Decizie nr. 1.248 din 18 noiembrie 2008

Ioan Vida - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Augustin Zegrean - judecător

Antonia Constantin - procuror

Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 334/2006 privind finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale, precum şi pentru modificarea Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, a prevederilor art. I pct. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008 privind modificarea şi completarea titlului I al Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, precum şi a ambelor ordonanţe în integralitatea lor, excepţie ridicată de Partidul România Mare în Dosarul nr. 5.446/2/2008 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

La apelul nominal răspund autorul excepţiei, prin reprezentant Augustin Lucian Bolcaş, cu delegaţie depusă la dosar, şi partea Guvernul României, prin avocat Robert Roşu, cu împuternicire avocaţială depusă la dosar.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului autorului excepţiei.

Acesta susţine, în esenţă, că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008, reluate şi de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008, modifică în mod substanţial voinţa legiuitorului exprimată prin adoptarea cu o majoritate covârşitoare a Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, lege confirmată, de altfel, şi din punct de vedere constituţional, prin Decizia nr. 305 din 12 martie 2008 a Curţii Constituţionale şi promulgată prin decret al Preşedintelui României. Astfel, cele două acte normative criticate încalcă prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, prin care este interzis ca prin adoptarea ordonanţelor de urgenţă să fie afectate drepturile electorale, deoarece acestea încalcă norma prohibitivă cuprinsă la art. 11 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 35/2008, referitoare la diferenţa maximă acceptată, de 30 %, dintre cel mai mic şi cel mai mare colegiu uninominal, transformând-o, prin utilizarea sintagmei "de regulă", introdusă prin art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008, într-o normă dispozitivă, care permite, aşadar, depăşirea acestei limite, denaturând voinţa legiuitorului.

Se susţine că modalitatea de constituire a colegiilor uninominale nu poate fi privită drept o simplă operaţiune tehnică, aceasta având o influenţă majoră asupra egalităţii votului. Or, legiuitorul delegat, prin delimitarea unor bazine electorale în temeiul normelor introduse prin cele două ordonanţe de urgenţă, îşi creează avantaje proprii, ştiut fiind faptul că de "geografia electorală" depinde respectarea principiului democratic al egalităţii votului, rezultat din prevederile art. 16 alin. (1), art. 37 şi ale art. 62 alin. (1) din Constituţie. În plus, potrivit art. 12 din Legea nr. 35/2008, hotărârea Guvernului prin care se efectuează prima delimitare a colegiilor uninominale trebuie să fie conformă hotărârii unei comisii parlamentare speciale şi nu potrivnică acesteia, astfel că această primă delimitare, care fixează geografia colegiilor uninominale, este cu atât mai importantă în planul respectării exercitării drepturilor electorale în condiţii de constituţionalitate. Pentru motivele formulate, solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate.

Având cuvântul, Guvernul României, prin apărătorul ales, solicită respingerea ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate, pentru următoarele motive:

În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate referitoare la cele două ordonanţe de urgenţă în integralitatea lor, susţine că autorul excepţiei nu indică textele de lege pretins încălcate, astfel că nu se poate lua în discuţie o astfel de critică. De asemenea, nici în privinţa nesocotirii prevederilor art. 16 alin. (1), art. 37 şi ale art. 62 alin. (1) din Constituţie, vizate sub aspectul reglementării unor drepturi componente ale dreptului de a alege şi de a fi ales, nu sunt formulate motive concrete de pretinsă neconformitate.

Ceea ce, în esenţă, critică autorul excepţiei se rezumă la utilizarea sintagmei "de regulă" în cuprinsul art. 11 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 35/2008, introdusă prin art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008, despre care se afirmă că ar conduce la încălcarea interdicţiei prevăzute la art. 115 alin. (6) din Constituţie, referitoare la afectarea drepturilor electorale prin adoptarea de ordonanţe de urgenţă. Or, cele două ordonanţe au fost adoptate în conformitate cu prevederile art. 102 alin. (1) din Constituţie şi nu vizează drepturi electorale, ci reglementează anumite operaţiuni tehnice specifice derulării procesului electoral, emise în aplicarea legii, respectiv a hotărârii comisiei parlamentare speciale care prezenta anumite lipsuri şi necorelări, astfel că s-a urmărit evitarea impedimentelor practice ce ar putea produce un blocaj în desfăşurarea acestui proces. Mai mult, delimitarea colegiilor uninominale nu poate fi confundată cu modalitatea lor de stabilire, prima fiind, potrivit Deciziei nr. 305 din 12 martie 2008 a Curţii Constituţionale, o operaţiune tehnică. Totodată, dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 35/2008, criticate, care cuprind sintagma "de regulă", trebuie aplicate cu respectarea condiţiilor prevăzute la lit. a)-e) ale aceluiaşi alineat (2), astfel că nu se poate susţine că simpla introducere a acestei expresii poate avea consecinţele negative asupra egalităţii votului la care face referire autorul excepţiei. De altfel, întreaga argumentaţie a acestuia vorbeşte despre eventualele efecte negative asupra dreptului obiectiv, pornind de la prezumţia că legiuitorul delegat a adoptat o reglementare în propriul beneficiu, când, în realitate, astfel de consecinţe inechitabile nu se pot crea în mod practic şi, oricum, o asemenea motivare nu poate avea valoarea unei veritabile critici de neconstituţionalitate.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. Referindu-se la critica de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008, în integralitatea lor, faţă de prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, arată că aceasta nu poate fi reţinută, deoarece cele două acte normative nu aduc modificări drepturilor fundamentale, respectiv drepturilor electorale, ci conţin norme de ordin tehnic adoptate în vederea delimitării colegiilor uninominale, în conformitate cu legea-cadru Legea nr. 35/2008. În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. g) şi art. 12 alin. (1) şi (2) din aceeaşi lege, apreciază că ele nu contravin normelor art. 16 alin. (1), art. 37 şi ale art. 62 alin. (1) din Constituţie, pretins a fi încălcate.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarelor, reţine următoarele:

Prin Încheierea din 28 octombrie 2008, pronunţată în Dosarul nr. 5.446/2/2008, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor "art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 334/2006 privind finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale, precum şi pentru modificarea Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, a prevederilor art. I pct. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008 privind modificarea şi completarea titlului I al Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, precum şi a ambelor ordonanţe în integralitatea lor".

Excepţia a fost ridicată de Partidul România Mare într-o cauză de contencios administrativ având ca obiect o acţiune în anulare a unui act administrativ, respectiv a Hotărârii Guvernului nr. 802/2008 pentru aprobarea primei delimitări a colegiilor uninominale pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, mai întâi, neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008 sub aspectul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, deoarece cele două acte normative au fost adoptate în domeniul drepturilor electorale. Se susţine, în acest sens, că "a dispune asupra modalităţilor de stabilire a colegiilor pentru votul uninominal este o acţiune juridică de natură să influenţeze direct drepturile electorale". Or, "interdicţia prevăzută în textul constituţional încălcat urmăreşte protejarea modului de formare a organelor fundamentale ale oricărei democraţii de ingerinţele unui executiv oricând să le adapteze unui scop politic şi electoral politic, în interes propriu". Totodată, potrivit art. 11 şi art. 12 din Legea nr. 35/2008, în forma adoptată iniţial de legiuitor, stabilirea primelor colegii uninominale constituie un atribut exclusiv al Parlamentului, reprezentat prin hotărârea unei comisii speciale, iar hotărârile de Guvern ce se adoptă din punct de vedere tehnic normativ trebuie să fie conforme acestei hotărâri a comisiei speciale. Emiterea ambelor ordonanţe de urgenţă criticate în cauză constituie, şi sub acest aspect, o încălcare a art. 115 alin. (6) din Constituţie.

Cât priveşte neconstituţionalitatea art. 11 alin. (2) lit. e) şi g) şi ale art. 12 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 35/2008, astfel cum au fost modificate prin cele două texte de lege criticate, se susţine că acestea contravin principiului egalităţii şi al egalităţii votului, aşa cum se reflectă din prevederile art. 16, art. 37 şi ale art. 62 alin. (1) din Constituţie.

Stabilirea colegiilor nu reprezintă simple operaţii tehnice, ci constituie chiar modalitatea de garantare a principiului democratic al egalităţii votului.

Or, introducerea unei simple sintagme - "de regulă" - în cuprinsul art. 11 alin. (2) lit. e) şi g) din lege are influenţe deosebite în procesul acordării mandatelor, în sensul inegalităţii valorii votului. Aceasta, deoarece "de geografia electorală depinde în mod esenţial egalitatea votului, care este definit de ponderea pe care o are în constituirea unui mandat," astfel cum s-a susţinut şi în literatura de specialitate (I. Muraru, S. Tănăsescu, "Drept constituţional şi instituţii politice", Editura Lumina Lex 2001, p. 397 şi urm.).

Se mai menţionează că, prin actele normative criticate şi chiar prin introducerea unei simple sintagme - "de regulă", executivul a uzat de o modalitate subtilă de a modifica esenţial voinţa legiuitorului, transpusă în Legea nr. 35/2008, prin emiterea, imediat după adoptarea legii, a unor acte normative proprii, în dispreţul raţiunilor care au stat la baza adoptări legii.

Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal apreciază că prevederile art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 şi ale art. I pct. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008 nu contravin principiilor constituţionale invocate, susţinerile autorului excepţiei vizând, de fapt, eventuala nerespectare a normelor de tehnică legislativă, care ar fi de natură să influenţeze legalitatea şi oportunitatea actului administrativ dedus judecăţii, respectiv a Hotărârii Guvernului nr. 802/2008.

Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

Preşedintele Camerei Deputaţilor consideră că excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008 este neîntemeiată.

În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate raportată la prevederile art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, se arată că "analiza art. 11 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 35/2008, astfel cum a fost modificat prin art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008, relevă cu limpezime că textul introdus prin ordonanţa de urgenţă se referă la stabilirea obligaţiei ca delimitarea colegiilor uninominale pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului în cadrul celor 6 sectoare ale municipiului Bucureşti să se facă cu respectarea unor prevederi existente deja în cuprinsul Legii nr. 35/2008". Se desprind, prin urmare, două concluzii: "a) intervenţia Guvernului în modificarea Legii nr. 35/2008 prin ordonanţa de urgenţă (...) se limitează la o operaţiune tehnică în limitele unor texte aprobate deja de Parlament, respectându-se regimul juridic general stabilit prin Legea nr. 35/2008;

b)completarea adusă pe această cale lit. e) a alin. (2) al art. 11 din Legea nr. 35/2008 nu are legătură cu drepturile electorale, aşa cum sunt ele reglementate de art. 36 şi 37 din Constituţia României." Cât priveşte introducerea sintagmei "de regulă", se observă că aceasta "este condiţionată de respectarea prevederilor lit. a)-e)" din cuprinsul aceluiaşi alineat (2) al art. 11 din Legea nr. 35/2008 şi ea "nu vizează direct şansele candidaţilor de a câştiga un mandat de deputat sau de senator, ci se referă la stabilirea mărimii colegiilor uninominale, or această operaţiune are un evident caracter tehnic şi ţine de existenţa unui factor material obiectiv: numărul locuitorilor care rezidează pe raza unui colegiu uninominal."

Modificarea alin. (1) şi (2) ale art. 12 din Legea nr. 35/2008, operată prin art. I pct. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008 este, de asemenea, "o operaţiune tehnică şi necesară, la care Guvernul a recurs pentru a face o serie de corecţii ce vizează aplicarea corespunzătoare a Legii nr. 35/2008", ceea ce nu este de natură "a afecta drepturile electorale".

Se mai arată, în legătură cu înţelesul termenului de "afectare a drepturilor electorale", din cuprinsul art. 115 alin. (6) din Constituţie, că "legiuitorul constituant a avut în vedere prin acest termen (...) interdicţia de a leza, a micşora sfera de cuprindere sau de a restrânge drepturile electorale pe calea ordonanţelor de urgenţă şi nicidecum interdicţia de a stabili operaţiuni de tehnică electorală prin care s-ar stabili cadrul legal de aplicare a prevederilor legale referitoare la exercitarea drepturilor electorale."

Arată, în acest sens, că, "în virtutea delegării sale constituţionale, Guvernul este îndreptăţit să reglementeze domeniul drepturilor electorale, cu condiţia de a nu le ştirbi sau de a nu restrânge sfera de exercitare a acestora; or, rezultă limpede că cele două ordonanţe de urgenţă s-au limitat la reglementarea unor operaţiuni de exercitare a dreptului de a fi ales, nevizând dreptul ca atare."

Guvernul apreciază că dispoziţiile de lege criticate nu contravin prevederilor art. 115 alin. (6), art. 16, art. 37 şi art. 62 alin. (1) din Constituţie, excepţia de neconstituţionalitate fiind, aşadar, neîntemeiată. Astfel, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008 "modifică Legea nr. 35/2008, şi nu Constituţia României, pentru a fi în prezenţa unei legi constituţionale", astfel că este neîntemeiată critica potrivit căreia Guvernul a reglementat, prin adoptarea celor două ordonanţe de urgenţă, în domeniul legilor constituţionale.

Cât priveşte critica de neconstituţionalitate faţă de prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, se arată că "atât dispoziţiile art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008, cât şi cele ale art. I pct. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008 nu sunt de natură a afecta vreun drept electoral." Astfel, dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. g), modificate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008, "menţinând în continuare ca regulă criteriul proporţiei între cel mai mic şi cel mai mare colegiu uninominal, stabileşte şi posibilitatea derogării de la aceasta pentru a se putea rezolva situaţiile practice în care acest criteriu nu ar putea fi respectat din motive obiective, evitându-se astfel situaţiile de blocaj în aplicarea şi executarea legii. Acest aspect însă nu este de natură a afecta egalitatea dreptului de vot al cetăţenilor, fiecare cetăţean având dreptul la un singur vot pentru Senat şi unul singur pentru Camera Deputaţilor dat într-un colegiu uninominal, în condiţiile legii."

De asemenea, nici modificările aduse art. 12 prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008 "nu afectează în niciun fel drepturile electorale, ci clarifică aspecte practice cum ar fi cele referitoare la faptul că stabilirea colegiilor uninominale ar trebui să aibă în vedere nu numai delimitarea, ci şi numerotarea acestora, sau că, în anumite cazuri obiective, actualizarea este necesară a fi făcută şi anual."

În consecinţă, se apreciază că nu au fost încălcate nici dispoziţiile art. 16 alin. (1) şi ale art. 62 alin. (1) din Constituţia României.

În plus, se menţionează că prevederile art. 37 din Legea fundamentală, invocate în cauză, nu sunt incidente, ele referindu-se la condiţiile în care o persoană poate fi aleasă.

Avocatul Poporului apreciază că prevederile art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 şi ale art. I pct. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008 sunt neconstituţionale. Aceasta, deoarece "instituirea prin ordonanţele de urgenţă menţionate a unor reguli privind delimitarea colegiilor uninominale aduce atingere prevederilor constituţionale ale art. 115 alin. (6), potrivit cărora ordonanţele de urgenţă nu pot afecta drepturile şi libertăţile prevăzute de Constituţie, drepturile electorale", de vreme ce "posibilitatea de a dispune asupra modalităţilor de stabilire a colegiilor uninominale este o acţiune juridică ce influenţează drepturile electorale". Legiuitorul constituant a dorit să precizeze, prin conţinutul art. 115 alin. (6) din Constituţie, că "sub nicio formă printr-o ordonanţă de urgenţă nu poate fi afectat regimul de realizare al drepturilor electorale, cu alte cuvinte, prin ordonanţă de urgenţă nu se pot adopta legi electorale sau coduri electorale." Totodată, prin Decizia nr. 544/2006, Curtea Constituţională a reţinut că depăşirea limitelor delegării legislative de către Guvern reprezintă o imixtiune în competenţa legislativă a Parlamentului.

Textele de lege criticate conţin şi norme contrare egalităţii votului, regulă rezultată din conţinutul art. 16, art. 62 alin. (1) şi art. 37 din Constituţie şi "care semnifică, pe de o parte, că fiecare alegător are dreptul la un singur vot pentru alegerea unui deputat, şi respectiv, senator, iar, pe de altă parte, că puterea fiecărui vot este egală." Ca atare, "egalitatea votului presupune şi înlăturarea unor tehnici şi procedee electorale de limitare sau deturnare a acestui deziderat".

Totodată, utilizarea sintagmei "de regulă" în cuprinsul prevederilor art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 "determină neîndeplinirea criteriilor de claritate, previziune şi predictibilitate ce trebuie să caracterizeze normele juridice, pentru ca subiectul de drept vizat să îşi poată conforma conduita, astfel încât să evite consecinţele nerespectării lor. Lipsa de claritate şi ambiguitatea textului legal indicat lasă loc arbitrariului şi poate genera interpretări greşite, confuze în aplicare, de natură să aducă atingere regulilor constituţionale privind egalitatea votului."

Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Preşedintelui Camerei Deputaţilor, Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţilor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, potrivit încheierii de sesizare şi motivării scrise a autorului excepţiei, prevederile "art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 334/2006 privind finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale, precum şi pentru modificarea Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali", publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 30 mai 2008, dispoziţii prin care au fost modificate lit. e) şi g) ale alin. (2) din art. 11 al Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali. De asemenea, obiect al excepţiei îl constituie, potrivit încheierii de sesizare şi motivării scrise a autorului excepţiei, şi prevederile "art. I pct. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008 privind modificarea şi completarea titlului I al Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali", publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 630 din 29 august 2008, dispoziţii prin care au fost modificate prevederile alin. (1) şi (2) ale art. 12 din aceeaşi lege - Legea nr. 35/2008. Totodată, obiect al excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie şi cele două ordonanţe criticate - Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008 -, în integralitatea lor.

În ceea ce priveşte modalitatea de formulare a obiectului excepţiei, Curtea Constituţională observă că, potrivit normelor de tehnică legislativă, dispoziţiile de modificare şi de completare sunt încorporate, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Ca atare, Curtea reţine că obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, în realitate, dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. e) şi g) şi ale art. 12 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 196 din 13 martie 2008, astfel cum aceste texte de lege au fost modificate prin art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008, respectiv prin art. I pct. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008, dar şi cele două ordonanţe de urgenţă în integralitatea lor.

Textele de lege atacate au în prezent următoarea redactare:

Art. 11 alin. (2) lit. e) şi g) din Legea nr. 35/2008: "(2) Delimitarea colegiilor uninominale se face ţinând cont de următoarele reguli: (...)

e)în municipiul Bucureşti, colegiile uninominale nu trebuie să depăşească limitele administrativ-teritoriale dintre cele 6 sectoare. În fiecare dintre sectoare se vor delimita colegii uninominale pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi pentru alegerea Senatului cu aplicarea prevederilor alin. (1) lit. a), prevederile lit. g) urmând să fie aplicate pentru colegiile uninominale delimitate în interiorul fiecărui sector în parte; (...) g) în cadrul unei circumscripţii electorale, delimitarea colegiilor uninominale pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi pentru alegerea Senatului se face astfel încât mărimea acestora, calculată în număr de locuitori, să fie de aşa natură încât cel mai mare colegiu uninominal să fie, de regulă, cu cel mult 30% mai mare decât cel mai mic colegiu uninominal, în condiţiile în care sunt respectate prevederile lit. a)-e)."

Art. 12 alin. (1) şi (2): "(1) Prima delimitare şi numerotare a colegiilor uninominale va fi efectuată prin hotărâre a Guvernului, conform hotărârii unei comisii parlamentare speciale constituite pe baza proporţionalităţii reprezentării parlamentare, în termen de maximum 90 de zile de la intrarea în vigoare a prezentului titlu.

(2)Delimitarea şi numerotarea colegiilor uninominale se actualizează de către Autoritatea Electorală Permanentă. Operaţiunea de delimitare se actualizează anual în cazul în care au apărut modificări în structura, denumirea sau rangul unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi după fiecare recensământ al populaţiei, cu cel puţin 12 luni înainte de alegerile parlamentare la termen, prin emiterea unei hotărâri a Autorităţii Electorale Permanente, care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

Normele fundamentale invocate în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 16 "Egalitatea în drepturi", art. 37 "Dreptul de a fi ales", ale art. 62 alin. (1), potrivit cărora "Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, potrivit legii electorale" şi ale art. 115 alin. (6), conform cărora "Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică."

Examinând criticile de neconstituţionalitate formulate, Curtea constată că acestea sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse pentru cele ce se vor arăta în continuare.

Din conţinutul excepţiei de neconstituţionalitate rezultă că autorul acesteia vizează, în principal, două aspecte de neconstituţionalitate:

1.Primul aspect priveşte controlul de constituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008, în integralitatea lor, prin raportare la prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie. În acest sens, se susţine că cele două acte normative, prin faptul că aduc modificări şi completări, în principal, Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, reglementează, în realitate, în materia drepturilor electorale, ceea ce norma fundamentală invocată interzice.

Potrivit art. 115 alin. (6) din Constituţie: "Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică."

Curtea Constituţională a examinat recent o critică de neconstituţionalitate asemănătoare celei formulate în prezentul dosar, cu prilejul soluţionării, prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, a excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 32 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali. Cu privire la invocarea art. 115 alin. (6) din Constituţie, Curtea a statuat prin decizia menţionată că "se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că "nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale" şi că "nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică". În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă "afectează", dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin."

Prin aceeaşi decizie Curtea s-a referit şi asupra conţinutului noţiunii de "drepturi electorale", astfel cum aceasta este cuprinsă în art. 115 alin. (6) din Constituţie, statuând: "Drepturile electorale formează o categorie distinctă între drepturile şi libertăţile cetăţenilor. Deşi drepturile electorale sunt cuprinse în sfera drepturilor şi libertăţilor prevăzute de Constituţie, legiuitorul constituant a înserat distinct, alături de acestea, în cuprinsul alin. (6) al art. 115 din Legea fundamentală, categoria drepturilor electorale pentru a sublinia că acestea se referă şi la drepturile electorale menţionate de legislaţia infraconstituţională. Alături de drepturile electorale fundamentale consacrate de Constituţie se regăsesc şi alte drepturi electorale reglementate prin lege (dreptul alegătorilor de a face întâmpinări împotriva omisiunilor, a înscrisurilor greşite sau a oricăror erori din Registrul electoral; dreptul alegătorilor de a verifica înscrierea în listele electorale, de a face întâmpinări împotriva omisiunilor, a înscrierilor greşite şi a oricăror erori; dreptul alegătorilor de a face contestaţie cu privire la listele electorale; dreptul alegătorilor de a obţine cartea de alegător; dreptul de contestare a candidaturilor; dreptul candidaţilor de a contesta operaţiunile electorale; dreptul candidaţilor de a avea acces la mijloacele de informare în masă). Aceste drepturi sunt drepturi electorale procedurale ce ţin de exercitarea drepturilor electorale fundamentale ale cetăţenilor (dreptul de vot, dreptul de a fi ales, dreptul de a alege."

În ceea ce priveşte interdicţia cuprinsă la art. 115 alin. (6) din Constituţie, referitoare la "afectarea" drepturilor electorale pe calea ordonanţelor de urgenţă, Curtea a reţinut, prin aceeaşi decizie, că această noţiune "trebuie examinată cu anumite nuanţări, în special în ce priveşte acele drepturi care sunt legate de organizarea şi desfăşurarea procesului electoral, ţinând seama şi de anumite realităţi practice", deoarece "în cadrul duratei procesului electoral, cuprinzând diverse faze, se impune o corelare a termenelor, în succesiunea lor, la care operaţiunile electorale să se desfăşoare." Cu privire la categoria drepturilor electorale, Curtea, cu acel prilej, a reţinut numai sensul juridic al noţiunii "a afecta", sub diferite nuanţe, cum ar fi: "a suprima", "a aduce atingere", "a prejudicia", "a vătăma", "a leza", "a antrena consecinţe negative".

Aşadar, analizând, în acest context, dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008, Curtea constată că acestea nu aduc modificări de natură a afecta, a aduce prejudicii exercitării drepturilor electorale. Acestea conţin norme tehnice privind constituirea consiliilor locale, procedura pentru validarea alegerii primarului şi a preşedintelui consiliului judeţean, reglementarea modului în care acesta participă la constituirea consiliului judeţean, precum şi dispoziţii prin care se instituie sau se modifică anumite termene, în scopul respectării calendarului electoral, în sensul corelării cu alte asemenea termene prevăzute de legislaţia în materie în vigoare. Cât priveşte modificarea art. 11 alin. (2) lit. e) şi g) din Legea nr. 35/2008, Curtea observă că dispoziţiile art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 aduc lămuriri suplimentare, detaliate asupra modului de delimitare a colegiilor uninominale, fără a modifica însă voinţa legiuitorului.

Cât priveşte dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008, Curtea observă că şi acestea cuprind norme referitoare la anumite operaţiuni tehnice şi termene specifice desfăşurării procesului electoral, fără a se denatura intenţia legiuitorului.

În plus, cele două acte normative criticate, aşa cum se arată în preambulul lor, au fost adoptate în considerarea necesităţii "de a oferi comisiei parlamentare speciale, constituită pentru delimitarea colegiilor uninominale, posibilitatea efectivă de a realiza această delimitare în termenul prevăzut de lege", precum şi în scopul "asigurării unui proces electoral coerent."

Curtea constată totodată că, potrivit art. 62 alin. (1) din Constituţie, invocat, de altfel, ca fiind încălcat, "Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, potrivit legii electorale." Or, potrivit art. 73 alin. (3) lit. a) din Legea fundamentală, sistemul electoral se reglementează prin lege organică, astfel că asupra Legii nr. 35/2008, lege organică ce reprezintă sediul materiei în domeniul exercitării drepturilor electorale, se poate reglementa şi pe calea ordonanţei de urgenţă, de vreme ce, aşa cum s-a arătat, nu sunt afectate drepturile electorale.

În concluzie, Curtea nu poate reţine ca fiind întemeiată critica de neconstituţionalitate referitoare la nesocotirea normelor fundamentale ale art. 115 alin. (6), actele normative atacate fiind, sub acest aspect, constituţionale.

2.Cel de-al doilea aspect de neconstituţionalitate sesizat de autorul excepţiei vizează încălcarea principiului egalităţii votului, rezultat din prevederile art. 16, art. 37 şi art. 62 alin. (1) din Constituţie, deoarece, prin modificările aduse art. 11 alin. (2) lit. e) şi g) şi art. 12 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 35/2008, dispoziţiile art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 şi ale art. I pct. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008 intervin în mod esenţial asupra modalităţii de delimitare a colegiilor uninominale, reglementate iniţial de Parlament prin Legea nr. 35/2008, având drept consecinţă încălcarea drepturilor constituţionale invocate.

Pentru a examina aceste critici de neconstituţionalitate, Curtea apreciază că este util a se lua în considerare, pe de o parte, conţinutul juridic al dispoziţiilor art. 11 alin. (2) lit. e) şi g) şi ale art. 12 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 35/2008, în redactarea lor anterioară şi, pe de altă parte, cuprinsul acestora în forma actuală, rezultată în urma intervenţiei legiuitorului delegat.

Astfel, în redactarea anterioară, textele de lege criticate aveau următorul conţinut:

Art. 11 alin. (2) lit. e) şi g): "(2)Delimitarea colegiilor uninominale se face ţinând cont de următoarele reguli: (...)

e)în municipiul Bucureşti, colegiile uninominale nu trebuie să depăşească limitele administrativ-teritoriale dintre cele 6 sectoare; (...) g) în cadrul unei circumscripţii electorale, delimitarea colegiilor uninominale pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi pentru alegerea Senatului se face astfel încât mărimea acestora, calculată în număr de locuitori, să fie de aşa natură încât cel mai mare colegiu uninominal să fie cu cel mult 30% mai mare decât cel mai mic colegiu uninominal, în condiţiile în care sunt respectate prevederile lit. a)-e)."

Art. 12 alin. (1) şi (2): "(1) Prima delimitare a colegiilor uninominale va fi efectuată prin hotărâre a Guvernului, conform hotărârii unei comisii parlamentare speciale constituite pe baza proporţionalităţii reprezentării parlamentare, în termen de maximum 90 de zile de la intrarea în vigoare a prezentului titlu.

(2)Delimitarea colegiilor uninominale se actualizează de către Autoritatea Electorală Permanentă. Operaţiunea de delimitare se actualizează după fiecare recensământ al populaţiei, cu cel puţin 12 luni înainte de alegerile parlamentare la termen, prin emiterea unei hotărâri a Autorităţii Electorale Permanente, care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

În urma modificărilor aduse, dispoziţiile legale atacate au în prezent următoarea redactare:

Art. 11 alin. (2) lit. e) şi g): "(2) Delimitarea colegiilor uninominale se face ţinând cont de următoarele reguli: (...)

e)în municipiul Bucureşti, colegiile uninominale nu trebuie să depăşească limitele administrativ-teritoriale dintre cele 6 sectoare. În fiecare dintre sectoare se vor delimita colegii uninominale pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi pentru alegerea Senatului cu aplicarea prevederilor alin. (1) lit. a), prevederile lit. g) urmând să fie aplicate pentru colegiile uninominale delimitate în interiorul fiecărui sector în parte; (...) g) în cadrul unei circumscripţii electorale, delimitarea colegiilor uninominale pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi pentru alegerea Senatului se face astfel încât mărimea acestora, calculată în număr de locuitori, să fie de aşa natură încât cel mai mare colegiu uninominal să fie, de regulă, cu cel mult 30% mai mare decât cel mai mic colegiu uninominal, în condiţiile în care sunt respectate prevederile lit. a)-e)."

Prevederile art. 11 alin. (1) lit. a), la care face trimitere art. 11 alin. (2) lit. e), conţin următoarele: "(1) În cadrul fiecăreia dintre cele 43 de circumscripţii electorale se constituie colegii uninominale pe baza normei de reprezentare, după cum urmează:

a)numărul colegiilor uninominale pentru Camera Deputaţilor, respectiv pentru Senat se determină prin raportarea numărului de locuitori al fiecărei circumscripţii electorale la normele de reprezentare prevăzute la art. 5 alin. (2) şi (3), la care se adaugă un colegiu de deputat, respectiv de senator pentru ceea ce depăşeşte jumătatea normei de reprezentare, fără ca numărul colegiilor de deputat dintr-o circumscripţie electorală să fie mai mic de 4, iar cel de senator, mai mic de 2."

Art. 11 alin. (2) lit. a)-d), la care se face trimitere în alin. (2) lit. g) al aceluiaşi articol, prevede următoarele: "(2) Delimitarea colegiilor uninominale se face ţinând cont de următoarele reguli:

a)o circumscripţie electorală poate fi compusă numai din colegii uninominale întregi;

b)teritoriul cuprins de un colegiu uninominal trebuie să se afle pe teritoriul unuia şi aceluiaşi judeţ sau al municipiului Bucureşti;

c)pe teritoriul unei localităţi pot fi delimitate, de regulă, doar colegii uninominale întregi;

d)un colegiu uninominal poate cuprinde, de regulă, una sau mai multe localităţi întregi."

Art. 12 alin. (1) şi (2), criticat: "(1) Prima delimitare şi numerotare a colegiilor uninominale va fi efectuată prin hotărâre a Guvernului, conform hotărârii unei comisii parlamentare speciale constituite pe baza proporţionalităţii reprezentării parlamentare, în termen de maximum 90 de zile de la intrarea în vigoare a prezentului titlu.

(2)Delimitarea şi numerotarea colegiilor uninominale se actualizează de către Autoritatea Electorală Permanentă. Operaţiunea de delimitare se actualizează anual în cazul în care au apărut modificări în structura, denumirea sau rangul unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi după fiecare recensământ al populaţiei, cu cel puţin 12 luni înainte de alegerile parlamentare la termen, prin emiterea unei hotărâri a Autorităţii Electorale Permanente, care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

În opinia autorului excepţiei, inserarea sintagmei "de regulă" în cuprinsul art. 11 alin. (2) lit. g) are consecinţe grave în ceea ce priveşte delimitarea, în funcţie de numărul de locuitori, a colegiilor uninominale pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în sensul încălcării principiului exercitării dreptului de vot în condiţii democratice şi de egalitate.

Mai întâi, Curtea reţine că, potrivit art. 62 alin. (1) din Constituţie, votul este universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, potrivit legii electorale. Or, s-a arătat deja că atât Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008, cât şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008 respectă condiţiile prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie, referitoare la reglementarea pe calea ordonanţei de urgenţă în domeniul drepturilor electorale. Prin urmare, legea electorală o constituie Legea nr. 35/2008, cu modificările şi completările ulterioare.

Curtea constată apoi că dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 35/2008 se aplică "în condiţiile în care sunt respectate prevederile lit. a)-e)", texte ce conţin reguli generale referitoare la modalitatea de stabilire a circumscripţiilor electorale şi de delimitare a colegiilor uninominale. Prin coroborarea textelor de lege rezultă că dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. g), în actuala redactare, nu pot avea drept consecinţă deturnarea voinţei iniţiale a legiuitorului, care este menţinută, în principiu, prin aplicarea normelor la care se face trimitere în textul de lege criticat. De altfel, semnificaţia egalităţii votului, garantată de art. 62 alin. (1), coroborat cu art. 16 alin. (1) din Constituţie, are o dublă accepţiune, şi anume aceea potrivit căreia fiecare alegător are dreptul la un singur vot pentru alegerea unui deputat, respectiv senator şi că valoarea unui vot este aceeaşi. În acest sens, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 2 din 30 iunie 1992, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 165 din 16 iulie 1992.

Totodată, Curtea constată că expresia "de regulă" a fost utilizată în cuprinsul Legii nr. 35/2008 în forma sa iniţială, reflectând de la bun început chiar intenţia Parlamentului, la momentul adoptării legii şi fără a fi deci o inovaţie a legiuitorului delegat. Un astfel de exemplu este art. 11 alin. (2) lit. c) şi d), care reglementează regulile pentru delimitarea colegiilor uninominale astfel: "c) pe teritoriul unei localităţi pot fi delimitate, de regulă, doar colegii uninominale întregi;

d)un colegiu uninominal poate cuprinde, de regulă, una sau mai multe localităţi întregi;". Aşadar, legiuitorul însuşi a avut în vedere relativitatea delimitării colegiilor uninominale, astfel încât repartizarea populaţiei să se încadreze în anumite limite minimale, respectiv maximale şi prin aceasta să se asigure reprezentarea tuturor colegiilor în Parlament. Relevante în acest sens sunt prevederile art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 35/2008, care dispun: "(1) În cadrul fiecăreia dintre cele 43 de circumscripţii electorale se constituie colegii uninominale pe baza normei de reprezentare, după cum urmează:

a)numărul colegiilor uninominale pentru Camera Deputaţilor, respectiv pentru Senat se determină prin raportarea numărului de locuitori al fiecărei circumscripţii electorale la normele de reprezentare prevăzute la art. 5 alin. (2) şi (3), la care se adaugă un colegiu de deputat, respectiv de senator pentru ceea ce depăşeşte jumătatea normei de reprezentare, fără ca numărul colegiilor de deputat dintr-o circumscripţie electorală să fie mai mic de 4, iar cel de senator, mai mic de 2;".

În plus, Curtea observă că, prin Decizia nr. 305 din 12 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 213 din 20 martie 2008, instanţa de contencios constituţional a statuat că "delimitarea colegiilor uninominale nu este decât o operaţiune tehnică la a cărei realizare participă o comisie parlamentară, ale cărei opţiuni vor fi reglementate printr-o hotărâre a Guvernului. Ca atare, delimitarea colegiilor electorale nu poate fi confundată cu sistemul electoral, ale cărui elemente sunt stabilite prin lege. Organizarea şi executarea acestei legi se fac prin hotărâri ale Guvernului, în temeiul art. 108 alin. (2) din Constituţie."

Prin urmare, nu se poate reţine critica de neconstituţionalitate potrivit căreia prevederile art. 11 alin. (2) lit. e) şi g) şi ale art. 12 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 35/2008, astfel cum au fost modificate prin art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008, respectiv art. I pct. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008, contravin prevederilor art. 16 alin. (1), art. 37 şi ale art. 62 alin. (1) din Constituţie. Mai mult, textele de lege criticate nu privesc dreptul de a fi ales, aşa cum acesta este reglementat de art. 37 din Legea fundamentală, astfel că aceste norme fundamentale invocate nu au incidenţă în cauză.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) lit. e) şi g) şi ale art. 12 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, precum şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 334/2006 privind finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale, precum şi pentru modificarea Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008 privind modificarea şi completarea titlului I al Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, în integralitatea lor, excepţie ridicată de Partidul România Mare în Dosarul nr. 5.446/2/2008 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 18 noiembrie 2008.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Claudia-Margareta Krupenschi

OPINIE SEPARATĂ

privind soluţia de respingere a excepţiei

de neconstituţionalitate a dispoziţiilor

art. III din Ordonanţa de urgenţă a

Guvernului nr. 66/2008 şi a dispoziţiilor

art. I pct. 11 din Ordonanţa de urgenţă

a Guvernului nr. 97/2008

Cu privire la această excepţie pe care o consider întemeiată, mă voi referi punctual asupra câtorva chestiuni legate de posibilitatea Guvernului de a emite ordonanţe de urgenţă în domeniul drepturilor electorale, astfel:

O primă chestiune este tocmai lămurirea noţiunii de "a afecta", noţiune folosită de legiuitorul constituant în art. 115 alin. (6) din Constituţia României.

Potrivit textului folosit de legiuitorul constituant "Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică".

Este evident că noţiunea de "a afecta" trebuie lămurită în mod firesc şi natural sub "aspect juridic" şi nu sub aspect literal.

Curtea Constituţională s-a mai pronunţat prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008 asupra acestui aspect, statuând că sensul juridic al noţiunii de "a afecta" este acela de "a suprima", "a aduce atingere", "a prejudicia", "a vătăma", "a leza", "a antrena consecinţe negative", cu privire la categoria drepturilor electorale.

Apreciez că această interpretare ocoleşte tocmai sensul juridic al noţiunii de "a afecta" lăsând să se înţeleagă că ori de câte ori, prin ordonanţă de urgenţă, se îmbunătăţeşte regimul drepturilor electorale, respectiva ordonanţă de urgenţă este constituţională şi, ori de câte ori prin ordonanţă de urgenţă se restrânge, se vătămează, se lezează etc. regimul drepturilor electorale, respectiva ordonanţă de urgenţă este neconstituţională, ceea ce reprezintă un paradox din cel puţin două motive esenţiale:

a)cine apreciază, de exemplu, că delimitarea colegiilor uninominale care, potrivit art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 şi art. I pct. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008, se face astfel încât "mărimea acestora, calculată în număr de locuitori, să fie de aşa natură încât cel mai mare colegiu uninominal să fie, de regulă, cu cel mult 30% mai mare decât cel mai mic colegiu uninominal", reprezintă o îmbunătăţire a regimului drepturilor electorale sau, dimpotrivă, textul modificat aduce o restrângere, o vătămare, a regimului acestor drepturi, text statuat expres în conţinutul Legii nr. 35/2008 art. 11 lit. g), potrivit căruia "delimitarea colegiilor uninominale se face astfel încât cel mai mare colegiu uninominal să fie cu cel mult 30% mai mare decât cel mai mic colegiu uninominal"?;

b)cum explicăm noţiunea de "a afecta" când este vorba de regimul instituţiilor fundamentale ale statului; putem aprecia şi de această dată că regimul instituţiilor fundamentale ale statului este susceptibil de vătămare, de lezare etc., prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului?

Este evident că în privinţa regimului instituţiilor fundamentale ale statului nu putem vorbi de o lezare, vătămare, suprimare etc., respectiv de o îmbunătăţire pe calea unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului, ci doar de o modificare a acestuia. Prin urmare, sintagma "a afecta", trebuie explicată prin raportare la adevăratul sens juridic, acela de "a modifica".

Este de altfel şi sensul dorit de legiuitorul constituant prin interzicerea Guvernului de a legifera şi în domeniul drepturilor electorale alături de domeniul legilor constituţionale.

Prin dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, legiuitorul constituant a dorit în realitate să îşi păstreze exclusivitatea legiferării în domeniile enumerate, iar prevederea constituţională este perfect logică, având în vedere tocmai importanţa deosebită a acestor domenii.

Niciun moment legiuitorul constituant nu a intenţionat să lase Guvernului libertatea de a aprecia asupra dispoziţiilor din legile organice care reglementează aceste domenii şi de a opera modificări asupra acestora.

De altfel, potrivit art. 115 alin. (4) din Constituţie, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare "a căror reglementare nu poate fi amânată", ceea ce presupune fie inexistenţa reglementării (un vid de reglementare), fie o insuficientă reglementare; în niciun caz ordonanţa de urgenţă nu se justifică atunci când Guvernul intenţionează să modifice o prevedere expresă a legii, pentru că astfel s-ar încălca în mod flagrant dispoziţiile art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora: "Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării." De altfel, potrivit art. 115 alin. (4) din Constituţie, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare "a căror reglementare nu poate fi amânată", ceea ce presupune fie inexistenţa reglementării (un vid de reglementare), fie o insuficientă reglementare; în niciun caz ordonanţa de urgenţă nu se justifică atunci când Guvernul intenţionează să modifice o prevedere expresă a legii, pentru că astfel s-ar încălca în mod flagrant dispoziţiile art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora: "Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării."

Este de reţinut că Legea nr. 35/2008 a fost adoptată prin asumarea răspunderii Guvernului, fiind prin urmare creaţia acestuia, legea fiind însă supusă controlului parlamentar.

Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008 şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008 se modifică tocmai textele de lege care au fost adoptate prin procedura asumării răspunderii Guvernului, scăpând astfel de sub acest control, încălcând în mod flagrant prevederile art. 16 alin. (1) din Constituţia României, potrivit cărora: "Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări", prevederile art. 62 alin. (1), potrivit cărora: "Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, potrivit legii electorale", şi prevederile art. 62 alin. (3), potrivit cărora: "Numărul deputaţilor şi al senatorilor se stabileşte prin legea electorală, în raport cu populaţia ţării".

Sunt încălcate, de asemenea, şi prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, care interzic adoptarea ordonanţei de urgenţă a Guvernului care să afecteze ori să modifice drepturile electorale, privite atât ca drepturi fundamentale prevăzute ca atare de dispoziţiile art. 36, 37 şi 38 din Constituţia României, cât şi ca alte drepturi electorale.

De altfel, Curtea Constituţională s-a mai pronunţat în această materie prin Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, când a soluţionat excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 43/2006 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie, statuând, pe de o parte, că "prin rolul său, Curtea de Conturi face parte din instituţiile fundamentale ale statului"*1) şi, pe de altă parte, că "reglementarea organizării şi funcţionării Curţii de Conturi prin ordonanţa de urgenţă a Guvernului contravine prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, conform cărora ordonanţele de urgenţă ale Guvernului nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului".

*1) Instituţia Curţii de Conturi este de altfel reglementată din punct de vedere constituţional prin art. 140 din actuala Constituţie a României.

Din cuprinsul acestei decizii a Curţii Constituţionale se desprinde concluzia că interpretarea corectă a sintagmei "nu pot afecta" are sensul de a nu modifica într-un fel sau altul regimul juridic al instituţiilor fundamentale ale statului, în caz contrar nu s-ar putea explica noţiunea de "a afecta" prin lezare, vătămare, prejudiciere, suprimare etc. a regimului juridic al acestor instituţii.

O a doua chestiune ce trebuie clarificată priveşte noţiunea de drepturi electorale.

Se admite, pe de o parte, că drepturile electorale de care face vorbire art. 115 alin (6) din Constituţie sunt în primul rând drepturile fundamentale prevăzute ca atare de dispoziţiile art. 36, 37 şi 38 din Constituţia României.

Pe de altă parte, Curtea a admis prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008 că, pe lângă drepturile fundamentale, legea are în vedere şi alte drepturi electorale, cum ar fi: dreptul alegătorilor de a face întâmpinări împotriva omisiunilor, a înscrisurilor greşite sau a oricăror erori din Registrul electoral, dreptul alegătorilor de a face contestaţii cu privire la listele electorale, dreptul candidaţilor de a avea acces la mijloacele de informare în masă etc., dar, în opinia Curţii, acestea reprezintă drepturi electorale procedurale ce ţin de exercitarea drepturilor electorale fundamentale ale cetăţenilor (dreptul de vot, dreptul de a fi ales, dreptul de a alege), astfel încât reglementarea acestora pe calea ordonanţei de urgenţă nu ar afecta drepturile electorale fundamentale.

Curtea a mai reţinut în această decizie că noţiunea "afectare" "trebuie examinată cu anumite nuanţări, în special în ce priveşte acele drepturi care sunt legate de organizarea şi desfăşurarea procesului electoral, ţinând seama şi de anumite realităţi practice", deoarece, "în cadrul duratei procesului electoral, cuprinzând diverse faze, se impune o corelare a termenelor, în succesiunea lor, la care operaţiunile electorale să se desfăşoare".

Dar, oare, modificarea marjei de fluctuaţie stabilite de legiuitor în cuprinsul art. 11 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 35/2008 ca fiind de maximum 30% a fost dictată de necesitatea "corelării termenelor, în succesiunea lor, la care operaţiunile electorale să se desfăşoare"?

Apreciez că modificarea marjei de fluctuaţie stabilită iniţial de legiuitor în cuprinsul art. 11 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 35/2008 nu are nicio legătură cu corelarea unor termene în procesul electoral, ci, dimpotrivă, modifică în mod nepermis chiar voinţa Parlamentului, exprimată expres în cuprinsul textului modificat.

Cu referire la distincţia care se face între drepturile materiale şi drepturile procedurale, trebuie făcută precizarea că, în orice democraţie constituţională, însuşi dreptul material este afectat în condiţiile în care normele procedurale restrâng posibilitatea exercitării acestuia şi, în consecinţă, cele două categorii de norme juridice (de drept material şi de drept procesual) trebuie să coexiste şi să fie aplicate într-o corelaţie perfectă.

Iată de ce apreciez că indiferent de încadrarea normei de drept într-o categorie sau alta (drept material sau drept procesual) acţiunea asupra acesteia prin ordonanţa de urgenţă a Guvernului în domeniile enunţate de art. 115 alin. (6) din Constituţie nu este permisă.

Însă, chiar şi în ipoteza în care s-ar admite că modificarea pe calea ordonanţei de urgenţă a Guvernului este permisă în privinţa aşa-numitelor drepturi electorale procedurale, vom observa că, în cauza supusă controlului de constituţionalitate, introducerea prin ordonanţa de urgenţă a Guvernului a sintagmei "de regulă", în cuprinsul art. 11 alin. (2) lit. g) din lege, contravine regulii constituţionale privind egalitatea votului, care semnifică, pe de o parte, că fiecare alegător are dreptul la un vot pentru alegerea unui deputat şi, respectiv, senator, iar pe de altă parte, că puterea fiecărui vot trebuie să fie egală, aşa cum de altfel, corect, susţine şi Avocatul Poporului în punctul de vedere transmis Curţii cu privire la această excepţie.

Tot astfel nu poate fi acreditată ideea că, din punct de vedere matematic, votul nu poate fi egal din moment ce legiuitorul, la adoptarea Legii nr. 35/2008, plecând de la realităţile existente, a creat o marjă de manevră în cuprinsul art. 11 alin. (2) lit. g), statuând că "în cadrul unei circumscripţii electorale, delimitarea colegiilor uninominale pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi pentru alegerea Senatului se face astfel încât mărimea acestora, calculată la număr de locuitori, să fie de aşa natură încât cel mai mare colegiu uninominal să fie cu cel mult 30% mai mare decât cel mai mic colegiu uninominal".

Aşadar, legiuitorul a înţeles că nu se pot delimita colegiile uninominale în mod absolut egal din punct de vedere matematic şi prin urmare a oferit posibilitatea legală ca numărul de alegători din fiecare colegiu uninominal să varieze într-o marjă de maximum 30%, apreciind că în cadrul acestei marje pot fi îndeplinite şi cerinţele prevăzute de art. 11 alin. (2) lit. a)-d), la care se face trimitere în alin. (2) lit. g) al aceluiaşi articol.

De altfel, atunci când legiuitorul a intenţionat să folosească sintagma "de regulă", a făcut-o chiar în cuprinsul art. 11 alin. (2) lit. c): "pe teritoriul unei localităţi pot fi delimitate, de regulă, doar colegii uninominale întregi", şi lit. d): "un colegiu uninominal poate cuprinde, de regulă, una sau mai multe localităţi întregi", oferind posibilitatea ca de la regula delimitării de colegii uninominale întregi pe teritoriul unei localităţi să se poată deroga - art. 11 alin. (2) lit. c) -, ca şi de la regula includerii în cadrul unui colegiu uninominal a unora sau mai multor localităţi întregi - art. 11 alin. (2) lit. d).

Posibilitatea derogării de la regulile instituite prin art. 11 alin. (2) lit. c) şi d) a fost avută în vedere de legiuitor tocmai pentru a putea fi garantată respectarea regulii impuse de art. 11 alin. (2) lit. g) din lege, potrivit căreia, "în cadrul unei circumscripţii electorale, delimitarea colegiilor uninominale pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi pentru alegerea Senatului se face astfel încât mărimea acestora, calculată în număr de locuitori, să fie de aşa natură încât cel mai mare colegiu uninominal să fie, de regulă, cu cel mult 30% mai mare decât cel mai mic colegiu uninominal, în condiţiile în care sunt respectate prevederile lit. a)- e)", încât concluzia ce se desprinde este că legiuitorul nu a dorit ca de la această regulă să se poată deroga.

A veni printr-o ordonanţa de urgenţă a Guvernului şi a statua că de la această marjă (destul de largă) se mai poate deroga reprezintă o înfrângere a voinţei Parlamentului ca unică autoritate legiuitoare a ţării, care încalcă prevederile art. 61 alin. (1) din Constituţie.

În sfârşit, întrucât în cele două ordonanţe de urgenţă se regăsesc şi alte prevederi neconstituţionale, Curtea ar fi trebuit să procedeze la analizarea acestora în ansamblu şi să facă aplicaţiunea art. 31 alin. (2) din Legea nr. 47/1992.

Judecător,

Petre Lăzăroiu