referitoare la interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare
Dosar nr. 1.619/1/2025
| Lia Savonea | - președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului |
| Elena Diana Tămagă | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal |
| Carmen Elena Popoiag | - președintele Secției I civile |
| Adina Oana Surdu | - președintele Secției a II-a civile |
| Eleni Cristina Marcu | - președintele delegat al Secției penale |
| Ionel Barbă | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Luiza Maria Păun | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Maria Hrudei | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Andreea Marchidan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Adriana Florina Secrețeanu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Carmen Mihaela Voinescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ștefania Dragoe | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Alina Pohrib | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Mădălina-Elena Vladu-Crevon | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Veronica Dumitrache | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ramona Maria Gliga | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Mihnea Adrian Tănase | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Andra Monica Asănică | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Andreea Bercaru | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Diana Florea Burgazli | - judecător la Secția I civilă |
| Liviu Eugen Făget | - judecător la Secția I civilă |
| Ștefan Ioan Lucaciuc | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Adriana Nicolae | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Gheorghe Valentin Chitidean | - judecător la Secția penală |
| Luminița Criștiu-Ninu | - judecător la Secția penală |
Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 1.619/1/2025 este legal constituit conform dispozițiilorart. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă și ale art. 31 alin. (3) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).
Ședința este prezidată de doamna judecător Lia Savonea, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna Antonia Eleonora Constantin, procuror-șef al Secției judiciare.
La ședința de judecată participă doamna Maria-Camelia Drăgușin, magistrat-asistent în cadrul Secțiilor Unite, desemnată în temeiul art. 32 din Regulament.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ia în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție ce formează obiectul Dosarului nr. 1.619/1/2025.
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctul de vedere al procurorului general și opiniile specialiștilor consultați.
Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, doamna judecător Lia Savonea, președintele completului de judecată, acordă cuvântul reprezentantei procurorului general asupra recursului în interesul legii.
Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin apreciază că prima orientare jurisprudențială este în acord cu litera și spiritul legii, susținând că aceasta respectă echilibrul constituțional dintre puterile statului, întrucât se recunoaște competența specifică a instanțelor de contencios administrativ în controlul actelor normative guvernamentale, fără a se permite puterii legislative să paralizeze această competență prin aprobarea ulterioară a ordonanțelor. Astfel, este eficientizată garanția prevăzută de art. 126 alin. (6) din Constituția României, republicată.
Nefiind întrebări pentru reprezentanta procurorului general, doamna judecător Lia Savonea, președintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra sesizării.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:
Prin Hotărârea nr. 92 din 25 iunie 2025, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 19 pct. 2 lit. e) din Regulament, cu soluționarea recursului în interesul legii ce vizează următoarea problemă de drept:
Interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, în ipoteza în care ordonanța de Guvern ce constituie cauza vătămării pretinse de partea reclamantă a fost adoptată de către Parlament printr-o lege care a preluat dispozițiile considerate ca fiind neconstituționale, pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a ordonanței de Guvern și data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia.
Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casație și Justiție la 29 iulie 2025, formându-se Dosarul nr. 1.619/1/2025, cu termen de soluționare la 6 octombrie 2025.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (în continuare, Legea contenciosului administrativ sau Legea nr. 554/2004):
Articolul 9
(1)Persoana vătămată într-un drept al său ori întrun interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță.
(2)Instanța de contencios administrativ, dacă apreciază că excepția îndeplinește condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituțională și suspendă soluționarea cauzei pe fond.
(3)După pronunțarea Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ repune cauza pe rol și dă termen, cu citarea părților. Dacă ordonanța sau o dispoziție a acesteia a fost declarată neconstituțională, instanța soluționează fondul cauzei; în caz contrar, acțiunea se respinge ca inadmisibilă.
(4)În situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I.
(5)Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.
II.I. Alte dispoziții legale incidente
Constituția României republicată în 2003 (în continuare, Constituția):
Articolul 15
(...) (2) Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.
Articolul 115
(1)Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.
(2)Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul și data până la care se pot emite ordonanțe.
(3)Dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanței.
(4)Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora.
(5)Ordonanța de urgență intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată și după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunță asupra ordonanței, aceasta este considerată adoptată și se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgență. Ordonanța de urgență cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1).
(6)Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.
(7)Ordonanțele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse și ordonanțele ale căror efecte au încetat potrivit alineatului (3).
(8)Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței.
Articolul 126
(...) (6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar. Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.
Autorul sesizării a arătat că problema de drept a fost soluționată diferit la nivelul Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, existând practică judiciară neunitară referitoare la aplicarea dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, în ipoteza în care ordonanța de Guvern ce constituie cauza vătămării pretinse de partea reclamantă a fost adoptată de către Parlament printr-o lege care a preluat dispozițiile considerate ca fiind neconstituționale, pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a ordonanței de Guvern și data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia.
Astfel, într-o primă orientare jurisprudențială, s-a apreciat că acțiunea prevăzută de art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu poate fi respinsă ca inadmisibilă pentru perioada începând cu intrarea în vigoare a ordonanței de Guvern și până la data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia, dat fiind că actul normativ care produce efecte juridice în acel interval este ordonanța de Guvern, aceasta încetând să mai existe ca act juridic normativ distinct doar de la momentul intrării în vigoare a legii care o vizează.
În motivarea acestei opinii s-a pornit de la jurisprudența Curții Constituționale a României, potrivit căreia, prin aprobare, ordonanța de Guvern încetează să mai existe ca act juridic normativ distinct, iar aprobarea dă naștere unui act normativ nou, care a absorbit și ordonanța de urgență; în mod corespunzător, ca urmare a aprobării, nu coexistă două categorii de acte normative juxtapuse, anume legea de aprobare și ordonanța, ci un singur act legislativ, respectiv legea de aprobare.
A doua orientare jurisprudențială a fost în sensul inadmisibilității în integralitate a acțiunii formulate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 (inclusiv pentru perioada anterioară intrării în vigoare a legii de aprobare), în ipoteza în care ordonanța de Guvern a fost aprobată prin lege.
În argumentarea acestei opinii s-a reținut că, potrivit dispozițiilor art. 9 și art. 1 alin. (7) din Legea nr. 554/2004, pot fi atacate în fața instanțelor de contencios administrativ numai ordonanțele de Guvern sau dispoziții din acestea prin care au fost vătămate drepturi sau interese legitime. Dacă însă ordonanța de Guvern este aprobată de Parlament, prin lege, dispozițiile pretins neconstituționale preiau forța juridică a legii, iar prevederile cuprinse în legi excedează mecanismului instituit prin dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004.
În motivarea soluțiilor a fost valorificată jurisprudența Curții Constituționale prin care s-a statuat că ordonanțele simple sau de urgență ale Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituție, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din rațiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă și elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern.
În exercitarea controlului de constituționalitate, Curtea Constituțională a pronunțat mai multe decizii care prezintă relevanță asupra sesizării de față.
Prin Decizia Curții Constituționale nr. 9 din 1 februarie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 108 din 28 mai 1996, a fost respinsă, ca vădit nefondată, excepția de neconstituționalitate privind rectificarea Ordonanței Guvernului nr. 39/1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 12 septembrie 1994.
Prin Decizia Curții Constituționale nr. 4 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 8 mai 2017, a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 alin. (4) și (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Prin Decizia Curții Constituționale nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, s-a constatat că dispozițiile art. 20 alin. (5) fraza a doua din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 154/2005 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2005, aprobată prin lege la data de 20 decembrie 2005, sunt neconstituționale.
Prin Decizia Curții Constituționale nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009, s-a constatat că Legea de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 3/2009 pentru modificarea și completarea unor acte normative referitoare la organizarea și funcționarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului este neconstituțională.
Prin deciziile nr. 4.729 din 23 octombrie 2024, pronunțată în Dosarul nr. 7.903/2/2022, și nr. 5.337 din 19 noiembrie 2024, pronunțată în Dosarul nr. 4.829/2/2022, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a reținut că acțiunea prevăzută de art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu poate fi respinsă ca inadmisibilă pentru perioada începând cu intrarea în vigoare a ordonanței și până la data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia, dat fiind că actul normativ care produce efecte juridice în acel interval este ordonanța de Guvern, aceasta încetând să mai existe ca act juridic normativ distinct doar de momentul intrării în vigoare a legii care o vizează.
Prin deciziile nr. 4.201 din 29 septembrie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 5.034/2/2021, nr. 4.737 din 29 septembrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 3.462/2/2017, nr. 2.979 din 25 septembrie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 1.115/2/2015, și nr. 3.377 din 14 august 2007, pronunțată în Dosarul nr. 897/2/2007, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a reținut inadmisibilitatea în integralitate a acțiunii formulate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 (inclusiv pentru perioada anterioară intrării în vigoare a legii de aprobare), în ipoteza în care ordonanța de Guvern a fost aprobată prin lege.
Procurorul general a apreciat că prima orientare jurisprudențială este în acord cu litera și spiritul legii.
S-a arătat că un prim argument în favoarea acestei orientări derivă din aplicarea riguroasă a principiului neretroactivității legii civile. Legea de aprobare a unei ordonanțe intră în vigoare ulterior intrării în vigoare a ordonanței; așadar, legea de aprobare nu poate produce efecte juridice pentru perioada anterioară propriei intrări în vigoare.
Așadar, în perioada cuprinsă între intrarea în vigoare a ordonanței și intrarea în vigoare a legii de aprobare, singurul act normativ care produce efecte juridice este ordonanța însăși. Ordonanța are, în mod indiscutabil, capacitatea de a genera drepturi și obligații, de a produce vătămări asupra drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor și, în consecință, de a face obiectul controlului jurisdicțional prevăzut de art. 9 din Legea nr. 554/2004. Negarea unei asemenea realități juridice ar echivala cu o ficțiune incompatibilă cu principiile fundamentale ale dreptului.
S-a menționat și că garanția constituțională prevăzută de art. 21 din Constituția României este concepută să genereze o protecție jurisdicțională reală, care nu poate fi supusă unor interpretări restrictive ale normelor procesuale decât în condiții de excepție; or, excepția este de strictă interpretare și aplicare (exceptio est strictissimae interpretationis et aplicationis), iar legea nu prevede expres o excepție în cazul acțiunii în contencios administrativ împotriva ordonanțelor Guvernului.
Interpretarea care ar exclude admisibilitatea acțiunii prevăzute de art. 9 din Legea nr. 554/2004 pentru perioada anterioară aprobării parlamentare ar permite Guvernului și majorității parlamentare să eludeze controlul jurisdicțional asupra constituționalității ordonanțelor, prin simpla aprobare rapidă a acestora. S-ar stimula adoptarea și aprobarea precipitată a ordonanțelor, fără o evaluare adecvată asupra constituționalității lor, cetățenii fiind privați în mod abuziv de o cale efectivă de atac împotriva vătămărilor suferite.
Argumentul final se referă la respectarea separației puterilor în stat. Prima orientare jurisprudențială respectă echilibrul constituțional dintre puterile statului, întrucât se recunoaște competența specifică a instanțelor de contencios administrativ în controlul actelor normative guvernamentale, fără a se permite puterii legislative să paralizeze această competență prin aprobarea ulterioară a ordonanțelor. Astfel, este eficientizată garanția prevăzută de art. 126 alin. (6) din Constituție.
Institutul Național al Magistraturii a apreciat că, din moment ce dispozițiile din ordonanță devin acte normative cu caracter de lege prin aprobarea de către Parlament, art. 9 din Legea nr. 554/2004 își pierde aplicabilitatea. Astfel, opinia exprimată a fost în sensul celei de-a doua orientări jurisprudențiale, respectiv că se impune respingerea în integralitate, ca inadmisibilă, a acțiunii formulate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 (inclusiv pentru perioada anterioară intrării în vigoare a legii de aprobare), în ipoteza în care ordonanța de Guvern a fost aprobată prin lege.
Facultatea de Drept din cadrul Universității „Lucian Blaga“ din Sibiu s-a raliat primei orientări jurisprudențiale, arătând, în esență, că respingerea acțiunii ca inadmisibilă, pentru simplul motiv al aprobării ulterioare a ordonanței prin lege, ar lipsi de efect util mecanismul constituțional și legal de protecție a persoanelor vătămate. Cererea de chemare în judecată rămâne admisibilă pentru perioada în care ordonanța a produs efecte proprii, iar prejudiciile survenite în acest interval trebuie să poată fi supuse controlului judecătoresc.
Facultatea de Drept din cadrul Universității de Vest din Timișoara a apreciat că acțiunea este admisibilă, pentru ca art. 9 din Legea nr. 554/2004 să poată primi efect util. Altfel, s-ar restrânge în mod nejustificat sfera de aplicare a legii, aceasta urmând să fie aplicabilă numai în cazul ordonanțelor simple nesupuse aprobării Parlamentului. Mai mult, condițiile antrenării răspunderii Guvernului trebuie analizate cu respectarea principiului tempus regit actum, întrucât legea de aprobare a ordonanței produce efecte juridice numai pentru viitor, nu și pentru trecut.
Facultatea de Drept din cadrul Universității „Alexandru Ioan Cuza“ din Iași consideră corectă prima dintre orientările jurisprudențiale, și anume că acțiunea prevăzută de art. 9 din Legea nr. 554/2004 este admisibilă pentru perioada începând de la intrarea în vigoare a ordonanței și până la intrarea în vigoare a legii de aprobare a acesteia.
Facultatea de Drept din cadrul Universității „Babeș-Bolyai“ din Cluj-Napoca a opinat că eventuala aprobare a ordonanței prin lege, după sesizarea instanței de contencios administrativ, este irelevantă pentru soluția de admisibilitate prin raportare la prevederile art. 25 alin. (1) din Codul de procedură civilă, având în vedere că prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004 sunt norme de procedură, judecata urmând a continua prin aplicarea acestor prevederi legale.
Judecătorii-raportori au apreciat că aprobarea ordonanței de Guvern prin lege nu este de natură a elimina dreptul persoanei vătămate la despăgubiri, pentru situații ce intră sub incidența art. 9 din Legea contenciosului administrativ, ci doar de a-l limita la intervalul în care efectele juridice pretins vătămătoare s-au produs exclusiv în temeiul ordonanței, respectiv perioada cuprinsă între intrarea sa în vigoare și data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia.
Verificând regularitatea sesizării, se constată că Înalta Curte de Casație și Justiție a fost legal învestită de Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție care, potrivit dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, are calitate procesuală pentru declanșarea acestui mecanism de unificare a practicii judiciare, în scopul interpretării și aplicării unitare a legii de către instanțele judecătorești.
În privința condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, art. 515 din Codul de procedură civilă prevede că: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii.“
Din conținutul acestei norme de procedură rezultă condițiile ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil:
–obiectul recursului în interesul legii să fie o problemă de drept;
–problema de drept să fi fost soluționată în mod diferit de instanțele de judecată;
–dovada soluționării diferite să se facă prin hotărâri judecătorești definitive;
–hotărârile judecătorești definitive să fie anexate cererii.
Prima condiție menționată este îndeplinită, deoarece prezentul recurs în interesul legii vizează interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, se solicită a se stabili, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ, dacă acțiunea formulată de persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe pretins neconstituționale este admisibilă pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a ordonanței și data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia.
Sunt îndeplinite și celelalte trei condiții de admisibilitate, prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, referitoare la soluționarea diferită a aceleiași probleme de drept prin hotărâri judecătorești definitive, întrucât problema de drept supusă analizei a primit interpretări diferite din partea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin hotărâri definitive care au fost anexate prezentei sesizări.
Astfel, într-o primă orientare jurisprudențială s-a statuat în sensul că acțiunea prevăzută de art. 9 din Legea contenciosului administrativ nu poate fi respinsă ca inadmisibilă pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a ordonanței și data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia, ținând cont că actul normativ care produce efecte juridice în acest interval este ordonanța de Guvern, aceasta încetând să mai existe ca act juridic normativ distinct doar de la momentul intrării în vigoare a legii care o vizează. În acest sens au fost anexate sesizării hotărâri judecătorești definitive pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal (Decizia civilă nr. 4.729 din 23 octombrie 2024 și Decizia civilă nr. 5.337 din 19 noiembrie 2024).
Cea de-a două opinie conturată a fost în sensul inadmisibilității în integralitate a acțiunii formulate în temeiul art. 9 din Legea contenciosului administrativ (inclusiv pentru perioada anterioară intrării în vigoare a legii de aprobare), în ipoteza în care ordonanța de Guvern a fost aprobată prin lege. În sensul acestei opinii au fost anexate sesizării hotărâri judecătorești definitive pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal (Decizia civilă nr. 4.201 din 29 septembrie 2023, Decizia civilă nr. 4.737 din 29 septembrie 2020, Decizia civilă nr. 2.979 din 25 septembrie 2018 și Decizia civilă nr. 3.377 din 14 august 2007).
În argumentarea acestor din urmă soluții s-a avut în vedere că ordonanțele simple sau de urgență ale Guvernului aprobate de Parlament, prin lege, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și preiau forța juridică a legii de aprobare. Or, prevederile cuprinse în legi excedează mecanismului instituit prin dispozițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ.
Art. 9 din Legea contenciosului administrativ reprezintă transpunerea în plan legislativ a principiului consacrat în art. 126 alin. (6) teza finală din Constituția României, potrivit căruia „instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale“.
În temeiul acestor dispoziții, titularii cererilor de chemare în judecată adresate instanțelor de contencios administrativ și dezlegate neunitar au solicitat repararea prejudiciilor cauzate prin ordonanțele pretins neconstituționale.
Particular, ipoteza recursului în interesul legii presupune că, la momentul soluționării litigiilor, ordonanțele pretins neconstituționale fuseseră aprobate prin lege.
De asemenea, se constată că divergența jurisprudențială vizează admisibilitatea acestor acțiuni strict pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a ordonanței și data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia. În schimb, în ambele orientări jurisprudențiale prezentate s-a argumentat explicit că, odată cu intrarea în vigoare a legii de aprobare, ordonanțele au încetat să mai existe ca acte normative distincte, concluzionându-se că, pentru perioadele începând cu intrarea în vigoare a legilor de aprobare, persoana interesată nu mai are la dispoziție mijlocul procesual prevăzut de art. 9 din Legea contenciosului administrativ.
Așadar, analiza Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii va fi circumscrisă acestor limite.
Se reține că soluția de inadmisibilitate, regăsită în cea de-a doua opinie jurisprudențială, are la bază argumentul că, odată ce ordonanța este aprobată prin lege de Parlament, aceasta preia forța juridică a actului legislativ. În consecință, nu mai poate fi contestată prin prisma art. 9 din Legea contenciosului administrativ, aplicabil exclusiv ordonanțelor sau dispozițiilor din acestea ce aduc atingere unor drepturi ori interese legitime.
Pentru a ajunge la această concluzie instanțele au luat drept reper jurisprudența Curții Constituționale a României.
Într-adevăr, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale (a se vedea în acest sens Decizia nr. 9 din 1 februarie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 108 din 28 mai 1996, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009), ordonanțele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituție, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege. În consecință, după aprobarea prin lege, doar aceasta din urmă ar putea face obiectul unui control de constituționalitate, iar nu ordonanța în sine, întrucât, odată cu intrarea în vigoare a legii, numai dispozițiile acesteia rămân aplicabile.
Totuși, analizând conținutul art. 9 alin. (1) și (5) din Legea contenciosului administrativ, Curtea Constituțională a statuat și că, atunci când acțiunea reclamantului urmărește înlăturarea vătămării dreptului sau interesului legitim produse de o ordonanță a Guvernului, reclamantul poate utiliza procedura specială prevăzută de acest articol. Conform jurisprudenței Curții Constituționale (Decizia nr. 4 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 8 mai 2017), „acțiunea poate fi formulată oricând pe perioada de activitate a actului normativ (cât timp acesta continuă să producă efecte juridice), începând cu data intrării sale în vigoare“.
În acest context se impune a fi amintit și că, potrivit art. 15 alin. (2) din Constituția României, „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile“.
Așadar, analizând în ansamblu jurisprudența Curții Constituționale incidentă, dar și principiul constituțional al neretroactivității legii, se constată că, exceptând legea penală și legea contravențională mai favorabilă, legea de aprobare a unei ordonanțe a Guvernului produce efecte doar pentru viitor.
Corelativ, ordonanța Guvernului rămâne actul normativ cu caracter legislativ susceptibil să fi produs vătămarea pretinsă de persoana care acționează în fața instanței de contencios administrativ în condițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ, între data intrării sale în vigoare și data intrării în vigoare a legii de aprobare a respectivei ordonanțe. Aceasta va înceta să mai existe ca act juridic normativ distinct doar de la momentul intrării în vigoare a legii care o vizează.
Astfel, în acord cu prima orientare jurisprudențială, se apreciază că acțiunea prevăzută de art. 9 din Legea contenciosului administrativ în discuție nu poate fi considerată inadmisibilă atunci când urmărește înlăturarea vătămării dreptului sau interesului legitim produse de o ordonanță a Guvernului începând cu intrarea sa în vigoare și până la data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia.
Soluția contrară ar suprima dreptul persoanei vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale de a fi despăgubită, și, implicit, accesul acesteia la instanța judecătorească, pe calea contenciosului administrativ, pentru perioada în care efectele juridice s-au produs doar în temeiul ordonanței. Simplul fapt că ordonanța a fost aprobată de Parlament nu a fost avut în vedere de legiuitor ca fine de neprimire al contenciosului subiectiv în despăgubiri, astfel încât nu poate constitui în mod legitim temei pentru înlăturarea dreptului analizat.
Astfel, respingerea în integralitate a acțiunii, inclusiv pentru perioada anterioară aprobării, constituie o măsură excesivă pentru că privează complet persoana vătămată de orice remediu juridic potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004. De asemenea, măsura este inadecvată pentru că nu există o relație logică între aprobarea parlamentară ulterioară și inadmisibilitatea acțiunii pentru perioada anterioară și este inechitabilă pentru că tratează diferit situații similare în funcție de un criteriu exterior vătămării în sine.
În fine, s-ar crea o diferență de tratament juridic între persoanele prejudiciate prin ordonanțe simple nesupuse aprobării Parlamentului prin lege și cele prejudiciate prin ordonanțe simple supuse unei astfel de aprobări conform art. 115 alin. (3) din Constituție, în lipsa unei distincții exprese în art. 9 din Legea contenciosului administrativ. Astfel, în această interpretare, odată intervenită legea de aprobare, ordonanțele simple, pretins neconstituționale, supuse aprobării Parlamentului, nu vor mai putea face obiectul acțiunii prevăzute de art. 9 din Legea contenciosului administrativ, nici pentru efectele produse pe perioada lor de activitate. În schimb, ordonanțele simple pentru care legea de abilitare nu impune aprobarea vor putea fi atacate, în condițiile art. 9 din aceeași lege, pentru efectele produse în perioada aplicării lor.
În concluzie, în acord cu prima orientare jurisprudențială, Înalta Curte de Casație și Justiție consideră că aprobarea ordonanței de Guvern prin lege nu este de natură a elimina dreptul persoanei vătămate la despăgubiri, pentru situații ce intră sub incidența art. 9 din Legea contenciosului administrativ, ci doar de a-l limita la intervalul în care efectele juridice pretins vătămătoare s-au produs exclusiv în temeiul ordonanței, respectiv perioada cuprinsă între intrarea sa în vigoare și data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia.
Fiind întrunite dispozițiile art. 514 din Codul de procedură civilă, în temeiul dispozițiilor art. 517 alin. (1) din același cod,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție și, în consecință, stabilește că:
În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, în ipoteza în care ordonanța de Guvern ce constituie cauza vătămării pretinse de partea reclamantă a fost aprobată de către Parlament printr-o lege care a preluat dispozițiile considerate ca fiind neconstituționale, acțiunea întemeiată pe dispozițiile anterior menționate este admisibilă pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a ordonanței de Guvern și data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia.
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 6 octombrie 2025.
PREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
LIA SAVONEA
Magistrat-asistent,
Maria-Camelia Drăgușin
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
