Decizie nr. 158 din 10 noiembrie 1998

Ioan Muraru - preşedinte

Costica Bulai - judecător

Constantin Doldur - judecător

Kozsokar Gabor - judecător

Nicolae Popa - judecător

Lucian Stangu - judecător

Florin Bucur Vasilescu - judecător

Romul Petru Vonica - judecător

Paula C. Pantea - procuror

Florentina Geangu - magistrat-asistent

Pe rol, soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 72 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996 privind executarea creanţelor bugetare, ridicată de Banca Română de Comerţ Exterior - S.A. - Sucursala Lipscani din Bucureşti în Dosarul nr. 501/1997 al Tribunalului Constanta - Secţia comercială.

Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din data de 3 noiembrie 1998, în prezenta autorului excepţiei, lipsind Societatea Comercială "M.T.S.C. Trading" - S.R.L. din Constanta, Direcţia generală a finanţelor publice şi controlului financiar de stat Constanta, Administraţia financiară Constanta şi Societatea Comercială "C.D.G. Company" - S.R.L. din Constanta, pentru care procedura de citare a fost legal îndeplinită, şi au fost consemnate în încheierea de la acea data, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunţarea la data de 10 noiembrie 1998.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constata următoarele:

Tribunalul Constanta - Secţia comercială, prin Încheierea din 20 martie 1998, pronunţată în Dosarul nr. 501/1997, a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 72 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996, ridicată de Banca Română de Comerţ Exterior - S.A. - Sucursala Lipscani din Bucureşti.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine ca dispoziţiile art. 72 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996 încalcă principiul constituţional al egalităţii în faţa legii, consfintit de art. 16 din Constituţie, deoarece instituie un regim privilegiat pentru instituţiile statului (în speta, pentru Ministerul Finanţelor), în ceea ce priveşte executarea silită a creanţelor bugetare (taxe, impozite), în detrimentul celorlalţi agenţi economici cu capital de stat sau majoritar de stat, şi anume bănci. Astfel, prin art. 72 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996 se încalcă "prevederile unei legi organice - art. 572-580 din Codul de procedură civilă -, când se instituie o alta ordine de preferinta în recuperarea creanţelor decât cea prevăzută de legea organică".

Tribunalul Constanta şi-a exprimat opinia în sensul că art. 72 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996, stabilind o alta ordine de preferinta în recuperarea creanţelor, încalcă dispoziţiile art. 372-580 din Codul de procedură civilă, precum şi cele ale art. 16 din Constituţie.

Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, s-au solicitat punctele de vedere ale preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului.

Preşedintele Camerei Deputaţilor, în punctul sau de vedere, considera ca excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 72 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996 este neîntemeiată, deoarece reglementările la care se referă autoarea excepţiei nu fac parte din categoria legilor organice consacrate de Constituţie. Sub acest aspect, ordonanţa a respectat exigenţele şi limitele impuse de Legea nr. 130/1995 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe.

În ceea ce priveşte principiul egalităţii în faţa legii, se arata în continuare, Curtea Constituţională s-a pronunţat în mai multe randuri în aceasta privinta, statuand, prin deciziile nr. 6/1993, nr. 35/1993 şi nr. 104/1995, ca egalitatea în faţa legii implica un tratament egal pentru situaţii identice sau similare şi nicidecum acelaşi tratament pentru situaţii diferite. Ideea de uniformitate contravine, în acest sens, egalităţii în drepturi, care implica un drept la diferentiere pentru situaţii care nu sunt identice.

Pornind de la aceasta orientare cu valoare de principiu, se apreciază totodată ca, în contextul producerii executării silite îndreptate împotriva unui debitor care este urmărit atât de creditori din sfera privată, cat şi de Ministerul Finanţelor, cele două categorii de creditori nu se afla în situaţii juridice identice, care să reclame un tratament juridic egal.

Distincţia, în aceasta privinta, este marcată de natura creanţelor a căror satisfacere este urmărită. Prima categorie de creditori are în vedere satisfacerea unor drepturi de creanta născute în cadrul unor raporturi juridice de drept privat, în care părţile se găsesc pe poziţii de egalitate juridică. De cealaltă parte, Ministerul Finanţelor, în calitate de reprezentant al statului, ca persoana juridică de drept public, acţionează în vederea încasării unor creanţe bugetare, derivate din obligaţii imperative stabilite de legislaţia fiscală, în temeiul art. 53 alin. (1) din Constituţie, care instituie obligaţia de a contribui, prin impozite şi taxe, la cheltuielile publice. În cadrul acestor raporturi juridice, cele doua părţi - debitorul obligat şi statul - nu se situeaza pe poziţii de egalitate, între ele existând o legătură de subordonare în favoarea statului, pe baza unui regim de drept public.

Tocmai pentru motivul acestei deosebiri de regim de drept substanţial s-a impus, în planul dreptului procesual, adoptarea unei reglementări speciale privind executarea creanţelor bugetare, distinctă de cea cuprinsă în Codul de procedură civilă.

Existenta unui regim juridic special în materia creanţelor bugetare îşi găseşte fundamentul constituţional în dispoziţiile art. 134 alin. (2) lit. b) din Constituţie, conform cărora statul trebuie să asigure, printre altele, protejarea intereselor naţionale în activitatea financiară. Acest temei constituţional justifica un drept special de preferinta în favoarea statului, în ceea ce priveşte efortul de încasare a creanţelor bugetare şi de asigurare a veniturilor publice la bugetul de stat. După cum a subliniat Curtea Constituţională în considerentele Deciziei nr. 25/1993, măsurile legislative în domeniul fiscal sunt impuse de nevoile statului. Este în afară oricărei îndoieli ca "încasarea impozitelor şi taxelor constituie sursa principala de venituri ale statului, fiind una dintre expresiile cele mai evidente ale apărării intereselor naţionale în plan financiar". Numai dacă dispune de aceste resurse bugetare, statul va fi în măsura să îşi îndeplinească doua dintre obligaţiile fundamentale ce i-au fost prescrise prin art. 43 alin. (1) şi art. 134 alin. (2) lit. f) din Constituţie: sa adopte măsuri de protecţie socială, apte să asigure cetăţenilor un nivel de trai decent, şi sa creeze condiţiile necesare pentru creşterea calităţii vieţii. Aceste exigente nu ar putea fi respectate, dacă, în cursul unei proceduri de executare silită, în care statul intră în concurs cu creditori din sfera privată, aceştia din urma s-ar bucura de prioritate în temeiul garanţiilor reale ataşate creanţelor lor.

De aceea art. 72 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996 stabileşte un drept de prioritate în favoarea satisfacerii creanţelor bugetare, dar acest regim de favoare are un caracter excepţional, el devenind aplicabil numai dacă, prin plata creanţelor garantate prin gaj sau prin ipoteca, nu s-ar putea plati şi creanţele bugetare. Asadar textul ordonanţei nu se abate de la regula dreptului comun în aceasta materie.

Pe de altă parte, este de observat ca ordinea stabilită în art. 71 alin. 1 lit. b)-i) din ordonanţa, care devine aplicabilă în situaţia excepţionala menţionată, nu cuprinde numai creanţele bugetare. Înaintea lor sunt situate: creanţele reprezentând salarii şi alte datorii asimilate acestora, pensii, ajutoare pentru incapacitate temporară de muncă, pentru prevenirea imbolnavirilor, refacerea sau întărirea sănătăţii, acordate asigurărilor sociale de stat, precum şi creanţele reprezentând obligaţia de reparare a pagubelor cauzate prin moarte, vătămarea integrităţii sau a sănătăţii; creanţele rezultând din obligaţii de întreţinere, alocaţii pentru copii sau de plată a altor sume periodice destinate asigurării mijloacelor de existenta.

Prin urmare, ordonanţa Guvernului a avut în vedere şi asigurarea satisfacerii prioritare a unor creanţe cu un pronunţat caracter de protecţie socială, subordonandu-se în acest mod exigenţei impuse de dispoziţiile art. 43 alin. (1) şi ale art. 134 alin. (2) lit. f) din Constituţie.

În punctul de vedere al Guvernului se apreciază ca excepţia de neconstituţionalitate invocată este neîntemeiată, deoarece noţiunea privilegiu prevăzută la art. 16 din Constituţie nu se confunda cu accepţiunea juridică a termenului de privilegiu, asa cum este ea definită de Codul civil. Art. 16 din Constituţie are în vedere egalitatea tuturor cetăţenilor în faţa legii, fără discriminări bazate pe rasa, naţionalitate, origine etnică, limba, religie, sex, opinie sau apartenenţa politică, avere sau origine socială şi fără privilegii, în sensul de avantaje sau favoruri determinate de criteriile enumerate mai sus sau de alte împrejurări. Astfel se considera ca art. 72 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996 este în concordanta cu dispoziţiile art. 16 din Constituţie.

Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul sau de vedere.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, concluziile procurorului şi ale autorului excepţiei, precum şi dispoziţiile legale atacate, raportate la prevederile Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1992, retine următoarele:

Potrivit art. 144 lit. c) din Constituţie şi art. 23 din Legea nr. 47/1992, republicată, Curtea Constituţională este competenţa să soluţioneze excepţia ridicată, fiind legal sesizată.

În temeiul art. 114 alin. (1) din Constituţie, Parlamentul a adoptat Legea nr. 130 din 27 decembrie 1995 pentru abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 298 din 28 decembrie 1995.

Prin art. 1 lit. b) din această lege, Guvernul a fost abilitat sa emita ordonanţe cu privire la executarea creanţelor bugetare, până la reluarea lucrărilor Parlamentului în prima sesiune ordinară a anului 1996.

Guvernul, în baza abilitarii legale, date în temeiul art. 114 din Constituţie, a emis Ordonanţa nr. 11 din 23 ianuarie 1996 privind executarea creanţelor bugetare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 31 ianuarie 1996, deci până la reluarea lucrărilor Parlamentului în prima sesiune ordinară a anului 1996, care a început, asa cum rezultă din Decizia nr. 1 din 25 ianuarie 1996 a Senatului şi din Decizia nr. 1 din 29 ianuarie 1996 a Camerei Deputaţilor, la data de 5 februarie 1996, cu respectarea domeniului de emitere a ordonanţelor, conform alin. (2) al art. 114 din Constituţie.

Prin Legea nr. 108 din 10 octombrie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 251 din 17 octombrie 1996, Parlamentul a aprobat Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996, care a devenit astfel lege.

Deşi normele cu putere de lege din ordonanţa s-au transformat în norme de lege şi, cu toate ca, asa cum a stabilit Curtea Constituţională în deciziile anterioare, ordonanţa şi legea sunt doua acte juridice distincte, totuşi Curtea Constituţională constata ca normele juridice contestate pe calea excepţiei de neconstituţionalitate şi-au menţinut acelaşi conţinut. Ca atare, Curtea Constituţională este competenţa sa examineze excepţia ridicată. Aceasta soluţie este simetrica cu soluţia data de Curte în situaţia modificării textului de lege sau de ordonanţa, intervenita după invocarea excepţiei. Astfel, prin Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. III din 31 octombrie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 259 din 9 noiembrie 1995, s-a statuat ca "în cazul în care, după invocarea unei excepţii de neconstituţionalitate în faţa instanţei judecătoreşti, prevederea legală supusă controlului a fost modificată, Curtea Constituţională se pronunţa asupra constituţionalităţii prevederii legale, în noua sa redactare, numai dacă soluţia legislativă din legea sau ordonanţa modificată este, în principiu, aceeaşi cu cea dinaintea modificării".

Excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 72 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996 este neîntemeiată.

Autorul excepţiei critica dispoziţiile art. 72 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996, pe motiv ca prin acest articol se instituie un regim derogator de la prevederile Codului civil şi ale Codului de procedura civilă, care statuează ca acei creditori ale căror creanţe sunt garantate prin gaj sau ipoteca au drept de preferinta faţă de ceilalţi creditori, condiţionand acest drept de preferinta de indestularea cu prioritate a creanţelor datorate bugetului de stat din alte bunuri decât cele gajate sau ipotecate.

Din examinarea art. 72 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996 rezultă ca acest text se aplică:

Dacă exista creditori care, asupra bunului vândut, au drepturi de preferinta conservate, în condiţiile prevăzute de lege, la distribuirea sumei rezultate din vânzarea bunului, creanţele lor vor fi plătite înaintea creanţelor prevăzute la art. 71 alin. 1 lit. g).

Creanţele garantate prin gaj sau prin ipoteca, constituite asupra bunului urmărit, vor fi plătite din preţul acestui bun, chiar înaintea creanţelor prevăzute la art. 71 alin. 1 lit. b)-i) inclusiv, dacă restul bunurilor şi veniturilor urmaribile ale debitorului asigura plata acestor din urma creanţe. În caz contrar, plata fiecărei creanţe se va face potrivit ordinii de preferinta stabilite de acelaşi articol.

Cheltuielile de judecată şi dobânzile sau alte asemenea accesorii ale creanţei principale, prevăzute în titlul executoriu, vor urma ordinea de preferinta a creanţei principale.

Dreptul de preferinta, conservat în condiţiile prevăzute de lege, şi dreptul de preferinta al creditorilor gajisti şi ipotecari, prevăzut la art. 72 alin. 1 şi 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996, rezultă din prevederile art. 1686 şi art. 1753 din Codul civil, în condiţiile art. 1687, art. 1695, art. 1768, art. 1778-1787 din Codul civil, şi, potrivit dispoziţiilor art. 72 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996, se acordă tuturor creditorilor care îndeplinesc aceste condiţii şi nu numai statului, încât nu s-ar putea considera ca se încalcă dispoziţiile art. 16 din Constituţie privind egalitatea cetăţenilor în faţa legii.

Dreptul de preferinta al statului ca persoana juridică de drept public pentru încasarea unor creanţe bugetare derivate din obligaţii imperative rezultate din legislaţia fiscală este prevăzut şi în legislaţia anterioară Ordonanţei Guvernului nr. 11/1996, şi anume la art. 1725 şi art. 1753 pct. 3 din Codul civil, care instituie în favoarea statului o ipoteca legală, şi în Decretul nr. 221/1960 cu privire la executarea silită împotriva persoanelor fizice a plăţii impozitelor şi a taxelor neachitate în termen şi a creanţelor băneşti ale organizaţiilor socialiste, precum şi executarea confiscării, care a fost abrogat prin actul normativ menţionat.

Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996 a restrâns sfera de aplicare numai la executarea creanţelor bugetare. Soluţia este în concordanta cu art. 41 alin. (2) din Constituţie, potrivit căruia proprietatea privată este ocrotită în mod egal prin lege, indiferent de titular, şi deci nu era posibila o reglementare derogatorie de la dreptul comun decât în ceea ce priveşte executarea silită vizând ocrotirea proprietăţii publice. În acest sens este şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 25 din 5 mai 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 89 din 11 mai 1993.

Garantarea dreptului de proprietate implica însă, potrivit art. 41 alin. (6) din Constituţie, şi respectarea de către proprietar a obligaţiilor care îi revin în aceasta calitate şi deci şi reglementarea unei proceduri speciale privind executarea creanţelor bugetare, în ipoteza în care debitorii nu îşi îndeplinesc de bunăvoie obligaţiile către stat.

În cadrul acestor raporturi juridice, cele doua părţi, statul, în calitate de creditor, şi contribuabilul de impozite şi taxe, în calitate de debitor al obligaţiei fiscale, nu se situeaza pe poziţii de egalitate, între ele existând o legătură de subordonare în favoarea statului, pe baza unui regim de drept public, şi, prin urmare, nu poate fi vorba de încălcarea principiului egalităţii în faţa legilor prevăzut la art. 16 din Constituţie.

Existenta unei obligaţii exprese a fiecărui cetăţean de a contribui prin impozite şi taxe la cheltuielile publice, prevăzută la art. 53 alin. (1) din Constituţie, şi a unei obligaţii a statului de a proteja interesele naţionale în activitatea financiară, conform art. 134 alin. (2) din Constituţie, este justificată de necesitatea asigurării certitudinii în constituirea ritmica a resurselor financiare ale statului. Este în afară de orice indoiala ca încasarea impozitelor şi taxelor constituie sursa principala de venituri a statului, fiind una dintre expresiile cele mai evidente ale apărării intereselor naţionale pe plan financiar. Numai dacă dispune de aceste resurse bugetare, statul va fi în măsura să îşi îndeplinească obligaţiile sale faţă de cetăţeni şi agenţii economici, care au fost stabilite în art. 134 alin. (2) din Constituţie, printre care:

a)libertatea comerţului, protecţia concurentei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie;

b)protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară.

Aceste exigente nu ar putea fi respectate, dacă în cursul unei proceduri de executare silită statul - pentru obligaţii publice de impozite, taxe şi contribuţii - ar intră în concurs cu creditorii din sfera privată.

Curtea Constituţională, prin mai multe decizii: nr. 6/1993, nr. 60/1993 şi nr. 104/1995, a stabilit ca egalitatea în faţa legii implica un tratament egal pentru situaţii identice sau similare şi nicidecum acelaşi tratament pentru situaţii diferite. Ideea de uniformitate contravine în acest sens egalităţii în drepturi, care implica un drept la diferentiere pentru situaţii ce nu sunt identice.

În art. 72 alin. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996 se precizează ca creanţele garantate prin gaj şi ipoteca, constituite asupra bunurilor urmărite, vor fi plătite din preţul acestor bunuri, chiar înaintea creanţelor prevăzute la art. 71 alin. 1 lit. b)-i) inclusiv, dacă restul bunurilor şi veniturilor urmaribile ale debitorului asigura plata acestor din urma creanţe. În caz contrar, plata fiecărei creanţe se va face potrivit ordinii de preferinta stabilite în acelaşi articol.

Prin urmare, alin. 2 al art. 72 al Ordonanţei Guvernului nr. 11/1996 se referă numai la creanţele garantate prin gaj şi ipoteca, constituite asupra unor bunuri urmaribile ale debitorului, şi dispoziţiile sale vor fi aplicabile numai dacă, în urma aplicării art. 71 alin. 1 lit. b)-i) din menţionată ordonanţa, nu s-ar putea plati şi creanţele bugetare. Or, în cazul acestei categorii de creanţe garantate prin gaj sau ipoteca, chiar dreptul civil, asa cum rezultă din textele sus-menţionate, instituie un drept de preferinta pentru toţi creditorii din această categorie.

În cazul creditorilor care au o creanta privilegiată ce concura cu o creanta bugetară, care se bucura de o garanţie legală, privilegiu, gaj sau ipoteca, potrivit art. 72 alin. 2 teza a doua, plata fiecărei creanţe se va face potrivit ordinii legale de preferinta prevăzute de textul sus-menţionat.

Art. 409 alin. 2 din Codul de procedură civilă prevede că plata datoriilor izvorâte din impozite şi taxe se face înainte de plată despăgubirilor pentru repararea pagubelor şi a celorlalte datorii. Astfel, sub acest aspect excepţia este neîntemeiată.

Cat priveşte critica adusă dispoziţiilor art. 72 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996, în sensul că prin acest text s-a modificat o ordine de preferinta prevăzută de o lege organică, este de observat ca art. 53 alin. (2), art. 72 şi 138 din Constituţie nu dispun ca reglementarea executării creanţelor bugetare să se facă printr-o lege organică.

În consecinţa, excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată şi urmează să fie respinsă.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 144 lit. c) şi al art. 145 alin. (2) din Constituţie, precum şi al art. 13 alin. (1) lit. A.c) şi al art. 23 din Legea nr. 47/1992, republicată,

CURTEA

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 72 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996 privind executarea creanţelor bugetare, aprobată şi modificată prin Legea nr. 108/1996, ridicată de Banca Română de Comerţ Exterior - S.A. - Sucursala Lipscani Bucureşti în Dosarul nr. 501/1997 al Tribunalului Constanta - Secţia comercială.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 10 noiembrie 1998.

PREŞEDINTE,

prof. univ. dr. IOAN MURARU

Magistrat-asistent,

Florentina Geangu