Decizie nr. 416 din 7 aprilie 2011

Augustin Zegrean - preşedinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Ioana Marilena Chiorean - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Tomis Team" - S.R.L. din comuna Gălbiori, judeţul Constanţa, în Dosarul nr. 26.262/212/2008 al Tribunalului Constanţa - Secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal.

La apelul nominal răspunde, pentru autorul excepţiei de neconstituţionalitate, avocatul Doru Postelnicu, cu împuternicire avocaţială depusă în şedinţa publică, lipsind celelalte părţi, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul avocatului autorului excepţiei de neconstituţionalitate, care solicită admiterea acesteia, astfel cum a fost formulată. În acest sens, arată că prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 21 referitoare la dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil, deoarece prin soluţionarea excepţiei de nelegalitate se ajunge la prelungirea excesivă a duratei procesului. De asemenea, susţine că aceleaşi prevederi de lege contravin şi art. 16 din Constituţie, creând discriminări între persoanele interesate în verificarea legalităţii unui act administrativ. Totodată, arată că întrucât excepţia de nelegalitate poate fi invocată oricând se încalcă principiul securităţii raporturilor juridice, contravenind jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului în această materie.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, invocând în acest sens Decizia Curţii Constituţionale nr. 404/2008.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 16 aprilie 2010, pronunţată în Dosarul nr. 26.262/212/2008, Tribunalul Constanţa - Secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de intimata Societatea Comercială "Tomis Team" - S.R.L. din comuna Gălbiori, judeţul Constanţa, într-o cauză în contencios administrativ având ca obiect excepţia de nelegalitate a unui act administrativ.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că prevederile de lege criticate sunt neconstituţionale, deoarece instituie în legislaţia procesuală un incident procedural - excepţia de nelegalitate - ce duce la întreruperea cursului judecăţii unui litigiu, pentru a permite unei alte instanţe specializate să se pronunţe cu privire la legalitatea actului administrativ, ajungându-se la prelungirea inerentă a procesului. Prin urmare, consideră că soluţia constituţională ar fi ca excepţia de nelegalitate să se judece de aceeaşi instanţă sesizată cu litigiul de fond, întrucât judecătorul îndeplineşte toate cerinţele de independenţă şi imparţialitate.

Totodată, arată că prevederile de lege criticate instituie un mecanism greoi, dificil, de verificare a legalităţii unui act administrativ, ajungându-se la o veritabilă discriminare între persoanele interesate în verificarea legalităţii unui act administrativ, în sensul că persoanele care nu sunt părţi ale unui litigiu judiciar trebuie să urmeze procedura prealabilă înainte de a sesiza instanţa de contencios administrativ, în timp ce persoanele care sunt deja angrenate într-un asemenea litigiu au posibilitatea de a se verifica legalitatea unui asemenea act administrativ fără a se mai parcurge procedura plângerii prealabile.

Pe lângă această discriminare, prevederile de lege criticate conduc la încălcarea dreptului la o bună administrare, deoarece autorităţile publice emitente nu mai au ocazia să îşi revoce actul, dacă l-ar considera ele însele ca fiind nelegal, înainte ca instanţa judecătorească să treacă la analiza legalităţii acestuia.

În final, invocă jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, şi anume cauzele Brumărescu împotriva României, 1999, Androne împotriva României, 2005, Maşiniexportimport Industrial Group S.A. împotriva României, 2005, referitoare la consacrarea principiului securităţii raporturilor juridice. Or, prin faptul că, potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate poate fi invocată oricând, este evident că se ajunge la tulburarea raporturilor juridice create în urma emiterii unui asemenea act administrativ.

Tribunalul Constanţa - Secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal consideră că prevederile de lege criticate nu contravin prevederilor art. 16 şi 21 din Constituţie, aşa cum a statuat şi Curtea Constituţională prin deciziile nr. 404/2008, nr. 425/2008 şi nr. 426/2008.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, invocând în acest sens deciziile Curţii Constituţionale nr. 608/2006 şi nr. 219/2006.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004.

Dispoziţiile art. 4 alin. (1) au fost modificate prin art. VII din Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluţionării proceselor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 714 din 26 octombrie 2010, iar dispoziţiile art. 4 alin. (2) şi (3) au fost modificate de art. I pct. 5 din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007.

În prezent, prevederile de lege criticate au următorul cuprins:

Art. 4. Excepţia de nelegalitate

"(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze şi nici atunci când excepţia de nelegalitate a fost invocată în cauze penale.

(2)Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

(3)Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă de urgenţă şi cu precădere.

(4)În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată."

Autorul excepţiei de neconstituţionalitate consideră că aceste prevederi de lege contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 16 alin. (1) privind principiul egalităţii în faţa legii şi ale art. 21 alin. (3) privind accesul liber la justiţie, precum şi prevederilor art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că s-a mai pronunţat asupra prevederilor de lege ce formează obiectul prezentei excepţii de neconstituţionalitate, prin raportare la aceleaşi dispoziţii din Constituţie invocate şi în prezenta cauză, prin Decizia nr. 608 din 21 septembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 879 din 27 octombrie 2006.

Cu acel prilej, Curtea a reţinut că, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituţie, competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată se stabilesc numai prin lege. Fiind constituite instanţe specializate pentru judecarea acţiunilor privind nelegalitatea, netemeinicia ori caracterul abuziv ale actelor autorităţilor publice, este firesc ca soluţionarea tuturor cererilor având asemenea obiect, indiferent dacă au fost formulate direct sau pe cale incidentală, să fie dată în competenţa acestor instanţe.

Curtea a constatat că realizarea dreptului la un proces echitabil într-un termen rezonabil este asigurată de dispoziţiile cuprinse în art. 4 din Legea nr. 554/2004, având în vedere că acest text legal impune termene extrem de scurte pentru judecarea cu celeritate a excepţiei de nelegalitate. Astfel, instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedură de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

În ceea ce priveşte critica referitoare la încălcarea principiului stabilităţii raporturilor juridice prin invocarea unei excepţii de nelegalitate, oricând, fără limită în timp şi indiferent de data emiterii actului administrativ, Curtea s-a pronunţat prin Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008. Cu acel prilej, Curtea a statuat că principiul stabilităţii raporturilor juridice, deşi nu este în mod expres consacrat de Constituţia României, se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic şi social, cât şi din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa. Acest principiu al stabilităţii raporturilor juridice nu poate implica însă promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalităţi. Obţinerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică şi care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepţiei de nelegalitate. Contestarea pe cale incidentală a legalităţii, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuşi fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanţa de judecată să pronunţe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepţie apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepţie.

Referitor la critica de neconstituţionalitate privind art. 16 din Constituţie, prin aceeaşi decizie, Curtea a mai reţinut că interesul contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul unei multitudini de litigii, ale căror obiecte să aparţină unor materii diverse. De aceea, în practică este foarte posibil ca necesitatea examinării legalităţii unui asemenea act să se impună şi după împlinirea termenului de exercitare a acţiunii în anularea actului. Din acest motiv, excepţia de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de înseşi exigenţele unui proces echitabil. Cum în materia contenciosului administrativ celeritatea este esenţială, termenele de soluţionare ale excepţiei de nelegalitate nu pot fi decât foarte scurte, aşa că nu se poate reproşa lungimea exagerată a procesului, cu consecinţa încălcării principiului soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil, prevăzut la art. 21 alin. (3) din Constituţie.

Întrucât criticile de neconstituţionalitate privesc aceleaşi aspecte şi având în vedere că nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, atât considerentele, cât şi soluţiile deciziilor menţionate îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Tomis Team" - S.R.L. din comuna Gălbiori, judeţul Constanţa, în Dosarul nr. 26.262/212/2008 al Tribunalului Constanţa - Secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 7 aprilie 2011.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Ioana Marilena Chiorean