Decizie nr. 276 din 26 mai 2005

Ioan Vida - preşedinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Constantin Doldur - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Ninosu - judecător

Ion Predescu - judecător

Şerban Viorel Stănoiu - judecător

Florentina Baltă - procuror

Claudia Margareta Niţă - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 93 alin. (5) şi (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, excepţie ridicată de cetăţeanul chinez Wu Liping în Dosarul nr. 4.994/2004 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

La apelul nominal lipsesc părţile, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza se află în stare de judecată.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât dispoziţiile legale criticate sunt în concordanţă cu normele constituţionale şi convenţionale invocate. Astfel, se arată că luarea în custodie publică nu este o măsură privativă de libertate a persoanei, ci reprezintă o măsură administrativă de restrângere a exerciţiului dreptului de circulaţie al străinilor depistaţi cu şedere ilegală pe teritoriul ţării şi care s-ar putea sustrage măsurilor de returnare dispuse de autorităţile române împotriva lor. Prin urmare, finalitatea reglementării acestor măsuri urmăreşte apărarea securităţii naţionale şi a ordinii publice, fără ca prin aceasta să se aducă atingere prevederilor referitoare la dreptul la libertate şi la siguranţă al persoanei, consacrat de art. 23 alin. (1) din Constituţie şi de art. 5 paragraful (1) lit. f) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate referitoare la lipsa de precizie şi claritate a dispoziţiilor atacate, se arată că acestea prevăd în mod expres atât condiţiile în care se acordă prelungirea duratei de luare în custodie publică, cât şi perioada maximă pentru care instanţa de judecată poate dispune aplicarea acestei măsuri, astfel că nu se poate susţine nici încălcarea principiului proporţionalităţii dintre măsura dispusă şi situaţia care a determinat-o.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

Prin Încheierea din 30 noiembrie 2004, pronunţată în Dosarul nr. 4.994/2004, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 93 alin. (5) şi (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 194/2002, modificată prin Legea nr. 357/2003. Excepţia a fost ridicată de cetăţeanul chinez Wu Liping într-o cauză având ca obiect soluţionarea acţiunii în contencios administrativ formulate de Autoritatea pentru străini privind solicitarea acesteia de prelungire a duratei de luare în custodie publică a cetăţeanului chinez.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine că dispoziţiile art. 93 alin. (5) şi (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 194/2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 357/2003, contravin prevederilor art. 23 alin. (1) din Constituţie, interpretate, potrivit art. 20 alin. (1) din Legea fundamentală, în concordanţă cu dispoziţiile "art. 5 paragraful (1) lit. f) din Convenţia europeană a drepturilor omului" şi cu practica jurisprudenţială a Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Astfel, se susţine că garanţiile instituite la nivelul Constituţiei României şi al Convenţiei europene a drepturilor omului în ceea ce priveşte dreptul la libertate şi la siguranţă al persoanei sunt încălcate pentru următoarele argumente: textele de lege criticate, "dată fiind lipsa de precizie şi claritate a acestora, nu îndeplinesc criteriile de calitate, aşa cum au fost definite de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, pentru a asigura suficiente garanţii că măsurile privative de libertate «sunt prevăzute de lege şi sunt executate în conformitate cu legea» şi «corespund scopului articolului 5, care este de a proteja persoana de măsurile arbitrare» (cauza Wassink contra Olandei, Hotărârea din 27 septembrie 1990, cauza Benham contra Marii Britanii, Hotărârea din 10 iunie 1996»"; "legea care reglementează cu privire la străinii reţinuţi în vederea returnării lor în ţara de origine trebuie să asigure suficiente garanţii că măsurile privative de libertate sunt luate cu bună-credinţă, adică exclusiv în scopul declarat, şi nu pentru alte scopuri mascate şi că procedurile de returnare sunt făcute cu diligenţa necesară, în caz contrar detenţia încetând a mai fi legală în sensul art. 5 alin. (1) lit. f) din Convenţia europeană a Drepturilor Omului" (cauza Quinn contra Franţei, Hotărârea din 22 mai 1995, cauza Chahal contra Marii Britanii, Hotărârea din 6 martie 2001); durata perioadei de detenţie prevăzută în vederea returnării străinilor în ţara de origine nu trebuie să fie excesivă, ci, respectându-se principiul proporţionalităţii între măsura privativă de libertate şi scopul urmărit, aceasta trebuie raportată şi la persoana afectată, textele de lege criticate nefăcând însă nici o diferenţiere în acest sens.

Se precizează că prin prezenta excepţie de neconstituţionalitate nu se vizează modificarea sau completarea de către Curtea Constituţională a dispoziţiilor legale criticate şi nici interpretarea modului de aplicare a legii de către instanţa de judecată, ci se solicită numai o interpretare în ceea ce priveşte sensul contrar al textelor de lege criticate faţă de prevederile art. 23 alin. (1) din Constituţie. De asemenea, nu se neagă competenţa legiuitorului care, în temeiul art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală, este îndreptăţit a adopta asemenea reglementări, justificate prin finalitatea urmărită, respectiv împiedicarea străinilor depistaţi cu şedere ilegală de a se sustrage măsurilor de returnare dispuse de autorităţile române, însă se apreciază că "acesta este ţinut să o facă în aşa fel încât exigenţele astfel instituite să asigure suficiente garanţii împotriva privării arbitrare de libertate".

În opinia Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, textele de lege criticate sunt constituţionale. În acest sens, se arată că legiuitorul are competenţa de a adopta norme cu privire la regimul străinilor în România, scopul urmărit prin cele două texte de lege invocate de autorul excepţiei fiind acela "de a-i împiedica pe străinii depistaţi cu şedere ilegală pe teritoriul ţării de a se sustrage măsurilor de returnare dispuse de autorităţile române împotriva lor". Pe de altă parte, se apreciază că dispoziţiile de lege criticate "îndeplinesc criteriile de legalitate şi claritate, în cuprinsul acestora fiind prevăzută expres situaţia în care se poate dispune de către instanţă prin hotărâre motivată prelungirea duratei de luare în custodie publică a străinului şi perioada maximă pentru care aceasta poate fi luată, respectiv 6 luni".

Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate ridicată.

Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis punctul său de vedere prin care consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Se apreciază că luarea în custodie publică a străinilor este o măsură de restrângere a libertăţii de mişcare, dispusă de magistrat împotriva străinului care nu a putut fi returnat în termenul prevăzut de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 194/2002, care a fost declarat indezirabil sau cu privire la care instanţa a dispus expulzarea, iar această măsură este, ca şi celelalte reglementări ale ordonanţei menţionate, în conformitate cu obligaţiile asumate de România prin documente internaţionale la care este parte. "Respectându-se art. 23 alin. (1) din Constituţie, (...) legiuitorul, în virtutea competenţelor sale, a adoptat norme cu privire la regimul străinilor în România, scopul prevederilor legale fiind de a-i împiedica pe străinii depistaţi cu şedere ilegală pe teritoriul ţării de a se sustrage măsurilor de returnare dispuse de autorităţile române împotriva lor". Se precizează, de asemenea, că textele de lege criticate reglementează expres atât situaţia în care se poate dispune prelungirea duratei de luare în custodie publică a străinilor, cât şi perioada maximă de instituire a acestei măsuri, astfel că nu se poate susţine nesocotirea criteriilor de legalitate şi claritate.

Cu privire la invocarea art. 5 paragraful 1 lit. f) din Convenţia europeană a drepturilor omului, se apreciază că aceste prevederi, care se referă la lipsirea de libertate, nu sunt incidente în cauză, întrucât "luarea în custodie publică a unui străin", reglementată la art. 93 din ordonanţa criticată, reprezintă o măsură temporară de restrângere a libertăţii de circulaţie, iar nu o măsură privativă de libertate.

Guvernul a transmis punctul său de vedere prin care consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Se arată, în esenţă, că luarea în custodie publică a străinilor este o măsură legală împotriva celor a căror şedere în România a devenit ilegală şi care se impune pentru apărarea securităţii naţionale şi a ordinii publice; această măsură, specifică pentru controlul emigraţiei, este conformă cu obligaţiile asumate de România prin tratatele şi convenţiile la care este parte şi reprezintă o măsură administrativă de restrângere temporară a libertăţii de circulaţie a străinilor declaraţi indezirabili şi care nu au putut fi returnaţi în ţara de origine, fiind dispusă de magistrat proporţional cu situaţia care a creat-o şi aplicată în mod nediscriminatoriu tuturor persoanelor aflate în situaţii identice. De asemenea, se apreciază că textele de lege îndeplinesc criteriile de legalitate şi claritate, în cuprinsul acestora fiind prevăzute atât situaţia în care se poate dispune prelungirea duratei de luare în custodie publică a străinilor, cât şi perioada maximă de instituire a acestei măsuri, respectiv 6 luni.

În ceea ce priveşte invocarea art. 5 paragraful 1 lit. f) din Convenţia europeană a drepturilor omului, se constată că acest text nu poate servi ca argument în susţinerea excepţiei, întrucât se referă la lipsirea de libertate, or în cauză nu este vorba de o măsură privativă de libertate, ci doar de o măsură temporară de restrângere a libertăţii de circulaţie.

Avocatul Poporului a transmis punctul său de vedere prin care apreciază că dispoziţiile art. 93 alin. (5) şi (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 194/2002 nu contravin garanţiilor privind libertatea individuală, consacrate de art. 23 alin. (1) din Constituţie, precum şi de art. 5 paragraful 1 lit. f) din Convenţia europeană a drepturilor omului. "Luarea în custodie publică a străinilor nu reprezintă o sancţiune privativă de libertate, ci este o măsură specifică de control al imigraţiei, stabilită în conformitate cu obligaţiile asumate de România prin documentele internaţionale la care este parte." În plus, se mai arată că "luarea în custodie publică reprezintă o restrângere a exerciţiului dreptului la liberă circulaţie, în deplină concordanţă cu art. 53 din Constituţie." În sensul celor susţinute se aminteşte jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, şi anume deciziile nr. 182/2004 şi nr. 419/2004.

Preşedintele Senatului nu a comunicat, până la data întocmirii raportului, punctul său de vedere.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Preşedintelui Camerei Deputaţilor, Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului şi dispoziţiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate ridicată.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 93 alin. (5) şi (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 201 din 8 martie 2004, cu modificările şi completările ulterioare. Aceste prevederi au următorul conţinut:

–Art. 93 alin. (5) şi (6): "(5) Prelungirea duratei de luare în custodie publică a străinilor prevăzuţi la alin. (2) şi (4), care nu au putut fi îndepărtaţi de pe teritoriul României în termen de 30 de zile, se dispune de către curtea de apel în a cărei rază de competenţă teritorială se află locul de cazare, la solicitarea motivată a Autorităţii pentru străini.

(6)Perioada maximă de luare în custodie publică a străinilor împotriva cărora s-a dispus măsura returnării nu poate depăşi 6 luni."

În motivarea excepţiei ridicate, autorul invocă încălcarea art. 23 alin. (1) din Constituţie, precum şi a art. 5 paragraful 1 lit. f) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care au următorul conţinut:

–Art. 23 alin. (1) din Constituţie: "Libertatea individuală şi siguranţa persoanei sunt inviolabile."

–Art. 5 paragraful 1 lit. f) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale: "Orice persoană are dreptul la libertate şi la siguranţă. Nimeni nu poate fi lipsit de libertatea sa, cu excepţia următoarelor cazuri şi potrivit căilor legale: (...)

f)dacă este vorba despre arestarea sau detenţia legală a unei persoane pentru a o împiedica să pătrundă în mod ilegal pe teritoriu sau împotriva căreia se află în curs o procedură de expulzare ori de extrădare."

Examinând textele de lege criticate, raportate la normele constituţionale şi la cele din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale invocate, Curtea Constituţională constată că excepţia de neconsti-tuţionalitate este neîntemeiată şi urmează a fi respinsă pentru următoarele considerente:

Critica de neconstituţionalitate a autorului excepţiei are în vedere, în esenţă, nerespectarea, prin textele de lege criticate, a principiilor de legalitate şi claritate. Legalitatea implică, în opinia sa, nu numai existenţa legii, ci şi "calitatea" acesteia, tradusă prin suficienta accesibilitate şi precizie, încât orice risc de arbitrariu să fie înlăturat. Se susţine că dispoziţiile de lege atacate nu sunt clare şi precise, astfel încât să asigure suficiente garanţii pentru ca măsurile privative de libertate, prevăzute şi executate în conformitate cu acestea, să fie luate cu bună-credinţă şi exclusiv în scopul declarat, iar procedurile de returnare să fie făcute cu diligenţa necesară, astfel încât persoana supusă unei astfel de detenţii să fie protejată de măsuri arbitrare de privare a libertăţii sale, contrare scopului art. 5 din Convenţia europeană a drepturilor omului. Se afirmă necesitatea respectării principiului proporţionalităţii dintre măsura privativă de libertate şi scopul urmărit, arătându-se că textele de lege criticate nu fac nici o diferenţiere în acest sens.

Dispoziţiile alin. (5) al art. 93 din ordonanţa criticată prevăd posibilitatea prelungirii duratei de luare în custodie publică a străinilor declaraţi indezirabili sau a celor împotriva cărora s-a dispus măsura returnării şi care nu au putut fi îndepărtaţi de pe teritoriul României în termen de 30 de zile. Măsura prelungirii este dispusă de către curtea de apel în a cărei rază teritorială se află locul de cazare şi la solicitarea motivată a Autorităţii pentru străini, iar perioada maximă de luare în custodie publică a străinilor împotriva cărora s-a dispus măsura returnării nu poate depăşi, potrivit alin. (6) al aceluiaşi articol, 6 luni.

În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate referitoare la lipsa de claritate şi precizie a textelor de lege atacate, se constată că, într-adevăr, una dintre exigenţele noţiunii de "lege" este "previzibilitatea" acesteia. În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat în jurisprudenţa sa că "Nu poate fi considerată «lege» decât o normă enunţată cu suficientă precizie, pentru a permite individului să-şi regleze conduita. Individul trebuie să fie în măsură să prevadă consecinţele ce pot decurge dintr-un act determinat" (cauza Reckvenyi contra Ungariei, 1999). Totodată, în aceeaşi speţă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că "Asemenea consecinţe nu au nevoie să fie previzibile cu o certitudine absolută. O atare certitudine (absolută), oricât de dorită ar fi, este imposibil de realizat şi, mai mult, poate da naştere la o rigiditate excesivă a reglementării".

În lumina acestor considerente, se observă că textele de lege criticate conţin suficiente elemente pentru a întruni exigenţele principiului legalităţii şi al previzibilităţii legii, astfel încât critica nu poate fi reţinută. Aşadar, dispoziţiile de lege atacate prevăd în mod expres condiţiile în care se aplică măsura luării în custodie publică, persoanele supuse acestei măsuri, instanţa competentă, precum şi perioada maximă de timp pentru care se poate institui respectiva măsură. Precizarea limitei maxime pentru care se poate dispune măsura luării în custodie publică permite instanţei evaluarea situaţiei specifice fiecărui caz, având drept consecinţă individualizarea şi diferenţierea acestei măsuri, din punct de vedere al duratei în timp, fără a depăşi însă 6 luni. Ca atare, nu se poate susţine nici încălcarea principiului proporţionalităţii măsurii instituite cu scopul urmărit, aşa cum pretinde autorul excepţiei. Aplicarea concretă a fiecărei măsuri de către o instanţă de judecată sau alta este o chestiune ce depăşeşte însă cadrul controlului de constituţionalitate.

În legătură cu invocarea art. 5 paragraful 1 lit. f) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, Curtea Constituţională constată că această normă consacră dreptul la libertate şi la siguranţă al oricărei persoane aflate în stare de arest sau detenţie legală, precum şi excepţiile de la acest principiu fundamental. Luarea în custodie publică nu reprezintă însă o măsură privativă de libertate, ci este o măsură administrativă de restrângere temporară a dreptului de circulaţie a persoanelor aflate în ipoteza normelor criticate, măsură justificată prin prisma art. 53 din Constituţie, având în vedere că scopul acestor norme este de a-i împiedica pe străinii depistaţi cu şedere ilegală pe teritoriul ţării de a se sustrage măsurilor de returnare dispuse de autorităţile române împotriva lor.

De altfel, Curtea Constituţională a mai examinat constituţionalitatea art. 93 alin. (5) şi (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România. Prin Decizia nr. 419 din 14 octombrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.071 din 18 noiembrie 2004, Curtea a reţinut că textele de lege criticate şi în prezenta cauză nu contravin prevederilor art. 23 din Constituţie şi nici art. 5 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel că argumentele şi soluţia acestei decizii îşi menţin valabilitatea şi în cazul de faţă.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 93 alin. (5) şi (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, excepţie ridicată de Wu Liping în Dosarul nr. 4.994/2004 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 26 mai 2005.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Claudia Margareta Niţă