Decizie nr. 666 din 16 iulie 2007

Cu Adresa nr. 5/3.732/C.P.T. din 5 iulie 2007, Guvernul României a sesizat Curtea Constituţională cu obiecţia de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 6.943 din 6 iulie 2007 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.098A/2007.

În motivarea sesizării, se arată că legea criticată a fost adoptată cu încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 138 alin. (5), potrivit cărora "Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare". În acest sens, se invocă punctul de vedere al Guvernului, transmis Camerei Deputaţilor cu Adresa nr. 2.973/DRP/2007, care precizează că "propunerea legislativă are un impact financiar suplimentar estimat la nivelul unui an bugetar de circa 1.010 milioane lei, întrucât conduce la majorarea numărului de norme didactice din învăţământul preuniversitar de stat cu circa 35.200", precum şi că aceasta a "fost promovată fără a se prezenta în Expunerea de motive care o însoţeşte corelaţiile dintre indicatorii macroeconomici care ar fi afectaţi odată cu punerea în aplicare a prevederilor legii". În continuare, se consideră că la promovarea legii criticate trebuia să se aibă în vedere: condiţia rezultată din aderarea României la Uniunea Europeană, potrivit căreia deficitul bugetar pentru anul 2007 şi următorii trebuie stabilit la un nivel de sub 3% din PIB; o rată a inflaţiei descrescătoare care favorizează întreaga populaţie a României, fără discriminări socioprofesionale, rată care trebuie să tindă către un nivel cât mai scăzut, având în vedere şi ţinta de integrare în zona euro a Uniunii Europene; creşterea economică ce are ca punct de susţinere dezvoltarea investiţiilor care în mod direct va îmbunătăţi nivelul de trai al populaţiei, fapt pentru care an de an Guvernul a direcţionat cu prioritate fondurile publice spre această zonă. În plus, se consideră că influenţa suplimentară de 1.010 milioane lei reprezintă 14% din cheltuielile de personal aprobate în anul 2007 pentru învăţământul preuniversitar de stat, precum şi că aplicarea prevederilor legii începând cu luna septembrie 2007 are un impact suplimentar de circa 337 milioane lei, pentru care nu pot fi identificate surse suplimentare pentru acoperirea acestuia, astfel încât să nu fie afectat deficitul bugetar aprobat pe anul 2007. În final, se arată că "în politica actualului Guvern învăţământul constituie o prioritate naţională, motiv pentru care, anual, prin legile bugetare se alocă sume importante pentru finanţarea acestuia, astfel încât în anul 2007 cheltuielile aferente acestui domeniu reprezintă 5,2% din PIB".

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 643 din 16 iulie 2004, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatului Poporului pentru a prezenta punctele lor de vedere.

Preşedintele Camerei Deputaţilor, cu Adresa nr. 51/3.128 din 11 iulie 2007, a transmis Curţii Constituţionale punctul său de vedere, prin care apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată. În acest sens, arată că autorul obiecţiei de neconstituţionalitate invocă încălcarea prevederilor art. 138 alin. (5) din Constituţie, întrucât "iniţiatorii propunerii legislative adoptate de Parlament nu au menţionat sursele de finanţare a măsurilor necesare punerii în aplicare a dispoziţiilor cuprinse în actul normativ respectiv". Invocă, de asemenea, Adresa nr. 2.973/DRP/2007 prin care Guvernul "a notificat iniţiatorilor propunerii legislative de modificare şi completare a Legii nr. 128/1997 că aceasta are un impact financiar suplimentar estimat la nivelul unui an bugetar de aproximativ 1.010 milioane lei, motiv pentru care, de altfel, Guvernul nu a susţinut adoptarea acestei iniţiative legislative". Menţionează că în acelaşi sens este şi avizul de specialitate transmis Camerei Deputaţilor de către Consiliul Legislativ, precum şi avizul negativ al Comisiei pentru buget, finanţe, activitate bancară şi piaţă de capital a Senatului. Face precizarea că propunerea legislativă criticată a fost adoptată, potrivit art. 75 alin. (2) teza finală din Constituţie, de Camera Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată.

Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate formulată, până la pronunţarea prezentei decizii, iar punctul de vedere al Avocatului Poporului a fost înregistrat la Curtea Constituţională după pronunţarea deciziei, în ziua de 16 iulie 2007.

CURTEA,

examinând sesizarea de neconstituţionalitate, punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul judecătorului-raportor, Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic, raportată la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:

Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi celor ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate.

Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic, potrivit căreia:

Art. I. - Legea nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 158 din 16 iulie 1997, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

1.Literele a), b) şi f) ale articolului 43 vor avea următorul cuprins:

"a) un post de educatoare/institutoare pentru fiecare grupă de preşcolari sau pentru grupe combinate, în unităţile în care nu se pot constitui grupe separate; la grădiniţele cu program prelungit şi la cele cu program săptămânal, posturile se normează pe ture; un post se asimilează cu 18 ore normă didactică de predare pe săptămână;

b)un post de învăţător/institutor pentru fiecare clasă din învăţământul primar sau pentru clase simultane din cadrul acestuia, unde nu se pot constitui clase separate; un post se asimilează cu 18 ore normă didactică de predare pe săptămână;

.....................................................

f)pentru personalul didactic din învăţământul special şi din casele de copii, norma didactică se stabileşte astfel: profesori, învăţători, învăţători-educatori, institutori-educatori, profesori-educatori şi profesori pentru activităţi specifice - terapia tulburărilor de limbaj, educaţia auditiv-perceptivă compensatorie, ortofonia, labiolectura, orientarea, mobilitatea şi educaţia senzorială, educaţia vizual-perceptivă compensatorie, psihodiagnoza, orientarea şcolară şi profesională, psihoterapia şi consilierea, cultura fizică medicală, kinetoterapia, educaţia psihomotrică şi altele de acest tip - 16 ore normă didactică de predare pe săptămână; maistru-instructor - 20 de ore pe săptămână;".

2.După alineatul (5) al articolului 44 se introduc două noi alineate, alineatele (6) şi (7), cu următorul cuprins:

(6)În învăţământul primar, orele de religie, educaţie fizică şi educaţie muzicală prevăzute în planurile de învăţământ pot fi predate de profesori cu studii superioare de specialitate, fără a afecta norma didactică de predare a învăţătorului sau institutorului.

(7)Orele de educaţie fizică şi educaţie muzicală din învăţământul primar pot fi predate în condiţiile alin. (6) şi de învăţătorii ori institutorii de la clasa respectivă, dacă fac dovada calificării prin diplomă de studii sau fac dovada continuării şi finalizării studiilor în domeniile respective, în termen de 5 ani.

3.Alineatul (4) al articolului 49 va avea următorul cuprins:

(4)Personalul didactic prevăzut la art. 44 alin. (4) şi (7) este salarizat prin plata cu ora, conform prevederilor alin. (1) şi ale art. 43.

4.Alineatul (4) al articolului 51 va avea următorul cuprins:

(4)Personalul didactic de predare care îndeplineşte funcţia de diriginte, învăţătorii, învăţătorii-educatori, institutorii-educatori, profesorii-educatori şi educatoarele primesc o indemnizaţie de 10% din salariul de bază, cu excepţia situaţiilor prevăzute la art. 45 alin. (2) şi (3). Aceste indemnizaţii se includ în salariul de bază.

Art. IIPrevederile prezentei legi se aplică începând cu anul şcolar 2007-2008."

În opinia autorului sesizării, legea criticată încalcă prevederile constituţionale ale art. 138 alin. (5), potrivit cărora "Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare", prin aceea că a fost adoptată "fără să precizeze sursele de finanţare a măsurilor stabilite prin aceasta".

Examinând obiecţia de neconstituţionalitate formulată, prevederile legii criticate, prin raportare la dispoziţiile din Constituţie incidente, Curtea Constituţională constată că sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată şi urmează a fi admisă, pentru următoarele considerente:

În cadrul raporturilor constituţionale dintre Guvern şi Parlament, problemele referitoare la structura şi execuţia bugetului de stat au semnificaţii deosebite în procesul legislativ, în ceea ce priveşte fundamentarea şi susţinerea unor reglementări în diferite domenii de activitate, cu implicaţii financiare profunde. Din acest punct de vedere, potrivit art. 111 alin. (1) teza a doua din Constituţie, în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie. Solicitarea informării are o deosebită importanţă, în special, în cadrul procedurii legislative, pentru analiza şi fundamentarea diferitelor soluţii. Această obligaţie constituţională a fost respectată de către Camera Deputaţilor, care, în calitate de primă Cameră sesizată, prin Adresa nr. PL.131 din 19 martie 2007, a solicitat Guvernului, în conformitate cu prevederile art. 111 alin. (1) din Constituţia României şi ale Legii nr. 314/2003 pentru modificarea art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, să-i comunice punctul de vedere asupra implicaţiilor bugetare generate de propunerea legislativă criticată. Dând curs acestei solicitări, la data de 27 aprilie 2007, Guvernul a transmis Camerei Deputaţilor punctul său de vedere, în care a concluzionat că, "având în vedere efectele propunerii legislative de creştere a numărului de norme didactice cu peste 35.200 (13,55% din totalul de norme didactice) şi implicit a creşterii cheltuielilor bugetare pentru finanţarea acestor posturi, precum şi pentru plata orelor suplimentare şi a indemnizaţiilor propuse, ce reprezintă cheltuieli de personal în valoare estimată de 1.010.000.000 lei anual, Guvernul nu susţine adoptarea acestei iniţiative".

Curtea reţine că propunerea legislativă a fost adoptată la Camera Deputaţilor în condiţiile art. 75 alin. (2) teza a doua din Constituţie - procedura tacită - şi a fost remisă Senatului pentru a decide definitiv, în conformitate cu prevederile art. 75 alin. (3) din Constituţie. În şedinţa din 28 iunie 2007, Senatul a adoptat proiectul de lege cu 69 de voturi pentru, 5 voturi împotrivă şi o abţinere.

Examinând Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic, Curtea constată că nici expunerea de motive la aceasta şi nici legea ce face obiectul controlului de constituţionalitate nu precizează sursa de finanţare a cheltuielilor pe care le generează. Or, potrivit prevederilor art. 138 alin. (5) din Constituţie, "Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare". În acest sens a statuat şi Curtea Constituţională, de exemplu, prin Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996, cu prilejul soluţionării unei sesizări de neconstituţionalitate prin care, alături de alte critici, se invoca şi lipsa prevederilor referitoare la sursa de finanţare. Sub acest aspect, prin decizia menţionată s-a reţinut că cerinţa constituţională prevăzută de art. 138 alin. (5) "impune stabilirea concomitentă atât a alocaţiei bugetare, ce are semnificaţia unei cheltuieli, cât şi a sursei de finanţare, ce are semnificaţia venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecinţele profund negative, pe plan economic şi social, a stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire".

De altfel, şi potrivit prevederilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 25 august 2004, "Actele normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, republicată, cu dispoziţiile prezentei legi, precum şi cu principiile ordinii de drept", iar potrivit art. 3 alin. (1) din aceeaşi lege, "Normele de tehnică legislativă sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de către Guvern şi a propunerilor legislative aparţinând deputaţilor, senatorilor sau cetăţenilor, în cadrul exercitării dreptului de iniţiativă legislativă [...]". Sub aspectul conţinutului şi fundamentării soluţiilor legislative, art. 6 alin. (1) din legea menţionată prevede că soluţiile cuprinse în actul normativ "[...] trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne, precum şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte", iar alin. (3) al aceluiaşi articol, în redactarea în vigoare la data prezentei iniţiative legislative, stabilea că "Proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare". În coroborare cu aceste din urmă dispoziţii, art. 15 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 314/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 506 din 14 iulie 2003, intitulat "Limite privind micşorarea veniturilor şi majorarea cheltuielilor bugetare", prevăd că, "(2) În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, fişa financiară prevăzută la alin. (1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării" şi, "(3) După depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament, pot fi aprobate acte normative numai în condiţiile prevederilor alin. (1), dar cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare, aferente exerciţiului bugetar pentru care s-a elaborat bugetul". Obligativitatea respectării acestor dispoziţii legale rezultă şi din prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora, "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie".

Aşadar, faţă de cele arătate, Curtea constată că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic este neconstituţională.

În temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (2) şi (4) din Constituţie, precum şi al prevederilor art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 şi al art. 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic este neconstituţională.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 16 iulie 2007 şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Ninosu, Ion Predescu, Valentin Zoltan Puskas, Tudorel Toader şi Augustin Zegrean, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent şef,

Gabriela Dragomirescu