al municipiului București.
În procedura judiciară, instanța este învestită cu chestiunea verificării legalității hotărârii primei instanțe care a considerat că reclamantul primarul general al municipiului București nu are calitatea procesuală activă, în lipsa indicării unui interes public sau privat care să aparțină în fapt municipiului și în lipsa unor prevederi speciale care să reglementeze vreun drept de control asupra actelor autorităților de sector.
Pentru lămurirea chestiunilor de drept ce formează obiectul prezentei sesizări, judecătorul-raportor reține următoarele:
Art. 1 al Legii nr. 554/2004 are ca obiect principal de reglementare calitatea procesuală activă, respectiv stabilirea sferei subiectelor care pot sesiza instanța, conturând și coordonatele generale ale exercitării dreptului la acțiune pentru fiecare dintre categoriile de subiecte avute în vedere.
Alin. (1) și (2) ale acestui articol pun în aplicare norma constituțională cuprinsă în art. 52 alin. (1) din Constituția României, statuând cu titlu general dreptul oricărei persoane vătămate într-un drept sau într-un interes legitim printr-un act administrativ tipic sau asimilat, emis de o autoritate publică, de a se adresa instanței de contencios administrativ pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei.
Din analiza acestor alineate rezultă că legiuitorul a avut în vedere o sferă largă a subiectelor care se pot adresa instanței de contencios administrativ - persoană fizică sau juridică, de drept public sau de drept privat, destinatarul actului administrativ vătămător sau terț față de acesta, grup de persoane fizice sau organism social interesat -, elementul comun fiind existența vătămării produse prin actul administrativ contestat.
Art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, alături de art. 8 alin. (1) din același act normativ, conturează instituția contenciosului administrativ subiectiv, în cadrul căruia sancțiunea juridică a anulării actului administrativ nelegal poate fi aplicată doar dacă actul respectiv are efecte vătămătoare asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim invocat de reclamant.
Spre deosebire de alin. (1) și (2), alin. (8) al art. 1 reglementează cu titlu general sfera subiectelor de drept care pot sesiza instanțele de contencios administrativ cu acțiuni în contencios obiectiv, prin care se declanșează strict un control de legalitate, nefiind necesară invocarea unei vătămări a unui drept sau a unui interes legitim privat.
Aceste acțiuni ar fi întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public în sensul art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, constituind o derogare de la regimul de drept comun al acțiunii în contencios administrativ ce se deduce din art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Alin. (8) al art. 1 menționează, pe de o parte, în mod expres, subiecții de sezină reprezentați de prefect și de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, iar, pe de altă parte, prevede că poate sesiza instanța de contencios administrativ orice subiect de drept public, în condițiile prevăzute de legile speciale.
Art. 3 din Legea nr. 554/2004 reglementează în mod expres regimul juridic aplicabil acțiunilor în contencios obiectiv pe care le pot formula prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici, având în vedere că la momentul intrării în vigoare a legii contenciosului administrativ rolul de tutelă administrativă pe care îl exercită cele două autorități era reglementat prin acte normative în vigoare.
Astfel, art. 123 alin. (5) din Constituția României prevedea că prefectul exercită un rol de tutelă administrativă, în sensul că poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul nelegal, iar art. 22 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici (act normativ abrogat în prezent) stabilea că Agenția Națională a Funcționarilor Publici exercită un rol de tutelă administrativă în materia funcției publice, în sensul că poate ataca în fața instanțelor de contencios administrativ actele autorităților publice centrale și locale prin care se încalcă legislația funcției publice.
Raportat la dispozițiile legale indicate în precedent rezultă că art. 3 din Legea nr. 554/2004 a pus în aplicare dispozițiile legale exprese care confereau celor două autorități publice calitatea de subiecte de sezină în cadrul acțiunilor în contencios administrativ obiectiv, pentru cenzurarea legalității unor acte administrative strict delimitate.
Față de cele mai sus expuse, judecătorul-raportor apreciază în primul rând că abilitatea unui subiect de drept public de a exercita un rol de tutelă administrativă, cu consecința declanșării unor acțiuni în contencios obiectiv în scopul salvgardării legalității activității autorităților publice, presupune, în mod necesar, existența unor prevederi exprese în acest sens.
În al doilea rând, judecătorul-raportor consideră că dispozițiile legale prin care se conferă unui subiect de drept public rolul de tutelă administrativă trebuie să menționeze în mod expres materia și categoriile de acte administrative în privința cărora respectivul subiect de drept public poate declanșa în fața instanțelor de contencios administrativ strict un control de legalitate.
Prin urmare, judecătorul-raportor apreciază că art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 nu poate constitui, în sine, temeiul juridic al unei acțiuni în contencios administrativ obiectiv, formulată de un subiect de drept public, ci această acțiune poate fi exercitată doar în temeiul unei dispoziții exprese ce se regăsește în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sau în legi speciale.
Sintagma în condițiile prezentei legi și ale legilor speciale pe care o regăsim la finalul alin. (8) al art. 1 are rolul de a condiționa accesul unui subiect de drept public la exercitarea unei acțiuni în contenciosul obiectiv de existența unei dispoziții legale în acest sens, dând astfel expresie principiului legalității care guvernează competența subiecților de drept public.
Stabilirea competenței subiecților de drept public este supusă principiului legalității, astfel încât instanțele judecătorești nu au posibilitatea ca, pe cale de interpretare a dispozițiilor în vigoare, să atribuie unui subiect de drept public competențe ce nu i-au fost conferite de legiuitor.
Art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 reprezintă doar norma generală, care consacră regula potrivit căreia, prin legi speciale, se poate reglementa rolul de tutelă administrativă și în privința altor subiecte de drept public, în afara prefectului și a Agenției Naționale a Funcționarilor Publici.
Prin urmare, aptitudinea unui subiect de drept public de a formula acțiuni în contencios administrativ obiectiv, în condițiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei norme speciale care să prevadă în mod expres acest drept și care să îi recunoască rolul de tutelă administrativă într-o anumită materie și cu privire la o anumită categorie de acte administrative.
În lipsa unei astfel de reglementări, un subiect de drept public se poate adresa instanței de contencios administrativ în condițiile unui contencios administrativ subiectiv, care reprezintă, practic, regimul de drept comun în materia contenciosului administrativ.
În continuare, judecătorul-raportor subliniază că dezlegarea raportului juridic dedus în concret judecății, prin aplicarea legii la circumstanțele de fapt particulare ale cauzei, și pronunțarea soluției sunt și rămân în puterea suverană a judecătorului cauzei, fiind atribuții înglobate funcției jurisdicționale pe care acesta are a o îndeplini independent.
Având în vedere cele mai sus statuate, judecătorul-raportor apreciază că nu se mai impune formularea unui răspuns distinct în privința întrebărilor nr. 3 și 4 ale sesizării.
În aceste condiții, sarcina stabilirii în concret a calității procesuale active a primarului general al municipiului București în cadrul unei acțiuni având ca obiect anularea unei autorizații de construire emise de primarul unui sector al municipiului București, în baza dezlegărilor formulate în precedent cu privire la condițiile exercitării de către un subiect de drept public a acțiunii în contencios administrativ conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, aparține judecătorului cauzei.
Pe cale de consecință, în considerarea argumentelor expuse și în limita prevederilor art. 521 alin. (1) - forma finală - din Codul de procedură civilă, urmează a se admite prezenta sesizare și a se stabili că, „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, orice subiect de drept public are dreptul de a formula acțiuni în contencios administrativ obiectiv, întemeiate exclusiv pe încălcarea unui interes legitim public, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, numai în condițiile unei prevederi exprese în acest sens“.
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 31.581/3/2023, în temeiul art. 520 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, orice subiect de drept public are dreptul de a formula acțiuni în contencios administrativ obiectiv, întemeiate exclusiv pe încălcarea unui interes legitim public, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, numai în condițiile unei prevederi exprese în acest sens.
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 6 octombrie 2025.
PREȘEDINTELE SECȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
ELENA DIANA TĂMAGĂ
Magistrat-asistent-șef,
Felicia Laura Nae
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
