Decizia nr. 55 din 26 ianuarie 2021

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Radu Daniel Precup în Dosarul nr. 622/64/2018/a1 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 3.261D/2019.2. La apelul nominal răspunde autorul excepției de neconstituționalitate, Radu Daniel Precup. Lipsește partea Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul autorului excepției de neconstituționalitate, Radu Daniel Precup, care solicită, în prealabil, conexarea Dosarului nr. 3.130D/2019 la prezentul dosar. Magistratul-asistent referă asupra faptului că Dosarul Curții Constituționale nr. 3.130D/2019 se află în stadiul de raport. Având cuvântul asupra acestei cereri, reprezentantul Ministerului Public susține că nu ajută la soluționarea prezentei cauze conexarea Dosarului nr. 3.130D/2019. Curtea respinge cererea de conexare, întrucât cele două dosare se află în stadii diferite.

4.Având cuvântul asupra excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia susține că este beneficiarul unei sentințe judecătorești definitive de anulare a unui act administrativ normativ, publicată în Monitorul Oficial al României, dar Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară nu respectă această hotărâre judecătorească, invocând dispozițiile de lege criticate. Se susține, în esență, că aceste dispoziții sunt neconstituționale, deoarece creează discriminare între cetățeni în funcție de tipul hotărârii judecătorești de care beneficiază. Astfel, paguba adusă justițiabilului nu poate fi reparată, în condițiile în care nu se poate executa silit hotărârea judecătorească de anulare a unui act administrativ normativ, ceea ce contravine dreptului la un proces echitabil. Mai mult, se aduce atingere și dreptului său la muncă, precum și libertății economice. În concluzie, solicită admiterea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

5.Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, considerând, în esență, că textul de lege criticat nu instituie discriminări, deoarece se aplică tuturor celor aflați în ipoteza normei de lege. Totodată, arată că art. 23 din Legea nr. 554/2004 consacră efectele erga omnes ale hotărârii judecătorești de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

6.Prin Încheierea din 7 noiembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 622/64/2018/a1, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de recurentul-reclamant Radu Daniel Precup în cadrul soluționării recursului declarat împotriva unei sentințe civile a Curții de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin care instanța a admis excepția inadmisibilității acțiunii invocată de partea Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară Brașov și, în consecință, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamant ca inadmisibilă. Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat, în baza art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, executarea Sentinței civile nr. 113 din 11 iulie 2016, rămasă definitivă prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 2.857 din 19 septembrie 2018 și publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 890 din 23 octombrie 2018, în sensul aplicării unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului instituției pârâte și stabilirii de penalități pentru fiecare zi de întârziere în condițiile art. 906 din Codul de procedură civilă.

7.În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, referitor la încălcarea art. 16 din Constituție, că art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este limitativ și creează discriminare între cetățenii ce au obținut o sentință favorabilă, executarea făcându-se doar în cazul în care autoritatea publică este obligată „să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative“. Acest text de lege a avut în vedere actele administrative ordinare și nu pe cele cu caracter normativ, cum este Sentința nr. 113 din 11 iulie 2016 a Curții de Apel Brașov. Astfel, în cazul de față, s-au anulat articolele solicitate din Ordinul nr. 700/2014, iar prin publicarea în Monitorul Oficial al României s-a realizat opozabilitatea față de toți cetățenii, dar autoritatea ce a fost obligată să îl anuleze îl aplică și după anulare. În această situație, în limita art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, autorul excepției arată că nu ar putea cere executarea sentinței, pe motiv că instanța nu a dispus și alte operațiuni, astfel creându-se o discriminare între cetățenii care au obținut o sentință „cu“ obligarea la alte operațiuni, respectiv cei „fără alte“ operațiuni enumerate de textul criticat. Se mai arată că prin anularea articolelor din Ordinul nr. 700/2014 se înțelege și obligația autorității de a nu mai aplica acest articol și de a face tot ce îi stă în putință pentru a aplica sentința, dar, din cauză că instanța nu a menționat acest lucru (deși din punctul său de vedere nu ar fi trebuit, sentința fiind obligatorie în totalitate, cu privire și la considerente și la dispozitiv), ar fi fost limitat să solicite executarea sentinței, după cum a invocat Curtea de Apel Brașov pe fond.

8.Cu privire la încălcarea art. 21 din Constituție, autorul excepției arată că, având în vedere enumerarea limitativă din textul de lege criticat, nu poate să acționeze precum ceilalți cetățeni care au o sentință ce nu se respectă, dar care au și alte obligații date de instanță conform enumerării din textul criticat. Or, prin această limitare, i se îngrădește accesul la justiție, neputând să se adreseze justiției în vederea executării sentinței ce nu se respectă în fapt. Prin urmare, autorul consideră că nu beneficiază de un proces echitabil. De asemenea, consideră că instanța are obligația de a dispune în raport cu ceea ce s-a solicitat, fără a dispune alte operațiuni dacă nu s-au solicitat, iar un articol de lege care constrânge o cale de atac pe motiv că instanța nu a dispus alte prevederi conduce la inechitate și la imposibilitatea aplicării executării unei sentințe, precum cea care face obiectul prezentului dosar, lăsând la latitudinea autorității publice respectarea hotărârii judecătorești. Mai arată că autoritatea este obligată să facă anumite operațiuni pentru care este competentă, fără dispunerea instanței, chiar din oficiu, pentru a respecta în totalitate sentința definitivă. Or, în cazul de față, autoritatea interpretează prevederile legale în același sens ca cel dat de articolul anulat de instanță, deși a fost clarificată aplicarea legii de către instanțele de fond și de recurs.

9.Referitor la încălcarea art. 52 alin. (1) din Constituție, autorul excepției arată că, drept urmare a anulării actului administrativ cu caracter normativ, nu i s-a reparat paguba, deși acest lucru ar fi trebuit să fie prevăzut în art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Repararea pagubei s-ar realiza în măsura în care interpretarea articolelor privind întocmirea documentațiilor de primă înregistrare ar fi făcută întocmai cu considerentele, dar autoritatea, deși ar trebui să aplice sentința în totalitate, nu a făcut nimic pentru a opri neaplicarea sentinței de către oficiile teritoriale subordonate, după cum reiese din Adresa nr. 25.348 din 27 august 2019. Conducătorul nu a dispus controale, nu a dispus sancțiuni, nu a modificat aplicația electronică astfel încât să nu se poată încălca sentința. Sub pretextul faptului că instanța nu a dispus alte operațiuni și că art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 limitează executarea sentinței, autoritatea nu a respectat și aplicat Sentința nr. 113 din 11 iulie 2016.

10.Cu privire la încălcarea art. 41 alin. (1) și art. 45 din Constituție, autorul excepției arată că, prin enumerarea limitativă a situațiilor în care se solicită executarea sentinței și prin neexecutarea ei în fapt de către autoritatea publică, se ajunge la încălcarea dreptului său la muncă, deoarece majoritatea lucrărilor depuse în baza dispozițiilor anulate au fost respinse, precum și la limitarea activității sale economice, ca rezultat al neexercitării profesiei reglementate de Ordinul nr. 107/2010, respectiv Ordinul nr. 700/2014, ambele emise de directorul general al Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară, potrivit cărora are obligații cu privire la verificarea actelor și documentarea în vederea realizării de documentații tehnice și cadastrale.

11.Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal apreciază că este neîntemeiată, întrucât dispozițiile criticate nu contravin normelor constituționale invocate. Dispozițiile art. 24 alin. (1) sunt incluse în cap. III - Procedura de executare din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Acesta prevede, în art. 23 - Obligația publicării, referitor la hotărârile judecătorești definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, care sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor, că se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanțelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București. În art. 24 - Obligația executării se prevede că, în situația în care în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. Opțiunea legiuitorului, raportat la soluțiile pronunțate în contencios administrativ, pe de o parte, în acțiunile în anularea unui act administrativ cu caracter normativ, pe de altă parte, în acțiunile prin care s-a solicitat obligarea autorității publice să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, determinată de efectele produse de hotărârile judecătorești pronunțate ca urmare a acestor acțiuni, nu încalcă niciuna dintre dispozițiile constituționale invocate. Prevederile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reglementează situația în care în sarcina unei autorități publice a fost instituită obligația de a face, constând în încheierea, înlocuirea sau modificarea actului administrativ, eliberarea unui alt înscris ori efectuarea anumitor operațiuni administrative, și se impune ca executarea hotărârii definitive să se facă de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, pentru a oferi eficacitate în ceea ce privește ducerea la îndeplinire a acestora, iar cele ale art. 23 consacră efectele erga omnes ale hotărârilor judecătorești definitive prin care s-a anulat, în tot sau în parte, un act administrativ cu caracter normativ.

12.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

13.Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au transmis punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile autorului excepției de neconstituționalitate prezent la ședința publică, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

14.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

15.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 24 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, având următorul conținut: „Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.“16. În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 16 privind egalitatea în drepturi, art. 21 privind accesul liber la justiție, art. 41 alin. (1) privind dreptul la muncă, art. 45 privind libertatea economică și art. 52 alin. (1) privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică.

17.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că autorul acesteia critică dispozițiile art. 24 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu denumirea Obligația executării, din perspectiva inexistenței, în opinia sa, a efectului obligatoriu al hotărârii judecătorești de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, fiind nemulțumit, în realitate, de faptul că, după anularea de către instanța judecătorească a unui act administrativ normativ, autoritatea emitentă continuă să aplice acest act.

18.Curtea reține că efectele erga omnes și obligatorii ale hotărârii judecătorești de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ sunt prevăzute de art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, potrivit căruia „Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanțelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București, fiind scutite de plata taxelor de publicare.“ Art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 vizează doar situațiile în care, prin dispozitivul hotărârii judecătorești de anulare a unui act administrativ, autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative.

19.Având în vedere acestea, criticile autorului excepției privind imposibilitatea de executare a unei hotărâri judecătorești de anulare a unui act administrativ normativ nu pot fi primite, deoarece este evident că hotărârea judecătorească de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte erga omnes și numai pentru viitor. Prin urmare, după pronunțarea hotărârii judecătorești de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, autoritatea competentă nu mai poate emite acte sau măsuri individuale în aplicarea normelor anulate.

20.Mai mult, prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial a României, Partea I, nr. 458 din 25 iunie 2015, s-a stabilit că „Dispozițiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte și în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești“. În practica Înaltei Curți de Casație și Justiție redată în cuprinsul acestei decizii, s-a considerat că, „fiind parte în procesul în care a fost pronunțată hotărârea prin care a fost anulat un act administrativ-normativ, autoritatea emitentă nu se poate prevala de nepublicarea hotărârii în Monitorul Oficial, ca un argument în justificarea refuzului de rezolvare a unei cereri“.

21.Cu privire la critica ce vizează încălcarea art. 16 din Constituție, Curtea constată că dispozițiile criticate din Legea nr. 554/2004 nu instituie discriminări între cetățeni, deoarece legea prevede - atât în cazul hotărârii judecătorești de anulare a unui act administrativ cu caracter individual, cât și în cazul hotărârii judecătorești de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ - obligația executării acestor hotărâri.

22.Referitor la pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 21 din Constituție, Curtea reține că și această critică este neîntemeiată, deoarece părțile beneficiază de acces neîngrădit la justiție și de toate garanțiile dreptului la un proces echitabil. Cât privește susținerea potrivit căreia autorul excepției nu ar avea posibilitatea de a cere executarea hotărârii judecătorești de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, Curtea reține că și aceasta este neîntemeiată, deoarece efectul obligatoriu al unei astfel de hotărâri judecătorești este prevăzut de lege.

23.În ceea ce privește încălcarea dispozițiilor art. 52 alin. (1) din Constituție, Curtea constată că această critică este neîntemeiată. Așa cum a reținut Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1.083 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 608 din 29 august 2011, dispozițiile criticate din Legea nr. 554/2004 oferă cadrul constituțional al protejării cetățenilor în fața eventualelor abuzuri ale autorităților publice, în acest context legiuitorul stabilind că executarea hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile prin care s-au instituit în sarcina autorităților publice anumite obligații de „a face“ trebuie să fie realizată într-un anumit termen.

24.Referitor la critica privind încălcarea dispozițiilor art. 41 și art. 45 din Constituție, Curtea constată că dreptul la muncă și libertatea economică nu au legătură cu normele de procedură ce vizează executarea unei hotărâri judecătorești.

25.În final, cu privire la criticile referitoare la aplicarea în continuare de către autoritatea emitentă a actului administrativ normativ anulat printr-o hotărâre judecătorească definitivă, după anularea acestuia, Curtea constată că acestea vizează aspecte care țin de competența de soluționare a instanțelor judecătorești, iar nu de constituționalitatea textului de lege criticat, nefiind, așadar, de competența Curții Constituționale.

26.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Radu Daniel Precup în Dosarul nr. 622/64/2018/a1 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 24 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 26 ianuarie 2021.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Ioana Marilena Chiorean