Decizia nr. 2.200 din 28 aprilie 2025

Dosar nr. 1.954/2/2023

La data de 9 aprilie 2025 s-a luat în examinare recursul formulat de reclamanta APR/S.RO împotriva Sentinței nr. 1.668 din 13 noiembrie 2023 a Curții de Apel B. - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Dezbaterile au fost consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, ce face parte integrantă din prezenta hotărâre, când Înalta Curte, având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunțarea la data de 14 aprilie 2025 și, ulterior, la data de 28 aprilie 2025, hotărând următoarele:

ÎNALTA CURTE,

asupra recursului de față, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei1. Cadrul procesual

Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel B. - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 22.03.2023, cu nr. 1.954/2/2023, reclamanta APR/S.RO a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Hotărârii Guvernului nr. 1.194/2022 privind actualizarea limitelor amenzilor prevăzute la art. 13 din Legea nr. 82/1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 964 din 4 octombrie 2022.

În motivarea cererii reclamanta a susținut că obiectul prezentei acțiuni judiciare îl constituie controlul de legalitate asupra dispozițiilor art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022.

La data de 23.06.2023, MMAP a formulat cerere de intervenție accesorie în susținerea poziției procesuale a pârâtului, prin care a solicitat, pe această cale, admiterea excepției lipsei de interes, raportat la Decizia nr. 66/2009 a Curții Constituționale și, pe fond, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

2.Soluția instanței de fond

Prin Sentința nr. 1.668 din 13 noiembrie 2023, Curtea de Apel B. - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamanta APR/S.RO, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de MMAP.

3.Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinței nr. 1.668 din 13 noiembrie 2023 a Curții de Apel B. - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta APR/S.RO, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și, rejudecând, admiterea acțiunii, în sensul anulării Hotărârii Guvernului nr. 1.194/2022.

În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că prima instanță nu a analizat criticile întemeiate pe prevederile art. 1 alin. (5) din Constituția României, ale art. 6 alin. (3) lit. a) din Convenția europeană a drepturilor omului și ale art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, prin care se consacră principiul legalității și exigențele de calitate a legii.

Legiuitorul a înțeles să stabilească un cuantum al amenzilor în conținutul Legii nr. 82/1993, iar prin art. 13 alineatul ultim din aceeași lege a stabilit ca Guvernul să actualizeze periodic cuantumul amenzilor. Așadar, legea nu permite organului administrativ stabilirea cuantumului amenzii, ci doar actualizarea acestuia. În consecință, orice modificare a cuantumului care nu este o actualizare este nelegală.

Curtea de apel a reținut că emitentul actului normativ a avut temeiul legal pentru adoptarea Hotărârii Guvernului nr. 1.194/2022, însă critica formulată de recurentă se referă nu la lipsa temeiului legal pentru emiterea actului normativ, ci la atribuția pe care o are emitentul actului normativ, limitată de legiuitor doar la actualizarea cuantumului amenzilor.

Lipsa de claritate și de previzibilitate a textului din actul administrativ normativ supus controlului de legalitate în prezenta cauză este o consecință negativă a reglementării generale din lege, dar aceasta nu poate permite extinderea unor atribuții pe care le are Guvernul României în executarea legii.

Din această perspectivă, faptul că a fost emisă o hotărâre de Guvern fără a fi făcută o trimitere de la norma-cadru de sancționare a contravenției către actele normative care să definească o procedură de actualizare și un criteriu obiectiv de actualizare, la anumite perioade specificate în lege, reprezintă, de asemenea, o lacună a textului criticat.

În condițiile în care o normă juridică nu poate fi calificată ca fiind conformă din punct de vedere calitativ, deoarece nu respectă normele de tehnică legislativă, determinând apariția unor situații de incoerență și instabilitate, contrare principiului securității raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea și, mai ales, previzibilitatea legii, acel text normativ este contrar prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție.

Totodată, textul supus analizei sub aspectul legalității nu respectă normele de tehnică legislativă cuprinse în art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000.

În consecință, viciul de legalitate intrinsec normei reglementate în cuprinsul art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 determină anularea acestui text normativ, adoptat cu încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție și ale art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Prima instanță nu doar că nu a observat că în nota de fundamentare care a stat la baza adoptării Hotărârii Guvernului nr. 1.194/2022 nu este prezentată o modalitate de „actualizare“ a cuantumurilor amenzilor, ci o mărire discreționară, dar chiar a reținut existent un criteriu de actualizare obiectiv, respectiv O.U.G. nr. 57/2007. Or, actul administrativ emis reprezenta o punere în aplicare a dispoziției legale din art. 13 din Legea nr. 82/1993, și nu a O.U.G. nr. 57/2007. Raportarea la o procedură nereglementată de legea care dă această atribuție emitentului atrage nelegalitatea actului emis.

Prima instanță nu a analizat critica recurentei sub aspectul respectării procedurii la adoptarea normelor, conform art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, deși recurenta a învederat în acțiune importanța acesteia, astfel cum este explicată de Curtea Constituțională a României în motivarea Deciziei nr. 128/2019.

În ceea ce privește critica referitoare la încălcarea principiilor egalității și proporționalității, deoarece stabilirea cuantumurilor actuale ale amenzilor este realizată fără criterii obiective și proporționale, prima instanță a înlăturat-o nejustificat prin trimitere la O.U.G. nr. 57/2007, act normativ neaplicabil în speță.

Nici caracterul discreționar al sumelor stabilite ca amenzi nu este supus analizei de către prima instanță și nici încălcarea normelor imperative privind tehnica legislativă. Modalitatea de stabilire a amenzilor a fost pur discreționară, fără nicio raportare la textul de lege care permite actualizarea, ci, așa cum arată instanța fondului, prin trimitere la un alt act normativ (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2007). Tocmai de aceea a invocat caracterul disproporționat al măsurilor luate, care decurge și din inexistența oricărui criteriu obiectiv de actualizare a limitelor amenzilor, care să permită analiza legalității acestora raportat la textul de lege invocat ca temei al hotărârii.

Legalitatea unui act administrativ se analizează și din perspectiva procedurii de adoptare, iar în speță acesta a fost adoptat cu încălcarea principiului transparenței decizionale. Prima instanță a reținut eronat că nu se arată în concret datele pe care trebuie să le verifice instanța.

În drept, a invocat dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, art. 7 din Legea nr. 52/2003, art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 și art. 108 alin. (2) din Constituția României.

4.Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-intervenient MMAP a invocat, în principal, excepția nulității recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivele de casare legale și, pe cale de consecință, constatarea nulității recursului; în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

De asemenea, prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Guvernul României a invocat excepția nulității recursului pentru netimbrare, prin raportare la prevederile art. 486 alin. (2) lit. d) din Codul de procedură civilă, și pentru nemotivare, prin raportare la prevederile art. 486 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură civilă, solicitând anularea cererii de recurs; pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat.

Prin concluziile scrise înregistrate la dosar, recurenta-reclamantă APR/S.RO a solicitat respingerea excepției nulității recursului, arătând că recursul este întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, motivele de nelegalitate a hotărârii atacate fiind expuse pe larg în cuprinsul acestuia, cu trimitere la fiecare text de lege pe care le-a considerat încălcate de către instanța de fond.

Excepția nulității recursului, sub ambele aspecte invocate, a fost examinată cu prioritate, conform art. 248 alin. (1) din Codul de procedură civilă, și respinsă în ședința publică din data de 9.04.2025, instanța reținând că recursul a fost legal timbrat, iar motivele de nelegalitate expuse în cererea de recurs pot fi circumscrise cazului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din cuprinsul întâmpinărilor, Înalta Curte apreciază cu majoritate că recursul formulat de recurenta-reclamantă APR/S.RO este fondat, pentru următoarele considerente:

Din perspectiva situației de fapt, se reține că recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere de chemare în judecată prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea dispozițiilor art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 privind actualizarea limitelor amenzilor prevăzute la art. 13 din Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei „Delta Dunării“, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 964 din 4 octombrie 2022.

Art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 prevede următoarele:

Articolul 1

Limitele amenzilor prevăzute la art. 13 alin. 1 din Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei «Delta Dunării», publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 283 din 7 decembrie 1993, cu modificările și completările ulterioare, se actualizează după cum urmează:

a)cele de la pct. 3, 4, 41 și 42, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice;

b)cele de la pct. 8-10, 25-27 și 40, cu amendă de la 3.000 lei la 6.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice;

c)cele de la pct. 11-13, 15-17 și 35, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice;

d)cele de la pct. 5-7, 18, 19 și 36, cu amendă de la 1.000 lei la 5.000 lei pentru persoane fizice și de la 10.000 lei la 15.000 lei pentru persoane juridice;

e)cele de la pct. 14, 20, 21 și 37, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice;

f)cele de la pct. 22, 23, 43 și 44, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice;

g)cele de la pct. 24 și 28, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice;

h)cele de la pct. 1, 2, 29-34 și 38, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice;

i)cele de la pct. 2^1 și 2^2, cu amendă de la 10.000 lei la 15.000 lei pentru persoane fizice și de la 20.000 lei la 30.000 lei pentru persoane juridice.

Așa cum rezultă din analiza modificărilor aduse Legii nr. 82/1993, amenzile ce fac obiectul hotărârii de Guvern în discuție au fost stabilite prin art. I pct. 22 din Legea nr. 136/2011 pentru modificarea și completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei „Delta Dunării“, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 533 din 28 iulie 2011, astfel:

Articolul 13 se modifică și va avea următorul cuprins:

Articolul 13

Contravențiile prevăzute la art. 12 se sancționează după cum urmează:

a)cele de la pct. 3, 4, 41 și 42, cu amendă de la 35 lei la 100 lei pentru persoane fizice și de la 50 lei la 150 lei pentru persoane juridice;

b)cele de la pct. 8-10, 25-27 și 40, cu amendă de la 70 lei la 200 lei pentru persoane fizice și de la 100 lei la 250 lei pentru persoane juridice;

c)cele de la pct. 11-13, 15-17 și 35, cu amendă de la 130 lei la 400 lei pentru persoane fizice și de la 170 lei la 500 lei pentru persoane juridice;

d)cele de la pct. 5-7, 18, 19 și 36, cu amendă de la 250 lei la 700 lei pentru persoane fizice și de la 320 lei la 1.000 lei pentru persoane juridice;

e)cele de la pct. 14, 20, 21 și 37, cu amendă de la 420 lei la 1.260 lei pentru persoane fizice și de la 700 lei la 1.800 lei pentru persoane juridice;

f)cele de la pct. 22, 23 și 43, cu amendă de la 700 lei la 2.000 lei pentru persoane fizice și de la 1.500 lei la 4.000 lei pentru persoane juridice;

g)cele de la pct. 24 și 28, cu amendă de la 1.000 lei la 3.000 lei pentru persoane fizice și de la 2.500 lei la 7.500 lei pentru persoane juridice;

h)cele de la pct. 1, 2, 29-34 și 38, cu amendă de la 2.000 lei la 6.000 lei pentru persoane fizice și de la 4.200 lei la 12.500 lei pentru persoane juridice.

Uneltele de pescuit, navele, ambarcațiunile și mijloacele de transport, precum și alte bunuri folosite în săvârșirea contravențiilor prevăzute la art. 12 se supun confiscării.

Bunurile rezultate din săvârșirea contravențiilor prevăzute la art. 12 sunt supuse confiscării.

Cuantumul amenzilor se actualizează periodic prin hotărâre a Guvernului.

Ulterior, articolul 13 a fost modificat, astfel:

–Art. VII^3 pct. 2 din Legea nr. 127/2013 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 121/2011 pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 29 aprilie 2013:2. La articolul 13 alineatul (1), litera f) se modifică și va avea următorul cuprins:

f)cele de la pct. 22, 23, 43 și 44, cu amendă de la 700 lei la 2.000 lei pentru persoane fizice și de la 1.500 lei la 4.000 lei pentru persoane juridice– Art. I pct. 2 din Legea nr. 122/2014 pentru completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei „Delta Dunării“, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 541 din 22 iulie 2014: 3. La articolul 13 alineatul 1, după litera h) se introduce o nouă literă, litera i), cu următorul cuprins:

i)cele de la pct. 2^1 și 2^2, cu amendă de la 2.000 lei la 6.000 lei pentru persoane fizice și de la 4.200 lei la 12.500 lei pentru persoane juridice

Prin sentința civilă criticată în cauză, curtea de apel a respins acțiunea reclamantei, apreciind că sunt nefondate toate argumentele de nelegalitate invocate.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta APR/S.RO, care a invocat motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă: când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Soluția primei instanțe de respingere a acțiunii este nelegală, întrucât nu reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În același sens, art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă, acestea trebuind să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și, totodată, neputând conține soluții care să contravină prevederilor acestora.

Prin urmare, verificarea legalității actului administrativ în cadrul contenciosului administrativ nu reprezintă altceva decât examinarea, în primul rând, a conformității actului administrativ cu normele legale în virtutea cărora a fost emis și în scopul executării sau al organizării executării cărora a fost adoptat, fapt ce presupune o analiză specifică în fiecare cauză în parte.

Cum Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 este legislație secundară, fiind emisă în executarea dispozițiilor Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei „Delta Dunării“, Înalta Curte va analiza criticile recurentei-reclamante în raport cu dispozițiile legale care conturează rolul și limitele conținutului actelor administrative cu caracter normativ emise în baza și în executarea legilor, respectiv art. 4 și art. 81 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Înalta Curte reține, în primul rând, că orice sistem de drept se bazează pe principiul ierarhiei normelor cuprinse în actele normative, care se referă la structura piramidală a normelor juridice, în vârful căreia se află Legea fundamentală - Constituția României - care definește condițiile de emitere a tuturor celorlalte norme. Așadar, potrivit principiului ierarhiei normelor juridice, o anumită normă face parte din această ierarhie doar dacă este emisă potrivit prevederilor normei superioare, în caz contrar o astfel de normă neputând face parte din sistemul ordinii de drept. Aplicarea principiului ierarhiei normelor presupune, așadar, obligativitatea subordonării actului normativ cu forță juridică inferioară celui care are forță juridică superioară.

Relațiile sociale sunt reglementate primar prin legi, ordonanțe de urgență, ordonanțe, în timp ce actele administrative cu caracter normativ, precum hotărârea de Guvern în discuție, pot organiza punerea în executare sau executarea acestora, după caz, fără ca ele însele să fie izvor primar de drept. Reglementarea unor norme primare în corpul unui act de reglementare secundară reprezintă o contradicție în termeni, în acest sens statuând Curtea Constituțională a României în jurisprudența sa (Decizia nr. 498 din 17 iulie 2018). Astfel, acest din urmă act trebuie să se limiteze strict la organizarea punerii în executare sau la executarea dispozițiilor primare, și nu să reglementeze el însuși astfel de dispoziții.

De asemenea, considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție din Decizia nr. 19/2022 - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept sunt aplicabile, la nivel de principiu, și speței de față, în condițiile în care în analiză este legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ emis în executarea unei legi:

(...)

145.Conformitatea cu legea a tuturor actelor juridice, fiind o consecință a principiului supremației legii, se aplică oricărui act ce emană de la alte organe. Cât privește actele administrative, acestea fiind acte de executare a legii, condiția de conformitate este indiscutabilă.

146.Întrucât hotărârea Guvernului se adoptă în baza legii și urmărește organizarea și executarea în concret a legii, aceasta nu poate institui norme derogatorii de la lege, posibilitate rezervată doar actelor normative de nivel cel puțin egal cu cel al reglementării de bază. Tocmai de aceea, atunci când o hotărâre a Guvernului încalcă legea sau adaugă la lege, ea poate fi anulată pe calea controlului de legalitate în contencios administrativ.

147.În acest sens sunt și considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 498 din 17 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 650 din 26 iulie 2018, prin care s-a relevat că actele administrative cu caracter normativ, fie ele hotărâri ale Guvernului sau ordine ale miniștrilor, nu pot, prin conținutul lor normativ, să excedeze domeniului organizării executării actelor de reglementare primară [art. 108 alin. (2) din Constituția României], respectiv a executării acestora sau a hotărârilor Guvernului, după caz, pentru că, printr-un atare procedeu, s-ar ajunge la modificarea/completarea însăși a legii.

148.Făcând aplicarea acestor principii în scopul dezlegării chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, nefiind admisibil ca o lege în accepțiunea stricto sensu, de act al Parlamentului, să fie modificată, printr-o normă metodologică de aplicare conținută într-o hotărâre de Guvern, se impune a se ține cont de actul normativ cu forță juridică superioară, respectiv Legea nr. 263/2010, și nu de normele metodologice, care nu pot cuprinde prevederi mai restrictive decât legea sau deroga de la textul acesteia (...)

Pornind de la aceste considerente teoretice, contrar celor reținute de instanța de fond, Înalta Curte constată că Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 a fost adoptată cu încălcarea principiului ierarhiei actelor juridice cu caracter normativ.

Astfel, conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 82/1993, Guvernul României a fost abilitat să actualizeze periodic cuantumul amenzilor. Acest fapt impunea obligația Guvernului de a stabili criterii obiective de actualizare în raport cu limitele amenzilor prevăzute de art. 13 alin. (1) din Legea nr. 82/1993, cu modificările și completările ulterioare, astfel încât aceste norme să nu devină ele însele izvor primar de drept.

Această obligație derivă din definiția termenului de actualizare, așa cum rezultă din Dicționarul explicativ al limbii române, respectiv: a face să fie actual, a (re)aduce în prezent.

Pentru edificarea sensului juridic al termenului de actualizare este relevantă folosirea acestuia în cuprinsul Codului de procedură civilă, din care rezultă necesitatea existenței unor criterii după care se poate realiza actualizarea unei creanțe. Astfel, la art. 626 alin. (3) din Codul de procedură civilă se prevede că executorul judecătoresc, la cererea creditorului, poate actualiza valoarea obligației principale stabilite în bani, indiferent de izvorul ei, potrivit criteriilor cuprinse în titlul executoriu. În cazul în care titlul executoriu nu conține niciun asemenea criteriu, executorul judecătoresc va proceda, la cererea creditorului, la actualizare în funcție de rata inflației, calculată de la data când hotărârea judecătorească a devenit executorie sau, în cazul celorlalte titluri executorii, de la data când creanța a devenit exigibilă și până la data plății efective a obligației cuprinse în oricare dintre aceste titluri.

Pentru a verifica în prezenta cauză modul în care Guvernul României a procedat la actualizarea limitelor amenzilor, Înalta Curte va porni de la observarea conținutului Notei de fundamentare privind aprobarea proiectului de act normativ nr. 1.915/21.09.2022, filele 46-52 dosar fond, prin care la pct. 2.3 - Schimbări preconizate se menționează că:

proiectul de act normativ vizează ca sancțiunile prevăzute de Legea nr. 82/1993 să fie în concordanță cu contravențiile prevăzute la art. 53 din Ordonanța de urgență nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 49/2011, cu modificările și completările ulterioare.

De asemenea, săvârșirea faptelor specifice Rezervației Biosferei «Delta Dunării» se sancționează raportat la Ordonanța de urgență nr. 57/2007, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 49/2011, cu modificările și completările ulterioare, fără a depăși cuantumul prevăzut de aceasta.

În același sens, prin întâmpinările depuse atât la fond, cât și în recurs, intervenientul MMAP și intimatul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, au învederat că necesitatea adoptării unui act normativ în acest scop a reieșit din nevoia de combatere a fenomenului contravențional prin asigurarea îndeplinirii rolului disuasiv și punitiv al sancțiunii, obiectiv care poate fi realizat prin reglementarea unor limite ale amenzilor contravenționale care să conducă în concret la corectarea conduitei contravenienților, și nu prin menținerea unor sancțiuni simbolice. De asemenea, au mai menționat că scopul actului normativ reprezentat de HG nr. 1.194/2022 este uniformizarea legislației în privința protecției mediului, astfel încât afectarea mediului într-o rezervație să nu mai fie sancționată mai ușor decât afectarea mediului în general.

Din analiza O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, se constată că limitele amenzilor prevăzute la art. 53 alin. (1), (2) și (3) nu au fost modificate până în prezent, fiind cele stabilite prin textul inițial al ordonanței, astfel cum a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 442 din 29 iunie 2007.

Așa cum rezultă din conținutul art. 53, pentru contravențiile de la alin. (1), amenda contravențională este de la 3.000 lei la 6.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice; pentru contravențiile de la alin. (2), amenda contravențională este de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice și de la 30.000 lei la 60.000 lei pentru persoane juridice; pentru contravențiile de la alin. (3), amenda contravențională este de la 7.500 lei la 15.000 lei pentru persoane fizice și de la 50.000 lei la 100.000 lei pentru persoane juridice. Singura modificare a fost adusă prin Legea nr. 49/2011 pentru aprobarea O.U.G. nr. 57/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 262 din 13 aprilie 2011, prin care a fost introdus la art. 53 alin. (3^1), în sensul că, pentru contravențiile de la acest punct, amenda contravențională este de la 3.000 lei la 5.000 lei pentru persoane fizice și de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane juridice.

Prin urmare, prin art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 s-a dispus actualizarea limitelor amenzilor prevăzute la art. 13 din Legea nr. 82/1993 (astfel cum a fost modificată prin legile nr. 136/2011, nr. 127/2013 și nr. 122/2014), astfel încât acestea să fie în concordanță cu contravențiile prevăzute la art. 53 din O.U.G. nr. 57/2007, ceea ce face, așa cum s-a mai arătat, ca aceste norme să devină ele însele izvor primar de drept, cu încălcarea principiului ierarhiei actelor juridice cu caracter normativ.

Încălcarea acestui principiu este cu atât mai vădită cu cât art. 53 din O.U.G. nr. 57/2007 este anterior cu mai mult de 4 ani modificărilor aduse art. 13 din Legea nr. 82/1993 prin Legea nr. 136/2011.

În consecință, prin dispozițiile art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 au fost majorate limitele amenzilor chiar și cu mai mult de 100 de ori, fiind stabilite reguli diferite decât acelea statuate prin actul normativ cu forță juridică superioară - respectiv prin legea nr. 82/1993 (astfel cum a fost modificată prin legile nr. 136/2011, nr. 127/2013 și nr. 122/2014), iar prin stabilirea unui pronunțat caracter punitiv acestea au condus la consecințe juridice diferite de cele prevăzute de actul normativ principal.

În acest sens este relevant chiar exemplul dat în cuprinsul notei de fundamentare, prin care se exemplifică valorile extrem de scăzute ale amenzilor care sunt de natură a încuraja încălcarea prevederilor legale în vigoare, astfel: art. 12 și art. 13 din Legea nr. 82/1993 prevăd cuantumul contravențiilor ca fiind de la 35 lei la 100 lei pentru persoane fizice și de la 50 lei la 150 lei pentru persoane juridice. Or, ca urmare a modificării aduse prin art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022, limitele acestor amenzi au fost stabilite de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice.

În consecință, printr-o astfel de mărire disproporționată a limitelor amenzii s-a realizat o încălcare a voinței legiuitorului, exprimată prin Legea nr. 82/1993, cu modificările și completările ulterioare.

Concluziv, Înalta Curte arată că respectarea normelor de tehnică legislativă reprezintă o condiție de legalitate a actului administrativ cu caracter normativ contestat, sentința instanței de fond fiind dată cu încălcarea dispozițiilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în raport cu prevederile relevante ale Legii nr. 82/1993 (astfel cum a fost modificată prin legile nr. 136/2011, nr. 127/2013 și nr. 122/2014).

În aceste condiții, Înalta Curte apreciază că nu mai este necesar a analiza distinct celelalte critici aduse de recurentă sentinței, în ceea ce privește încălcarea principiilor legalității, egalității, proporționalității, respectiv exigențele de calitate a legii, acestea subsumându-se principiului ierarhiei actelor juridice cu caracter normativ.

În ceea ce privește critica recurentei cu privire la încălcarea principiului transparenței decizionale, Înalta Curte constată că recurenta reia criticile din cererea de chemare în judecată, fără a se raporta la considerentele sentinței. Astfel, recurenta susține că procedura prevăzută de art. 7 din Legea nr. 52/2003 este obligatorie și autoritatea publică trebuie să arate că a respectat-o.

Or, prin nota de fundamentare, fila 51 dosar fond, s-a menționat că în elaborarea proiectului de act normativ a fost îndeplinită procedura stabilită prin Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. În absența unei critici punctuale a recurentei, Înalta Curte apreciază că această mențiune este suficientă pentru a se dovedi îndeplinirea condițiilor privind transparența decizională, motiv pentru care vor fi respinse aceste critici, ca nefondate.

III. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Față de cele arătate în precedent, observând art. 494 din Codul de procedură civilă raportat la art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și validând motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă APR/S.RO, va casa sentința recurată și, rejudecând, va admite acțiunea, anulând dispozițiile art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 privind actualizarea limitelor amenzilor prevăzute la art. 13 din Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei „Delta Dunării“.

Având în vedere această soluție de admitere a recursului, va fi respinsă cererea de intervenție accesorie formulată de MMAP.

PENTRU ACESTE MOTIVE

În numele legii

DECIDE:Cu majoritate,

Admite recursul formulat de recurenta-reclamantă APR/S.RO împotriva Sentinței nr. 1.668 din 13 noiembrie 2023 a Curții de Apel B. - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, în rejudecare:

Admite acțiunea formulată de reclamanta APR/S.RO în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

Anulează dispozițiile art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 privind actualizarea limitelor amenzilor prevăzute la art. 13 din Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei „Delta Dunării“.

Respinge cererea de intervenție accesorie formulată de MMAP.

Prezenta decizie se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 28 aprilie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.

PREȘEDINTE

Veronica Dumitrache

Magistrat-asistent,

Silvia Valentina Toma

*

OPINIE SEPARATĂ

Cu opinia separată a doamnei judecător Ramona-Maria Gliga, în sensul respingerii recursului formulat de recurenta-reclamantă APR/S.RO împotriva Sentinței nr. 1.668 din 13 noiembrie 2023 a Curții de Apel B. - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Contrar opiniei majoritare, consider că soluția era de respingere a recursului, ca nefondat, pentru considerentele ce succedă:

Problema de drept dedusă judecății prin prezentul recurs este reprezentată, astfel cum s-a arătat, de conformitatea unor norme cuprinse într-un act administrativ cu caracter normativ - Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 cu actul normativ de forță juridică superioară în aplicarea căruia a fost emis - Legea nr. 82/1993 (astfel cum a fost modificată prin legile nr. 136/2011, nr. 127/2013 și nr. 122/2014).

În concret, se pune problema verificării respectării principiului ierarhiei actelor normative, ierarhie care se stabilește în funcție de importanța relațiilor sociale reglementate (conținutul normativ) și în funcție de locul autorității emitente în rândul autorităților publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forța juridică a acestora.

Într-adevăr, principiul de drept aplicabil în speță este acela că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele și potrivit normelor care îl guvernează de nivel superior, conform prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție - „În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie“.

Textul constituțional cuprinde și o reglementare relativ indirectă a principiului ierarhiei actelor normative, dedusă din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale și autoritățile publice - emitenții actelor normative.

Cadrul normativ subsecvent Constituției a detaliat reglementarea principiului ierarhiei actelor normative.

Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă. De asemenea, art. 81 din același act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții ale autorităților administrației publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului și altor acte de nivel superior.

Actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenței constituționale și legale a organului emitent și cu respectarea actelor normative cu forță juridică superioară.

În ceea ce privește hotărârile de Guvern, sunt aplicabile dispozițiile art. 108 din Constituția României, potrivit cărora:

Articolul 108Actele Guvernului

(1)Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe.

(2)Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.

În cauză, prin art. I pct. 21 din Legea nr. 136/2011 pentru modificarea și completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei „Delta Dunării“ s-a modificat art. 12, fiind stabilite faptele care constituie contravenții, dacă nu sunt săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii penale, să constituie infracțiuni; la pct. 22 s-a modificat art. 13 alin. 1 referitor la cuantumul amenzilor pentru faptele ce constituie contravenții și s-a completat art. 13 cu alin. 4, care dispune în felul următor: „Cuantumul amenzilor se actualizează periodic prin hotărâre a Guvernului.“

În aplicarea acestei din urmă dispoziții, a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 prin care s-au stabilit alte limite minime și maxime ale amenzilor pentru faptele sancționate ca contravenții, este adevărat mult mai mari decât cele de la nivelul anului 2011.

În expunerea de motive Guvernul României a arătat că limitele minime și maxime ale amenzilor pentru faptele reprezentând contravenții în materie au fost astfel stabilite încât „să fie în concordanță cu contravențiile prevăzute la art. 53 din Ordonanța de urgență nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 49/2011, cu modificările și completările ulterioare. De asemenea, săvârșirea faptelor specifice Rezervației Biosferei «Delta Dunării» se sancționează raportat la Ordonanța de urgență nr. 57/2007, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 49/2011, cu modificările și completările ulterioare, fără a depăși cuantumul prevăzut de aceasta.“ (subl. n.)

Or, având în vedere că prin modificările și completările aduse de Legea nr. 136/2011 s-a urmărit crearea unui cadru legislativ unitar și eficient, prin armonizarea prevederilor Legii nr. 82/1993 cu legislația specifică adoptată ulterior în materie, inclusiv OUG nr. 57/2007, că Guvernul a primit delegare în stabilirea cuantumului amenzilor („Cuantumul amenzilor se actualizează periodic prin hotărâre a Guvernului.“), văzând similitudinea faptelor ce constituie contravenție potrivit O.U.G. nr. 57/2007 cu acelea reglementate ca atare prin Legea nr. 82/1993, astfel cum a fost modificată, în opinia subsemnatei, nu au fost încălcate prevederile art. 3 alin. (1) și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Hotărârea de Guvern în discuție intră în noțiunea de organizare a executării legii, iar stabilirea în concret a limitelor minime și maxime ale amenzilor (cu expunerea de motive ce o însoțește) reprezintă tocmai expresia libertății acordate de legislatorul primar.

Noțiunea de „actualizare“, cu semnificația regăsită în Dicționarul explicativ al limbii române, de „a aduce în prezent“, nu conduce la constatarea caracterului nelegal al hotărârii de Guvern adoptate, tocmai pentru că în legislația primară nu a fost impus niciun criteriu în funcție de care să se realizeze această aducere la zi și care să fi fost încălcat la elaborarea actului a cărui nelegalitate se solicită a fi constatată, cu atât mai mult cu cât există, așa cum s-a reținut anterior, chiar un anumit reper (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2007) ce a fost avut în vedere în momentul în care s-a introdus articolul ce îi dădea posibilitatea Guvernului să stabilească limitele minime, respectiv maxime ale amenzilor și care a fost respectat.

Așadar, lipsa de precizie a sintagmei utilizate de legiuitor, „actualizare“, ce ar putea conduce la o exercitare abuzivă a delegării legislative, pe care colegii mei au înțeles să o sancționeze și pe care recurenta a reclamat-o, nu poate să atragă nelegalitatea hotărârii emise de Guvern în executarea legii, ci ar putea constitui, eventual, un viciu al însuși actului primar, după cum corect a reținut și judecătorul fondului. Or, reclamanta nu a arătat explicit că înțelege să invoce excepția de neconstituționalitate a art. 13 alin. 4 din Legea nr. 82/1993.

De altfel, trebuie avut în vedere că instituția actualizării amenzii cu stabilirea și a criteriului în funcție de care să se realizeze - rata inflației, prevăzute în Legea nr. 32/1968 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor, în art. 7 ind. 1 - „Se autorizează Guvernul să actualizeze, anual, prin hotărâre, limitele amenzilor contravenționale cu privire la stabilirea și sancționarea unor fapte ce constituie contravenții, în funcție de rata inflației“, au ieșit din vigoare odată cu adoptarea O.G. nr. 2/2001.

Mai mult, chiar Consiliul Legislativ, la adoptarea Legii nr. 138/2011, a reținut acest aspect în ceea ce privea art. 13 alin. (4): „Referitor la norma din alin. (4) al art. 13 semnalăm că instituția actualizării prin hotărâre a Guvernului a limitelor amenzilor contravenționale prevăzute în acte normative de nivel superior a fost eliminată din reglementarea contravențiilor odată cu aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 prin Legea nr. 180/2002. Singura modalitate de reducere sau majorare a acestor limite este, în prezent, modificarea actului normativ prin care sunt stabilite și sancționate contravențiile, cu respectarea principiului ierarhiei actelor normative. Propunem, de aceea, eliminarea din proiect a alin. (4) al art. 13.“

Așadar, pentru considerentele expuse, întrucât celelalte susțineri ale recurentei-reclamante nu au reprezentat decât o reluare a apărărilor din fața primei instanțe, fără a fi contestate efectiv cele reținute de judecător în argumentarea soluției de respingere a acțiunii, conchid în sensul că nu era incident motivul de casare indicat - art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, impunându-se respingerea recursului, ca nefondat.

Judecător,

Ramona-Maria Gliga