Decizie nr. 1.328 din 21 octombrie 2009

Ioan Vida - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Augustin Zegrean - judecător

Simona Ricu - procuror

Valentina Bărbăţeanu - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 25/2002 privind aprobarea Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare şi ale art. 1 alin. (3), art. 2 alin. (5), art. 11, art. 12 şi art. 13 din Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital. Excepţia a fost ridicată de Societatea de Servicii de Investiţii Financiare "Mobinvest" - S.A. din Oradea, Gheorghe Cristian Vidican şi Gavril Avram în Dosarul nr. 4.317/2/2007 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 6 octombrie 2009, fiind consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a dispus amânarea pronunţării pentru data de 21 octombrie 2009.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 27 ianuarie 2009, pronunţată în Dosarul nr. 4.317/2/2007, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 25/2002 privind aprobarea Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare şi ale art. 1 alin. (3), art. 2 alin. (5), art. 11, art. 12 şi art. 13 din Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Societatea de Servicii de Investiţii Financiare "Mobinvest" S.A. din Oradea, Gheorghe Cristian Vidican şi Gavril Avram într-o cauză având ca obiect suspendarea executării unor acte administrative emise de Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare şi anularea acestora.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorii acesteia arată, în esenţă, că, prin confuzia între funcţia de anchetă şi cea de judecată, prin lipsa de contradictorialitate şi publicitate a dezbaterilor, prin limitarea dreptului la apărare al persoanelor verificate, prin liberul arbitru în aprecierea probelor, Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare se defineşte ca o jurisdicţie extraordinară, iar natura juridică a organelor care o exercită este cea a instanţelor extraordinare, interzise prin art. 126 alin. (5) din Constituţie. În argumentarea acestei opinii, invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii, precum şi noul statut acordat Curţii de Conturi în urma revizuirii Constituţiei, în virtutea căruia aceasta verifică şi constată dacă resursele publice au fost sau nu folosite în acord cu dispoziţiile legale, dar fără a impune sancţiuni, posibilitatea stabilirii acestora fiind lăsată la aprecierea instanţelor judecătoreşti competente.

În ceea ce priveşte Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2002, susţine că nu au existat elementele necesare definirii unui caz excepţional, în sensul constatării unui pericol public major, care să nu poată fi evitat decât pe calea emiterii unei ordonanţe de urgenţă. În acest sens, precizează că ordonanţa criticată nu conţine măsuri urgente destinate salvării unui interes public aflat în pericol.

Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstitu ţionalitate este neîntemeiată.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În opinia sa, autorizând şi controlând relaţiile de pe pieţele reglementate, Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare nu se substituie justiţiei, nu devine instanţă extraordinară şi nici nu exercită o activitate administrativ-jurisdicţională. Cu privire la constituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 25/2002, menţionează că aceasta a fost aprobată de Parlament prin Legea nr. 514/2002, care are caracter de lege organică.

Avocatul Poporului apreciază că prevederile de lege criticate nu aduc atingere prevederilor constituţionale referitoare la jurisdicţiile speciale administrative. Arată că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 25/2002 nu aduc atingere prevederilor constituţionale referitoare la administraţia publică centrală de specialitate.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile reprezentantului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, notele scrise transmise de apărătorii autorilor excepţiei, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 25/2002 privind aprobarea Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 226 din 4 aprilie 2002, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 514/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 539 din 24 iulie 2002.

De asemenea, constituie obiect al excepţiei prevederile art. 1 alin. (3), art. 2 alin. (5), art. 11, art. 12 şi art. 13 din Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 571 din 29 iunie 2004, care au următorul cuprins:

–Art. 1 alin. (3): "Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare, denumită în continuare C.N.V.M., este autoritatea competentă care aplică prevederile prezentei legi, prin exercitarea prerogativelor stabilite în statutul său.";

–Art. 2 alin. (5): "În scopul exercitării activităţii de supraveghere, C.N.V.M. poate:

a)să verifice modul de îndeplinire a atribuţiilor şi obligaţiilor legale şi statutare ale administratorilor, directorilor, directorilor executivi, precum şi ale altor persoane în legătură cu activitatea entităţilor reglementate sau supravegheate;

b)să solicite consiliului de administraţie al entităţilor reglementate, prevăzute la lit. a), întrunirea membrilor acestuia sau, după caz, convocarea adunării generale a acţionarilor, stabilind problemele ce trebuie înscrise pe ordinea de zi;

c)să solicite tribunalului competent să dispună convocarea de adunări generale ale acţionarilor, în cazul în care nu sunt respectate prevederile de la lit. b);

d)să solicite informaţii şi documente emitenţilor ale căror valori mobiliare fac obiectul unor oferte publice sau au fost admise la tranzacţionare pe o piaţă reglementată sau tranzacţionate într-un sistem alternativ de tranzacţionare;

e)să efectueze controale la sediul entităţilor reglementate şi supravegheate de C.N.V.M.;

f)să audieze orice persoană în legătură cu activităţile entităţilor reglementate şi supravegheate de C.N.V.M.";

–Art. 11: "C.N.V.M. este în drept să suspende autorizaţia S.S.I.F. pentru o perioadă cuprinsă între 5 şi 90 de zile, în caz de nerespectare a prevederilor prezentei legi sau ale reglementărilor C.N.V.M., numai dacă nu sunt întrunite condiţiile pentru retragerea autorizaţiei sau pentru alte sancţiuni mai grave prevăzute de lege. Suspendarea poate fi prelungită la expirarea termenului iniţial, dar nu mai mult de 30 de zile peste termenul maxim stabilit în prezentul articol.";

–Art. 12: "(1) C.N.V.M. este în drept să retragă autorizaţia de a presta servicii de investiţii financiare unei S.S.I.F., în următoarele situaţii:

a)S.S.I.F. nu a început să presteze serviciile de investiţii pentru care a fost autorizată, în termen de 12 luni de la primirea autorizaţiei, sau nu a prestat niciunul din serviciile autorizate de C.N.V.M., prevăzute la art. 5 alin. (1) pct. 1, pe o perioadă mai mare de 6 luni, cu excepţia situaţiei în care C.N.V.M. a suspendat autorizaţia pe această perioadă;

b)S.S.I.F. nu mai îndeplineşte condiţiile care au stat la baza emiterii autorizaţiei;

c)S.S.I.F. nu respectă reglementările privind adecvarea capitalului, stabilite de C.N.V.M.;

d)S.S.I.F. sau agenţii săi pentru servicii de investiţii financiare nu respectă reglementările C.N.V.M. şi/sau ale pieţelor reglementate;

e)dacă evenimente ulterioare acordării autorizaţiei creează incompatibilitate în prestarea de servicii de investiţii financiare;

f)alte cazuri prevăzute de reglementările C.N.V.M. (2) La solicitarea expresă a unei S.S.I.F., în baza unei declaraţii de renunţare, C.N.V.M. retrage autorizaţia de a presta servicii de investiţii financiare, în conformitate cu reglementările emise în acest sens.

(3)C.N.V.M. anulează autorizaţia unei S.S.I.F. în cazul în care aceasta a fost obţinută pe baza unor declaraţii sau informaţii false ori care au indus în eroare.";

–Art. 13: "(1) C.N.V.M. va solicita informaţii şi se va consulta cu autorităţile competente ale unui stat membru înaintea autorizării unei S.S.I.F., atunci când aceasta este:

a)o filială a unui intermediar autorizat în acel stat membru;

b)o filială a societăţii-mamă a unui intermediar autorizat în acel stat;

c)este controlată de aceleaşi persoane fizice sau juridice care controlează un intermediar autorizat în acel stat membru.

(2)Autorităţile competente din statele membre, responsabile cu supravegherea instituţiilor de credit sau a societăţilor de asigurare, vor fi consultate înainte de acordarea autorizaţiei unui S.S.I.F., care este:

a)filiala unei instituţii de credit sau a unei societăţi de asigurare autorizate într-un stat membru;

b)filiala societăţii-mamă a unei instituţii de credit sau a unei societăţi de asigurare autorizate într-un stat membru;

c)controlată de aceleaşi persoane fizice sau juridice ce controlează o instituţie de credit sau o societate de asigurare autorizată într-un stat membru."

În opinia autorilor excepţiei de neconstituţionalitate, textele de lege criticate contravin următoarelor dispoziţii din Constituţie: ale art. 21 alin. (4) potrivit cărora jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite, ale art. 116 privind organizarea ministerelor şi a altor organe de specialitate, ale art. 117 alin. (3) care prevăd că autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică şi ale art. 126 privind instanţele judecătoreşti.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine următoarele:

I. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorii acesteia susţin că atribuţiile Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare excedează prevederilor constituţionale. În acest sens, îşi fondează criticile pe observaţia că această autoritate nu se încadrează în niciunul dintre cele două tipuri de jurisdicţii prevăzute de Constituţie, nefiind nici jurisdicţie judiciară, nici jurisdicţie specială administrativă. Curtea observă că această constatare este pe deplin adevărată. Eronată este însă afirmaţia potrivit căreia "imposibilitatea includerii Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare în vreuna dintre categoriile de jurisdicţii determină plasarea acestei autorităţi în afara cadrului constituţional".

Astfel cum în mod explicit este definită în art. 1 alin. (1) din Statutul său, Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare este o autoritate administrativă autonomă cu personalitate juridică. Activitatea pe care aceasta o desfăşoară este dedicată realizării scopului Legii nr. 297/2004 privind piaţa de capital, şi anume înfiinţarea şi funcţionarea pieţelor de instrumente financiare, cu instituţiile şi operaţiunile specifice acestora, precum şi a organismelor de plasament colectiv, în scopul mobilizării disponibilităţilor financiare prin intermediul investiţiilor în instrumente financiare. Finalitatea acestei reglementări legale o reprezintă protejarea sistemului financiar şi a investitorilor. În acest scop, Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare desfăşoară activităţi de autorizare, control, reglementare şi interpretare în ceea ce priveşte relaţiile de pe pieţele reglementate, fiind autoritatea chemată să aplice normele legale specifice acestei sfere de relaţii sociale. Prin aceasta, Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare nu capătă însă nici caracter de instanţă extraordinară - astfel că nu încalcă dispoziţiile art. 126 alin. (5) din Legea fundamentală -, şi nici nu exercită o activitate administrativ-jurisdicţională. În exercitarea atribuţiilor sale, desfăşoară o activitate pur administrativă, menită să asigure protejarea investitorilor şi a sistemului financiar în ansamblul său. Aceasta reprezintă o concretizare a prevederilor art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie, potrivit cărora statul trebuie să asigure libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie.

Aşadar, nefiind o jurisdicţie, nu se poate reţine nici critica de neconstituţionalitate bazată pe pretinsa încălcare a prevederilor art. 21 alin. (4) pe care autorii o deduc din obligativitatea sa.

În argumentarea caracterului de instanţă extraordinară a Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, autorii excepţiei fac o analogie cu natura juridică şi atribuţiile Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii, astfel cum acestea erau reglementate şi rezultau din prevederile Legii nr. 187/1999 privind accesul la propriul dosar şi deconspirarea securităţii ca poliţie politică, asupra cărora Curtea Constituţională s-a pronunţat, prin Decizia nr. 51 din 31 ianuarie 2008 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 95 din 6 februarie 2008), constatând neconstituţionalitatea acelei legi. În considerentele acestei decizii, Curtea a reţinut, printre altele, că "(...) prin confuzia între funcţia de anchetă, cea de judecată şi cea de soluţionare a căilor de atac împotriva propriilor decizii, prin lipsa de contradictorialitate şi publicitate a dezbaterilor, prin limitarea dreptului la apărare al persoanelor verificate, prin liberul arbitru în administrarea şi aprecierea probelor, precum şi prin posibilitatea de a da, în aceleaşi cauze, verdicte noi, contrare celor validate prin deciziile definitive ale instanţelor judecătoreşti, jurisdicţia exercitată de Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii şi de Colegiul Consiliului se defineşte ca o jurisdicţie extraordinară, iar natura juridică a organelor care o exercită este cea a instanţelor extraordinare, interzise de art. 126 alin. (5) din Constituţia României".

Activitatea Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare nu prezintă însă caracteristicile surprinse de instanţa de contencios constituţional, care confereau Consiliului Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii caracter neconstituţional. În cazul Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare nu se poate reţine existenţa unei "confuzii între funcţia de anchetă, cea de judecată şi cea de soluţionare a căilor de atac împotriva propriilor decizii". Astfel, activităţile pe care Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare poate să le întreprindă conform art. 2 alin. (5) din Legea nr. 297/2004 sunt menite să aducă informaţiile necesare exercitării activităţii de supraveghere a pieţei de capital, iar dreptul acestei instituţii de a suspenda sau retrage autorizaţia de a presta servicii de investiţii financiare pentru o societate de servicii de investiţii financiare (S.S.I.F.) reprezintă o prerogativă legală care nu contravine niciunei prevederi constituţionale. Diferenţa fundamentală faţă de Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii, astfel cum acesta era configurat prin prevederile Legii nr. 187/1999, o reprezintă posibilitatea contestării în faţa instanţei de contencios administrativ competente a oricăror acte emise de Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare, această autoritate neavând atribuţii de control al propriilor acte. Criticile autorilor excepţiei sunt şi sub acest aspect neîntemeiate, întrucât verificarea legalităţii actelor Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, care sunt acte administrative unilaterale, se face de către o instanţă judecătorească, care se bucură de independenţă şi se caracterizează prin imparţialitate, printr-o procedură care respectă exigenţele unui proces echitabil, în condiţiile asigurării dreptului la apărare al părţilor, acestea având posibilitatea de a beneficia de toate garanţiile procesuale pentru a-şi valorifica în mod eficient drepturile procedurale.

Activitatea desfăşurată de Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare nu presupune o "jurisdicţie". În sensul art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, "actul administrativ-jurisdicţional" este "actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială", iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. e) din aceeaşi lege, "jurisdicţie administrativă specială" reprezintă "activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale". Nici Legea nr. 297/2004, nici Statutul aprobat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2002 nu se referă la soluţionarea de către Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare a vreunui astfel de conflict privind un act administrativ, referitoare la existenţa, întinderea sau exercitarea drepturilor subiective ale unei persoane - atribuţii de esenţa activităţii jurisdicţionale. De asemenea, Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare nu adoptă nici măsuri de tragere la răspundere juridică de competenţa instanţelor judiciare, ci efectuează operaţiuni tehnico-juridice de cercetare, deliberare şi decizie, specifice iniţierii şi adoptării oricărui act administrativ. Aşadar, activitatea desfăşurată de această instituţie - de autorizare, control, reglementare şi interpretare finalizată cu o "decizie" - nu corespunde ideii de soluţionare a unui conflict între părţi generat de un act administrativ al unei autorităţi publice.

În punctul său de vedere, Guvernul observă în mod judicios că, "ducând raţionamentul autorilor prezentei excepţii de neconstituţionalitate până la ultimele consecinţe, ar urma ca orice activitate de a răspunde unei sesizări sau de a da curs unei sesizări din oficiu, care se încheie cu un proces-verbal, decizie sau un alt act al autorităţii şi eventual cu aplicarea unei sancţiuni administrative, ar corespunde unei activităţi administrativ-jurisdicţionale".

De altfel, Curtea observă că, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 297/2004, "Orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale recunoscute de lege printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al C.N.V.M. de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti".

II. Autorii formulează o critică de constituţionalitate extrinsecă a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 25/2002 privind aprobarea Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare prin raportare la prevederile art. 114 alin. (4) din Constituţia nerevizuită.

În acest sens, Curtea observă că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2002 a fost aprobată prin Legea nr. 514/2002, care, potrivit menţiunii din Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 539 din 24 iulie 2002, în care a fost publicată, a fost adoptată ca lege organică. În expunerea de motive a acestei legi a fost în mod detaliat explicată necesitatea adoptării unei reglementări specifice prin intermediul unei ordonanţe de urgenţă. Motivul principal l-a reprezentat respectarea angajamentelor asumate de România în vederea aderării la Uniunea Europeană, în interiorul termenelor stabilite prin negociere cu aceasta, pentru adoptarea unor acte normative privind piaţa de capital, în acord cu aquis-ul comunitar în materie.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 25/2002 privind aprobarea Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare şi ale art. 1 alin. (3), art. 2 alin. (5), art. 11, art. 12 şi art. 13 din Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital. Excepţia a fost ridicată de Societatea de Servicii de Investiţii Financiare "Mobinvest" - S.A. din Oradea, Gheorghe Cristian Vidican şi Gavril Avram în Dosarul nr. 4.317/2/2007 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 21 octombrie 2009.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Valentina Bărbăţeanu