Hotărâre din 2 martie 2010

(Cererea nr. 78.039/01)

Această hotărâre va rămâne definitivă în situaţiile precizate în art. 44 § 2 din Convenţie. Ea poate fi supusă unor modificări de formă.

În Cauza Grosaru împotriva României,

Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secţia a treia), statuând în cadrul unei camere formate din: Josep Casadevall, preşedinte, Elisabet Fura, Corneliu Bîrsan, Alvina Gyulumyan, Egbert Myjer, Ineta Ziemele, Ann Power, judecători, şi Santiago Quesada, grefier de secţie,

după ce a deliberat în camera de consiliu la data de 2 februarie 2010, pronunţă următoarea hotărâre, adoptată la această dată:

PROCEDURA

1.La originea cauzei se află o cerere (nr. 78.039/01) îndreptată împotriva României, prin care un cetăţean al acestui stat, domnul Mircea Grosaru (reclamantul), a sesizat Curtea la data de 30 aprilie 2001, în temeiul art. 34 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (Convenţia).

2.Guvernul român (Guvernul) este reprezentat de agentul său, domnul R.-H. Radu, de la Ministerul Afacerilor Externe.

3.Reclamantul, căruia i s-a refuzat atribuirea unui mandat de deputat în numele minorităţii italiene din România, se considera victima unei încălcări a drepturilor sale garantate prin art. 13 din Convenţie şi art. 3 din Protocolul nr. 1.

4.Prin decizia din data de 25 noiembrie 2008, camera a declarat cererea parţial admisibilă.

5.Guvernul, însă nu şi reclamantul, a depus observaţii scrise complementare (art. 59 § 1 din Regulament).

ÎN FAPT

I. Circumstanţele cauzei

6.Reclamantul s-a născut în anul 1952 şi locuieşte în Bucureşti.

7.Membru al Asociaţiei Italienilor din România, reclamantul şi-a depus candidatura la alegerile legislative din 26 noiembrie 2000 în numele Comunităţii Italiene din România, una dintre organizaţiile ce reprezintă minoritatea italiană din România. Organizaţia respectivă a depus lista uninominală a reclamantului în 19 din cele 42 de circumscripţii din ţară.

8.După numărarea voturilor, biroul electoral central a hotărât, în temeiul art. 4 din Legea nr. 68/1992 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului (denumită în continuare Legea nr. 68/1992), să atribuie mandatul de deputat ce îi revenea minorităţii italiene Comunităţii Italiene din România, aceasta obţinând 21.263 de voturi la nivel naţional.

9.Deşi reclamantul a obţinut la nivel naţional 5.624 de voturi dintr-un total de 21.263 de sufragii, biroul electoral central i-a atribuit mandatul de deputat unui alt membru al Comunităţii Italiene din România, doamnei Ileana Stana Ionescu, care se prezentase pe o altă listă uninominală şi care nu obţinuse decât 2.943 de voturi, însă în una şi aceeaşi circumscripţie.

10.La data de 1 decembrie 2000, reclamantul a contestat în faţa biroului electoral central decizia de atribuire a mandatului de deputat. La data de 2 decembrie 2000, biroul i-a respins contestaţia cu majoritate de voturi. Această decizie a fost semnată de 6 judecători şi 6 reprezentanţi ai partidelor politice.

11.În părţile sale relevante, decizia prevedea următoarele:

În temeiul art. 4 § 2 din Legea nr. 68/1992, modificată şi completată, organizaţiile de cetăţeni aparţinând minorităţilor naţionale ce participă la alegeri sunt asimilate juridic partidelor politice în ceea ce priveşte operaţiunile electorale.

În ceea ce priveşte minoritatea italiană, centralizarea voturilor şi repartizarea mandatelor s-au efectuat în conformitate cu art. 66 din lege, reţinând organizaţia care a obţinut cel mai mare număr de voturi, precum şi ordinea candidaţilor pe lista de câştigători a acestei organizaţii, criteriul candidaturii individuale nefiind prevăzut de lege.

Trebuie precizat că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 165 din 15 octombrie 2000, care le dă dreptul minorităţilor naţionale să depună aceeaşi listă de candidaţi la Camera Deputaţilor în mai multe circumscripţii electorale, nu încalcă principiul mandatelor repartizate pe circumscripţii electorale, fundamentul acestei reglementări fiind să determine, în cazul de faţă, organizarea minorităţii etnice care dispune de cel mai mare număr de voturi, şi nu să contravină principiului reprezentativităţii teritoriale în cadrul alegerilor.

12.Într-o opinie divergentă, reprezentanta unui partid politic a considerat că art. 68 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 68/1992 trebuia interpretat în sensul că, în cazul unei minorităţi etnice date, mandatul de deputat trebuie atribuit primului candidat de pe lista de câştigători la nivel naţional a organizaţiei care a obţinut, tot la nivel naţional, cel mai mare număr de voturi.

13.La data de 2 decembrie 2000, reclamantul a introdus un recurs în faţa biroului electoral central împotriva deciziei date de acesta în aceeaşi zi. La data de 3 decembrie 2000, biroul, statuând în cadrul unui complet format din 6 judecători şi 12 reprezentanţi ai partidelor politice, a respins recursul ca inadmisibil, pe motiv că deciziile sale sunt definitive.

14.La data de 4 decembrie 2000, reclamantul a adus cauza în faţa Curţii Constituţionale. Prin Adresa din data de 11 decembrie 2000, în care făcea trimitere la art. 21 din Constituţie care consfinţeşte liberul acces la justiţie, Curtea l-a informat pe reclamant că nu este competentă în materie de contencios electoral.

15.La data de 4 decembrie 2000, reclamantul a sesizat Curtea Supremă de Justiţie. Prin Decizia din data de 13 decembrie 2000, aceasta a declarat acest recurs inadmisibil, pe motiv că deciziile biroului electoral central sunt definitive.

16.La data de 8 decembrie 2000, reclamantul şi-a reiterat fără succes contestaţia într-un memoriu adresat comisiei de validare a Camerei Deputaţilor. Din transcrierea şedinţei din data de 15 decembrie 2000 a Camerei Deputaţilor, publicată pe portalul de internet al acestei instituţii, reiese că respectiva contestaţie a reclamantului a fost respinsă din aceleaşi motive precum cele avansate de Biroul Electoral Central.

17.La alegerile legislative din 2004 şi din 2008, reclamantul a fost ales deputat în numele minorităţii italiene din România.

II. Dreptul şi practica interne şi internaţionale pertinente

A. Dreptul intern

1.Constituţia României (în vigoare la data evenimentelor)

ALEGEREA CAMERELOR

Articolul 59

"(1) Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, potrivit legii electorale.

(2)Organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament, au dreptul la câte un loc de deputat, în condiţiile legii electorale. Cetăţenii unei minorităţi naţionale pot fi reprezentaţi numai de o singură organizaţie. (...)"

2.Legea nr. 68/1992 din 15 iulie 1992 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului

18.Articolele relevante din această lege, în vigoare la data evenimentelor, prevăd următoarele:

Articolul 4

"(1) Organizaţiile cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale, legal constituite, care nu au obţinut în alegeri cel puţin un mandat de deputat sau de senator, au dreptul, împreună, potrivit art. 59 alin. (2) din Constituţie, la un mandat de deputat, dacă au obţinut, pe întreaga ţară, un număr de voturi egal cu cel puţin 5% din numărul mediu de voturi valabil exprimate pe ţară pentru alegerea unui deputat.

(2)Organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care participă la alegeri sunt echivalente juridic, în ce priveşte operaţiunile electorale, cu partidele politice.

(3)Beneficiază de prevederile alin. (1) şi organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care au participat la alegeri pe lista comună a acestor organizaţii; în acest caz, dacă niciun candidat de pe lista comună nu a fost ales, se va atribui pentru toate organizaţiile care au propus lista un mandat de deputat, cu respectarea prevederilor alin. (1).

(4)Prevederile alin. (3) nu se aplică organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care au participat la alegeri pe lista comună cu un partid sau altă formaţiune politică ori atât pe liste comune, potrivit alin. (3), cât şi pe liste exclusiv proprii.

(5)Mandatul de deputat atribuit potrivit alin. (1) sau (3) se acordă peste numărul total de deputaţi (...)"

Articolul 24

"(1) Biroul Electoral Central este alcătuit din 7 judecători ai Curţii Supreme de Justiţie şi 16 reprezentanţi ai partidelor, formaţiunilor politice şi coaliţiilor acestora care participă la alegeri.

(2)Desemnarea celor 7 judecători se face în şedinţă publică, în termen de 5 zile de la stabilirea datei alegerilor, prin tragere la sorţi, de preşedintele Curţii Supreme de Justiţie, dintre toţi judecătorii în exerciţiu ai Curţii. Rezultatul tragerii la sorţi se consemnează într-un proces-verbal, semnat de preşedintele şi consultantul şef ai Curţii Supreme de Justiţie, ce constituie actul de învestire. Data şedinţei se aduce la cunoştinţă publică prin presă, de preşedintele Curţii Supreme de Justiţie, cu cel puţin 48 de ore înainte.

(3)În termen de 24 de ore de la învestire, judecătorii desemnaţi aleg, din rândul lor, prin vot secret, preşedintele Biroului Electoral Central. În această organizare, Biroul Electoral Central va îndeplini toate atribuţiile ce-i revin potrivit prezentei legi, urmând să fie completat cu reprezentanţii partidelor, formaţiunilor politice şi coaliţiilor acestora.

(4)În termen de două zile de la data până la care se pot depune candidaturile, partidele, formaţiunile politice şi coaliţiile acestora care participă la alegeri vor comunică, în scris, Biroului Electoral Central, numărul listelor de candidaţi din toate circumscripţiile electorale, precum şi prenumele şi numele reprezentanţilor. Comunicările transmise după acest termen nu se mai iau în considerare.

(5)Desemnarea reprezentanţilor partidelor, formaţiunilor politice sau coaliţiilor acestora în Biroul Electoral Central se face în ordinea descrescătoare a ponderii numărului listelor de candidaţi comunicate de fiecare partid, formaţiune politică sau coaliţie a acestora, potrivit alin. (4), în numărul circumscripţiilor electorale din întreaga ţară. Un partid, formaţiune politică sau coaliţie a acestora nu poate avea mai mult de 5 reprezentanţi.

(6)Persoanele care au calitatea de reprezentanţi ai unui partid, formaţiune politică sau coaliţie a acestora în Biroul Electoral Central se stabilesc în ordinea menţionată în comunicarea prevăzută la alin. (4).

(7)În cazul în care mai multe partide, formaţiuni politice sau coaliţii ale acestora au depus acelaşi număr de liste, desemnarea reprezentanţilor acestora se va face, prin tragere la sorti, de preşedintele Biroului Electoral Central, în prezenţa persoanelor delegate de partidele, formaţiunile politice sau coaliţiile în cauză. (...)"

Articolul 25

"(1) Biroul Electoral Central are următoarele atribuţii:

a)veghează la actualizarea listelor electorale, urmăreşte aplicarea dispoziţiilor legale privitoare la alegeri pe întreg teritoriul ţării şi asigură interpretarea lor uniformă;

b)rezolvă întâmpinările referitoare la propria sa activitate şi contestaţiile cu privire la operaţiunile birourilor electorale de circumscripţie;

c)primeşte de la birourile electorale de circumscripţie procesele-verbale cuprinzând numărul de voturi valabil exprimat pentru fiecare listă de candidaţi şi constată dacă există partide, formaţiuni politice sau coaliţii ale acestora care nu au întrunit cel puţin 3% din voturile valabil exprimate pe întreaga ţară; comunică birourilor electorale de circumscripţie şi dă publicităţii, în termen de 24 de ore de la constatare, partidele, formaţiunile politice sau coaliţiile acestora care se află în această situaţie;

d)verifică şi înregistrează rezultatul alegerilor, însumează pe întreaga ţară voturile neutilizate pentru fiecare partid, formaţiune politică sau coaliţie a acestora care îndeplineşte condiţia prevăzută la lit. c) şi asigură repartizarea centralizată şi desfăşurarea pe circumscripţii electorale a mandatelor ce li se cuvin;

e)atestă atribuirea unui mandat de deputat organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care a întrunit condiţiile prevăzute de art. 4 şi eliberează certificatul doveditor al deputatului desemnat pe această bază;

f)anulează alegerile dintr-o circumscripţie electorală în cazul în care votarea şi stabilirea rezultatului alegerilor au avut loc prin fraude de natură să modifice atribuirea mandatelor şi dispune repetarea scrutinului;

g)îndeplineşte orice alte obligaţii ce îi revin potrivit prezentei legi.

(...)

(4)Hotărârile Biroului Electoral Central se aduc la cunoştinţă în şedinţă publică."

Articolul 66

"(1) Atribuirea de mandate pentru candidaţii de pe liste se face avându-se în vedere numai partidele, formaţiunile politice sau coaliţiile acestora care au întrunit, pe întreaga ţară, cel puţin 3% din voturile valabil exprimate, în mod distinct pentru Camera Deputaţilor şi pentru Senat.

(2)Operaţiunea de atribuire a mandatelor se face după comunicarea Biroului Electoral Central cu privire la partidele, formaţiunile politice şi coaliţiile acestora care au întrunit cel puţin 3% din numărul total al voturilor valabil exprimate pe întreaga ţară, în mod distinct pentru Camera Deputaţilor şi pentru Senat.

(3)Repartizarea şi atribuirea mandatelor de deputat şi de senator se fac în două etape: la nivelul fiecărei circumscripţii electorale şi la nivel de ţară.

(4)La nivelul circumscripţiei electorale, biroul electoral stabileşte, separat pentru Camera Deputaţilor şi pentru Senat, coeficientul electoral al circumscripţiei, prin împărţirea numărului total de voturi valabil exprimate pentru toate listele de candidaţi ale partidelor, formaţiunilor politice şi coaliţiilor acestora ce întrunesc condiţia prevăzută la alin. (1) şi pentru candidaţii independenţi la numărul de deputaţi, respectiv de senatori, ce urmează să fie aleşi în acea circumscripţie; fiecărei liste i se vor repartiza atâtea mandate de câte ori coeficientul electoral al circumscripţiei electorale se include în voturile valabil exprimate pentru acea listă; atribuirea mandatelor se face de biroul electoral de circumscripţie în ordinea înscrierii candidaţilor pe listă; pentru candidaţii independenţi se atribuie fiecăruia câte un mandat, dacă a obţinut un număr de voturi valabil exprimate cel puţin egal cu coeficientul electoral pentru deputaţi sau pentru senatori, după caz. Voturile rămase, adică cele neutilizate sau inferioare coeficientului electoral, obţinute de listele de candidaţi ale partidelor, formaţiunilor politice şi coaliţiilor acestora ce întrunesc condiţia prevăzută la alin. (1), ca şi mandatele ce nu au putut fi atribuite de biroul electoral de circumscripţie se comunică de acesta Biroului Electoral Central, pentru a fi repartizate centralizat.

(5)Biroul Electoral Central însumează, pe întreaga ţară, separat pentru Camera Deputaţilor şi pentru Senat, voturile neutilizate sau cele inferioare coeficientului electoral de circumscripţie din toate circumscripţiile electorale, pentru fiecare partid, formaţiune politică sau coaliţie a acestora ce întruneşte condiţia prevăzută la alin. (1); numărul voturilor astfel obţinute de fiecare partid, formaţiune politică sau coaliţie a acestora se împarte la 1, 2, 3, 4 etc., făcându-se atâtea operaţii de împărţire câte mandate nu au putut fi atribuite la nivelul circumscripţiilor electorale; câturile rezultate din împărţire, indiferent de lista din care provin, se clasifică în ordine descrescătoare, până la concurenţa numărului de mandate neatribuite; cel mai mic din aceste câturi constituie coeficientul electoral pe ţară, pentru deputaţi şi, separat, pentru senatori; fiecărui partid, formaţiune politică sau coaliţie a acestora i se vor repartiza atâtea mandate de deputaţi sau, după caz, de senatori de câte ori coeficientul electoral pe ţară se cuprinde în numărul total al voturilor valabil exprimate pentru partidul, formaţiunea politică sau coaliţia respectivă, rezultat din însumarea pe ţară a voturilor neutilizate şi a celor inferioare coeficientului electoral de circumscripţie.

(6)Desfăşurarea mandatelor repartizate pe circumscripţii electorale se face de Biroul Electoral Central (...)."

Articolul 68

"(1) Biroul Electoral Central rezolvă întâmpinările şi contestaţiile depuse, după care încheie separat câte un proces-verbal pentru Camera Deputaţilor şi pentru Senat, cuprinzând, pe întreaga ţară:

a)numărul total al alegătorilor potrivit listelor electorale permanente;

b)numărul total al alegătorilor care s-au prezentat la urne;

c)numărul total al voturilor valabil exprimate;

d)numărul total al voturilor nule;

e)constatarea cu privire la modul de aplicare, de către birourile electorale de circumscripţie, a prevederilor art. 66 alin. (4);

f)repartizarea pe ţară a mandatelor potrivit art. 66 alin. (5) şi desfăşurarea acestora pe circumscripţii electorale potrivit alin. (6) al aceluiaşi articol;

g)organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care, deşi au participat la alegeri, nu au obţinut niciun mandat de deputat sau de senator; totalitatea voturilor valabil exprimate pentru listele fiecăreia din aceste organizaţii şi constatarea organizaţiilor cărora li se cuvine câte un mandat de deputat potrivit art. 4; prenumele şi numele primului candidat de pe lista organizaţiei îndreptăţite la un mandat de deputat, care a întrunit cel mai mare număr de voturi; în cazul în care listele organizaţiei au obţinut un număr egal de voturi, desemnarea se face prin tragere la sorţi."

19.Art. 91 alin. (9) din noua Lege nr. 373/2004 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului precizează că mandatul de deputat al minorităţilor naţionale este atribuit circumscripţiei electorale în care lista de candidaţi depusă a obţinut cel mai mare număr de voturi.

3.Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 165/2000 pentru completarea art. 5 din Legea nr. 68/1992.

20.Prin această ordonanţă, la art. 5 din Legea nr. 68/1992 privind alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, menţionată mai sus, a fost adăugat alineatul următor:

(8)Organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pot opta să depună, prin derogare de la prevederile alin. (3), (6) şi (7), aceeaşi listă de candidaţi pentru Camera Deputaţilor în mai multe circumscripţii electorale.

4.Regulamentul Camerei Deputaţilor din 24 februarie 1994, republicat la data de 14 martie 1996

21.Articolele relevante din acest regulament, în versiunea sa aflată în vigoare la data evenimentelor, prevedeau următoarele:

Articolul 3

"Pentru validarea mandatelor, Camera Deputaţilor alege, în prima sa şedinţă, o comisie compusă din 30 de deputaţi, care să reflecte configuraţia politică a Camerei, aşa cum aceasta rezultă din constituirea grupurilor parlamentare." (...)

Articolul 6 § 5

Comisia de validare se pronunţă asupra contestaţiilor nesoluţionate şi asupra acelora a căror soluţionare s-a făcut cu încălcarea dispoziţiilor legale referitoare la procedura de soluţionare.

B. Lucrările Comisiei Europene pentru democraţie prin drept (Comisia de la Veneţia)

1.Codul bunelor practici în materie electorală

22.Codul bunelor practici în materie electorală a fost adoptat de Comisia de la Veneţia în cadrul celei de-a cincizeci şi una sesiuni plenare ce a avut loc pe 5 şi 6 iulie 2002 şi a fost supus Adunării Parlamentare din 6 noiembrie 2002. În părţile sale relevante, acesta prevede următoarele:

3.3.Existenţa unui sistem de recurs eficient

Pentru a aplica eficient prevederile dreptului electoral, nerespectarea lor trebuie să poată fi contestată în faţa unui organ de recurs. Acest lucru se referă în special la rezultatul alegerilor, a cărui contestare permite invocarea neregulilor în procedura de vot; de asemenea, acest lucru este valabil şi în cazul actelor adoptate în perioada preelectorală, în special în ceea ce priveşte dreptul de vot, listele electorale şi eligibilitatea, validitatea candidaturilor, respectarea regulilor campaniei electorale şi accesul la mijloacele de informare în masă sau la finanţarea partidelor.

Există două soluţii posibile:

–Recursurile sunt examinate de instanţele judecătoreşti ordinare, speciale sau constituţionale.

–Instanţele competente sunt comisii electorale. Acest sistem prezintă avantaje reale, deoarece comisiile sunt foarte specializate şi, de aceea, cunosc mai bine problemele electorale decât instanţele judecătoreşti. Cu toate acestea, din motive de precauţie, se recomandă instituirea unei forme de control jurisdicţional. Prin urmare, prima instanţă este comisia electorală superioară, iar a doua, instanţa judecătorească competentă.

Recursul în faţa Parlamentului, în calitate de judecător al propriilor alegeri, este prevăzut în unele cazuri, dar riscă să determine adoptarea unor decizii politice. Acest tip de recurs este admisibil în primă instanţă, atunci când este cunoscut de multă vreme, însă în acest caz trebuie să fie posibil un recurs judiciar.

Procedura de recurs ar trebui să fie cât mai scurtă posibil, cel puţin în ceea ce priveşte deciziile ce trebuie adoptate înainte de alegeri. În acest sens, trebuie evitate două obstacole: pe de o parte, ca procedura de recurs să întârzie procesul electoral; pe de altă parte, ca, în lipsa efectului suspensiv, deciziile asupra recursului care puteau fi luate înaintea alegerilor să fie luate după acestea. În plus, deciziile cu privire la rezultatele alegerilor nu trebuie adoptate cu întârziere, mai ales în cazul unui climat politic tensionat. Acest lucru presupune totodată termene de recurs foarte scurte şi ca instanţa de recurs să fie obligată să statueze cât mai prompt posibil. Termenele trebuie să fie, totuşi, suficient de lungi pentru a permite un recurs, pentru a garanta exercitarea drepturilor la apărare şi o decizie chibzuită. Un termen de 3 până la 5 zile în primă instanţă (atât pentru formularea recursurilor, cât şi pentru adoptarea hotărârilor) pare a fi rezonabil pentru deciziile care trebuie adoptate înainte de alegeri. Totuşi, instanţelor superioare (curţi supreme, curţi constituţionale) li se poate acorda un termen ceva mai lung pentru a statua.

De altfel, procedura trebuie să fie simplă. Punerea unor formulare speciale la dispoziţia alegătorilor care doresc să formuleze un recurs contribuie la simplificarea procedurii. Trebuie înlăturat orice formalism pentru a evita decizii de inadmisibilitate, în special în cauzele delicate din punct de vedere politic.

În plus, trebuie neapărat ca prevederile în materie de recurs, şi în special de competenţă şi de responsabilitate ale diferitelor instanţe, să fie clar reglementate prin lege pentru a evita orice conflict de competenţă pozitiv sau negativ. Nici reclamanţii şi nici autorităţile nu trebuie să aibă posibilitatea de a alege instanţa de recurs. Riscul denegării de dreptate este ridicat dacă există posibilitatea de recurs în mod alternativ la instanţe şi la comisii electorale sau dacă recursul s-ar face în lipsa unei delimitări clare a competenţelor diferitelor instanţe - spre exemplu instanţele ordinare şi Curtea Constituţională. (...)

Litigiile legate de listele electorale, care sunt, de exemplu, de competenţa administraţiei locale care acţionează sub controlul comisiilor electorale sau în colaborare cu acestea pot fi soluţionate de judecătorii.

Calitatea de a face recurs trebuie să fie larg recunoscută. Recursul trebuie să fie accesibil oricărui alegător din circumscripţie, precum şi oricărui candidat din cadrul acesteia. Un cvorum rezonabil poate fi, totuşi, impus pentru recursurile alegătorilor cu privire la rezultatele alegerilor.

Procedura trebuie să aibă un caracter judiciar, în sensul în care dreptul reclamanţilor la o procedură contradictorie trebuie să fie asigurat.

Atribuţiile instanţei de recurs sunt de asemenea importante. Ea trebuie să aibă posibilitatea de a anula scrutinul în cazul în care rezultatul a fost influenţat de vreo neregulă, modificând repartizarea mandatelor. Acest principiu general ar trebui cizelat, în sensul în care contenciosul de anulare nu trebuie neapărat să aibă efect pe întregul teritoriu sau chiar în limitele circumscripţiei; dimpotrivă, ar trebui să fie posibilă anularea rezultatelor unei secţii de votare. Aceasta ar permite, totodată, evitarea a două situaţii extreme: anularea scrutinului în întregime, deşi neregulile sunt limitate din punct de vedere geografic; refuzul de a anula scrutinul în cazul în care teritoriul în care au fost constatate neregulile este insuficient de extins. Pe teritoriul unde alegerile au fost anulate se vor reorganiza alegeri.

În cazul în care comisiile electorale superioare sunt instanţe de recurs, acestea trebuie să aibă competenţa de rectificare sau anulare din oficiu a deciziilor comisiilor electorale superioare.

2.Raportul asupra dreptului electoral şi administrarea alegerilor în Europa

23.Raportul asupra dreptului electoral şi administrarea alegerilor în Europa (Studiu de sinteză asupra anumitor provocări şi probleme recurente) a fost adoptat de Consiliul Alegerilor Democratice cu ocazia celei de-a şaptesprezecea reuniuni a sa (Veneţia, 8-9 iunie 2006) şi de Comisia de la Veneţia cu ocazia celei de-a şaizeci şi şaptea sesiuni plenare a sa (Veneţia, 9-10 iunie 2006). În părţile sale relevante, acesta prevede următoarele:

XII. Recursul în materie de alegeri şi răspunderea pentru încălcările dreptului electoral

167.Procedurile de formulare a recursului trebuie să fie cel puţin la îndemâna oricărui alegător, candidat şi partid. Totuşi, se poate impune un cvorum rezonabil pentru recursurile alegătorilor referitoare la rezultatele alegerilor [CDL-AD (2002)023rev, paragraful 99]. Pentru a fi conforme cu normele internaţionale, procedurile de recurs trebuie să le confere în mod clar alegătorilor, candidaţilor şi partidelor politice următoarele drepturi: dreptul de a formula un recurs, dreptul de a prezenta elemente de probă în sprijinul unui recurs, dreptul la o analiză publică şi echitabilă a unui recurs, dreptul ca o instanţă să se pronunţe în mod transparent şi imparţial asupra unui recurs, dreptul la o soluţie efectivă şi rapidă, precum şi dreptul de a se adresa unei instanţe superioare dacă recursul este respins [vezi, de exemplu, CDL-AD (2004)027, paragraful 111]. Totuşi, în practică, aceste drepturi nu sunt mereu respectate. Este posibil chiar ca recursuri întemeiate să nu poată conduce la eliminarea inegalităţii.

168.Ca urmare a tradiţiilor juridice şi politice diferite de la o ţară la alta, sunt utilizate diferite proceduri pentru a rezolva litigiile electorale. Într-o serie de democraţii bine definitivate din Europa de Vest (cum sunt Germania, Franţa, Italia sau Marea Britanie), recursurile în materie electorală sunt examinate de organele administrative şi judiciare ordinare în cadrul unor proceduri speciale. Dimpotrivă, în majoritatea democraţiilor noi sau emergente din Europa Centrală şi de Est (precum şi în alte regiuni ale lumii), comisiile electorale independente şi instanţele ordinare îşi împart responsabilitatea de a analiza recursurile în materie electorală (...).

3.Raportul asupra dreptului electoral şi a minorităţilor naţionale

24.Raportul asupra dreptului electoral şi a minorităţilor naţionale a fost adoptat de Comisia de la Veneţia la data de 25 ianuarie 2000. El se referă la elementul central al vieţii publice, participarea la organele alese ale statului, în special la Parlamentul naţional. Această participare este analizată din perspectiva dreptului electoral şi a posibilităţilor pe care le oferă acesta persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale de a fi prezente în organele alese.

Regulile dreptului electoral referitoare la o reprezentare specială a minorităţilor reprezintă excepţia. Astfel, printre statele care au răspuns la chestionarul Comisiei, numai 3 (Croaţia, România, Slovenia) prevedeau alegerea unor deputaţi care să reprezinte minorităţile naţionale. Conform raportului, România este ţara în care au participat la alegeri cele mai multe partide sau organizaţii ale minorităţilor - asimilate partidelor politice în materie electorală - şi care au deputaţi şi senatori în Parlament.

Fără a garanta neapărat prezenţa unor persoane care aparţin minorităţilor naţionale în organele alese, alte sisteme facilitează reprezentarea organizaţiilor de minorităţi. În Polonia şi în Germania, regulile în materie de cvorum nu se aplică efectiv în cazul unor astfel de organizaţii.

Sistemul belgian este specific. Totalitatea instituţiilor este concepută astfel încât să asigure un echilibru între diferitele grupuri lingvistice (mai degrabă decât între minorităţi propriu-zise). În plus, în anumite teritorii mixte din punct de vedere lingvistic, au fost făcute demersuri pentru ca alegătorii din diferitele comunităţi lingvistice să fie reprezentaţi în organul ales.

Totuşi, cel mai adesea, reprezentarea minorităţilor în organul ales este, dimpotrivă, asigurată de aplicarea regulilor generale ale dreptului electoral, care tratează în acelaşi mod persoanele care aparţin unor minorităţi naţionale şi celelalte persoane.

C. Recomandările de la Lund cu privire la participarea efectivă a minorităţilor naţionale la viaţa publică

25.Recomandările au fost adoptate la Lund (Suedia) în septembrie 1999 de către un grup de experţi internaţionali sub egida Înaltului Comisar pentru Minorităţile Naţionale al OSCE. În părţile lor relevante, recomandările prevăd următoarele:

B. Alegeri

7) Experienţa înregistrată mai ales în Europa demonstrează importanţa procesului electoral în facilitarea participării minorităţilor la viaţa politică. Statele trebuie să garanteze persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale dreptul de a lua parte la administrarea treburilor publice, în special prin dreptul de a vota şi de a candida, fără discriminare.

8) Reglementările privind formarea şi activitatea partidelor politice trebuie să respecte principiul libertăţii de asociere din dreptul internaţional. Acest principiu include libertatea de a înfiinţa atât partide politice bazate pe identităţi comune, cât şi partide ce nu se identifică exclusiv cu interesul unei comunităţi determinate.

9) Sistemul electoral ar trebui să faciliteze reprezentarea minorităţilor şi influenţa exercitată de acestea.

–Atunci când minorităţile sunt concentrate din punct de vedere teritorial, circumscripţiile care nu aleg decât un singur deputat pot asigura minorităţii o reprezentare suficientă.

–Sisteme de reprezentare proporţională, în care numărul de voturi pe care îl obţine un partid politic în cadrul scrutinului naţional se reflectă în numărul de mandate la nivelul legislativului, pot contribui la asigurarea reprezentării minorităţilor.

–Anumite forme de vot preferenţial, în care alegătorii clasează candidaţii într-o ordine de preferinţă pot facilita reprezentarea minorităţilor şi pot promova cooperarea în interiorul comunităţii.

–Un prag electoral mai coborât pentru reprezentarea în corpul legiuitor poate să consolideze includerea minorităţilor naţionale în gestionarea chestiunilor publice.

10) Delimitarea circumscripţiilor electorale ar trebui să permită o reprezentare echitabilă a minorităţilor naţionale.

Recomandările de la Lund sunt dezvoltate în "Liniile directoare pentru favorizarea participării minorităţilor naţionale la procesul electoral", publicate în ianuarie 2001, sub egida OSCE.

D. Drept comparat în materie de recursuri postelectorale

26.În ciuda diversităţii organizării şi a caracteristicilor administraţiei electorale competente în materie de rezultate şi de repartizare a mandatelor (comisii electorale independente, structuri guvernamentale, birouri electorale temporare, instanţe), din elementele de care dispune Curtea cu privire la legislaţia unui mare număr de state membre ale Consiliului Europei rezultă că există o anumită convergenţă în ceea ce priveşte existenţa unui sistem de recurs postelectoral. În anumite state, este posibil să se formuleze un astfel de recurs în faţa unui organ considerat curte sau instanţă, indiferent că este vorba de judecătorul ordinar, de o curte electorală specială sau de o instanţă constituţională. Dacă anumite ţări prevăd până la două grade de recurs în faţa organelor jurisdicţionale, altele nu prevăd decât un singur recurs de acest tip, în primă instanţă. Cele 3 ţări care nu prevăd niciun recurs jurisdicţional în afara validării puterilor de către camera legislativă sunt ţări din Europa Occidentală (Belgia, Italia, Luxemburg). Existenţa acestei tendinţe către jurisdicţionalizarea contenciosului postelectoral se înscrie pe traseul normelor europene preconizate de Comisia de la Veneţia, care subliniază că în toate situaţiile ar trebui să existe un recurs jurisdicţional, singurele recursuri în faţa comisiei de validare a Parlamentului sau în faţa unei comisii electorale neoferind garanţii suficiente.

a)Administraţia electorală centrală ca organ de recurs

27.Acest sistem este adoptat de România şi Albania. În aceasta din urmă ţară este posibilă contestarea deciziilor referitoare la declararea rezultatelor în faţa comisiei electorale centrale înseşi. Cu toate acestea, părţile lezate pot apoi să facă recurs împotriva deciziei comisiei în faţa unei instanţe (colegiul electoral al Curţii de Apel Tirana).

b)Validarea politică: comisiile parlamentare de validare

28.Dacă această practică este larg răspândită, 3 ţări (Belgia, Italia, Luxemburg) prezintă particularitatea de a nu prevedea un alt recurs postelectoral decât validarea de către Parlament, deciziile birourilor electorale fiind considerate definitive. Având în vedere acest lucru, aceste 3 ţări se bucură de o îndelungată tradiţie democratică ce tinde să risipească eventualele îndoieli în ceea ce priveşte legitimitatea unei astfel de practici. Totuşi, Comisia de la Veneţia se arată rezervată în general în ceea ce priveşte eficienţa acestui tip de recurs, imparţialitatea unor astfel de organe părând să fie sub semnul întrebării (vezi mai sus, paragraful 22).

29.În acest sens, putem reaminti exemplul francez: deoarece Comisia de validare (care pe atunci era singura competentă să statueze asupra recursurilor) a exclus, în 1956, 25 de deputaţi pujadişti din Parlament, Consiliul Constituţional instituit de Constituţia din 1958 a fost însărcinat să evite astfel de dificultăţi, iar practica validării pur şi simplu a dispărut din peisajul parlamentar francez. De altfel, putem sublinia că, în 2005, Elveţia a instaurat posibilitatea unui recurs în faţa Tribunalului federal (în timp ce până atunci numai verificarea puterilor de către Consiliul naţional ţinea loc de recurs).

30.Totuşi, această practică rămâne implantată în anumite state. Pe de altă parte, în numeroase ţări, printre care şi Elveţia, persistă un sistem dublu. Controlul jurisdicţional nu împiedică de fapt existenţa unei validări de către Parlament, în măsura în care obiectivele unuia şi ale celuilalt rămân diferite: într-un caz este vorba de un control judiciar menit să soluţioneze eventuale litigii, în celălalt caz este vorba de un control politic ce vizează validarea mandatelor. Existenţa acestui tip de validare se bazează pe o recunoaştere a specificităţii şi independenţei puterii legislative raportate atât la puterea executivă, cât şi la puterea judiciară.

c)Recursul jurisdicţional

31.Un prim tip de recurs este cel formulat în faţa judecătorului "ordinar". Instanţele competente pot fi instanţe administrative şi curţi de apel, cum este cazul în următoarele ţări: Andora, Azerbaidjan, Bosnia-Herţegovina, Spania (Camera contencioasă administrativă a Curţii Supreme), Georgia (Curtea şi Curtea de Apel din Tbilissi), Ungaria, Letonia (Departamentul pentru probleme administrative al Senatului Curţii Supreme), Marea Britanie (Election Court din cadrul High Court şi apel în faţa Court of Appeal).

32.Numeroase state îi încredinţează judecătorului constituţional sarcina de a statua asupra contenciosului postelectoral. Totuşi, controlul pe care îl exercită acesta nu este neapărat acelaşi de la un sistem la altul: astfel, acesta se poate limita să controleze constituţionalitatea (Georgia) sau să verifice şi să aprobe rezultatele transmise de către comisia electorală (Azerbaidjan).

33.Anumite ţări au adoptat acest tip de recurs, fie în primă, fie în ultimă instanţă: Andora (al doilea grad de jurisdicţie), Armenia (primul grad), Croaţia (primul grad), Spania (al doilea grad şi protecţia drepturilor fundamentale), Estonia (primul grad, în faţa Curţii Supreme ca judecător constituţional), Franţa (primul grad), Georgia (numai dacă se ridică probleme de constituţionalitate), Malta (primul grad), Elveţia (al doilea grad în faţa Tribunalului federal).

34.În fine, anumite sisteme cuprind instanţe ce nu pot fi sesizate decât cu cauze de contencios electoral. Ele sunt formate din judecători ce provin, în general, din alte instanţe şi au o durată de viaţă limitată (timpul termenelor de recurs după publicarea rezultatelor), însă se bucură de o competenţă exclusivă în materie de contencios electoral. În următoarele ţări au fost instituite organe specifice de acest tip: Albania (colegiul electoral al Curţii de Apel Tirana), Grecia (Curtea specială supremă, specializată în anumite tipuri de contencios, printre care şi contenciosul electoral), Marea Britanie (Election court), Suedia (Comisia de revizuire electorală).

d)Recursul în faţa executivului

35.Se cunoaşte un singur caz, cel al Elveţiei (contestaţie în faţa Guvernului cantonal). Această particularitate este rezultatul istoriei ţării şi al tradiţiei sale federale; cu toate acestea, începând cu anul 2005, puterile Guvernului cantonal merg mână în mână cu validarea de către Consiliul naţional (Parlament) a propriilor sale puteri, precum şi cu recursul în faţa Tribunalului federal.

ÎN DREPT

I. Asupra pretinsei încălcări a art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie

36.Reclamantul se plânge de refuzul autorităţilor de a-i atribui un mandat de deputat în numele minorităţii italiene cu ocazia alegerilor parlamentare din 2000. El invocă art. 3 din Protocolul nr. 1, care prevede următoarele:

Înaltele părţi contractante se angajează să organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere cu vot secret, în condiţiile care asigură libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ.

A. Argumentele părţilor

37.Guvernul subliniază încă de la început că, în conformitate cu jurisprudenţa Curţii, statele contractante se bucură de o largă marjă de apreciere în materie electorală. Acesta argumentează că exigenţele impuse de legislaţia în vigoare la data evenimentelor (Constituţia şi Legea nr. 68/1992) pentru reprezentarea minorităţilor în Parlament erau minimale, că urmăreau un scop legitim şi că mijloacele folosite pentru a atinge acest scop nu erau disproporţionate.

38.Guvernul consideră că în Decizia sa din 2 decembrie 2000, Biroul Electoral Central a interpretat corect prevederile legislative relevante în materie de alegere a deputaţilor care reprezintă minorităţile naţionale. Astfel, biroul a considerat pe bună dreptate că mandatul trebuia să îi fie atribuit organizaţiei italiene care a reunit cel mai mare număr de voturi în una şi aceeaşi circumscripţie, în cazul de faţă Comunitatea Italiană din România. Or, reclamantul reprezenta Asociaţia Italienilor din România.

39.În fine, Guvernul subliniază că reprezentarea minorităţilor în Parlamentul român este importantă. De altfel, tocmai acest lucru l-a constatat Comisia de la Veneţia în raportul său din 25 ianuarie 2000 privind legea electorală şi minorităţile naţionale şi în avizul său din 2005 asupra proiectului de lege referitor la statutul minorităţilor din România. Astfel, cu ocazia alegerilor legislative din 2000, minorităţilor naţionale li s-au atribuit 45 de mandate de deputaţi dintr-un total de 341, iar cu ocazia alegerilor municipale au fost aleşi sute de primari şi consilieri judeţeni şi locali care aparţineau unor minorităţi naţionale.

40.Reclamantul arată că Asociaţia Italienilor din România, din care făcea parte, şi Comunitatea Italiană din România au semnat un protocol de alianţă validat de Biroul Electoral Central, în baza căruia Asociaţia Italienilor din România participa la alegeri cu emblema sa electorală, iar Comunitatea Italiană din România, cu numele său. Cu ocazia alegerilor parlamentare din 2000, ar fi făcut aşadar parte din aceeaşi organizaţie cu doamna Ileana Stana Ionescu, şi anume Comunitatea Italiană din România.

41.Reclamantul consideră că interpretarea dispoziţiilor electorale dată de Biroul Electoral Central este contrară logicii înseşi a posibilităţii pe care le-o oferă legea reprezentanţilor minorităţilor de a depune o listă în mai multe circumscripţii, aplicând principiul reprezentării la nivel naţional. În plus, acesta argumentează că mandatul de deputat este atribuit minorităţilor care au obţinut cel puţin 5% din sufragiile valabil exprimate la nivel naţional pentru alegerea unui deputat, şi aceasta pe lângă numărul de deputaţi rezultat din norma de reprezentare.

B. Aprecierea Curţii

1.Principiile care se desprind din jurisprudenţa Curţii

42.Curtea reaminteşte că art. 3 din Protocolul nr. 1 diferă de celelalte prevederi ale Convenţiei şi ale protocoalelor sale ce garantează drepturi prin faptul că enunţă obligaţia înaltelor părţi contractante de a organiza alegeri în condiţii ce asigură libera exprimare a opiniei poporului şi nu un drept sau o libertate în mod special. Cu toate acestea, având în vedere lucrările pregătitoare ale art. 3 din Protocolul nr. 1 şi interpretarea dată acestei clauze în cadrul Convenţiei în întregul său, Curtea a stabilit că acest articol presupune şi drepturi subiective, printre care dreptul de vot şi dreptul de a candida la alegeri (Mathieu-mohin şi Clerfayt împotriva Belgiei, 2 martie 1987, §§ 46-51, seria A nr. 113, Zdanoka împotriva Letoniei [MC], nr. 58.278/00, § 102, CEDO 2006-IV).

43.Drepturile garantate de art. 3 din Protocolul nr. 1 sunt cruciale pentru stabilirea şi menţinerea fundamentelor unei veritabile democraţii guvernate de supremaţia dreptului. Totuşi, aceste drepturi nu sunt absolute. Există loc pentru "limitări implicite", iar statelor contractante trebuie să li se acorde o marjă de apreciere în materie. În acest sens, Curtea a reafirmat deja că marja de apreciere în acest domeniu este mare (Mathieu-Mohin, hotărârea menţionată mai sus, § 52, şi, mai recent, Matthews împotriva Marii Britanii [MC], nr. 24.833/94, § 63, CEDO 1999-I, Labita împotriva Italiei [MC], nr. 26.772/95, § 201, CEDO 2000-IV, şi Podkolzina împotriva Letoniei, nr. 46.726/99, § 33, CEDO 2002-II). Există numeroase modalităţi de a organiza şi de a face să funcţioneze sistemele electorale, precum şi o multitudine de diferenţe în cadrul Europei, în special în evoluţia istorică, diversitatea culturală şi gândirea politică pe care fiecare stat contractant are obligaţia de a o încorpora în propria sa viziune a democraţiei [Hirst împotriva Marii Britanii (nr. 2) [MC], nr. 74.025/01, § 61, CEDO 2005-IX].

44.Cu toate acestea, Curţii îi revine misiunea de a statua în ultimă instanţă asupra respectării cerinţelor art. 3 din Protocolul nr. 1; aceasta trebuie să se asigure că exigenţele cărora li se subordonează drepturile de vot sau faptul de a candida la alegeri nu reduc drepturile în discuţie de aşa manieră, încât să le atingă în chiar esenţa lor şi să le lipsească de eficienţă, că aceste condiţii urmăresc un scop legitim şi că mijloacele utilizate nu se dovedesc a fi disproporţionate (Mathieu-Mohin, ibidem). În mod special, niciuna dintre condiţiile impuse, dacă este cazul, nu trebuie să împiedice libera exprimare a poporului cu privire la alegerea corpului legislativ - cu alte cuvinte, ele trebuie să reflecte sau să nu contracareze preocuparea de a menţine integritatea şi eficienţa unei proceduri electorale ce urmăreşte să determine voinţa poporului prin intermediul sufragiului universal (Hirst, hotărârea menţionată mai sus, § 62; Yumak şi Sadak împotriva Turciei [MC], nr. 10.226/03, § 109, 8 iulie 2008). Totuşi, Curtea nu trebuie să ia poziţie cu privire la alegerea unui sistem electoral, şi nu a altuia. Într-adevăr, această alegere, dictată de considerente de ordin istoric şi politic care îi sunt proprii, ţine în principiu de domeniul de competenţă exclusivă a statului (vezi Podkolzina împotriva Letoniei, nr. 46.726/99, § 34, CEDO 2002-II).

2.Aplicarea acestor principii generale în speţă

45.În speţă, Curtea observă încă de la început că din probele aflate la dosar rezultă că reclamantul a candidat într-adevăr în numele Comunităţii Italiene din România, şi nu al Asociaţiei Italienilor din România, aşa cum susţine Guvernul.

46.Aceasta observă că prezenta cauză nu se referă, ca în marea majoritate a hotărârilor pe care le-a dat până în prezent în materie electorală, la condiţii de eligibilitate, ci la atribuirea unui mandat de deputat, ceea ce reprezintă o chestiune de drept postelectoral. Este vorba de o problematică la fel de crucială, care pe deasupra influenţează direct rezultatul alegerilor, circumstanţă căreia Curtea îi acordă o foarte mare importanţă [I.Z. împotriva Greciei, nr. 18.997/91, Decizia Comisiei din 28 februarie 1994, Decizii şi rapoarte (DR), şi Babenko împotriva Ucrainei (dec.), nr. 43.476/98, 4 mai 1999].

47.În acest sens, Curtea reaminteşte că obiectul şi scopul Convenţiei, instrument de protecţie a fiinţelor umane, impun interpretarea şi aplicarea prevederilor sale într-un mod care să nu permită ca exigenţele sale să devină teoretice sau iluzorii, ci concrete şi efective (vezi, de exemplu, hotărârile Artico împotriva Italiei din 13 mai 1980, seria A nr. 37, pp. 15-16, § 33; Partidul comunist unificat din Turcia şi alţii împotriva Turciei din 30 ianuarie 1998, Culegere 1998-I, pp. 18-19, § 33, şi Chassagnou şi alţii împotriva Franţei [MC], nr. 25.088/94, 28.331/95 şi 28.443/95, § 100, CEDO 1999-III). Or, dreptul de a candida la alegeri şi, dacă este cazul, de a fi ales, garantat de art. 3 din Protocolul nr. 1 şi inerent noţiunii de regim cu adevărat democratic, nu ar fi decât iluzoriu dacă partea interesată ar putea în orice moment să fie lipsită de el în mod arbitrar. Prin urmare, dacă este adevărat că statele dispun de o mare marjă de apreciere în stabilirea regulilor electorale în abstracto, principiul efectivităţii drepturilor impune ca deciziile luate în aplicarea acestor reguli să fie conforme cu un anumit număr de criterii care permit evitarea arbitrarului. În mod special, aceste decizii trebuie luate de către un organ ce prezintă un minimum de garanţii de imparţialitate. De asemenea, puterea autonomă de apreciere a acestui organ nu trebuie să fie exorbitantă; ea trebuie să fie la un nivel suficient de precizie, circumscris de prevederile dreptului intern. În fine, procedura constatării neeligibilităţii trebuie să fie capabilă să garanteze o decizie echitabilă şi obiectivă, precum şi să evite orice abuz de putere din partea autorităţii competente (Podkolzina, menţionată mai sus, § 35).

48.Curtea constată încă de la început că România a ales să asigure o reprezentare specială a minorităţilor în Parlament şi că este vorba de ţara europeană cu cel mai mare număr de partide sau organizaţii de minorităţi care au participat la alegeri şi care au reprezentanţi în Parlament (vezi concluziile raportului privind dreptul electoral şi minorităţile naţionale, paragraful 24 de mai sus).

49.Curtea observă că Legea nr. 68/1992 nu enunţă cu claritate procedura de urmat pentru atribuirea mandatului parlamentar corespunzător organizaţiei câştigătoare reprezentând o minoritate naţională. Astfel, Biroul Electoral Central, conform art. 68 alin. (1) lit. g) din legea de mai sus, trebuie "să determine numele şi prenumele primului candidat înscris pe lista organizaţiei ce are dreptul la un mandat de deputat, care a strâns cel mai mare număr de sufragii". Aşadar, acest text nu precizează dacă este vorba de cel mai mare număr de voturi la nivel naţional sau la nivelul unei circumscripţii electorale. Or, o astfel de precizare se poate dovedi a fi decisivă în momentul determinării candidatului reţinut.

50.În cadrul Comunităţii Italiene din România, în numele căreia a candidat reclamantul, mandatul nu i-a fost atribuit reclamantului, care obţinuse cel mai mare număr de sufragii pe întregul teritoriu, ci unui alt candidat, care obţinuse un număr mare de voturi în una şi aceeaşi circumscripţie. Biroul Electoral Central a optat, aşadar, pentru o metodă bazată pe reprezentativitatea teritorială, şi nu pe reprezentativitatea naţională.

51.În speţă se ridică întrebarea dacă această lipsă de claritate a regulilor electorale putea da loc unei interpretări arbitrare în momentul aplicării lor. În acest sens, Curtea reaminteşte că a sancţionat deja interpretarea extensivă şi, prin urmare, arbitrară a unei prevederi legale în materie electorală [vezi cauzele Kovach împotriva Ucrainei (Cererea nr. 39.424/02, §§ 48-62, Hotărârea din 7 februarie 2008), referitoare la invalidarea scrutinului în 4 circumscripţii la alegerile parlamentare, ceea ce a dus la alegerea unui alt candidat decât reclamantul; Lykourezos împotriva Greciei (nr. 33.554/03, §§ 50-58, CEDO 2006-VIII), referitoare la pierderea unui mandat parlamentar din cauza unei incompatibilităţi profesionale introduse de o nouă lege; Paschalidis, Koutmeridis şi Zaharakis împotriva Greciei (nr. 27.863/05, 28.422/05 şi 28.028/05, §§ 29-35, Hotărârea din 10 aprilie 2008), referitoare la luarea în considerare a buletinelor de vot în alb la calculul coeficientului electoral într-o singură circumscripţie electorală].

52.În opinia Curţii, lipsa de claritate a prevederilor relevante în materie le impunea autorităţilor naţionale să fie prudente în interpretarea lor, ţinând cont de impactul direct pe care aceasta îl avea asupra rezultatului alegerilor (vezi Kovach, menţionată mai sus, § 59). Biroul Electoral Central a interpretat prevederile Legii nr. 68/1992 în sensul că mandatul trebuia să fie atribuit listei organizaţiei cetăţenilor ce aparţin unei minorităţi naţionale care a strâns cel mai mare număr de voturi în una şi aceeaşi circumscripţie electorală. Acesta nu a precizat dacă era vorba de o primă interpretare a acestei prevederi sau dacă exista o practică constantă în materie. Nu a explicat nici de ce criteriul reprezentativităţii teritoriale se aplică minorităţilor naţionale, deşi acestea beneficiau, sub alte aspecte legate de alegeri, de prevederi speciale legate de criteriul reprezentativităţii naţionale. În fine, deşi Curtea i-a adresat invitaţia, Guvernul nu a oferit mai multe informaţii cu privire la interpretarea dată de autorităţile naţionale sau de doctrină art. 68 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 68/1992. Prin urmare, Curtea apreciază că prevederile hotărâtoare pentru atribuirea unui mandat de deputat organizaţiei ce reprezintă o minoritate naţională nu corespundeau la data evenimentelor cu cerinţele de precizie impuse de jurisprudenţa sa (vezi mai sus, paragraful 47).

53.Totuşi, Curtea ia act de modificarea legislativă intervenită cu privire la aplicabilitatea prevederii litigioase în noua lege privind alegerile pentru Parlament (vezi dreptul intern pertinent de mai sus, paragraful 19). Însă această modificare legislativă este mult ulterioară faptelor denunţate de reclamant şi nu permite, aşadar, remedierea situaţiei sale.

54.Pe de altă parte, Curtea observă că Biroul Electoral Central şi comisia de validare a Camerei Deputaţilor au analizat contestaţia reclamantului, după care au respins-o ca neîntemeiată. Or, în opinia Curţii, un individ a cărui numire într-o funcţie de deputat a fost refuzată are motive legitime să se teamă că marea majoritate a membrilor organului care au analizat legalitatea alegerilor, mai exact membrii care reprezintă celelalte partide politice ale Biroului Electoral Central, aveau un interes contrar interesului său. Regulile de compunere a acestui organ constituit dintr-un mare număr de membri reprezentând partide politice nu par, aşadar, să ofere o garanţie suficientă de imparţialitate. Aceeaşi concluzie este valabilă a fortiori pentru comisia de validare a Camerei Deputaţilor.

55.În plus, Curtea observă că nicio instanţă naţională nu s-a pronunţat asupra interpretării prevederii legale în discuţie. Astfel, Curtea Supremă de Justiţie a respins contestaţia reclamantului ca inadmisibilă, considerând că deciziile Biroului Electoral Central erau definitive. Ulterior, Curtea Constituţională s-a limitat la a-l informa pe reclamant că nu este competentă în materie electorală. În acest sens, Curtea reaminteşte că în Cauza Babenko menţionată mai sus a considerat important faptul că susţinerile reclamantului fuseseră analizate în cadrul unei proceduri judiciare.

56.Această abordare este, de altfel, confirmată de Comisia de la Veneţia în Codul bunelor practici în materie electorală, care recomandă un control judiciar al aplicării regulilor electorale, eventual ca o completare a recursurilor în faţa comisiilor electorale sau în faţa Parlamentului (paragraful 22 de mai sus). Elementele de drept comparat arată şi faptul că mai multe state membre ale Consiliului Europei au adoptat un control jurisdicţional, numai câteva state păstrând încă un control al alegerilor pur politic (paragraful 28 de mai sus).

57.În aceste condiţii, Curtea apreciază că lipsa de claritate a legii electorale în ceea ce priveşte minorităţile naţionale şi lipsa unor garanţii suficiente privind imparţialitatea organelor însărcinate să analizeze contestaţiile reclamantului au încălcat însăşi esenţa drepturilor garantate de art. 3 din Protocolul nr. 1.

Prin urmare, a avut loc încălcarea acestui articol.

II. Asupra pretinsei încălcări a art. 13 din Convenţie coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1

58.Invocând în esenţă art. 13 din Convenţie coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1, reclamantul se plânge de lipsa unui recurs efectiv care să îi permită să conteste refuzul autorităţilor de a-i atribui mandatul de deputat pentru minoritatea italiană şi, în consecinţă, de încălcarea liberei exprimări a opiniei poporului în alegerea corpului legislativ. Art. 13 din Convenţie prevede următoarele:

Orice persoană, ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de prezenta convenţie au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci când încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale.

59.Guvernul susţine că reclamantul dispunea de un recurs intern efectiv în sensul art. 13 din Convenţie, şi anume contestaţia în faţa Biroului Electoral Central, organ care răspundea cerinţelor impuse de jurisprudenţa Curţii. În acest sens, acesta subliniază că, în temeiul art. 24 din Legea nr. 68/1992, Biroul Electoral Central era compus din 7 judecători ai Curţii Supreme de Justiţie şi din 16 reprezentanţi ai partidelor politice, că judecătorii erau aleşi în mod aleatoriu, prin tragere la sorţi, că deciziile Biroului Electoral Central erau motivate şi că membrii acestuia aveau posibilitatea de a formula opinii divergente.

60.În fine, Guvernul argumentează că statele contractante au o largă marjă de apreciere în ceea ce priveşte art. 13 din Convenţie (Wille împotriva Liechtenstein [MC], nr. 28.396/95, § 75, CEDO 1999-VII) şi că dispoziţiile legislative ale altor state prevăd acelaşi recurs intern în materie (vezi cazul Ungariei).

61.Reclamantul susţine că Decizia din 2 decembrie 2002 a Biroului Electoral Central nu constituie un recurs eficient. El consideră într-adevăr că acest organ nu este imparţial. În mod special, acesta îi reproşează faptul că este constituit din judecători ai Curţii Supreme de Justiţie, care ar fi fost astfel influenţată când a refuzat să îi analizeze contestaţia. În fine, reclamantul consideră că trimiterea pe care Guvernul a făcut-o la legislaţii electorale aşa-zis similare este lipsită de relevanţă în speţă, ţinând cont de statutul special de care beneficiază minorităţile naţionale în România.

62.Curtea apreciază că, pentru motivele ce figurează în paragrafele 55 şi 56 de mai sus, a avut loc şi încălcarea art. 13 din Convenţie coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1.

III. Asupra aplicării art. 41 din Convenţie

63.Conform art. 41 din Convenţie:

În cazul în care Curtea declară că a avut loc o încălcare a Convenţiei sau a protocoalelor sale şi dacă dreptul intern al înaltei părţi contractante nu permite decât o înlăturare incompletă a consecinţelor acestei încălcări, Curtea acordă părţii lezate, dacă este cazul, o reparaţie echitabilă.

A. Prejudiciu

64.Ca daune materiale, reclamantul solicită suma de 200.000 euro, ce corespunde salariilor şi indemnizaţiilor la care ar fi fost îndreptăţit ca deputat pentru perioada 2000-2004. Ca daune morale, acesta solicită 1.500.000 euro pentru prejudiciul pe care susţine că l-ar fi suferit din cauza imposibilităţii în care s-a aflat de a-şi exercită mandatul de deputat şi din cauza atacurilor şi nedreptăţilor la care afirmă că el şi familia lui au fost expuşi.

65.Guvernul consideră că suma solicitată de reclamant ca daune materiale este excesivă şi pur speculativă. Acesta subliniază că pretenţia nu este însoţită de niciun document justificativ. Pe de altă parte, el face trimitere la jurisprudenţa Curţii referitoare la art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, în temeiul căreia Curtea nu acordă sume pentru daune materiale în acest domeniu (Podkolzina, menţionată mai sus, § 49; Aziz împotriva Ciprului, nr. 69.949/01, § 43, CEDO 2004-V; Melnitchenko împotriva Ucrainei, nr. 17.707/02, § 75, CEDO 2004-X; Hirst împotriva Marii Britanii (nr. 2) [MC], nr. 74.025/01, § 94, CEDO 2005-IX).

66.În ceea ce priveşte prejudiciul moral, Guvernul consideră că nu a fost stabilită nicio legătură de cauzalitate între eventualul prejudiciu şi pretinsa încălcare a Convenţiei. În plus, acesta subliniază că în mai multe cauze în care a constatat o încălcare a art. 3 din Protocolul nr. 1 Curtea a considerat că, pentru prejudiciul moral suferit de reclamanţi, constatarea încălcării oferea în sine o reparaţie echitabilă suficientă. În orice caz, suma solicitată ar fi exorbitantă, având în vedere sumele acordate în mod obişnuit de Curte în materie (Podkolzina, menţionată mai sus, § 52; Melnitchenko, menţionată mai sus, § 78).

67.În ceea ce priveşte prejudiciul material, Curtea nu poate specula care ar fi putut fi rezultatul alegerilor dacă ar fi existat o prevedere clară, interpretată de un organism care să respecte în mod suficient cerinţele de imparţialitate. Pe de altă parte, partea interesată nu a menţionat activităţile profesionale pe care le-a exercitat în perioada 2000-2004 şi nici nu a demonstrat că suma onorariilor sau salariilor pe care eventual le-a perceput a fost mai mică decât cea a indemnizaţiilor parlamentare pe care susţine că le-a pierdut în perioada luată în considerare. Prin urmare, Curtea respinge pretenţiile formulate de reclamant ca daune materiale (vezi Kovatch, menţionată mai sus, § 66).

68.În schimb, Curtea recunoaşte că reclamantul a suferit un prejudiciu moral din cauza constatării încălcate. În consecinţă, statuând cu echitate şi ţinând cont de toate circumstanţele cauzei, Curtea îi alocă suma de 5.000 euro ca daune morale.

B. Cheltuieli de judecată

69.Reclamantul mai solicită şi suma de 2.300 euro pentru cheltuielile de judecată angajate în cadrul procedurilor desfăşurate în faţa instanţelor interne şi în faţa Curţii.

70.Guvernul subliniază că partea interesată nu a furnizat niciun document justificativ în sprijinul cererii sale.

71.Conform jurisprudenţei Curţii, un reclamant nu poate obţine rambursarea cheltuielilor sale de judecată decât în măsura în care li s-au stabilit realitatea, necesitatea şi caracterul rezonabil. În speţă, Curtea observă că reclamantul nu şi-a detaliat cererile şi nici nu a comunicat vreun document justificativ în sprijinul pretenţiilor sale. Prin urmare, ea nu poate acorda nicio sumă cu acest titlu.

C. Dobânzi moratorii

72.Curtea consideră potrivit ca rata dobânzii moratorii să se bazeze pe rata dobânzii facilităţii de împrumut marginal a Băncii Centrale Europene, majorată cu 3 puncte procentuale.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

În unanimitate,

CURTEA

1.hotărăşte că a avut loc încălcarea art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie;

2.hotărăşte că a avut loc încălcarea art. 13 din Convenţie coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1;

3.hotărăşte:

a)ca statul pârât să îi plătească reclamantului, în 3 luni de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri conform art. 44 § 2 din Convenţie, 5.000 euro (cinci mii euro) ca daune morale, sumă care să fie convertită în lei la cursul de schimb valabil la data plăţii, plus orice sumă ce ar putea fi datorată cu titlu de impozit;

b)ca, începând de la expirarea termenului menţionat mai sus şi până la efectuarea plăţii, această sumă să se majoreze cu o dobândă simplă având o rată egală cu cea a facilităţii de împrumut marginal a Băncii Centrale Europene valabilă în această perioadă, majorată cu 3 puncte procentuale;

4.respinge cererea de reparaţie echitabilă în rest.

Întocmită în limba franceză, apoi comunicată în scris la data de 2 martie 2010, pentru aplicarea art. 77 §§ 2 şi 3 din Regulament.

Josep Casadevall,

preşedinte

Santiago Quesada,

grefier

La prezenta hotărâre este anexată, conform art. 45 § 2 din Convenţie şi art. 74 § 2 din Regulament, expunerea opiniei separate a judecătoarei Ziemele.

J.C.M.

S.Q

OPINIE CONCORDANTĂ A JUDECĂTOAREI ZIEMELE

1.Am votat ca şi majoritatea pentru încălcarea art. 13 din Convenţie coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1. Mi se pare important faptul că Curtea ar trebui să continue să îşi dezvolte jurisprudenţa referitoare la art. 13 (vezi, în acest sens, opinia mea disidentă în Cauza Zavoloka împotriva Letoniei, Cererea nr. 58.447/00, 7 iulie 2009).

2.Totuşi, în speţă, Curtea s-a mulţumit, în raţionamentul său asupra art. 13, să facă trimitere la concluziile sale referitoare la art. 3 din Protocolul nr. 1. Făcând acest lucru, aceasta a pierdut o ocazie de a preciza amploarea obligaţiilor ce rezultă din art. 13 atunci când survin probleme de respectare a drepturilor omului în contextul alegerilor naţionale. Curtea a apreciat că prevederile legii electorale referitoare la minorităţile naţionale erau lipsite de claritate şi că organele însărcinate să analizeze litigiile în materie electorală nu erau suficient de imparţiale; de asemenea, Curtea a observat că nicio instanţă nu s-a pronunţat asupra interpretării dreptului, nici măcar asupra litigiului în sine. Din aceste motive, a constatat încălcarea art. 3. În ceea ce priveşte încălcarea art. 13 coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1, aceasta a făcut trimitere la concluziile sale referitoare la lipsa unui control jurisdicţional (vezi paragraful 62 din hotărâre).

3.Trebuie menţionat faptul că, până la această hotărâre, Curtea analiza din perspectiva art. 3 din Protocolul nr. 1 funcţionarea recursurilor referitoare la susţineri pe probleme electorale (vezi Podkolzina împotriva Letoniei, nr. 46.726/99, § 37, CEDO 2002-II). În Cauza Podkolzina, aceasta a considerat că nu era necesar să analizeze separat lipsa unui recurs efectiv din punctul de vedere al art. 13 (ibidem, § 45). Cauza de faţă marchează aşadar o cotitură în jurisprudenţa sa, cotitură la care subscriu.

4.Rămâne adevărat faptul că problematica ridicată în speţă este aceea a naturii şi a amplorii obligaţiilor ce decurg din art. 13, în limita relevanţei acestor elemente pentru analiza cauzei de faţă. Cu alte cuvinte, trebuie să ne întrebăm care sunt recursurile efective care ar trebui să existe pentru analiza alegaţiilor privind încălcarea dreptului la alegeri libere. Până în prezent, Curtea a desprins în jurisprudenţa sa mai multe elemente care precizează noţiunea de recurs efectiv în sensul art. 13. De asemenea, aceasta a admis că, pentru ca recursul să fie efectiv, nu era necesar să fie judiciar sau să fie suficient sieşi: o serie de recursuri privite în ansamblul lor pot răspunde cerinţei de efectivitate. În plus, efectivitatea, aşa cum o interpretează Curtea, constă atât în împiedicarea apariţiei sau perpetuării încălcării pretinse, cât şi în oferirea unui remediu adecvat victimei încălcării, de exemplu sub forma unei despăgubiri, pentru orice încălcare deja produsă (vezi Kudla împotriva Poloniei [MC], nr. 30.210/96, § 158, CEDO 2000-XI).

5.În speţă, reclamantul susţinea, în temeiul art. 13, că niciun recurs nu îi permitea să îşi recupereze locul în Parlament; la rândul său, Guvernul argumenta că compunerea Biroului Electoral Central respecta cerinţele obligatorii pentru ca recursurile în faţa sa să fie considerate efective. Or, întrucât Curtea a făcut trimitere la concluzia sa referitoare la lipsa unui control jurisdicţional, aceasta nu a dezvoltat nici pornind de la observaţiile părţilor, nici din propria iniţiativă noţiunea de efectivitate a recursurilor în cazuri precum cel al reclamantului. Observ în această privinţă faptul că Codul bunelor practici în materie electorală adoptat în 2002 de Comisia de la Veneţia a Consiliului Europei admite că un recurs poate fi efectiv nu numai atunci când este analizat de instanţe, ci şi atunci când este examinat de comisii electorale (vezi paragraful 93 din cod, citat la paragraful 22 din hotărâre). Consider că, limitându-se la a face trimitere la lipsa de control jurisdicţional disponibil pentru părţile interesate în general şi pentru reclamant în particular, Curtea nu a răspuns la întrebarea ridicată din perspectiva art. 13, şi anume cea a existenţei unui ansamblu eficient de instituţii şi proceduri care i-ar fi permis reclamantului să conteste în fond privarea de mandat a cărui victimă se considera şi să ceară o reparaţie adecvată.