Decizie nr. 314 din 14 iunie 2005

Ioan Vida - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Constantin Doldur - judecător

Kozsokâr Gâbor - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Ninosu - judecător

Şerban Viorel Stănoiu - judecător

Ion Predescu - judecător

Aurelia Rusu - procuror

Valentina Bărbăţeanu - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 27 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, excepţie ridicată de Centrul de Educaţie Specială "Speranţa" din Timişoara şi Fundaţia de Abilitare "Speranţa" din Timişoara în Dosarul nr. 5.032/CA/2004 al Tribunalului Timiş - Secţia comercială şi de contencios administrativ.

La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Cauza aflându-se în stare de judecată, Curtea acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care arată că la data invocării excepţiei de neconstituţionalitate prevederile art. 27 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 erau abrogate, conţinutul lor fiind însă preluat în art. 26 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului. Referindu-se la acest din urmă text de lege, apreciază că este neîntemeiată critica autorilor excepţiei, întrucât se bazează pe o interpretare restrictivă şi izolată. În acest sens, precizează că actele administrative pot fi atacate în contencios administrativ de orice persoană vătămată de o autoritate publică într-un drept al său ori într-un interes legitim, această posibilitate nefiind rezervată exclusiv prefectului. Textul de lege criticat preia, în esenţă, dispoziţiile art. 123 alin. (5) din Constituţie. Faţă de cele susţinute, solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a art. 26 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului ca neîntemeiată.

La dosar a fost depus punctul de vedere al Consiliului Local al Municipiului Timişoara, prin care se solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată. În exercitarea atribuţiilor conferite prin lege, consiliile locale adoptă hotărâri a căror legalitate este verificată de prefect, care poate solicita revocarea hotărârii sau o poate ataca în contencios administrativ. Prefectul nu poate cenzura hotărârile autorităţilor publice locale decât în limita prerogativelor date de lege. În plus, prefectul poate verifica numai legalitatea actelor administrative de autoritate, nu şi a celor de gestiune. Consideră că "hotărârile consiliilor locale cu privire la administrarea bunurilor din domeniul public şi privat al statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi resursele financiare sunt excluse din sfera contenciosului administrativ, caz în care astfel de cereri sunt inadmisibile".

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 26 ianuarie 2005, pronunţată în Dosarul 5.032/CA/2004, Tribunalul Timiş - Secţia comercială şi de contencios administrativ a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 27 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001.

Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Centrul de Educaţie Specială "Speranţa" din Timişoara şi Fundaţia de Abilitare "Speranţa" din Timişoara într-un litigiu de contencios administrativ având ca obiect anularea unei hotărâri a Consiliului Local al Municipiului Timişoara de atribuire a unui teren în folosinţa gratuită a Universităţii de Vest Timişoara - Facultatea de Ştiinţe Economice.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorii acesteia susţin că art. 27 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 este neconstituţional "în măsura în care atribuie în exclusivitate prefectului dreptul de a ataca în contencios administrativ actele administrative emise de autorităţile publice locale şi refuză acest drept persoanelor ale căror drepturi sau interese legitime au fost vătămate prin actul administrativ". Textul de lege criticat, prin limitarea categoriilor de persoane "care pot iniţia acţiunea judiciară în controlul de legalitate al actelor administrative", este contrar prevederilor constituţionale ale art. 21 alin. (1) şi (2) privind accesul liber la justiţie, ale art. 52 alin. (1) şi (2) privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a obţine recunoaşterea dreptului sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei, precum şi ale art. 126 alin. (6) referitoare la garantarea controlului judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice.

Tribunalul Timiş - Secţia comercială şi de contencios administrativ consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, întrucât reglementarea din Legea nr. 215/2001, conform căreia doar prefectul are posibilitatea de a solicita anularea unei hotărâri emise de consiliul local, reprezintă "o procedură instituită de o lege specială, derogatorie de la dreptul comun în materie, care este Legea nr. 29/1990, în cadrul căreia nu poate interveni o persoană fizică sau juridică pentru anularea unei hotărâri a cărei legalitate se verifică prin atribuţii date prefectului". Apreciază că este "la latitudinea legislativului să adopte legi în domenii speciale de activitate, dacă acestea sunt în deplin acord cu Constituţia".

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.

Guvernul precizează că textul criticat a fost abrogat de art. 44 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, conţinutul acestuia fiind preluat în art. 26 alin. (1) din această lege. Guvernul argumentează că "posibilitatea prefectului de a ataca în contencios actele administrative ale autorităţilor publice, considerate ilegale, reprezintă consecinţa atribuţiei prevăzute de lege pentru prefect de a verifica legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, cu excepţia actelor de gestiune, (...) atribuţie care, în lipsa dreptului la acţiune în contencios, ar fi lipsită de finalitate". Neincluderea în Legea administraţiei publice locale a unor dispoziţii referitoare la posibilitatea altor subiecte de drept - persoane fizice sau juridice - de a ataca în contencios actele autorităţilor publice locale "este expresia voinţei legiuitorului, care, reglementând organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice locale, a considerat oportun ca această atribuţie să fie dată doar prefectului, nu şi altor autorităţi ale administraţiei publice". Prin Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 Curtea Supremă de Justiţie a decis că primarul nu are calitatea de a ataca în contencios hotărârile adoptate de consiliul local, acest drept revenind doar prefectului; din decizia citată se desprinde ideea că această imposibilitate se impune primarului, ca autoritate executivă a aceleiaşi persoane juridice, respectiv consiliul local, decizia nefiind în sensul că acest drept ar aparţine în exclusivitate prefectului. De asemenea, precizează că limitele şi condiţiile exercitării dreptului garantat prin art. 52 alin. (1) din Constituţie sunt stabilite în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, din dispoziţiile căreia rezultă că "în acţiunea în contenciosul ce vizează raportul dintre persoanele fizice sau juridice şi autorităţile publice poate fi invocată atât vătămarea unui drept sau interes legitim, cât şi nelegalitatea actului". În concluzie, Guvernul consideră că textul de lege criticat de către autorul excepţiei este neconstituţional "în măsura în care atribuie în exclusivitate prefectului dreptul de a ataca în contencios administrativ actele administrative adoptate sau emise de către autorităţile publice locale şi refuză acest drept persoanelor ale căror drepturi sau interese legitime au fost vătămate prin actul administrativ"; într-o altă interpretare, s-ar încălca prevederile constituţionale invocate de autorul excepţiei.

Avocatul Poporului consideră că, în absenţa opiniei instanţei, sesizarea Curţii Constituţionale nu este legală. Potrivit art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea acesteia se dispune de instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate, printr-o încheiere ce va cuprinde opinia instanţei asupra excepţiei şi punctele de vedere ale părţilor, însoţite de dovezi.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate ridicată.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, conform încheierii de sesizare, prevederile art. 27 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001. La data ridicării excepţiei în faţa Tribunalului Timiş - Secţia comercială şi de contencios administrativ textul criticat fusese abrogat prin art. 44 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004, conţinutul acestuia fiind preluat în art. 26 alin. (1) din aceeaşi lege. Prin urmare, Curtea Constituţională urmează să se pronunţe asupra art. 26 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, care are următorul cuprins:

Art. 26 alin. (1): "În exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale ori judeţene, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, aceste acte, dacă le consideră nelegale, cu excepţia actelor de gestiune. Actul atacat este suspendat de drept."

În opinia autorilor excepţiei de neconstituţionalitate, textul de lege criticat contravine dispoziţiilor art. 21 alin. (1) şi (2), ale art. 52 alin. (1) şi (2) şi ale art. 126 alin. (6) din Constituţie, care au următorul cuprins:

–Art. 21 alin. (1) şi (2): "(1) Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime.

(2)Nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept.";

–Art. 52 alin. (1) şi (2): "(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.

(2)Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.";

–Art. 126 alin. (6): "Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale."

Din analiza excepţiei de neconstituţionalitate se observă că autorii acesteia susţin că dispoziţiile art. 27 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, preluate de art. 26 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, "refuză" dreptul de a ataca în contencios administrativ actele administrative emise de autorităţile publice locale persoanelor ale căror drepturi sau interese legitime au fost vătămate prin asemenea acte. O astfel de critică nu poate fi însă reţinută, deoarece autorii excepţiei dau textului de lege criticat o interpretare restrictivă, desprinsă de cadrul general de reglementare a instituţiei contenciosului administrativ. Astfel, în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, articol care transpune la nivelul legii dispoziţiile art. 52 alin. (1) din Constituţie, "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public", iar art. 1 alin. (2) din aceeaşi lege stabileşte că "se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept".

Prefectul, în virtutea calităţii sale de reprezentant al Guvernului pe plan local, are posibilitatea de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale ori judeţene, dacă le consideră nelegale. Această atribuţie a prefectului se exercită în baza tutelei administrative, care "presupune dreptul de control al Guvernului sau al altei autorităţi a administraţiei statului asupra actelor autorităţilor locale alese, ce funcţionează în virtutea principiului autonomiei locale". În acest sens a statuat Curtea Constituţională prin Decizia nr. 137 din 7 decembrie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 2 februarie 1995, cu prilejul soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 101 alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991. Instituţia tutelei administrative îşi găseşte consacrarea la nivel constituţional în art. 123 alin. (5) din Legea fundamentală, care stabileşte că "Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept"; or, textul de lege ce constituie obiectul excepţiei nu face altceva decât să reia dispoziţiile constituţionale menţionate. În considerentele Deciziei nr. 137 din 7 decembrie 1994, Curtea Constituţională a mai reţinut că "într-un stat de drept este de neconceput ca un act ilegal al unei autorităţi locale să nu poată fi atacat în faţa instanţei judecătoreşti de către prefect, ca reprezentant al Guvernului, având în vedere misiunea fundamentală a Guvernului de a asigura executarea legilor".

De aceea, este neîntemeiată susţinerea că dreptul prefectului de a verifica legalitatea actelor administrative ale administraţiei publice şi de a le ataca în faţa instanţei de contencios administrativ înlătură dreptul celorlalte persoane, fizice sau juridice, de a se adresa aceloraşi instanţe pentru a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.

Prin urmare, nu se poate reţine critica formulată de autorii excepţiei, conform căreia art. 26 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 ar nesocoti prevederile art. 21 alin. (1) şi (2), ale art. 52 alin. (1) şi ale art. 126 alin. (6) din Constituţie.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 26 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, excepţie ridicată de Centrul de Educaţie Specială "Speranţa" din Timişoara şi de Fundaţia de Abilitare "Speranţa" din Timişoara în Dosarul nr. 5.032/CA/2004 al Tribunalul Timiş - Secţia comercială şi de contencios administrativ.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 14 iunie 2005.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prod. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Valentina Bărbăţeanu