Decizie nr. 95 din 8 februarie 2006

Cu Adresa nr. L.622 din 21 decembrie 2005 secretarul general al Senatului a trimis Curţii Constituţionale sesizarea formulată de 38 de senatori, în temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, privind neconstituţionalitatea prevederilor art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.012 din 15 noiembrie 2005, aprobată prin Legea adoptată de Parlament în şedinţa din data de 20 decembrie 2005.

Autorii sesizării sunt următorii senatori: Ion Iliescu, Mircea Dan Geoană, Nicolae Văcăroiu, Ion Solcanu, Otilian Neagoe, Radu Cristian Georgescu, Antonie Iorgovan, Ioan Chelaru, Viorel Arcaş, Alexandru Athanasiu, Ovidiu Teodor Creţu, Corina Creţu, Petre Daea, Vasile Dîncu, Teodor Filipescu, Ion Florescu, Vasile Ion, George-Cristian Maior, Radu Cătălin Mardare, Petru Şerban Mihăilescu, Ion Moraru, Şerban Nicolae, Traian Novolan, Adrian Păunescu, Mihail Popescu, Dan Mircea Popescu, Ion Rădoi, Doina Silistru, Aurel Gabriel Simionescu, Viorel Ştefan, Sever Şter, Doru Ioan Tărăcilă, Emil Răzvan Theodorescu, Angel Tîlvăr, Ion Toma, Silvia Adriana Ţicău, Vasile Ioan Dănuţ Ungureanu şi Ion Vărgău.

Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 8.050 din 21 decembrie 2005, formând obiectul Dosarului nr. 1.030A/2005.

În motivarea sesizării sunt invocate următoarele critici de neconstituţionalitate, formulate cu privire la dispoziţiile art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005:

1.Încălcarea dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie.

Autorii sesizării susţin că art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 vizează organizarea unităţilor de sănătate publică, inclusiv destituirea conducerii lor, şi că nu există o situaţie extraordinară, în sensul prevăzut de Legea fundamentală, pentru a se justifica reglementarea acesteia pe calea ordonanţei de urgenţă.

2.Încălcarea prevederilor art. 115 alin. (6), coroborat cu art. 34 din Constituţie.

Prin dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală s-a stabilit că ordonanţele de urgenţă nu pot afecta regimul drepturilor şi libertăţilor prevăzute de Constituţie, între acestea numărându-se şi dreptul la ocrotirea sănătăţii consacrat de art. 34. Astfel, dreptul la ocrotirea sănătăţii este garantat, la nivel constituţional, potrivit prevederilor alin. (1) al acestui articol, iar potrivit prevederilor alin. (3) organizarea asistenţei medicale, controlul exercitării profesiilor medicale şi alte măsuri de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei "se stabilesc potrivit legii", prin noţiunea de lege neînţelegându-se în acest caz şi ordonanţa de urgenţă.

Autorii sesizării susţin că prin dispoziţia legală nu s-au urmărit decât "epurarea directorilor de spitale, între care şi savanţi de renume mondial, şi înlocuirea acestora cu persoane alese pe criterii politice."

3.Încălcarea altor texte din Constituţie, "care se află în consonanţă cu alin. (6) al art. 115 din Legea fundamentală".

Astfel, se susţine în motivarea sesizării că prevederile art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2005 sunt contrare dispoziţiilor art. 16 din Constituţie întrucât stabilesc un regim discriminatoriu, pentru cei faţă de care se emit ordine de "restructurare", ale ministrului, în raport cu persoanele care sunt supuse regimului de anchetă administrativă şi de sancţionare, în condiţiile Legii nr. 270/2003.

De asemenea, sunt încălcate şi dispoziţiile constituţionale ale art. 24 din Constituţie, privind dreptul la apărare, principiul "prezumţiei de nevinovăţie" prevăzut de art. 23 din Legea fundamentală şi de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi "principiul dreptului la o anchetă echitabilă, ca dimensiune a dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 21 alin. (3) din Constituţie".

4.Încălcarea principiilor statului de drept, prevăzute de art. 1 alin. (3) din Constituţie.

Se arată, astfel, că starea conflictuală dintre dispoziţiile criticate şi Constituţie rezultă şi din împrejurarea că ministrul sănătăţii a emis în mod abuziv ordine prin care a destituit conducerile diferitelor spitale, fără să ţină seama că din consiliile de administraţie fac parte, potrivit prevederilor art. 25 din Legea nr. 270/2003, reprezentanţi, după caz, ai consiliilor locale, ai consiliilor medicilor, ai universităţilor de medicină, entităţi care nu se află în subordinea ministrului sănătăţii. Astfel, cu titlu de exemplu, se arată că ministrul sănătăţii a dispus prin Ordinul nr. 1.354 din 15 decembrie 2005, "restructurarea" Comitetului director al Spitalului Universitar de Urgenţă Bucureşti, începând cu data de 16 decembrie 2005, prin revocarea din funcţiile de conducere a membrilor comitetului director, iar prin Ordinul nr. 1.374 din 15 decembrie 2005 restructurarea consiliului de administraţie al aceluiaşi spital, începând cu data de 16 decembrie 2005, "prin invalidarea componenţei consiliului de administraţie care îşi încetează activitatea."

Revocarea membrilor comitetului director are caracterul unei sancţiuni administrativ-disciplinare, care poate fi dispusă numai în urma unei cercetări administrative prealabile şi dacă nu se realizează indicatorii de performanţă stabiliţi în contractul de administrare sau pentru săvârşirea altor abuzuri ori abateri, în timp ce textul criticat permite ministrului sănătăţii să destituie "pe loc", membrii acestui comitet, ceea ce contravine principiilor reglementate de art. 1 alin. (3) din Constituţie.

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a comunică punctul lor de vedere.

Guvernul României a transmis punctul său de vedere cu Adresa înregistrată sub nr. 137 din 10 ianuarie 2006, în sensul că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată, pentru următoarele motive:

Autorii sesizării au avut în vedere formularea unei critici de neconstituţionalitate "doar pentru paragraful al doilea din alin. (5) al art. 20 [...]", ceea ce demonstrează că argumentaţia nu are în vedere aspectele care au condus la măsurile dispuse, respectiv acumularea de arierate şi deficienţele constatate în activitatea financiară a spitalelor publice.

În acelaşi timp, sesizarea de neconstituţionalitate vizează aspecte privind "validarea organelor de conducere ale spitalelor publice, or în cauză este vorba despre stabilirea de răspunderi ca urmare a unor deficienţe constatate în activitatea financiară, pentru care cei vizaţi au la dispoziţie căile prevăzute de lege pentru a contesta aceste măsuri de natură administrativă, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004".

Măsurile dispuse de ministrul sănătăţii au fost emise în temeiul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 şi al Legii spitalelor nr. 270/2003, cu modificările ulterioare, care prevăd măsurile administrative ce pot fi luate de ministrul sănătăţii în cazul nerespectării disciplinei financiare.

Se apreciază că prevederile criticate pentru neconstituţionalitate se corelează cu dispoziţiile cuprinse în cap. II. "Finanţarea spitalelor" din Legea nr. 270/2003, care reglementează administrarea fondurilor alocate, abaterile de la indicatorii din contractele de administrare, precum şi competenţele Ministerului Sănătăţii de a dispune măsurile corespunzătoare. Sunt avute în vedere prevederile art. 38 alin. (5) din Legea spitalelor nr. 270/2003, potrivit cărora "Direcţiile de sănătate publică analizează execuţia bugetelor de venituri şi cheltuieli lunare şi trimestriale şi le înaintează Ministerului Sănătăţii, respectiv ministerului de resort, după caz. Dacă se constată abateri faţă de indicatorii din contractul de administrare, direcţia de sănătate publică le sesizează şi face propuneri pe care le supune spre aprobare conducerii Ministerului Sănătăţii", precum şi dispoziţiile art. 40 alin. (2) din aceeaşi lege, care au următorul cuprins: "Controlul asupra activităţii financiare a spitalului public se face, în condiţiile legii, de către Curtea de Conturi, Ministerul Sănătăţii, de ministerele şi instituţiile cu reţea sanitară proprie sau de alte organe abilitate prin lege."

Se mai precizează că din bugetul public naţional face parte şi bugetul sănătăţii, Ministerul Sănătăţii fiind abilitat ca, în vederea urmăririi execuţiei bugetare, "să ia măsurile ce se impun în cazul constatării unor abateri de la indicatorii de performanţă prevăzuţi în contractele de administrare, aprobate prin ordin al ministrului sănătăţii [...]".

Finanţarea sănătăţii se realizează, în principal, din banii publici şi, de aceea, "Ministerul Sănătăţii, în calitate de ordonator principal de credite, "poate dispune măsurile administrative necesare pentru înlăturarea abaterilor constatate". Potrivit prevederilor art. 29 alin. (1) din Legea nr. 270/2003, organele de conducere ale spitalelor răspund în faţa Ministerului Sănătăţii pentru îndeplinirea atribuţiilor ce le incumbă.

Preşedintele Camerei Deputaţilor şi cel al Senatului nu au comunicat punctele lor de vedere.

CURTEA,

examinând sesizarea de neconstituţionalitate, raportul întocmit de judecătorul-raportor, punctul de vedere comunicat de Guvernul României şi dispoziţiile criticate din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2005, aprobată prin Lege în şedinţa din data de 20 decembrie 2005, raportate la prevederile Constituţiei României, şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992 pentru organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:

I. Potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, Curtea a fost legal sesizată şi este competentă să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate formulată de cei 38 de senatori.

Art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.012 din 15 noiembrie 2005, aprobată prin lege la data de 20 decembrie 2005, atacat pe calea sesizării de neconstituţionalitate, are următorul cuprins: "În scopul prevenirii înregistrării de noi datorii, arieratele recunoscute se vor plăti după analiza, evaluarea şi restructurarea unităţilor sanitare cu paturi, care au acumulat datorii până la 31 mai 2005, de către Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate. Restructurarea conducerii unităţilor sanitare cu paturi, respectiv a consiliilor de administraţie şi a comitetelor directoare, se va face prin ordin al ministrului sănătăţii şi, respectiv, al miniştrilor care au în subordine unităţi sanitare cu paturi."

Curtea Constituţională constată însă că în motivarea sesizării nu este criticat întregul text, ci numai dispoziţiile cuprinse în fraza a doua, urmând, în consecinţă, ca numai aceste dispoziţii să fie examinate potrivit prevederilor art. 146 lit. a) din Constituţia României.

Dispoziţiile constituţionale la care se raportează excepţia de neconstituţionalitate sunt următoarele: art. 1 alin. (3), privind statul de drept, art. 16, privind egalitatea în drepturi, art. 21 alin. (3), privind dreptul la un proces echitabil, art. 23 alin. (11), privind prezumţia de nevinovăţie, art. 24, privind dreptul la apărare, art. 34, privind dreptul la ocrotirea sănătăţii, şi art. 115 alin. (4) şi (6), privind regimul ordonanţelor de urgenţă.

II. În cursul dezbaterii sesizării de neconstituţionalitate au fost puse în discuţie unele probleme privind admisibilitatea sesizării, şi anume:

–dacă, având în vedere că autorii sesizării de neconstituţionalitate nu atacă expres dispoziţiile legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, ci numai unele prevederi ale acestei ordonanţe, sesizarea poate fi examinată în cadrul controlului a priori, prevăzut de art. 146 lit. a) din Constituţie, care are ca obiect "controlul constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea acestora", iar nu şi controlul constituţionalităţii ordonanţelor;

–dacă dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă nr. 154/2005 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2005 pot forma obiectul controlului de constituţionalitate ţinând seama de faptul că, prin natura sa, ordonanţa este, ca şi legea bugetului de stat pe care a rectificat-o, un act normativ cu caracter temporar, ieşit din vigoare la data încheierii anului financiar 2005, iar art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale prevede că pot fi supuse controlului de constituţionalitate numai "dispoziţiile dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare ";

–dacă, de asemenea, prevederile art. 20 alin. (5) din ordonanţa menţionată mai pot fi supuse controlului de constituţionalitate în condiţiile în care au fost abrogate implicit prin Ordonanţa de urgenţă nr. 206 din 22 decembrie 2005 pentru modificarea şi completarea Legii spitalelor nr. 270/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.175 din 27 decembrie 2005.

Ţinând seama de faptul că aceste probleme au caracterul unor obstacole dirimante în examinarea sesizării de neconstituţionalitate, se impune ca ele să fie rezolvate înainte de cercetarea motivelor invocate în sesizare.

În ce priveşte regularitatea sesizării, Curtea reţine că Ordonanţa de urgenţă nr. 154/2005 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2005 a fost aprobată de Parlament prin lege în şedinţa din 20 decembrie 2005. A doua zi, la data de 21 decembrie 2005, secretarul general al Senatului a trimis Curţii Constituţionale, în baza art. 15 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, sesizarea formulată de un număr de 38 de senatori şi depusă la Senat în aceeaşi zi.

Parlamentarii semnatari au formulat, în baza art. 146 lit. a) din Constituţie, "sesizare cu privire la neconstituţionalitatea alin. (5) al art. 20 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.012 din data de 15.11.2005, aprobată prin lege, în şedinţa din data de 20.12.2005" şi au anexat la sesizare copie după legea menţionată.

Din termenii adresei secretarului general al Senatului, ca şi din termenii sesizării rezultă explicit voinţa autorilor acesteia de a supune controlului de constituţionalitate însăşi legea de aprobare a ordonanţei şi nu numai o dispoziţie din ordonanţă, desprinsă de legea de aprobare.

De altfel, ordonanţele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă şi elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern.

În consecinţă, nu se poate reţine că sesizarea ar trebui să fie respinsă ca inadmisibilă pentru faptul că textul de lege atacat a fost identificat prin raportare la actul normativ originar - Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 în condiţiile în care este expres menţionată şi legea de aprobare a ordonanţei, iar învestirea Curţii s-a făcut în baza art. 146 lit. a) din Constituţie, în termenele şi cu procedura prevăzute de art. 15 din Legea nr. 47/1992.

Referitor la admisibilitatea controlului constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor ieşite din vigoare - fie prin ajungere la termen, în cazul legilor cu caracter temporar, fie prin abrogare - se constată că această problemă nu se pune decât în cazul controlului posterior, prevăzut de art. 146 lit. d) din Constituţie. Potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, "Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia".

Problema nu se pune atunci când, în baza art. 146 lit. a) din Constituţie, Curtea Constituţională "se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea acestora", dat fiind că este evident că în acest caz nu poate fi vorba de un act normativ ieşit din vigoare, ci de o lege care, adoptată fiind de Parlament, urmează să fie supusă promulgării de către Preşedintele României, în baza art. 77 din Constituţie, şi publicării în Monitorul Oficial al României pentru ca, potrivit art. 78 din Legea fundamentală să între în vigoare "la 3 zile de la data publicării sau de la o dată ulterioară prevăzută în textul ei". Nu s-ar putea reţine existenţa unui caz de control al unei legi ieşite din vigoare nici în situaţia în care prin legea supusă controlului înainte de promulgare s-ar aproba o ordonanţă cu caracter temporar, ajunsă la termen, sau o ordonanţă abrogată, căci şi într-un asemenea caz obiectul direct al controlului nu l-ar constitui constituţionalitatea prevederilor ordonanţei ieşite din vigoare, ci constituţionalitatea legii de aprobare a acesteia, adică de validare a conţinutului ei normativ prin actul de voinţă al Parlamentului.

A decide altfel ar însemna să se admită ca o lege prin care s-a aprobat o ordonanţă neconstituţională ieşită din vigoare să nu poată fi supusă controlului Curţii Constituţionale în vederea restabilirii ordinii de drept consacrate prin Legea fundamentală şi, pe cale de consecinţă, că prevederile Constituţiei nu sunt obligatorii.

Ţinând seama de prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţia României, conform cărora, "În România, respectarea Constituţiei şi a legilor este obligatorie", o asemenea soluţie este absolut inacceptabilă.

Pe de altă parte, nu se poate reţine, sub aspectul controlului de constituţionalitate, că prevederile art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 au caracterul unor dispoziţii legale cu caracter temporar, ieşite din vigoare odată cu încheierea anului financiar 2005, şi nici că au fost ulterior abrogate.

Analizând cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2005, Curtea Constituţională constată că aceasta cuprinde dispoziţii de rectificare a bugetului de stat pe anul 2005, dispoziţii care, ca şi cele cuprinse în legea bugetului de stat, au caracter temporar şi au ieşit din vigoare la data de 31 decembrie 2005, data expirării exerciţiului bugetar al anului 2005. Deosebit de aceste dispoziţii, ordonanţa mai cuprinde însă şi dispoziţiile art. 20 alin. (5), care nu reglementează rectificarea bugetului de stat, ci probleme privind organizarea asistenţei medicale, iar asemenea dispoziţii, deşi sunt contrare normelor legale de tehnică legislativă, în absenţa unei prevederi prin care să se determine caracterul lor temporar, au caracter perpetuu şi sunt, aşadar, în vigoare la data examinării sesizării de neconstituţionalitate. Prin conţinutul său, fraza a doua a art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 este o normă juridică autonomă, cu aplicare de sine stătătoare în timp.

Curtea constată, de asemenea, că prevederile art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 nu au fost abrogate nici expres şi nici implicit prin Ordonanţa de urgenţă nr. 206/2005 pentru modificarea şi completarea Legii spitalelor nr. 270/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.175 din 27 decembrie 2005. Astfel, prin punctul 2 al articolului unic din ordonanţă s-au introdus la art. 29 din Legea spitalelor două noi alineate, alineatele (3) şi (4), cu următorul cuprins:

(3)În cadrul procesului de analiză şi evaluare a performanţelor unităţilor sanitare publice cu paturi, care sunt în relaţii contractuale cu casele de asigurări de sănătate, indiferent de subordonarea lor sau de titularul dreptului de administrare asupra lor, consiliile de administraţie şi comitetele directoare pot fi revocate prin ordin al ministrului sănătăţii. Pentru unităţile sanitare publice cu paturi din reţeaua Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Justiţiei, Ministerului Administraţiei şi Internelor, Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, Serviciului Român de Informaţii, conducătorii acestor instituţii vor emite ordinele de revocare, cu avizul ministrului sănătăţii. Preşedinţii consiliilor de administraţie, consiliile de administraţie şi comitetele directoare interimare se numesc pe o perioadă de maximum 6 luni, prin ordin al ministrului sănătăţii, fără ca în această situaţie să fie aplicabile dispoziţiile art. 25 alin. (1)-4).

(4)Restructurarea unităţilor sanitare cu paturi, efectuată ca urmare a analizei şi evaluării activităţii acestora, în condiţiile dispoziţiilor art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005, cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2005, îşi menţine valabilitatea.

Textul celor două alineate introduse în Legea nr. 270/2003 nu prevede abrogarea expresă a art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005, iar din compararea cuprinsului lor cu dispoziţiile care formează obiectul sesizării de neconstituţionalitate nu rezultă nici abrogarea implicită a acestora din urmă.

În acest sens, Curtea reţine că abrogarea implicită parţială sau totală - a unei dispoziţii legale se produce atunci când printr-un act normativ ulterior se instituie reguli care contrazic, parţial sau total, conţinutul normativ al acesteia. Or, din examinarea comparativă a cuprinsului art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 şi al textelor introduse în Legea nr. 270/2003 nu rezultă nici o contradicţie între acestea, dispoziţiile introduse în legea spitalelor reafirmând valabilitatea celor cuprinse în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 a se vedea alin. (4) - şi completând prevederile ei.

Pentru aceste considerente, Curtea constată că nu există nici un motiv de inadmisibilitate a sesizării de neconstituţionalitate cu care a fost învestită.

III. Art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 are următorul cuprins: " În scopul prevenirii înregistrării de noi datorii, arieratele recunoscute se vor plăti după analiza, evaluarea şi restructurarea unităţilor sanitare cu paturi, care au acumulat datorii până la 31 mai 2005, de către Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate. Restructurarea conducerii unităţilor sanitare cu paturi, respectiv a consiliilor de administraţie şi a comitetelor directoare, se va face prin ordin al ministrului sănătăţii şi, respectiv, al miniştrilor care au în subordine unităţi sanitare cu paturi."

În sensul atribuit de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 şi de legea de aprobare a ordonanţei, prin noţiunea de restructurare a consiliilor de administraţie şi a comitetelor directoare se înţelege revocarea membrilor acestor organe prin ordin al ministrului sănătăţii şi, respectiv, al miniştrilor care au în subordine unităţi sanitare cu paturi. Acest înţeles rezultă cu certitudine din prevederile alin. (3) şi (4) ale art. 29 din Legea spitalelor nr. 270/2003, introduse prin Ordonanţa de urgenţă nr. 206/2005, care au în cazul de faţă valoarea unei interpretări autentice a dispoziţiilor art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005. Astfel, aşa cum s-a arătat, prin alin. (3) al art. 29 din legea menţionată s-a prevăzut posibilitatea revocării conducerii unităţilor sanitare cu paturi, iar prin alin. (4) al aceluiaşi articol s-a stabilit că restructurarea unităţilor sanitare cu paturi, efectuată în condiţiile dispoziţiilor art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005, adică prin măsuri de revocare a conducerii unor spitale, îşi menţine valabilitatea.

Curtea Constituţională constată că dispoziţiile art. 20 alin. (5) fraza a doua din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005, prin care se stabileşte posibilitatea revocării conducerilor unităţilor sanitare cu paturi prin ordin ministerial, sunt neconstituţionale, contravenind prevederilor art. 115 alin. (6), ale art. 1 alin. (3), (4) şi (5), precum şi ale art. 24 alin. (1) din Constituţia României.

Astfel, potrivit art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, ordonanţele de urgenţă nu pot afecta drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie.

Constituţia României consacră în categoria drepturilor fundamentale "dreptul la ocrotirea sănătăţii", prevăzut în art. 34, în conţinutul căruia, potrivit alin. (3) al acestui articol, se cuprinde şi "organizarea asistenţei medicale", care se va stabili "potrivit legii".

Luând în considerare prevederile constituţionale, rezultă că organizarea şi funcţionarea spitalelor, inclusiv numirea şi revocarea organelor de conducere ale acestora, nu pot fi reglementate decât prin lege, în sensul restrâns al acestei noţiuni, iar nu şi prin ordonanţe de urgenţă.

Dispoziţiile din ordonanţa de urgenţă atacate contravin şi prevederilor art. 1 alin. (3), (4) şi (5) din Constituţia României, conform cărora România este stat de drept, organizat potrivit principiului separaţiei puterilor în cadrul democraţiei constituţionale, stat în care respectarea Constituţiei şi a legilor este obligatorie.

Analizând sistemul normativ al organizării spitalelor publice, Curtea Constituţională constată că, potrivit art. 22, 23 şi 25 din Legea spitalelor nr. 270/2003, organele de conducere ale spitalelor sunt compuse din consiliul de administraţie, comitetul director şi directorul general. Membrii consiliului de administraţie sunt:

a)doi reprezentanţi ai Ministerului Sănătăţii sau ai direcţiei de sănătate publică, după caz;

b)doi reprezentanţi numiţi de consiliul judeţean ori local, dintre care unul specialist în finanţe publice locale, sau de ministerele ori instituţiile cu reţea sanitară proprie, după caz;

c)un reprezentant al Colegiului Medicilor din România;

d)un reprezentant al Ordinului Asistenţilor Medicali din România;

e)directorul general;

f)doi reprezentanţi ai universităţii sau facultăţii de medicină, pentru spitalele clinice, universitare, institutele şi centrele medicale clinice. Membrii comitetului director sunt numiţi de către consiliul de administraţie în urma concursurilor susţinute, pentru o perioadă de 4 ani, iar directorul general încheie cu consiliul de administraţie un contract de administrare, pe un mandat tot de 4 ani. Conform art. 29 alin. (2) din aceeaşi lege, revocarea membrilor comitetului director se face de către consiliul de administraţie.

Dispoziţiile legale citate erau în vigoare atât la data emiterii ordonanţei de urgenţă, cât şi la data adoptării legii de aprobare a acesteia, fiind obligatorii, potrivit art. 1 alin. (5) din Constituţie, atât pentru Guvern, cât şi pentru Parlament.

Curtea Constituţională constată că prin dispoziţiile art. 20 alin. (5) fraza a doua din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005, prin care se stabileşte posibilitatea revocării prin ordin ministerial a membrilor consiliilor de administraţie numiţi de consiliul judeţean sau local şi de celelalte instituţii mai sus menţionate, care nu sunt subordonate Guvernului, se încalcă principiul statului de drept şi corolarul acestui principiu, care impune autorităţilor publice să acţioneze numai în limitele competenţei lor. Or, competenţa revocării tuturor membrilor consiliilor de administraţie numiţi de alte autorităţi, instituţii şi organizaţii decât Ministerul Sănătăţii aparţine acelor autorităţi, instituţii şi organizaţii şi nu ministerului. De asemenea, constituie o vădită încălcare a principiilor constituţionale menţionate reglementarea prin ordonanţă de urgenţă a revocării administrative, prin ordin ministerial, a membrilor comitetelor directoare, numiţi de către consiliul de administraţie în urma concursurilor susţinute, pentru o perioadă de 4 ani, precum şi revocarea directorilor generali care funcţionează pe baza unor contracte de administrare încheiate cu consiliile de administraţie.

Este neîndoielnic că legiuitorul are posibilitatea să abroge ori să modifice actuala reglementare sau să adopte - pe calea legii, în conformitate cu art. 34 alin. (3) din Constituţie - dispoziţii de restructurare a unităţilor sanitare cu paturi, implicând numirea şi revocarea organelor de conducere prin ordine ministeriale. Noua reglementare ar urma să se aplice pentru viitor, conform prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituţie. Atât timp însă cât regulile pe baza cărora au fost numite organele de conducere ale unităţilor menţionate sunt în vigoare, adoptarea unor dispoziţii privind revocarea, contrare acestor reguli, contravine în mod flagrant principiului obligativităţii respectării legii.

Dispoziţiile criticate prin sesizarea de neconstituţionalitate contravin şi prevederilor art. 24 alin. (1) din Constituţie, întrucât instituie posibilitatea revocării discreţionare a membrilor conducerilor unităţilor sanitare cu paturi, fără să se reţină în sarcina acestora săvârşirea vreunei abateri şi fără să li se dea posibilitatea de a se apăra încă în faza premergătoare emiterii ordinului ministerial. În aceeaşi ordine de idei, Curtea constată că textul criticat instituie o prezumţie de culpă profesională şi administrativă în sarcina membrilor organelor unităţilor sanitare cu paturi care "au acumulat datorii până la data de 31 mai 2005", contrar principiului prezumţiei de nevinovăţie consacrat prin art. 23 alin. (11) din Legea fundamentală.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. a), al art. 147 alin. (4) şi al art. 115 alin. (6), art. 1 alin. (3), (4) şi (5), al art 23 alin. (11) şi art. 24 alin. (1) din Constituţia României precum şi al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, republicată, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că dispoziţiile art. 20 alin. (5) fraza a doua din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2005, aprobată prin lege la data de 20 decembrie 2005, sunt neconstituţionale.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică preşedintelui României, preşedintelui Camerei Deputaţilor, preşedintelui Senatului şi primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 8 februarie 2006 şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Constantin Doldur, Acsinte Gaspar, Kozsokar Gabor, Petre Ninosu, Ion Predescu şi Şerban Viorel Stănoiu, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Prim-magistrat asistent

Claudia Miu

OPINIE SEPARATĂ

Contrar soluţiei pronunţate prin Decizia nr. 95/2006 a Curţii Constituţionale, fără a intră în analiza pe fond, suntem de părere că sesizarea privind neconstituţionalitatea articolului 20 alin. (5) fraza a doua din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2005, aprobată de Parlament în şedinţa din 20 decembrie 2005, trebuia să fie respinsă, pentru următoarele considerente:

1.Un prim motiv îl constituie inadmisibilitatea sesizării.

Aşa cum rezultă din cuprinsul sesizării de neconstituţionalitate, autorii acesteia critică, în exclusivitate, dispoziţiile art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2005, aprobată de Parlament în şedinţa din 20 decembrie 2005, invocând articolul 146 lit. a) din Constituţie privind controlul prealabil, abstract, de constituţionalitate a legilor înainte de promulgarea acestora.

Din această cauză, şi formularea dispozitivului deciziei Curţii Constituţionale este oarecum atipică, declarând neconstituţională nu legea, ci dispoziţia cuprinsă în art. 20 alin. (5) fraza a doua din ordonanţa de urgenţă aprobată de Parlament prin lege.

Or, în sistemul nostru constituţional, ordonanţele emise de Guvern, simple sau de urgenţă, pot forma obiect al controlului de constituţionalitate numai pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, prevăzută de art. 146 lit. d) din Constituţie, aşa cum am arătat şi în opinia separată la Decizia nr. 255/2005 a Curţii Constituţionale.

Această soluţie constituţională este consecinţa faptului că ordonanţele emise de Guvern, în baza delegării legale (cele emise în baza unei legi de abilitare) sau în baza delegării constituţionale (ordonanţele de urgenţă), nefiind supuse promulgării, nu pot forma obiect al controlului prealabil de constituţionalitate.

Faptul că legea de aprobare nu are un conţinut normativ propriu, cu excepţia abrogării art. 21 al Ordonanţei de urgenţă, nu este de natură să determine concluzia că legea de aprobare s-ar identifica total cu ordonanţa de urgenţă pe care o aprobă. În opinia noastră, cele două acte rămân distincte prin conţinutul lor, prin autorităţile care le emit, precum şi din punctul de vedere al procedurii prevăzute de Constituţie pentru adoptarea lor.

Sub acest aspect, considerăm că un text al unei ordonanţe de urgenţă, emisă de Guvern şi aprobată de Parlament, nu poate forma, nici pe cale directă, nici pe cale indirectă, obiect al controlului de constituţionalitate prevăzut de art. 146 lit. a) din Constituţie, care reglementează controlul prealabil de constituţionalitate a legilor, în exclusivitate.

În cauză, nu se contestă constituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005, în întregul ei. Critica de neconstituţionalitate vizează numai prevederile art. 20 alin. (5) din ordonanţa de urgenţă, cu privire la care se consideră că nu s-au respectat dispoziţiile art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie, în sensul că nu exista o situaţie extraordinară a cărei reglementare nu putea fi amânată şi că aceste prevederi afectează drepturile omului. Or, în opinia noastră motivele de neconstituţionalitate extrinsecă invocate, dacă ar fi întemeiate, nu ar putea afecta decât totalitatea actului normativ.

De asemenea, considerăm relevant faptul că cele două motive de neconstituţionalitate extrinsecă invocate, menţionate mai sus, nici nu ar putea fi invocate cu privire la legea de aprobare a ordonanţei, care nu este supusă unor asemenea restrângeri constituţionale.

În aceste condiţii, a admite că o dispoziţie cuprinsă într-o ordonanţă guvernamentală, intrată în vigoare şi aplicată, poate fi supusă controlului prealabil de constituţionalitate, numai datorită faptului că ordonanţa a fost, ulterior, aprobată prin lege, are, în opinia noastră, semnificaţia unei eludări a dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, care supun acestui tip de control numai legile înainte de a fi promulgate. Aceasta cu atât mai mult cu cât Constituţia, în art. 146 lit. d), prevede că ordonanţele emise de Guvern pot fi supuse controlului de constituţionalitate pe calea excepţiei de neconstituţionalitate ridicate în faţa unei instanţe judecătoreşti sau de arbitraj ori direct de Avocatul Poporului.

II. Un al doilea motiv de respingere a sesizării de neconstituţionalitate îl constituie, în opinia noastră, faptul că, la data când Curtea s-a pronunţat, dispoziţiile criticate ale ordonanţei de urgenţă nu mai erau în vigoare şi deci legea de aprobare a ordonanţei cu privire la textul respectiv nu mai avea obiect.

Dispoziţiile ordonanţei de urgenţă criticate prin sesizare aveau următorul cuprins: "(5) În scopul prevenirii înregistrării de noi datorii, arieratele recunoscute se vor plăti după analiza, evaluarea şi restructurarea unităţilor sanitare cu paturi, care au acumulat datorii până la 31 mai 2005, de către Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate. Restructurarea conducerii unităţilor sanitare cu paturi, respectiv a consiliilor de administraţie şi a comitetelor directoare, se va face prin ordin al ministrului sănătăţii şi, respectiv, al miniştrilor care au în subordine unităţi sanitare cu paturi."

Prima frază a textului citat se află într-o unitate indiscutabilă cu celelalte patru alineate ale articolului 20 care se referă la bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate pe anul 2005, la deficit, modul şi sursele de acoperire a acestuia, precum şi la autorizarea ordonatorului principal de credite să detalieze influenţele aprobate prin ordonanţa de urgenţă în structura acestui fond şi să efectueze modificările în anexele la buget.

În fraza a doua a textului criticat, ca o consecinţă, se aduc modificări Legii spitalelor nr. 270/2003, prin procedeul modificării implicite, prevăzut de art. 65 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, atribuindu-se ministrului sănătăţii şi miniştrilor care au în subordine unităţi sanitare cu paturi prerogativa de a dispune, prin ordin, "restructurarea conducerii unităţilor sanitare cu paturi, respectiv a consiliilor de administraţie şi a comitetelor directoare", aflate în subordine.

Faptul că dispoziţia respectivă a ordonanţei de urgenţă modifică implicit Legea spitalelor rezultă, fără posibilitate de tăgadă, în opinia noastră, din însuşi faptul că anterior intrării în vigoare a acestei ordonanţe de urgenţă Legea spitalelor prevedea, în art. 29 alin. (2), că măsura revocării membrilor comitetului director, între care şi directorul general, putea fi luată de consiliul de administraţie, Ministerul Sănătăţii, direcţia de sănătate publică şi/sau ministerul de resort neavând decât posibilitatea să propună revocarea membrilor comitetului director.

La data de 22 decembrie 2005, la două zile de la adoptarea de către Parlament a Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005, lege nepromulgată şi neintrată în vigoare, Guvernul a adoptat Ordonanţa de urgenţă nr. 206/2005 pentru modificarea şi completarea Legii spitalelor nr. 270/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.175 din 27 decembrie 2005, în preambulul căreia se precizează scopul adoptării ordonanţei - prevenirea înregistrării de noi datorii la nivelul unităţilor sanitare cu paturi, pentru asigurarea unui management eficient al conducerii acestora în contextul asigurării pachetului de servicii medicale de bază.

Prin această a doua ordonanţă de urgenţă se modifică în mod expres Legea spitalelor, prevăzându-se că la articolul 29, după alineatul (2) se introduc două noi alineate, (3) şi (4), cu următorul cuprins: "(3) În cadrul procesului de analiză şi evaluare a performanţelor unităţilor sanitare publice cu paturi, care sunt în relaţii contractuale cu casele de asigurări de sănătate, indiferent de subordonarea lor sau de titularul dreptului de administrare asupra lor, consiliile de administraţie şi comitetele directoare pot fi revocate prin ordin al ministrului sănătăţii. Pentru unităţile sanitare cu paturi din reţeaua Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Justiţiei, Ministerului Administraţiei şi Internelor, Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, Serviciului Român de Informaţii, conducătorii acestor instituţii vor emite ordinele de revocare, cu avizul ministrului sănătăţii. Preşedinţii consiliilor de administraţie, consiliile de administraţie şi comitetele directoare interimare se numesc pe o perioadă de maximum 6 luni, prin ordin al ministrului sănătăţii, fără ca în această situaţie să fie aplicabile dispoziţiile art. 25 alin. (1)-(4).

(4)Restructurarea unităţilor sanitare cu paturi, efectuată ca urmare a analizei şi evaluării activităţii acestora, în condiţiile dispoziţiilor art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2005, îşi menţine valabilitatea."

După cum se poate lesne observa din examinarea comparativă a textelor în cauză, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 206/2005, prin alin. (3) al art. 29 din Legea spitalelor, nou-introdus, aduce modificări noi, mai ample şi exprese Legii spitalelor în ceea ce priveşte competenţa ministrului sănătăţii şi a celorlalţi miniştri care au unităţi sanitare cu paturi în subordine de a lua măsura revocării conducerii unităţilor sanitare respective.

În acelaşi timp, în opinia noastră, textul respectiv abrogă implicit dispoziţiile art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005, întrucât reglementează materia într-o nouă redactare, diferită de textul criticat al Ordonanţei de urgenţă nr. 154/2005, neechivocă şi în acord cu normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prevăzute de Legea nr. 24/2000.

Conform dispoziţiilor art. 56 şi 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, abrogarea implicită, parţială sau totală, a unor prevederi cuprinse într-un alt act normativ presupune adoptarea unui alt act normativ ce cuprinde reglementări diferite, care contravin, în total sau în parte, reglementării anterioare.

Abrogarea implicită a dispoziţiilor cuprinse în art. 20 alin. (5) fraza a doua din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 rezultă în mod indubitabil din conţinutul diferit al alin. (3) al art. 29 din Legea spitalelor, introdus prin punctul 2 al articolului unic al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 206/2005, care aduce elemente noi, substanţiale în reglementare.

De altfel, această abrogare implicită a dispoziţiilor art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 considerăm că rezultă şi din faptul că în finalul alin. (4) al art. 29 al Legii spitalelor, nou-introdus prin Ordonanţa de urgenţă nr. 206/2005, se precizează că "restructurarea unităţilor sanitare cu paturi, efectuată ca urmare a analizei şi evaluării activităţii acestora, în condiţiile dispoziţiilor art. 20 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 154/2005 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2005, îşi menţine valabilitatea". Această menţiune, inutilă de altfel, ţinând seama de principiul constituţional al neretroactivităţii legii civile, nu are, în opinia noastră, alt sens decât de a marca intenţia legiuitorului delegat de a menţine efectele deja produse sub imperiul textului imperfect al ordonanţei de urgenţă anterioare, abrogat implicit prin noile dispoziţii ale Ordonanţei de urgenţă nr. 206/2005, dar şi de a sublinia deosebirea între acesta şi dispoziţiile noi care devin aplicabile la intrarea în vigoare a celei de a doua ordonanţe de urgenţă.

Intenţia legiuitorului delegat de a înlocui reglementarea anterioară cuprinsă în textul criticat pentru neconstituţionalitate cu cea nouă, diferită, mai elaborată şi mai cuprinzătoare, este explicabilă şi prin faptul că formula utilizată iniţial era criticabilă atât sub raportul folosirii termenului echivoc "restructurare" în ceea ce priveşte conducerile unităţilor sanitare cu paturi, cât şi sub raportul introducerii dispoziţiei respective, susceptibilă de a produce efecte şi după 31 decembrie 2005, într-o ordonanţă de urgenţă privind rectificarea bugetului, care, prin natura anualităţii legilor bugetare, nu mai putea rămâne în vigoare după expirarea anului bugetar.

Este evident deci, în opinia pe care o susţinem, că nu se poate concepe că la data pronunţării deciziei Curţii Constituţionale ar mai fi în vigoare textul criticat pentru neconstituţionalitate, de vreme ce noul text al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 206/2005 reglementează diferit, mult mai nuanţat şi cu precizări esenţiale, problema posibilităţii revocării consiliilor de administraţie şi a comitetelor directoare din unităţile sanitare cu paturi de către ministrul sănătăţii sau de ceilalţi miniştri care au asemenea unităţi în subordine (aceştia din urmă, numai cu avizul ministrului sănătăţii), precum şi a numirii temporare a noilor conduceri ale acestor unităţi.

În consecinţă, Curtea Constituţională nu se putea pronunţa asupra constituţionalităţii unui text al unei ordonanţe de urgenţă aprobate prin lege, text care nu mai era în vigoare, întrucât altfel ar însemna să se acorde deciziei Curţii puterea de a produce efecte pentru trecut. Or, potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţie, deciziile Curţii Constituţionale au putere numai pentru viitor, de la data publicării lor.

Pe de altă parte, însăşi finalitatea deciziei Curţii nu ar mai putea fi realizată, întrucât Parlamentul nu ar putea să reexamineze, în condiţiile art. 147 alin. (2) din Constituţie, legea de aprobare a ordonanţei cu privire la textul criticat.

Faţă de cele de mai sus, considerăm că sub acest aspect sesizarea de neconstituţionalitate trebuia respinsă ca rămasă fără obiect.

Judecător,

Aspazia Cojocaru

Judecător,

Constantin Doldur

Judecător,

Kozsokar Gabor