Decizie nr. 1.594 din 14 decembrie 2011

Cu Adresa nr. 51/5.517 din 24 noiembrie 2011, secretarul general al Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii asistenţei sociale, formulată de un număr de 84 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Social Democrat şi de 59 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal. Această sesizare a fost semnată de către următorii deputaţi: Cristian Mihai Adomniţei, Marin Almăjanu, Teodor Atanasiu, Vasile Berci, Dan Bordeianu, Bot Octavian, Viorel-Vasile Buda, Daniel-Stamate Budurescu, Cristian Buican, Mihăiţă Calimente, Mircea Vasile Cazan, Mariana Câmpeanu, Daniel Chiţoiu, Tudor-Alexandru Chiuariu, Liviu-Bogdan Ciucă, Horia Cristian, Ciprian Minodor Dobre, Paul Victor Dobre, Mihai-Aurel Donţu, Gheorghe Dragomir, George Ionuţ Dumitrică, Relu Fenechiu, Damian Florea, Gheorghe Gabor, Graţiela Leocadia Gavrilescu, Andrei Dominic Gerea, Alina-Ştefania Gorghiu, Titi Holban, Pavel Horj, Mircea Irimescu, Nicolae Jolţa, Mihai Lupu, Dan-Ştefan Motreanu, Gheorghe-Eugen Nicolăescu, Ludovic Orban, Viorel Palaşcă, Ionel Palăr, Cornel Pieptea, Gabriel Plăiaşu, Cristina-Ancuţa Pocora, Virgil Pop, Octavian-Marius Popa, Călin Constantin Anton Popescu-Tăriceanu, Călin Potor, Ana Adriana Săftoiu, Nini Săpunaru, Adrian George Scutaru, Ionuţ-Marian Stroe, Radu Stroe, Gigel-Sorinel Ştirbu, Gheorghe-Mirel Taloş, Adriana Diana Tuşa, Radu Bogdan Ţîmpău, Ioan Ţintean, Florin Ţurcanu, Horea-Dorin Uioreanu, Lucia-Ana Varga, Mihai Alexandru Voicu, Gheorghe Ana, Gheorghe Antochi, Nicolae Bănicioiu, Eugen Bejinariu, Vasile Bleotu, Dumitru Boabeş, Matei Radu Brătianu, Doina Burcău, Ion Burnei, Ion Călin, Dumitru Chiriţă, Cindrea Ioan, Gheorghe Ciocan, Eugeniu Radu Coclici, Dorel Covaci, Victor Cristea, Ioan Damian, Andrei Dolineaschi, Mircea-Gheorghe Drăghici, Sonia-Maria Drăghici, Cristian-Sorin Dumitrescu, Ion Dumitru, Mircea Duşa, Marian Ghiveciu, Vasile Ghiorghe Gliga, Horia Grama, Viorel Hrebenciuc, Iulian Iancu, Iordache Florin, Cornel Itu, Florina Ruxandra Jipa, Ciprian-Florin Luca, Silvestru-Mircea Lup, Costică Macaleţi, Iulian Claudiu Manda, Antonella Marinescu, Eduard-Stelian Martin, Manuela Mitrea, Vasile Mocanu, Ion Mocioalcă, Carmen Ileana Moldovan, Emil Radu Moldovan, Rodica Nassar, Adrian Năstase, Marian Neacşu, Cătălin-Ioan Nechifor, Robert Sorin Negoiţă, Dan Nica, Nicolae-Ciprian Nica, Bogdan Nicolae Niculescu Duvăz, Laurenţiu Nistor, Constantin Niţă, Iuliu Nosa, Tudor Panţîru, Florin-Costin Pâslaru, Petre Petrescu, Victor-Viorel Ponta, Georgian Pop, Vasile Popeangă, Dan-Mircea Popescu, Neculai Răţoi, Cornel-Cristian Resmeriţă, Cristian Rizea, Sorin Ioan Roman, Lucreţia Roşca, Victor Socaciu, Adrian Solomon, Ioan Stan, Ion Stan, Nicolae Stan, Anghel Stanciu, Sorin Constantin Stragea, Viorel Ştefan, Florin-Cristian Tătaru, Horia Teodorescu, Angel Tîlvăr, Mihai Tudose, Aurelia Vasile, Radu Costin Vasilică, Gabriel Petru Vlase, Aurel Vlădoiu, Mădălin-Ştefan Voicu şi Valeriu Ştefan Zgonea.

Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 11 alin. (1) lit. A şi art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 6.447 din 24 noiembrie 2011 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.399A/2011.

În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se arată că legea criticată consacră, pe de o parte, o renunţare voluntară a statului la responsabilităţile sale în privinţa asigurării bunăstării cetăţenilor, iar, pe de altă parte, un transfer al acestor responsabilităţi exclusiv la nivelul cetăţeanului şi al familiei sale. O atare viziune goleşte de conţinut prevederile constituţionale referitoare la statul social şi la dreptul la măsuri de asistenţă socială.

Se susţine că întreaga lege este redactată în mod deficitar, cuprinzând numeroase articole subiective, generice şi imprecise. În acest sens sunt menţionate cu titlu exemplificativ sintagmele "ajutor semnificativ", "venituri reduse" sau "contribuţii modice", cuprinse în art. 31 alin. (1), art. 56 alin. (1) şi art. 60 alin. (1) din lege. În continuare se arată că indicatorul social de referinţă prevăzut la art. 14 din lege este stabilit în mod arbitrar în Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă; prin urmare, textul criticat este neconstituţional, întrucât nu defineşte acest indicator în raport cu situaţia socială şi în legătură cu un indicator social.

Mai mult, plafonarea cuantumului cumulat al beneficiilor sociale prevăzută de art. 14 alin. (5) din lege este neconstituţională în lipsa prevederii valorii coeficientului prin care se operează plafonarea. De asemenea, în optica autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate, art. 50 alin. (2) din lege prevede elaborarea unui plan individualizat de îngrijire şi asistenţă în funcţie de criterii subiective şi insuficient elaborate, ceea ce încalcă principiul accesibilităţii legii.

Se susţine că art. 14 din lege încalcă principiul egalităţii în drepturi, întrucât condiţionează stabilirea indicatorului social de referinţă în funcţie de tipul de familie, în condiţiile în care Constituţia nu prevede nicio distincţie în funcţie de acest criteriu. Se mai apreciază că, în acest fel, legiuitorul a lăsat la arbitrarul instituţiilor publice atât definirea sintagmei "tip de familie", cât şi acordarea beneficiilor sociale în funcţie de acest criteriu neconstituţional.

Autorii obiecţiei consideră, de asemenea, că dispoziţiile art. 81 din lege încalcă art. 50 din Constituţie, întrucât prevăd o discriminare a persoanelor cu handicap în funcţie de veniturile realizate. Or, nu există nicio legătură între veniturile realizate de persoanele cu handicap şi compensarea socială a handicapului. Mai mult, legea trebuie să asigure această compensare a handicapului indiferent dacă persoana aflată în ipoteza normei îşi va exercita sau nu dreptul de a apela la protecţia statului.

În concluzie, se arată dacă întreaga lege este neconstituţională, întrucât consacră o restrângere a drepturilor fundamentale ce nu poate fi justificată prin prisma art. 53 din Constituţie.

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunică punctul lor de vedere.

Preşedintele Senatului a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. I832 din 12 decembrie 2011, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

Consideră că legea dedusă controlului de constituţionalitate răspunde cerinţelor constituţionale referitoare la concentrarea resurselor economice către categoriile sociale cele mai defavorizate. Statul nu mai este un "spectator", al cărui rol se limitează la distribuirea resurselor economice în scopul compensării nevoilor persoanelor/familiilor defavorizate, ci se transformă într-unul responsabil în crearea de oportunităţi adecvate persoanei sau, după caz, familiei, serviciile sociale primând faţă de beneficiile sociale.

Legea asistenţei sociale se constituie într-un act normativ ce răspunde nevoilor diferitelor categorii sociale care beneficiază de protecţie socială, creând oportunităţi egale pentru fiecare dintre acestea, adecvate însă situaţiei fiecărei persoane sau familii, după caz.

Legea nu încalcă jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi nici standardele Curţii Europene a Drepturilor Omului privind predictibilitatea şi accesibilitatea legii, deoarece este redactată în acord cu dispoziţiile art. 74 alin. (4) din Constituţie coroborate cu prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, acoperind vidul legislativ din acest domeniu complex prin sistematizarea şi unificarea legislaţiei existente din domeniul asistenţei sociale într-un singur act normativ.

Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 51/5.725 din 29 noiembrie 2011, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens, cu valoare de principiu, se arată că dimensiunea socială a statului este influenţată de condiţiile sociale şi economice existente, statul social nefiind o noţiune abstractă.

În privinţa criticilor de neconstituţionalitate care vizează indicatorii sociali, se susţine că bugetul de stat este cel ce determină valoarea acestora, buget construit având în vedere condiţiile de criză economică şi financiară prin care trece România.

În ceea ce priveşte pretinsa neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 14 şi art. 81 din lege, se arată, pe de o parte, că instituţiile publice sunt cele care trebuie să stabilească în mod concret beneficiile sociale de care trebuie să beneficieze familiile aflate în ipoteza legii criticate, iar, pe de altă parte, că acestea respectă exigenţele prevăzute de art. 50 din Constituţie.

Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 5/6.837/E.B. din 5 decembrie 2011, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

Se arată că legea criticată creează cadrul general care să asigure garantarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor beneficiari ai măsurilor de asistenţă socială şi impune reguli obiective şi reale, astfel încât legislaţia specială să reglementeze aspectele de detaliu, concrete, adaptate fiecărui beneficiu şi serviciu social.

Textul art. 14 din lege, criticat pentru modalitate în care stabileşte că se vor calcula beneficiile sociale, se aplică tuturor celor aflaţi în situaţia prevăzută în ipoteza normelor legale, fără nicio discriminare pe considerente arbitrare, astfel încât nu este întemeiată critica cu privire la încălcarea dispoziţiilor art. 16 din Constituţie.

Cât priveşte discriminarea persoanelor cu dizabilităţi în funcţie de nivelul veniturilor, Guvernul reiterează faptul că legea criticată prin prezenta obiecţie de neconstituţionalitate nu stabileşte în concret modalitatea de acordare a beneficiilor şi serviciilor sociale, ci reglementează doar cadrul general de desfăşurare a asistenţei sociale acordate acestor persoane.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Senatului, preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dovezile depuse, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate.

Obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum rezultă din sesizarea formulată, îl constituie dispoziţiile Legii asistenţei sociale. În realitate, din motivarea sesizării reiese, în mod univoc, că autorii obiecţiei de neconstituţionalitate critică în special art. 14, art. 31 alin. (1), art. 56 alin. (1), art. 60 alin. (1) şi art. 81 alin. (1)-(3) din Legea asistenţei sociale, precum şi legea în ansamblul său, dispoziţii cu privire la care Curtea urmează a se pronunţa prin prezenta decizie. Textele de lege criticate în mod punctual au următorul cuprins:

–Art. 14: "(1) Nivelurile, respectiv cuantumurile beneficiilor de asistenţă socială se stabilesc în raport cu indicatorul social de referinţă, prin aplicarea unui indice social de inserţie.

(2)Indicatorul social de referinţă (ISR) reprezintă unitatea exprimată în lei la nivelul căreia se raportează beneficiile de asistenţă socială, suportate din bugetul de stat, acordate atât în vederea asigurării protecţiei persoanelor în cadrul sistemului de asistenţă socială, cât şi în vederea stimulării persoanelor beneficiare ale sistemului de asistenţă socială, pentru a se încadra în muncă.

(3)Valoarea indicatorului social de referinţă este cea prevăzută de Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, cu modificările şi completările ulterioare.

(4)Indicele social de inserţie (ISI) este coeficientul de multiplicare aplicabil indicatorului social de referinţă şi se stabileşte în raport cu tipul de familie, precum şi cu scopul beneficiului de asistenţă socială.

(5)Nivelul beneficiilor de asistenţă socială cumulate de o persoană singură sau, după caz, de o familie nu poate depăşi un coeficient raportat la valoarea indicatorului social de referinţă. Coeficientul se stabileşte anual prin hotărâre a Guvernului, în funcţie de tipul familiei şi al beneficiilor de asistenţă socială la care aceasta sau membrii acesteia, respectiv persoana singură au dreptul.";

–Art. 31 alin. (1): "(1) Serviciile de îngrijire personală se adresează persoanelor dependente care, ca urmare a pierderii autonomiei funcţionale din cauze fizice, psihice sau mintale, necesită ajutor semnificativ pentru a realiza activităţile uzuale ale vieţii de zi cu zi.";

–Art. 56 alin. (1): "(1) Principalele categorii de servicii sociale având drept scop exclusiv prevenirea şi combaterea sărăciei şi riscului de excluziune socială sunt adresate persoanelor şi familiilor fără venituri sau cu venituri reduse, persoanelor fără adăpost, victimelor traficului de persoane, precum şi persoanelor private de libertate.";

–Art. 60 alin. (1): "(1) Pentru persoanele care trăiesc în stradă serviciile sociale se acordă gratuit sau, după caz, contra unei contribuţii modice din partea beneficiarului.";

–Art. 81 alin. (1)-(3): "(1) Persoanele cu dizabilităţi, în funcţie de nivelul deficienţei, gradul de afectare a funcţiilor şi a structurilor organismului, factorii de mediu şi personali, incapacitatea manifestată se încadrează în grade de dizabilitate, reglementate prin legile speciale.

(2)În funcţie de gradul de dizabilitate, precum şi, după caz, de dificultăţile familiale şi socioeconomice, persoanele cu dizabilităţi beneficiază de alocaţii, indemnizaţii şi facilităţi, precum şi de alte forme de sprijin financiar şi în natură.

(3)Persoanele cu dizabilităţi beneficiază de o alocaţie lunară în scopul susţinerii necesităţilor zilnice de viaţă, precum şi de o indemnizaţie de îngrijire în vederea asigurării îngrijirii personale, acordate în funcţie de gradul de dizabilitate şi în condiţiile stabilite prin legile speciale."

Dispoziţiile constituţionale pretins încălcate sunt cele ale art. 1 alin. (3) şi (5) privind caracterul de stat social al României, respectiv principiul respectării Constituţiei şi a supremaţiei sale, ale art. 16 privind principiul egalităţii în drepturi, ale art. 47 privind nivelul de trai, ale art. 50 privind protecţia persoanelor cu handicap şi ale art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. Se mai susţine şi încălcarea Convenţiei privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi, adoptată la New York de Adunarea Generală a Organizaţiei Naţiunilor Unite la 13 decembrie 2006 şi ratificată prin Legea nr. 221/2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 792 din 26 noiembrie 2010.

Înainte de a proceda la analiza obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea urmează să constate dacă sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) din Constituţie sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât aceasta, astfel cum rezultă din listele anexate sesizării de neconstituţionalitate, a fost semnată de un număr de 143 de deputaţi.

Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele:

I. Critica de neconstituţionalitate care vizează pretinsa renunţare a statului la politica de asistenţă socială este neîntemeiată pentru motivele ce vor fi arătate în cele ce urmează.

Statul social reprezintă rezultatul confruntării principiilor care stau la baza statului de drept clasic, neintervenţionist cu cele care fundamentează ideea de justiţie socială şi pune în centrul preocupărilor sale valorile sociale, aspect care este de natură a conferi cetăţeanului sentimentul demnităţii, prevenind, în acelaşi timp, excluderea sau marginalizarea socială a acestuia. În continuare, Curtea observă că menirea statului social este de a asigura atât bunăstarea economică şi socială a cetăţenilor, cât şi coeziunea socială, fără a nega însă dreptul autorităţilor publice de a stabili condiţiile concrete ale realizării acestui deziderat. Prin urmare, noţiunea de "stat social" poate fi definită ca fiind acel complex de măsuri ce vizează atât politica economică, cât şi cea socială şi care pune în prim-plan prevederile sociale de natură economică ce au consecinţe pozitive asupra statutului social al cetăţenilor.

Având în vedere cele de mai sus rezultă că statul social presupune un anumit grad de intervenţie etatică în abordarea diferitelor domenii cu caracter social existente la nivelul politicii sociale a statului. Stabilirea gradului de intervenţie a statului în sfera drepturilor cu caracter social, precum şi a formelor concrete de intervenţie, adecvate fiecărei etape de dezvoltare a acestuia, este o prerogativă exclusivă a Parlamentului, care poate opta fie pentru o intervenţie masivă necondiţionată a statului în domeniul social (model social-democrat), fie pentru intervenţia subsidiară a acestuia, locul primordial revenind familiei, comunităţii, bisericii sau sindicatelor (model conservator-corporatist), fie pentru o intervenţie minimă, situaţie în care este încurajată dezvoltarea economică în scopul rezolvării problemelor sociale (model liberal).

Alegând unul dintre cele trei modele mai sus enunţate, statul are îndatorirea să creeze condiţiile necesare pentru realizarea unei securităţi sociale optime pentru cetăţenii săi, dar nu înseamnă că acesta trebuie să creeze şi să întreţină singur tot sistemul. Resursele statului singure nu ajung să facă faţă acestor sarcini, mai ales în situaţii de criză economică profundă, astfel încât trebuie conştientizat faptul că nu numai statul, ci şi comunitatea şi indivizii au răspunderi reciproce, obligaţii corelative în acest domeniu.

Din cele de mai sus rezultă cu evidenţă faptul că statul, în cursul existenţei sale, poate opta pentru diverse modele de securitate socială, de la o intervenţie minimală la una maximală; important este ca statul să nu renunţe la funcţia sa socială. Obligaţia constituţională impusă prin art. 1 alin. (3) este aceea de a interveni în favoarea cetăţeanului, deci acest text constituţional obligă la o atitudine pozitivă, la o acţiune din partea statului. Însă gradul de intensitate a acestor măsuri cu caracter intervenţionist poate diferi în funcţie de viziunea politică şi de condiţiile economice ale statului de la un anumit moment dat. A nega posibilitatea statului, respectiv a organului său legislativ de a-şi modifica în această privinţă concepţia ar însemna negarea evoluţiei sau negarea adaptării societăţii la situaţia de fapt existentă.

Impunerea modelului conservator-corporatist prin legea criticată echivalează cu consacrarea principiului subsidiarităţii în domeniul asistenţei sociale, respectiv statul dublează acţiunea comunităţii, familiei şi, în ultimă instanţă, a cetăţeanului. Dar intervenţia statului este încă puternică din moment ce asigură beneficii de asistenţă socială pentru prevenirea şi combaterea sărăciei şi riscului de excluziune socială, pentru susţinerea copilului şi familiei, pentru sprijinirea persoanelor cu nevoi speciale sau pentru situaţii deosebite [art. 9 alin. (1) din lege], precum şi servicii de natură socială [spre exemplu, servicii de asistenţă şi suport pentru asigurarea nevoilor de bază ale persoanei, servicii de îngrijire personală, de recuperare/reabilitare, de inserţie/reinserţie socială - a se vedea în acest sens art. 30 alin. (1) din legea criticată]. Mai mult, existenţa unei construcţii instituţionale a sistemului naţional de asistenţă social atât la nivel central, cât şi la cel local, dublată de existenţa unor proceduri precise şi detaliate pentru obţinerea beneficiilor sau serviciilor de asistenţă socială, denotă interesul statului în domeniul asistenţei sociale.

Prin urmare, asistenţa socială fiind un palier al politicii sociale a statului este parte integrantă a conceptului de stat social, iar statul în acest domeniu îşi poate varia intensitatea intervenţiei fără a afecta art. 1 alin. (3) din Constituţie. Doar diminuarea foarte puternică a acestei intervenţii sau renunţarea la aceasta ar duce la încălcarea conceptului constituţional menţionat, ceea ce, astfel cum s-a arătat, nu este cazul în raport cu legea criticată.

Mai mult, Curtea observă că prin Decizia nr. 149 din 8 mai 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 456 din 10 august 2001, a arătat că "statul social" reclamă, printre altele, obligaţia statului privind asigurarea unui trai decent pentru toate categoriile sociale. Desigur, nivelul de trai decent este un concept relativ, care în privinţa persoanelor ce se confruntă cu problema sărăciei înseamnă menţinerea în favoarea acestora de către stat a unui nivel de trai minimal. Acest aspect este întru totul respectat de legea criticată, mai ales avându-se în vedere dispoziţiile art. 54 alin. (1) din lege, unde se prevede, în mod expres, că "Persoanele singure şi familiile care nu dispun de resursele necesare pentru satisfacerea unui nivel de trai minimal au dreptul la beneficii de asistenţă socială şi servicii sociale, acordate în funcţie de nevoile identificate ale fiecărei persoane sau familii".

În consecinţă, nu se poate reţine critica autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate cu privire la încălcarea art. 1 alin. (3) şi art. 47 alin. (2) din Constituţie, misiunea socială a statului consacrată de art. 1 alin. (3) din Constituţie nefiind afectată.

II. O altă critică de neconstituţionalitate vizează lipsa de accesibilitate şi previzibilitate a dispoziţiilor legale criticate, modul deficitar de redactare, generalitatea şi imprecizia textelor legale.

Analizând dispoziţiile legale criticate, Curtea observă că legea reglementează cadrul general de organizare, funcţionare şi finanţare a sistemului naţional de asistenţă socială. Reglementarea în ansamblul său constituie o lege-cadru, care cuprinde norme cu caracter general referitoare la definirea şi clasificarea beneficiilor de asistenţă socială şi a serviciilor sociale, la măsurile integrate de asistenţă socială, construcţia instituţională a sistemului naţional de asistenţă socială, precum şi la finanţarea asistenţei sociale.

Legea enunţă principiile generale pe care se întemeiază sistemul de asistenţă socială, şi anume solidaritatea socială, subsidiaritatea, universalitatea, respectarea demnităţii umane, abordarea individuală, parteneriatul, transparenţa, nediscriminarea, egalitatea de şanse, confidenţialitatea şi altele.

Curtea apreciază ca fiind neîntemeiată critica de neconstituţionalitate ce priveşte plafonarea cuantumului cumulat al beneficiilor sociale prevăzută de art. 14 alin. (5) din lege. Deşi textul de lege prezintă anumite probleme sub aspectul clarităţii, conţinutul său normativ este univoc, prevăzând că nivelul beneficiilor de asistenţă socială cumulate de o persoană singură sau, după caz, de o familie nu poate depăşi o anumită valoare a indicelui social de inserţie (ISI) aplicat indicatorului social de referinţă (ISR), valoare ce este stabilită anual prin hotărâre a Guvernului în funcţie de tipul familiei şi al beneficiilor de asistenţă socială la care aceasta sau membrii acesteia, respectiv persoana singură au dreptul. Raţiunea unei asemenea limitări a valorilor beneficiilor de asistenţă social este prevăzută chiar în art. 2 alin. (1) din lege, care stabileşte că sistemul naţional de asistenţă socială reprezintă ansamblul de instituţii, măsuri şi acţiuni prin care statul intervine pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea efectelor temporare ori permanente ale situaţiilor care pot genera marginalizarea sau excluziunea socială a persoanei, familiei, grupurilor ori comunităţilor. Or, aceste măsuri au ca finalitate evitarea unor asemenea situaţii sociale extreme şi nu acordarea unor beneficii care să menţină din inerţie persoana asistată în pasivitate; persoana care este asistată social nu trebuie încurajată să rămână, ci, din contră, trebuie încurajată să iasă din această situaţie. Neplafonarea cuantumului beneficiilor sociale ar avea drept rezultat încurajarea persoanelor de a depinde de beneficiile de asistenţă socială pe care le acordă statul.

Este opţiunea exclusivă a statului ca, în funcţie de scopul urmărit şi ţinând cont şi de realităţile economice sau sociale existente, să stabilească o anumită valoare maximală a indicelui social de inserţie, singura condiţionare, din perspectiva art. 1 alin. (3) şi art. 47 alin. (2) din Constituţie, fiind ca prin valoarea sa acest indice să nu fie unul derizoriu şi astfel să golească de conţinut beneficiile de asistenţă socială pe care statul trebuie să le acorde.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 31 alin. (1) din lege, critica autorilor sesizării vizează noţiunea, insuficient determinată, de "ajutor semnificativ". Potrivit dispoziţiilor criticate, serviciile de îngrijire personală se adresează persoanelor dependente care, ca urmare a pierderii autonomiei funcţionale din cauze fizice, psihice sau mintale, necesită un ajutor semnificativ în scopul realizării activităţilor cotidiene.

Analizând reglementarea criticată, Curtea reţine că prin ipoteza normei se circumscrie sfera persoanelor beneficiare ale serviciilor de îngrijire personală, şi anume acele persoane care din cauza pierderii autonomiei fizice, psihice sau mintale sunt dependente de un ajutor extern pentru realizarea activităţilor de zi cu zi. Starea de dependenţă a persoanei reprezintă o consecinţă a bolii, traumei sau dizabilităţii şi necesită intervenţia unei alte persoane care să îi acorde sprijin în îndeplinirea activităţilor uzuale ale vieţii zilnice. Aceste activităţi sunt enumerate în cadrul art. 32 din lege şi vizează activităţi de bază precum asigurarea igienei corporale, îmbrăcare şi dezbrăcare, hrănire şi hidratare, asigurarea igienei eliminărilor, transfer şi mobilizare, deplasare în interior sau comunicare, precum şi activităţi instrumentale ale vieţii zilnice, în principal prepararea hranei, efectuarea de cumpărături, activităţi de menaj şi spălătorie, facilitatea deplasării în exterior şi însoţire, activităţi de administrare şi gestionare a bunurilor, acompaniere şi socializare.

Aşa fiind, Curtea constată că legea oferă suficiente date menite să determine gradul de dependenţă al persoanei aflate în dificultate şi implicit să determine gradul de necesitate al ajutorului acordat pentru îndeplinirea serviciilor de îngrijire personală. Prin urmare, legea pune la dispoziţia destinatarilor săi informaţii suficiente în funcţie de care aceştia pot determina aplicabilitatea sintagmei "ajutor semnificativ", sub acest aspect normele legale respectând condiţiile de accesibilitate şi predictibilitate.

Cu privire la dispoziţiile art. 56 din lege, critica autorilor sesizării vizează sintagma "venituri reduse", care, în opinia acestora, prin modul deficitar de redactare, este imprecisă, arbitrară şi inadecvată. În plus, noţiunea nu apare printre termenii şi expresiile definiţi la art. 6 din lege.

Dispoziţiile art. 56 reglementează sfera persoanelor beneficiare ale serviciilor sociale care au drept scop prevenirea şi combaterea sărăciei şi a riscului de excluziune socială, şi anume persoanele şi familiile fără venituri sau cu venituri reduse, persoanele fără adăpost, victimele traficului de persoane, precum şi persoanele private de libertate. Principala formă de sprijin pentru prevenirea şi combaterea sărăciei şi riscului de excluziune socială este, potrivit dispoziţiilor art. 55 alin. (3) din lege, venitul minim de inserţie acordat din bugetul de stat în scopul garantării unui venit minim fiecărei persoane din România. Venitul minim este constituit din mijloacele financiare minime necesare traiului zilnic, persoanele care nu dispun de resursele necesare pentru satisfacerea unui nivel de trai minimal având dreptul la beneficii de asistenţă socială şi servicii sociale, acordate în funcţie de nevoile identificate ale fiecărei persoane. Potrivit prevederilor art. 54 alin. (2) din lege, nivelul de trai minimal reprezintă limita exprimată în lei care asigură nevoile de bază cum ar fi hrana, îmbrăcămintea, igiena personală, menţinerea şi salubrizarea locuinţei. Nivelul de trai minimal se calculează în raport cu pragul sărăciei, conform metodologiei utilizate la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene. Aşa fiind, se observă că beneficiile de asistenţă socială destinate prevenirii şi combaterii sărăciei şi riscului de excluziune socială se acordă persoanelor fără venituri sau cu venituri sub nivelul de trai minimal. Sintagma "persoane cu venituri reduse" se referă la acele persoane care necesită suplimentarea veniturilor sau mijloacelor financiare până la nivelul necesar traiului zilnic, respectiv până la suma de bani menită să acopere cheltuielile determinate de satisfacerea nevoilor de bază.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 60 alin. (1) din lege, potrivit cărora pentru persoanele care trăiesc în stradă, serviciile sociale se acordă gratuit sau, după caz, contra unei contribuţii modice din partea beneficiarului, critica vizează sintagma "contribuţii modice", care, în opinia autorilor, este imposibil de aplicat, fiind dificil de apreciat nivelul de la care contribuţia devine modică. De asemenea, autorii subliniază contradicţia dintre persoana aparţinând unui grup vulnerabil, care trăieşte în stradă, şi impunerea unor obligaţii pecuniare în sarcina acesteia.

Analizând criticile formulate, Curtea observă că şi în această ipoteză legea oferă suficiente date cu ajutorul cărora se poate determina aplicabilitatea dispoziţiilor legale. Principalele argumente sunt cele expuse în prealabil referitoare la nivelul de trai minimal, beneficiile de asistenţă socială destinate prevenirii şi combaterii sărăciei şi riscului de excluziune socială acordându-se persoanelor fără venituri sau cu venituri sub nivelul de trai minimal. Principala formă de asistenţă socială adresată persoanelor fără adăpost o constituie, potrivit dispoziţiilor art. 58 din lege, asigurarea de găzduire pe perioadă determinată, autorităţile publice locale având responsabilitatea înfiinţării, organizării şi administrării serviciilor sociale pentru aceste persoane. Mai mult, în ceea ce priveşte copiii străzii, persoanele vârstnice şi persoanele cu dizabilităţi, autorităţile au obligaţia înfiinţării pe raza lor teritorială a serviciilor sociale adecvate şi adaptate nevoilor acestora. În funcţie de categoria în care se încadrează persoana aflată în dificultate sau de nivelul veniturilor obţinute de aceasta, serviciul social se acordă gratuit sau contra unei contribuţii modice. Or, apare cu evidenţă grija legiuitorului de a garanta un venit minim care să asigure mijloacele financiare necesare traiului zilnic, contribuţia beneficiarului serviciului social neputând afecta realizarea celorlalte nevoi fundamentale ale individului.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 50 alin. (2) din lege, critica de neconstituţionalitate vizează modalitatea de elaborare a planului individualizat de îngrijire şi asistenţă care, în opinia autorilor obiecţiei, se realizează în funcţie de criterii subiective şi insuficient elaborate, ceea ce este de natură a încălca principiul accesibilităţii legii. Se apreciază că aspectele referitoare la motivaţia persoanei de a solicita statului asistenţă şi îngrijire, consecinţele negative asupra persoanei în cazul neacordării serviciilor sociale necesare, percepţia proprie privind capacitatea funcţională, performanţele şi resursele sau cele referitoare la existenţa serviciilor sociale în comunitate restrâng drepturile garantate ale persoanei, întrucât reprezintă criterii subiective pentru efectuarea evaluării complexe.

Examinând criticile formulate, Curtea reţine că dispoziţiile art. 50 alin. (2) stabilesc criteriile prin care se realizează procesul de evaluare complexă care stă la baza elaborării planului individualizat de îngrijire şi asistenţă. Acest plan este elaborat de o echipă multidisciplinară cu participarea beneficiarului sau a reprezentantului său legal, şi cuprinde măsurile de protecţie socială specială, serviciile de îngrijire personală şi drepturile la beneficii de asistenţă socială sau alte prestaţii de asigurări sociale, după caz, în scopul aplicării eficiente a acestora.

Dispoziţiile legii asistenţei sociale reglementează, pe de o parte, responsabilitatea statului în ceea ce priveşte crearea de oportunităţi egale cetăţenilor săi şi de acordare de beneficii şi servicii sociale adecvate situaţiei persoanei sau familiei, şi, pe de altă parte, responsabilitatea individului sau a familiei privind dezvoltarea capacităţii de integrare socială şi de soluţionare a situaţiilor de dificultate. Aşa fiind, măsurile de asistenţă socială sunt evaluate din punctul de vedere al eficacităţii şi eficienţei lor pentru a fi permanent adaptate şi ajustate la nevoile reale ale beneficiarilor, acordându-se astfel încât să prevină şi să limiteze orice formă de dependenţă faţă de ajutorul acordat de stat sau de comunitate, contribuind la inserţia pe piaţa muncii a beneficiarilor.

Prin urmare, reglementarea unor criterii care corespund nevoilor personale ale fiecărui individ sau ale fiecărei familii, criterii care au drept scop evaluarea stării personale de vulnerabilitate, ţin de esenţa domeniului supus reglementării. Apare cu evidenţă că în viaţa de zi cu zi, gradul de satisfacere a nevoilor fundamentale ale persoanei diferă de la individ la individ, de la familie la familie sau de la comunitate la comunitate. Normele aplicabile, oricât de generale se doreşte a fi reglementate, trebuie să ţină seama de specificul fiecărui caz social în parte, să fie flexibile şi să ofere soluţii pentru persoanele aflate în dificultate. De altfel, reglementarea măsurilor de protecţie socială are în considerare respectarea dreptului persoanei la autodeterminare, conform căruia persoana are dreptul de a face propriile alegeri, indiferent de valorile sale sociale, în măsura în care acestea nu ameninţă drepturile sau interesele legitime ale celorlalţi. Or, criterii precum motivaţia persoanei de a solicita statului asistenţă şi îngrijire, evaluarea consecinţelor negative asupra persoanei în cazul neacordării serviciilor sociale necesare, percepţia proprie privind capacitatea funcţională, performanţele şi resursele personale sunt definitorii pentru aprecierea stării de vulnerabilitate a celor care solicită acordarea de servicii sociale.

Existenţa serviciilor sociale în comunitate, modul în care acestea pot răspunde nevoilor persoanei, precum şi posibilitatea de acces a beneficiarului la serviciul respectiv constituie factori obiectivi în funcţie de care serviciul public de asistenţă socială organizat în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale elaborează un plan individualizat eficient şi implementabil, care să ofere posibilitatea persoanei vulnerabile de a beneficia efectiv de măsurile de protecţie. Sub acest aspect, legea prevede că sistemul naţional de asistenţă socială se întemeiază pe principiul proximităţii, potrivit căruia serviciile sunt organizate cât mai aproape de beneficiar, pentru facilitarea accesului şi menţinerea persoanei cât mai mult posibil în propriul mediu de viaţă.

III. O altă critică de neconstituţionalitate vizează prevederile art. 14 din lege, sub aspectul încălcării principiului egalităţii în drepturi, întrucât acestea condiţionează stabilirea indicatorului social de referinţă în funcţie de tipul de familie. Autorii sesizării apreciază că legiuitorul a lăsat la arbitrariul instituţiilor publice atât definirea sintagmei "tip de familie", cât şi acordarea beneficiilor sociale în funcţie de acest criteriu, în condiţiile în care Constituţia nu face distincţie între diferite tipuri de familie.

Analizând critica formulată, Curtea constată că dispoziţiile art. 48 din Constituţie fac referire la instituţia familiei exclusiv din perspectiva dreptului la căsătorie şi la întemeierea unei familii. Norma constituţională garantează căsătoria liber consimţită, egalitatea soţilor, dreptul şi îndatorirea părinţilor de a asigura creşterea, educaţia şi instruirea copiilor, precum şi egalitatea în faţa legii a copiilor din afara căsătoriei cu cei din căsătorie.

Or, obiectul de reglementare al Legii asistenţei sociale îl constituie reglementarea cadrului general de organizare, funcţionare şi finanţare a sistemului naţional de asistenţă socială, prin care statul intervine pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea efectelor temporare ori permanente ale situaţiilor care pot genera marginalizarea sau excluziunea socială a persoanei, familiei, grupurilor ori comunităţilor. Noţiunea de familie, în accepţiunea acestei legi, se subsumează noţiunii de subiect de drept beneficiar al măsurilor de asistenţă socială. Astfel, prin familie se înţelege, pe lângă soţul şi soţia sau soţul, soţia şi copiii lor necăsătoriţi, care au domiciliul ori reşedinţa comună şi care gospodăresc împreună, şi persoanele aflate în următoarele situaţii: fraţii fără copii, care gospodăresc împreună şi au domiciliul sau reşedinţa comună, separat de domiciliul ori reşedinţa părinţilor, bărbatul şi femeia necăsătoriţi, cu copiii lor şi ai fiecăruia dintre ei, care locuiesc şi gospodăresc împreună. Legea consacră noţiunea de familie extinsă care cuprinde copilul, părinţii şi rudele acestuia până la gradul IV inclusiv şi noţiunea de familie monoparentală care desemnează familia formată din persoana singură şi copiii aflaţi în întreţinere, care locuiesc împreună cu aceasta.

Prin urmare, Curtea constată că legea, din perspectiva obiectului său de reglementare, adaptează sfera noţiunii constituţionale de familie, acordând dreptul de a beneficia de asistenţa socială atât persoanei ca atare, cât şi persoanei care are calitatea de membru al unei familii, atunci când nevoia identificată constituie o situaţie particulară şi necesită o intervenţie individualizată, precum şi familiei, în ansamblul său, atunci când situaţia necesită o intervenţie colectivă în scopul creşterii calităţii vieţii în familie şi menţinerii unui mediu familial propice realizării funcţiilor de bază ale acesteia. Limitarea acordării beneficiilor de asistenţă socială doar familiei în accepţiunea prevăzută de Constituţie nu ar corespunde realităţilor sociale, lipsind de conţinut multe dintre reglementările adoptate, cu consecinţe negative asupra calităţii vieţii şi asupra principiilor de coeziune şi incluziune socială.

IV. Autorii obiecţiei consideră, de asemenea, că dispoziţiile art. 81 din lege încalcă art. 50 din Constituţie, întrucât prevăd o discriminare a persoanelor cu handicap în funcţie de veniturile realizate, fără a exista vreo legătură între veniturile realizate şi compensarea socială a handicapului. În argumentarea criticilor de neconstituţionalitate se arată că legea trebuie să asigure această compensare a handicapului indiferent că persoana aflată în ipoteza normei îşi va exercita sau nu dreptul de a apela la protecţia statului.

Analizând criticile formulate, Curtea constată că, potrivit dispoziţiilor art. 6 lit. aa), persoana cu dizabilitate este acea persoană cu deficienţe fizice, mentale, intelectuale sau senzoriale de durată, deficienţe care, în interacţiune cu diverse bariere, pot îngrădi participarea deplină şi efectivă a persoanelor în societate, în condiţii de egalitate cu ceilalţi.

În ceea ce priveşte asistenţa socială a acestei categorii de persoane, potrivit dispoziţiilor art. 79 din lege, promovarea şi respectarea drepturilor persoanelor cu dizabilităţi reprezintă o obligaţie pentru autorităţile statului, pentru toate persoanele juridice de drept public şi privat, precum şi pentru toţi cetăţenii din România. Respectând obligaţia constituţională consacrată de art. 50, legiuitorul reglementează în sarcina statului, prin autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, obligaţia de a asigura măsurile specifice de protecţie şi de asistenţă socială, în conformitate cu nevoile particulare ale persoanelor cu dizabilităţi, precum şi în funcţie de situaţia familială şi socioeconomică a acestora, precum şi obligaţia de a include nevoile speciale ale acestei categorii de persoane în toate politicile publice, strategiile şi programele de dezvoltare.

În aplicarea acestor politici sociale, Legea asistenţei sociale reglementează acordarea de alocaţii, indemnizaţii şi facilităţi, precum şi de alte forme de sprijin financiar şi în natură. Conform prevederilor art. 81 alin. (2) din lege, persoanele cu dizabilităţi beneficiază de măsurile de protecţie socială, în funcţie de gradul de dizabilitate stabilit potrivit legii speciale (în funcţie de nivelul deficienţei, gradul de afectare a funcţiilor şi a structurilor organismului, factorii de mediu şi personali sau incapacitatea manifestată), precum şi, după caz, de dificultăţile familiale şi socio-economice. Astfel, acestei categorii de persoane i se acordă o alocaţie lunară în scopul susţinerii necesităţilor zilnice de viaţă, precum şi o indemnizaţie de îngrijire în vederea asigurării îngrijirii personale în condiţiile stabilite prin legi speciale.

În ceea ce priveşte persoanele cu afectare gravă a capacităţii de muncă, potrivit dispoziţiilor art. 81 alin. (4) din lege, alocaţia lunară se acordă în funcţie de gradul de dizabilitate, constatat potrivit legii, fără condiţionarea ca persoanele respective să se afle într-o situaţie de dificultate familială sau socioeconomică.

Mai mult, legea prevede posibilitatea persoanelor adulte, în funcţie de gradul de dizabilitate, de a beneficia de facilităţi fiscale sau financiare (de exemplu, obţinerea de credite pentru achiziţionarea de autovehicule sau pentru adaptarea locuinţei conform nevoilor individuale, credite a căror dobândă se suportă din bugetul de stat).

Într-o atare situaţie, Curtea constată că dispoziţiile legale criticate nu creează discriminări între persoanele cu dizabilităţi, normele privind asistenţa socială a acestora aplicându-se în mod egal tuturor celor care se încadrează în situaţiile reglementate. Mai mult, legiuitorul înţelege să ofere o protecţie sporită persoanelor vulnerabile, care, pe lângă dizabilitatea manifestată, se află în situaţii familiale dificile sau care nu dispun de resursele necesare pentru satisfacerea unui nivel de trai minimal. Reglementarea acestei protecţii concordă cu spiritul declarat al legii, şi anume respectarea demnităţii umane şi consacrarea egalităţii de şanse.

V. În fine, în ceea ce priveşte neconstituţionalitatea legii întemeiată pe prevederile art. 53 din Constituţie, Curtea reţine că dispoziţiile constituţionale invocate sunt aplicabile numai în ipoteza în care există o restrângere a exercitării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, restrângere care, astfel cum s-a arătat anterior, nu s-a constatat.

Prin urmare, nici critica raportată la aceste prevederi nu poate fi reţinută, sub acest aspect obiecţia de neconstituţionalitate fiind neîntemeiată.

VI. Curtea observă că legea criticată urmează să între în vigoare la 3 zile de la data publicării sale, dată la care se abrogă actele normative cadru prevăzute de art. 146 alin. (1) din lege. Abrogarea acestora nu elimină din fondul activ al legislaţiei celelalte acte normative din domeniul asistenţei sociale la care face referire art. 146 alin. (3) din lege, potrivit căruia actele normative active la data intrării în vigoare a prezentei legi se vor aplica în continuare până la adoptarea actelor normative de modificare şi completare a acestora.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că dispoziţiile Legii asistenţei sociale, în ansamblul său, precum şi, în special, ale art. 14, art. 31 alin. (1), art. 56 alin. (1), art. 60 alin. (1) şi art. 81 alin. (1)-(3) din lege sunt constituţionale.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc în şedinţa Plenului Curţii Constituţionale din 14 decembrie 2011, la care au participat: Augustin Zegrean, preşedinte, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Mircea Ştefan Minea, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan şi Tudorel Toader, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent-şef,

Mihaela Senia Costinescu

Magistrat-asistent-şef,

Benke Karoly