Decizia nr. 34 din 17 ianuarie 2019

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Răzvan Horațiu Radu.

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 301 alin. (1) din Codul penal, excepție ridicată de David Eugen Eduard în Dosarul nr. 1.068/204/2016 al Judecătoriei Câmpina. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.004D/2017.2. La apelul nominal răspunde, pentru autorul excepției, domnul avocat Tudor Valerică, cu delegație depusă la dosar. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul avocatului autorului excepției, care arată că, potrivit art. 1 din Constituție, statul român este stat democratic și social. În considerarea acestui caracter social, statul român emite legi de protecție socială, de exemplu Legea nr. 416/2001 privind venitul minim garantat. Susține că această lege stabilește multe situații în care autoritățile locale sunt îndrituite să ofere anumite ajutoare financiare (de exemplu, necesitatea de internare, investigații medicale, procurarea de medicamente, procurarea de lemne de foc pentru persoanele vârstnice etc.). Având în vedere că există obligația primăriei ca în anumite condiții să ofere aceste ajutoare și faptul că dispozițiile art. 301 din Codul penal nu prevăd că folosul trebuie să fie injust, se ajunge într-o situație paradoxală în care un primar, după parcurgerea procedurii legale, semnează dispoziții de primar prin care se acordă astfel de ajutoare (sociale) unor persoane care pot fi rudă/afini cu acesta. Astfel, persoana respectivă devine inculpat, reținându-se că a săvârșit infracțiunea prevăzută de art. 301 din Codul penal. Apreciază că în acest mod sunt discriminați chiar cetățenii care solicită acordarea unui astfel de ajutor. Arată că, în cauza în care a fost ridicată excepția de neconstituționalitate, persoanele care au solicitat acordarea ajutorului erau afini cu primarul și, în urma refuzului de a li se acorda aceste ajutoare, au obținut o hotărâre judecătorească în acest sens.

4.Apreciază că, în înfăptuirea controlului de constituționalitate, trebuie realizată o raportare la cetățean, care nu poate fi privat de un drept doar pentru că se află într-o legătură de rudenie sau este afin cu primarul. Cetățeanul este îndrituit să beneficieze de dreptul său legal indiferent de gradul de rudenie în care se află cu conducătorul administrației publice locale. În acest context, susține că sintagma „folos patrimonial“ trebuie interpretată în sensul că aceasta nu se aplică drepturilor pe care cetățenii le au potrivit legii. Apreciază că imparțialitatea funcționarului are atât o latură pozitivă, cât și una negativă, în sensul că nu i se poate refuza unei rude sau unui afin acordarea unui drept pe care legea i-l conferă.

5.Reprezentantul Ministerului Public arată că problema de drept ridicată de autorul excepției a făcut obiectul unei bogate jurisprudențe a Curții Constituționale, care a analizat această infracțiune atât în reglementarea Codului penal din 1969, cât și în cea a Codului penal. În acest sens, face referire la Decizia nr. 757 din 13 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 322 din 4 mai 2017, Decizia nr. 88 din 23 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 421 din 3 iunie 2016, Decizia nr. 317 din 17 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 566 din 26 iulie 2016, Decizia nr. 550 din 13 iulie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 955 din 4 decembrie 2017, Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014, Decizia nr. 85 din 23 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 315 din 25 aprilie 2016, Decizia nr. 603 din 6 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 845 din 13 noiembrie 2015. 6. În continuare, arată că în paragraful 18 al Deciziei nr. 85 din 23 februarie 2016 Curtea a analizat noțiunea de „folos necuvenit“ din ipoteza normei penale criticate, reținând că aceasta are în vedere orice tip de folos, întrucât scopul incriminării este acela al protejării relațiilor sociale referitoare la exercitarea atribuțiilor de serviciu ale funcționarului public, exercitare ce este obligatoriu a fi caracterizată prin imparțialitate. Prin urmare, Curtea a reținut că sintagma „folos necuvenit“ respectă standardele de calitate a legii penale, fiind conformă dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție.

7.În ceea ce privește ipoteza relevată de autorul excepției, reprezentantul Ministerului Public apreciază că aceasta se circumscrie art. 301 alin. (2) lit. b) din Codul penal, care precizează că dispozițiile alin. (1) al aceluiași articol nu se aplică în cazurile în care actul sau decizia se referă la exercitarea unui drept recunoscut de lege sau în îndeplinirea unei obligații impuse de lege, cu respectarea condițiilor și limitelor prevăzute de aceasta.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

8.Prin Încheierea din 6 iunie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 1.068/204/2016, Judecătoria Câmpina a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 301 alin. (1) din Codul penal, excepție ridicată de David Eugen Eduard cu ocazia soluționării unei cauze penale.

9.În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că sintagma „folos patrimonial“ este lipsită de claritate și previzibilitate. Apreciază că textul criticat este defectuos redactat, plasând în sfera penală orice persoană care exercită o funcție publică și care efectuează activitățile specifice acestei funcții. În continuare, face referire la Decizia nr. 363 din 7 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 6 iulie 2015, paragrafele 24 și 25. Susține că, pe de-o parte, legea nu definește folosul patrimonial, iar, pe de altă parte, primarii pot acorda ajutoare de urgență familiilor și persoanelor care se află în situații de necesitate cauzate de calamități naturale, incendii, accidente, alte situații deosebite, stabilite prin hotărâre a consiliului local. Astfel, deși există obligația, potrivit legii, de a acorda ajutoare sociale comunitare și de urgență indiferent dacă persoanele în cauză sunt sau nu rude/afini cu primarul unei localități, dispoziția din Codul penal sancționează îndeplinirea acestei prerogative legale.

10.Judecătoria Câmpina apreciază că dispozițiile criticate referitoare la conflictul de interese nu contravin prevederilor constituționale invocate de autorul excepției de neconstituționalitate. Susținerile autorului excepției se referă, în primul rând, la chestiunile ce țin de fondul cauzei, numai în subsidiar privind probleme de constituționalitate a textului de lege.

11.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

12.Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Arată că scopul urmărit prin reglementarea infracțiunii de conflict de interese a fost acela de a crea premisele legale necesare desfășurării activităților de serviciu într-un cadru de imparțialitate și integritate a exercitării funcțiilor și demnităților publice, incriminarea faptei având un rol disuasiv pentru persoanele care ocupă astfel de funcții în ceea ce privește obținerea de foloase materiale pentru sine sau pentru subiectele de drept enumerate de textul de lege. Or, această cerință este apreciată ca fiind esențială pentru derularea normală a relațiilor sociale referitoare la activitatea funcționarilor publici, întrucât asigură încrederea cetățenilor în autoritățile și instituțiile statului. Arată că textul actual al infracțiunii este în acord cu Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, ratificată de România prin Legea nr. 365/2004.

13.În ceea ce privește claritatea și previzibilitatea normei, invocând jurisprudența în materie a Curții Constituționale, Guvernul apreciază că textul de lege criticat sancționează fapta funcționarului public care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, a îndeplinit un act ori a participat la luarea unei decizii prin care s-a obținut, direct sau indirect, un folos patrimonial pentru sine, pentru soțul său, pentru o rudă ori pentru un afin până la gradul II inclusiv sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de foloase de orice natură. Textul se referă la reguli de îndeplinire a atribuțiilor funcționarilor publici, enumeră în mod clar și distinct categoriile de persoane avute în vedere și actele interzise, neputându-se susține în mod rezonabil că destinatarul normei juridice nu cunoaște înțelesul noțiunii de „folos patrimonial“. Sintagma „folos patrimonial“, ca atare, nu este de natură a afecta previzibilitatea normei penale, orice destinatar al acesteia fiind de așteptat a cunoaște înțelesul sintagmei și a-și putea adapta conduita potrivit exigențelor legii.

14.Susține totodată că norma penală se adresează unei categorii determinate de persoane, care, prin natura funcției lor, au datoria de a se supune unor rigori mai stricte ale profesiei și de a cunoaște în detaliu legea care le reglementează drepturile și obligațiile profesionale. Mai mult decât atât, apreciază că autorul excepției critică de fapt oportunitatea soluției legislative, și anume oportunitatea incriminării conflictului de interese în cazul rudelor care au beneficiat de ajutoare de urgență, nu compatibilitatea acesteia cu Constituția.

15.În continuare, apreciază că textul art. 301 din Codul penal nu conține prevederi de natură să reglementeze existența unei discriminări, nefiind incident în cauză niciunul dintre criteriile de discriminare prezente în art. 4 din Constituție. Drepturile fundamentale reprezintă o constantă a personalității cetățeanului, o șansă egală acordată fiecărui individ și, din această cauză, principiul egalității cuprinde egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, iar nu egalitatea de tratament juridic aplicat unei categorii de cetățeni în comparație cu alta. În ceea ce privește dispozițiile art. 53 din Constituție, apreciază că acestea nu se opun instituirii prin lege a anumitor interdicții și condiții în ceea ce privește ocuparea și exercitarea funcțiilor publice și cu atât mai mult posibilității instituirii unor norme sancționatoare pentru cazurile în care imparțialitatea exercitării acestor funcții este afectată.

16.Mai mult, în chiar cuprinsul art. 16 din Constituție se statuează că funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condițiile legii, de persoanele care au cetățenia română și domiciliul în țară. Dreptul de a accede la aceste funcții nu este un drept absolut și care nu poate fi supus niciunor condiții, iar impunerea unor garanții de echitate și imparțialitate este necesară în condițiile existenței unui stat de drept. De altfel, textul criticat are în vedere sancționarea efectuării anumitor acte de către titularii acestor funcții în condițiile existenței unui conflict de interese.

17.Avocatul Poporului arată că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, întrucât textul criticat nu contravine dispozițiilor constituționale ale art. 1 alin. (5). Norma de incriminare criticată întrunește cerințele de claritate, precizie și previzibilitate ale legii, astfel încât destinatarii săi au posibilitatea să prevadă consecințele care decurg din nerespectarea normei și să își adapteze conduita potrivit acesteia. În plus, instanțele judecătorești interpretează legea, în mod necesar în procesul soluționării cauzelor cu care sunt învestite, interpretarea fiind o fază indispensabilă procesului de aplicare a legii.

18.În privința celorlalte critici de neconstituționalitate, Avocatul Poporului apreciază că acestea nu pot fi reținute, întrucât prin prevederile legale supuse controlului de constituționalitate nu se aduce atingere principiilor constituționale invocate.

19.Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile reprezentantului autorului excepției, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

20.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

21.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 301 alin. (1) din Codul penal. Dispozițiile criticate au fost modificate prin articolul unic pct. 1 din Legea nr. 193/2017 pentru modificarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 598 din 25 iulie 2017. La momentul sesizării Curții cu excepția de neconstituționalitate, dispozițiile criticate aveau următorul conținut: „(1) Fapta funcționarului public care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, a îndeplinit un act ori a participat la luarea unei decizii prin care s-a obținut, direct sau indirect, un folos patrimonial, pentru sine, pentru soțul său, pentru o rudă ori pentru un afin până la gradul II inclusiv sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de foloase de orice natură, se pedepsește cu închisoarea de la unu la 5 ani și interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică.“

După modificarea survenită prin Legea nr. 193/2017, dispozițiile art. 301 din Codul penal au următorul conținut:

(1)Fapta funcționarului public care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, a îndeplinit un act prin care s-a obținut un folos patrimonial pentru sine, pentru soțul său, pentru o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv se pedepsește cu închisoarea de la unu la 5 ani și interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică pe o perioadă de 3 ani.

(2)Dispozițiile alin. (1) nu se aplică în cazurile în care actul sau decizia se referă la următoarele situații:

a)emiterea, aprobarea sau adoptarea actelor normative;

b)exercitarea unui drept recunoscut de lege sau în îndeplinirea unei obligații impuse de lege, cu respectarea condițiilor și limitelor prevăzute de aceasta.

22.Autorul excepției de neconstituționalitate susține că textul criticat contravine prevederilor constituționale cuprinse în art. 1 referitor la statul român, art. 16 referitor la egalitatea în drepturi, art. 34 referitor la dreptul la ocrotirea sănătății, art. 47 referitor la nivelul de trai, art. 52 referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică și art. 53 referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

23.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că, în jurisprudența sa, a reținut că infracțiunea de conflict de interese a fost reglementată pentru prima dată în legislația penală românească, într-o formă similară celei prevăzute la art. 301 din Codul penal în vigoare, prin art. 253^1 din Codul penal din 1969, articol introdus în cuprinsul acestui din urmă cod prin art. I pct. 61 din Legea nr. 278/2006 pentru modificarea și completarea Codului penal, precum și pentru modificarea și completarea altor legi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 601 din 12 iulie 2006.24. În ceea ce privește conținutul constitutiv al infracțiunii, Curtea a reținut că acesta desemnează totalitatea condițiilor prevăzute în norma de incriminare cu privire la actul de conduită interzis (sub aspect obiectiv și subiectiv) pe care trebuie să îl realizeze subiectul pentru a înfrânge legea penală și a da naștere raportului penal de conflict. Deci, conținutul constitutiv al infracțiunii îl constituie totalitatea condițiilor cerute de lege cu privire la latura obiectivă și latura subiectivă a infracțiunii. Astfel, pentru a putea fi reținută realizarea laturii obiective a infracțiunii de conflict de interese trebuie ca îndeplinirea unui act ori participarea la luarea unei decizii să genereze și un folos patrimonial (folos material potrivit art. 253^1 alin. 1 din Codul penal din 1969) în favoarea uneia dintre persoanele enumerate în textul legal, care devin beneficiare ale acestui folos (în acest sens, Decizia nr. 550 din 13 iulie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 955 din 4 decembrie 2017, paragrafele 17-19; Decizia nr. 88 din 23 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 421 din 3 iunie 2016, paragrafele 18-19).

25.În ceea ce privește lipsa de claritate și previzibilitate a sintagmei „folos patrimonial“, Curtea observă că, prin Decizia nr. 363 din 7 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 6 iulie 2015, a statuat cu valoare de principiu că dispozițiile art. 23 alin. (12) din Constituție impun garanția reglementării prin lege a incriminării faptelor și stabilirea sancțiunii corespunzătoare și, în mod implicit, obligația în sarcina legiuitorului de a adopta legi care să respecte cerințele de calitate ale acestora, care se circumscriu principiului legalității prevăzut la art. 1 alin. (5) din Constituție. Pentru a ajunge la această concluzie, Curtea a avut în vedere jurisprudența proprie și pe cea a Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la condițiile pe care o lege trebuie să le îndeplinească pentru a fi conformă Constituției și Convenției. Astfel, o lege îndeplinește condițiile calitative impuse atât de Constituție, cât și de Convenție, numai dacă norma este enunțată cu suficientă precizie pentru a permite cetățeanului să își adapteze conduita în funcție de aceasta, astfel încât, apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, față de circumstanțele speței, consecințele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă și să își corecteze conduita. Totodată, Curtea, având în vedere principiul generalității legilor, a reținut că poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală și o anumită suplețe poate chiar să se dovedească de dorit, suplețe care nu trebuie să afecteze însă previzibilitatea legii.

26.De asemenea, prin Decizia nr. 603 din 6 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 845 din 13 noiembrie 2015, paragraful 16, cu privire la art. 1 alin. (5) din Constituție, Curtea a reținut că, potrivit dispozițiilor art. 37 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, dacă o noțiune sau un termen nu sunt consacrate sau pot avea înțelesuri diferite, semnificația acestora în context se stabilește prin actul normativ care le instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devin obligatorii pentru actele normative din aceeași materie. În același sens, prin Decizia nr. 390 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 532 din 17 iulie 2014, paragraful 31, Curtea Constituțională a statuat că o noțiune legală poate avea un conținut și înțeles autonom diferit de la o lege la alta, cu condiția ca legea care utilizează termenul respectiv să îl și definească (a se vedea Decizia nr. 88 din 23 februarie 2016, precitată, paragrafele 16 și 17).

27.Totodată, cu același prilej, Curtea a reținut că infracțiunea de conflict de interese este o infracțiune de serviciu, care presupune un pericol concret, deoarece nu este suficient ca funcționarul să îndeplinească un act, ci trebuie ca acel act să fi produs direct sau indirect un folos material/patrimonial pentru sine, soțul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură. Curtea a constatat că infracțiunea de conflict de interese nu poate presupune doar obținerea unor foloase materiale necuvenite, ci obținerea oricărui tip de folos, întrucât incriminarea nu urmărește sancționarea unor situații în care sunt încălcate normele legale care conferă temei și justificare obținerii unor foloase materiale, ci a situațiilor în care exercitarea imparțială a atribuțiilor de serviciu ale funcționarului public ar putea fi afectată.

28.În continuare, Curtea reține că autorul excepției deduce neconstituționalitatea dispozițiilor de lege criticate și dintr-o posibilă neconcordanță legislativă. Astfel, acesta susține că, deși există obligația, potrivit legii, de a acorda ajutoare sociale comunitare și de urgență indiferent dacă persoanele în cauză sunt sau nu rude/afini cu primarul unei localități, dispoziția din Codul penal sancționează îndeplinirea acestei prerogative legale.

29.În legătură cu acest aspect, Curtea observă că autorul excepției face abstracție de chiar dispozițiile legale în vigoare. Astfel, contrar celor susținute de acesta, dispozițiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, dispun că „primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I“.

30.Mai mult, Curtea constată că, într-adevăr, după modificările aduse prin Legea nr. 193/2017 articolului criticat, acesta dispune în sensul că dispozițiile art. 301 alin. (1) din Codul penal nu se aplică în cazurile în care actul sau decizia se referă la exercitarea unui drept recunoscut de lege sau în îndeplinirea unei obligații impuse de lege, cu respectarea condițiilor și limitelor prevăzute de aceasta.

31.În acest context, Curtea constată că și anterior acestei modificări Codul penal reglementa la art. 18 alin. (1) în sensul că nu constituie infracțiune fapta prevăzută de legea penală, dacă există vreuna dintre cauzele justificative prevăzute de lege, iar la art. 21 alin. (1) în sensul că este justificată fapta prevăzută de legea penală constând în exercitarea unui drept recunoscut de lege sau în îndeplinirea unei obligații impuse de lege, cu respectarea condițiilor și limitelor prevăzute de aceasta.

32.Or, Curtea constată că intră în competența organului judiciar, iar nu în sfera exercitării controlului de constituționalitate, constatarea existenței sau a inexistenței situațiilor care înlătură trăsătura esențială a caracterului nejustificat (antijuridic) al faptei, situație ce impune una dintre soluțiile prevăzute de legea procesual penală în funcție de etapa procesuală atinsă.

33.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de David Eugen Eduard în Dosarul nr. 1.068/204/2016 al Judecătoriei Câmpina și constată că dispozițiile art. 301 alin. (1) din Codul penal sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Judecătoriei Câmpina și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 17 ianuarie 2019.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Daniela Ramona Marițiu