Decizie nr. 1.657 din 28 decembrie 2010

Pe rol se află soluţionarea sesizării de neconstituţionalitate a Legii bugetului de stat pe anul 2011, formulată de un grup de 54 de deputaţi, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie.

Cu adresa nr. 51/6.183 din 23 decembrie 2010, Secretarul general al Camerei Deputaţilor a trimis Curţii Constituţionale, în temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea privind neconstituţionalitatea Legii bugetului de stat pe anul 2011, formulată de un grup de 54 de deputaţi.

La sesizare s-a anexat lista cuprinzând semnăturile a 54 de deputaţi, autori ai sesizării de neconstituţionalitate. Potrivit acestei liste, autorii sesizării de neconstituţionalitate sunt următorii: Cristian Mihai Adomniţei, Marin Almăjanu, Teodor Atanasiu, Vasile Berci, Viorel-Vasile Buda, Daniel-Stamate Budurescu, Cristian Buican, Mihăiţă Calimente, Mircea Vasile Cazan, Daniel Chiţoiu, Tudor-Alexandru Chiuariu, Horia Cristian, Ciprian Minodor Dobre, Victor Paul Dobre, Mihai-Aurel Donţu, Gheorghe Dragomir, George Ionuţ Dumitrică, Relu Fenechiu, Gheorghe Gabor, Graţiela Leocadia Gavrilescu, Andrei Dominic Gerea, Alina-Ştefania Gorghiu, Titi Holban, Pavel Horj, Mircea Irimescu, Nicolae Jolţa, Mihai Lupu, Dan-Ştefan Motreanu, Gheorghe-Eugen Nicolăescu, Ludovic Orban, Ionel Palăr, Viorel Palaşcă, Cornel Pieptea, Gabriel Plăiaşu, Cristina-Ancuţa Pocora, Virgil Pop, Octavian-Marius Popa, Călin Constantin Anton Popescu-Tăriceanu, Ana Adriana Săftoiu, Nini Săpunaru, Adrian George Scutaru, Ionuţ-Marian Stroe, Radu Stroe, Gigel-sorinel Ştirbu, Gheorghe-Mirel Taloş, Adriana Diana Tuşa, Claudiu Ţaga, Radu Bogdan Ţîmpău, Ioan Ţintean, Florin Ţurcanu, Horea-Dorin Uioreanu, Lucia-Ana Varga, Mihai Alexandru Voicu şi Mariana Câmpeanu.

La sesizare a fost anexată, în copie, Legea bugetului de stat pe anul 2011.

Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 17.952 din 23 decembrie 2010 şi formează obiectul Dosarului nr. 4.805A/2010.

Autorii sesizării solicită Curţii să se pronunţe asupra constituţionalităţii Legii bugetului de stat pe anul 2011 prin raportare la prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (5), art. 61 alin. (1), art. 138 alin. (5), art. 53, art. 49 alin. (2), art. 47 şi art. 34 alin. (1) şi (2).

În sesizare se arată că proiectul legii supuse controlului de constituţionalitate a fost transmis spre dezbaterea Parlamentului la data de 7 decembrie 2010 prin adresa Guvernului nr. E.262, fiind înregistrat sub nr. BPI 1.198 din 7 decembrie 2010.

În legătură cu încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (5) coroborate cu cele ale art. 61 alin. (1) şi art. 138 alin. (5), autorii sesizării arată că Guvernul a supus proiectul Legii bugetului de stat pe anul 2011 spre aprobare Parlamentului la data de 6 decembrie 2010, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 35 alin. (4) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, potrivit cărora acesta trebuie supus aprobării "cel târziu până la data de 15 octombrie a fiecărui an." Nesocotirea de către Executiv a acestui termen imperativ conduce, prin lipsa unei dezbateri şi a unei analize corespunzătoare a legii, la limitarea prerogativelor Parlamentului, cenzurând astfel expresia voinţei alegătorilor în legislativ. În continuare, autorii sesizării arată că Legea bugetului de stat pe anul 2011 este fundamentată pe proiecte de legi aflate în diferite stadii de adoptare. Este vorba despre Legea privind salarizarea în anul 2011 a personalului din fondurile publice, despre Legea privind sistemul unitar de pensii publice şi despre Legea educaţiei naţionale. Astfel, "prin Legea bugetului de stat sunt prevăzute şi angajate sume pentru plata salariilor, a pensiilor şi a altor indemnizaţii, fără ca legile care reglementează cadrul legal de acordare a lor să fie în vigoare la data sesizării Parlamentului de către Guvern cu proiectul Legii bugetului de stat pe anul 2011, prin adresa E.262 din 6 decembrie 2010".

În continuare, autorii sesizării, invocând încălcarea prevederilor art. 53 din Constituţie, arată că "fundamentarea bugetului de stat pe o creştere salarială de doar 15% şi nu pe încetarea diminuării cu 25% a drepturilor salariale imprimă, în mod evident, un caracter permanent măsurii de diminuare a drepturilor salariale", ceea ce contravine şi deciziilor Curţii Constituţionale nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009 şi nr. 872 din 25 iunie 2010, prin care aceasta a statuat "caracterul excepţional şi temporar" al restrângerii exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.

Autorii sesizării consideră că legea contestată contravine prevederilor constituţionale ale art. 49 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 47, deoarece aceasta reglementează "reduceri drastice ale indemnizaţiilor şi stimulentelor de natură a încuraja dezvoltarea demografică a populaţiei", ceea ce "determină, pe termen lung, imposibilitatea dezvoltării economice normale a unui stat de drept".

În fine, autorii sesizării susţin că, întrucât legea atacată prevede o diminuare a sumelor alocate sănătăţii cu 38%, "în condiţiile în care a fost unanim acceptat că sistemul de sănătate a suferit de o subfinanţare permanentă", se încalcă prevederile art. 34 alin. (1) şi (2) din Constituţie.

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a transmite punctele lor de vedere asupra sesizării de neconstituţionalitate.

Preşedintele Senatului a comunicat punctul său de vedere sub nr. I/2.685 din 27 decembrie 2010, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 18.015 din 27 decembrie 2010. Reiterând argumentele autorilor criticii de neconstituţionalitate, preşedintele Senatului consideră că sesizarea este întemeiată.

Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis punctul său de vedere cu adresa nr. 51/6.210 din 24 decembrie 2010, înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 17.983 din 24 decembrie 2010, prin care apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens, arată, în esenţă, că măsurile adoptate prin legea criticată sunt conforme cu prevederile constituţionale invocate şi se impun pentru "apărarea securităţii naţionale şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Lipsa acestor măsuri ar avea ca efect grave perturbări ale exercitării tuturor drepturilor şi libertăţilor fundamentale".

Guvernul, în punctul său de vedere comunicat cu nr. 5/10.006 din 27 decembrie 2010 şi înregistrat la Curtea Constituţională sub nr. 17.996 din 27 decembrie 2010, consideră că sesizarea este neîntemeiată. Astfel, referitor la obligaţia Guvernului de a supune spre adoptare Parlamentului proiectele de legi bugetare până la data de 15 octombrie a fiecărui an, arată că aceasta nu reprezintă o obligaţie constituţională. De asemenea, şi în ceea ce priveşte celelalte critici formulate, Guvernul apreciază că acestea vizează aspecte de oportunitate, iar nu de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii bugetului de stat pe anul 2011.

CURTEA,

examinând sesizarea de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate formulată de cei 54 de deputaţi.

Obiectul controlului de neconstituţionalitate îl constituie Legea bugetului de stat pe anul 2011, care, în opinia autorilor sesizării, contravine, în ordinea invocării, prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (5), art. 61 alin. (1), art. 138 alin. (5), art. 53, art. 49 alin. (2), art. 47 şi art. 34 alin. (1) şi (2), al căror cuprins este următorul:

–Art. 1 alin. (5): "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.";

–Art. 61 alin. (1): "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării.";

–Art. 138 alin. (5): "Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.";

–Art. 53: "(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

(2)Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.";

–Art. 49 alin. (2): "Statul acordă alocaţii pentru copii şi ajutoare pentru îngrijirea copilului bolnav ori cu handicap. Alte forme de protecţie socială a copiilor şi a tinerilor se stabilesc prin lege.";

–Art. 47: "(1) Statul este obligat să ia măsuri de dezvoltare economică şi de protecţie socială, de natură să asigure cetăţenilor un nivel de trai decent.

(2)Cetăţenii au dreptul la pensie, la concediu de maternitate plătit, la asistenţă medicală în unităţile sanitare de stat, la ajutor de şomaj şi la alte forme de asigurări sociale publice sau private, prevăzute de lege. Cetăţenii au dreptul şi la măsuri de asistenţă socială, potrivit legii.";

–Art. 34 alin. (1) şi (2): "(1) Dreptul la ocrotirea sănătăţii este garantat.

(2)Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice."

Procedând la examinarea susţinerilor autorilor sesizării, Curtea Constituţională reţine că Legea bugetului de stat pe anul 2011, potrivit art. 1 din lege, "prevede şi autorizează pentru anul 2011 veniturile pe capitole şi subcapitole şi cheltuielile pe destinaţii şi pe ordonatorii principali de credite pentru bugetul de stat, bugetele Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, creditelor externe, fondurilor externe nerambursabile şi activităţilor finanţate integral din venituri proprii."

În sensul art. 137 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia "Formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege", a fost adoptată Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, care stabileşte principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice, precum şi responsabilităţile instituţiilor publice implicate în procesul bugetar. Din prevederile constituţionale şi dispoziţiile legale menţionate rezultă că bugetul se constituie ca un plan financiar al statului, aprobat prin lege, prin care sunt prevăzute veniturile şi cheltuielile publice stabilite în fiecare an, necesare îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor statului. Astfel, în acest domeniu, Guvernul, în concordanţă cu art. 138 alin. (1) şi (2) din Constituţie, asigură elaborarea proiectelor legilor bugetare anuale şi transmiterea acestora spre adoptare Parlamentului.

Or, în cauză, a fost adoptată, cu anumite corective, Legea bugetului de stat pe anul 2011 promovată de Guvern, nerespectarea de către acesta a termenului de recomandare prevăzut de art. 35 alin. (4) din Legea nr. 500/2002, precum şi faptul că la data depunerii proiectului bugetului de stat la Parlament nu erau adoptate 3 legi importante, nefiind sancţionate nici constituţional, nici legal.

În aceste condiţii, Curtea nu poate reţine înfrângerea art. 61 alin. (1) din Constituţie privind rolul Parlamentului, deoarece Guvernul are numai atribuţia de a elabora şi de a prezenta Parlamentului proiectul legii bugetului de stat, iar acesta, ca unică autoritate legiuitoare a ţării, îl dezbate şi îl aprobă prin vot.

Potrivit alin. (2) al art. 138 din Constituţie, bugetul se elaborează anual, acest principiu aplicându-se atât actului denumit buget, cât şi componentelor sale, care, însumate, nu pot fi diferite de el.

Cerinţa constituţională a art. 138 alin. (5) impune stabilirea concomitentă a unei cheltuieli cu sursa de finanţare, adică a venitului necesar pentru suportarea ei, spre a se evita consecinţele economice şi sociale profund negative ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire. Din cuprinsul Legii bugetului de stat pe anul 2011 nu rezultă asemenea neconcordanţe sau necorelări care să dezechilibreze raportul între venituri şi cheltuieli, astfel că nu se poate reţine înfrângerea normei constituţionale sus-menţionate.

O altă critică priveşte susţinerea potrivit căreia "fundamentarea bugetului de stat pe o creştere salarială de doar 15% şi nu pe încetarea diminuării cu 25% a drepturilor salariale imprimă, în mod evident, un caracter permanent măsurii de diminuare a drepturilor salariale", ceea ce contravine art. 53 din Constituţie, precum şi jurisprudenţei Curţii Constituţionale, care a statuat "caracterul excepţional şi temporar" al restrângerii exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.

Sub acest aspect, Curtea constată că obligaţia impusă legiuitorului de instanţa constituţională, aceea ca după 1 ianuarie 2011 să înceteze diminuarea cu 25% a drepturilor salariale, este întemeiată tocmai pe exigenţele art. 53 din Constituţie.

În aceste condiţii, este prerogativa legiuitorului stabilirea modalităţii de realizare a procesului de revenire etapizată a cuantumului drepturilor salariale la nivelul avut anterior diminuării cu 25%, care va decide în funcţie de situaţia economică şi financiară a ţării.

Pentru anul 2011, legiuitorul a reglementat o revenire de 15% faţă de reducerea salarială de 25% aprobată prin Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 441 din 30 iunie 2010.

În fine, în opinia autorilor sesizării, Legea bugetului de stat pe anul 2011 contravine şi prevederilor constituţionale ale art. 49 şi art. 47, precum şi celor ale art. 34 alin. (1) şi (2), prin reducerea drastică a indemnizaţiilor şi stimulentelor de natură a încuraja dezvoltarea demografică a populaţiei şi prin diminuarea sumelor alocate sănătăţii cu 38%.

Protecţia socială reprezintă un ansamblu de acţiuni, decizii şi măsuri întreprinse de societate pentru prevenirea, diminuarea sau înlăturarea consecinţelor unor evenimente considerate ca riscuri sociale asupra condiţiilor de viaţă ale populaţiei.

O strategie care s-ar limita la a uşura situaţia celor mai vulnerabile şi afectate persoane ar risca să nu primească suportul necesar al restului populaţiei, care se simte ea însăşi a fi într-o stare de lipsă permanentă a resurselor necesare pentru a asigura un mod de viaţă considerat decent. Accentul cade, în mod special, pe lipsa resurselor economice.

Faţă de cele expuse, Curtea constată că Legea bugetului de stat pe anul 2011 nu contravine prevederilor constituţionale invocate de autorii sesizării.

În temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că Legea bugetului de stat pe anul 2011 este constituţională.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 28 decembrie 2010 şi la aceasta au participat: Augustin Zegrean, preşedinte, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Mircea Ştefan Minea, Iulia Antoanella Motoc, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan şi Tudorel Toader, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent-şef,

Doina Suliman