Decizie nr. 425 din 13 noiembrie 2003

Costică Bulai - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Constantin Doldur - judecător

Kozsokar Gabor - judecător

Lucian Stângu - judecător

Ioan Vida - judecător

Paula C. Pantea - procuror

Mihai Paul Cotta - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 150/2002 privind organizarea şi funcţionarea sistemului de asigurări sociale de sănătate, excepţie ridicată de Colegiul Medicilor din România în Dosarul nr. 675/2003 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia contencios administrativ.

La apelul nominal răspunde consilier juridic Elena Daniela Dicianu pentru autorul excepţiei şi consilier juridic Oana Mocanu pentru Casa Naţională de Asigurări de Sănătate. Lipsesc celelalte părţi, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Reprezentantul autorului excepţiei solicită admiterea acesteia astfel cum a fost formulată, apreciindu-se că la data adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 150/2002 nu există o situaţie excepţională pentru emiterea unui act normativ general privind organizarea şi funcţionarea sistemului de asigurări sociale de sănătate. Guvernul trebuia să facă proba cazului excepţional prin raportare la situaţia reală.

Cu privire la cel de-al doilea motiv de neconstituţionalitate, şi anume nerespectarea condiţiilor de formă a ordonanţelor, se arată că ordonanţa de urgenţă criticată este semnată de patru secretari de stat, care nu au calitatea de miniştri, astfel cum prevede Legea fundamentală.

Reprezentantul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate consideră că soluţionarea dosarului pe fond nu depinde de prevederile întregii ordonanţe de urgenţă, ci doar de art. 10 al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 150/2002, solicitându-se respingerea excepţiei ca fiind inadmisibilă, referitor la dispoziţiile neincidente în cauză.

Cu privire la motivele de neconstituţionalitate invocate în susţinerea excepţiei, se apreciază că acestea sunt nefondate, urmând ca excepţia să fie respinsă.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei ca nefondată. Se susţine că motivele de neconstituţionalitate invocate în cauză sunt neîntemeiate. În acest sens, se face referire la jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la adoptarea ordonanţelor de urgenţă. În legătură cu invocarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 2, 58, 101, 103, 105, 106 şi 107, în susţinerea excepţiei se apreciază că acestea nu sunt incidente în cauză.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

Prin Încheierea din 3 iunie 2003, pronunţată în Dosarul nr. 675/2003, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia contencios administrativ a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 150/2002 privind organizarea şi funcţionarea sistemului de asigurări sociale de sănătate, excepţie ridicată de Colegiul Medicilor din România.

În motivarea excepţiei, autorul acesteia susţine, în esenţă, că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 150/2002 eludează competenţa legislativă a Parlamentului "prin exercitarea abuzivă şi contrar condiţiilor constituţionale a exercitării prerogativelor delegării legislative de către Guvernul României" şi "nu îndeplineşte condiţiile constituţionale de formă prevăzute pentru emiterea ordonanţelor".

Se consideră că prin adoptarea ordonanţei de urgenţă au fost încălcate dispoziţiile constituţionale ale art. 1 alin. (3), care consacră "statul de drept", ale art. 2 alin. (1), care stabilesc că "suveranitatea naţională aparţine poporului român care o exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum", ale art. 51, care consacră supremaţia Constituţiei şi obligativitatea respectării sale, ale art. 58 alin. (1), conform cărora "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării", ale art. 107 alin. (3), care stabilesc că "Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta", precum şi ale art. 114 alin. (4), potrivit cărora, "În cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă".

În legătură cu încălcarea condiţiilor de formă prevăzute de Constituţie pentru emiterea ordonanţelor, se invocă, pe lângă art. 1 alin. (3), şi art. 51 din Constituţie, şi încălcarea dispoziţiilor art. 101 alin. (3), care prevăd că "Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică", ale art. 103 alin. (2), potrivit cărora "Guvernul în întregul său şi fiecare membru în parte îşi exercită mandatul, începând de la data depunerii jurământului", ale art. 107 alin. (4), conform cărora "Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate". Se invocă, de asemenea, încălcarea dispoziţiilor art. 105, care prevăd că "Funcţia de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului, precum şi în alte cazuri prevăzute de lege", ca şi ale dispoziţiilor art. 106 alin. (2) şi (3), potrivit cărora "(2) Dacă primul-ministru se află într-una din situaţiile prevăzute de articolul 105 sau este în imposibilitate de a-şi exercită atribuţiile, Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern. Interimatul, pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor, încetează dacă primul-ministru îşi reia activitatea în Guvern.

În legătură cu încălcarea condiţiilor de formă prevăzute de Constituţie pentru emiterea ordonanţelor, se invocă, pe lângă art. 1 alin. (3), şi art. 51 din Constituţie, şi încălcarea dispoziţiilor art. 101 alin. (3), care prevăd că "Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică", ale art. 103 alin. (2), potrivit cărora "Guvernul în întregul său şi fiecare membru în parte îşi exercită mandatul, începând de la data depunerii jurământului", ale art. 107 alin. (4), conform cărora "Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate". Se invocă, de asemenea, încălcarea dispoziţiilor art. 105, care prevăd că "Funcţia de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului, precum şi în alte cazuri prevăzute de lege", ca şi ale dispoziţiilor art. 106 alin. (2) şi (3), potrivit cărora "(2) Dacă primul-ministru se află într-una din situaţiile prevăzute de articolul 105 sau este în imposibilitate de a-şi exercită atribuţiile, Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern. Interimatul, pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor, încetează dacă primul-ministru îşi reia activitatea în Guvern.

(3)Prevederile alineatului (2) se aplică în mod corespunzător şi celorlalţi membri ai Guvernului, la propunerea primului-ministru, pentru o perioadă de cel mult 45 de zile."

Conform susţinerii autorului excepţiei, emiterea ordonanţei de urgenţă criticate nu se justifică prin existenţa unui caz excepţional, iar pe de altă parte, acest act normativ nu a fost contrasemnat de miniştrii care aveau misiunea să-l ducă la îndeplinire, ci de 4 secretari de stat, în locul acestora. Astfel, principiul fundamental care se aplică este: delegata potestas non delegatur.

Curtea de Apel Bucureşti - Secţia contencios administrativ consideră că "Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 150/2002 este neconstituţională în raport cu prevederile art. 58 alin. (1) şi ale art. 114 alin. (4) din Constituţie, în măsura în care Guvernul nu dovedeşte caracterul excepţional al împrejurărilor care au determinat emiterea ordonanţei de urgenţă". Referitor la faptul că unii dintre contrasemnatarii ordonanţei de urgenţă nu au calitatea de miniştri, ci sunt secretari de stat la ministerele respective, Curtea de Apel Bucureşti reţine că aceasta nu atrage neconstituţionalitatea actului normativ. În argumentarea instanţei de judecată, "potrivit art. 72 alin. (3) lit. d) din Constituţie, organizarea Guvernului se stabileşte prin lege organică. Această lege organică este Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, care în art. 48 prevede că secretarii de stat exercită atribuţiile delegate de ministru. În temeiul acestui text, ministrul poate delega către secretarul de stat exercitarea unor atribuţii, printre care şi contrasemnarea unei ordonanţe de urgenţă".

Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În argumentarea acestui punct de vedere se susţine că "în nota de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 150/2002, recurgerea la procedura de legiferare prevăzută la art. 114 alin. (4) din Constituţie este motivată prin lt; lt;necesitatea stringentă de a reglementa toate aspectele care privesc sistemul asigurărilor sociale de sănătate gt; gt;, în primul rând sub aspectul stabilirii clare a lt; lt;responsabilităţilor, atribuţiilor şi obligaţiilor care revin partenerilor din sistemul sanitar gt; gt;, asigurării unei conduceri democratice a sistemului, precum şi instituirii unor măsuri care să conducă la gestionarea mai eficientă a Fondului de asigurări de sănătate". Guvernul mai arată că "reglementarea în regim de urgenţă a acestor măsuri este absolut necesară, pe fondul manifestării unor grave disfuncţionalităţi în sistemul de asigurări sociale de sănătate, cu consecinţe nefaste asupra stării de sănătate a unui segment larg de populaţie". Astfel, Guvernul arată că în cauză sunt întrunite "condiţiile pentru emiterea unei ordonanţe de urgenţă", nefiind deci încălcate dispoziţiile art. 1 alin. (3), ale art. 2, 51 şi ale art. 114 alin. (3) şi (4) din Constituţie.

Referitor la invocarea nerespectării condiţiilor de formă pentru emiterea ordonanţei de urgenţă, Guvernul arată că "atribuţiile miniştrilor, indiferent că sunt de natură constituţională sau legală, pot fi delegate în cazul în care aceştia se află în împrejurări obiective, care generează o imposibilitate temporară de exercitare a atribuţiilor". O altfel de abordare a acestei situaţii, consideră Guvernul, "ar fi de natură să conducă la un adevărat blocaj decizional şi chiar instituţional, cu consecinţe negative asupra îndeplinirii rolului Guvernului, stabilit prin Constituţie, de a asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării". În opinia Guvernului, "imposibilitatea temporară de exercitare a atribuţiilor, în care se găseşte la un moment dat un ministru aflat, de exemplu, în misiune oficială în ţară sau străinătate, nu poate constitui un caz de încetare a mandatului de membru al Guvernului, după cum eronat susţine autorul excepţiei, nefiind incidente în această situaţie dispoziţiile art. 105 şi art. 106 alin. (3) din Constituţie".

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile părţilor prezente şi ale procurorului, dispoziţiile criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, republicată, precum şi ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 şi 23 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate ridicată.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 150 din 31 octombrie 2002 privind organizarea şi funcţionarea sistemului de asigurări sociale de sănătate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 838 din 20 noiembrie 2002, cu modificările ulterioare.

În susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate sunt invocate următoarele texte prevăzute de Constituţie, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003: art. 1 alin. (3) privind statul de drept ca principiu de guvernare; art. 51 privind respectarea Constituţiei şi a legilor [devenit art. 1 alin. (5), după revizuirea şi republicarea Constituţiei României în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din data de 31 octombrie 2003]; art. 2 alin. (1) privind suveranitatea; art. 58 alin. (1) privind rolul Parlamentului [devenit art. 61 alin. (1)]; art. 101 alin. (3) privind alcătuirea Guvernului [devenit art. 102 alin. (3)]; art. 103 alin. (2) privind data începerii mandatului Guvernului şi a membrilor săi [devenit art. 104 alin. (2)]; art. 105 privind încetarea funcţiei de membru al Guvernului [devenit art. 106]; art. 106 alin. (2) şi (3) privind asigurarea interimatului funcţiei de prim-ministru şi al celei de ministru [devenit art. 107 alin. (3) şi (4)]; art. 107 alin. (3) privind ordonanţele emise în temeiul unei legi speciale de abilitare [devenit art. 108 alin. (3)]; art. 107 alin. (4) privind semnarea şi contrasemnarea actelor Guvernului [devenit art. 108 alin. (4)]; şi art. 114 alin. (4) privind condiţiile în care sunt emise ordonanţele de urgenţă [devenit art. 115 alin. (4), (5) şi (6)].

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată.

Primul motiv al criticii de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 150/2002 se bazează, în esenţă, pe susţinerea că nu se justifică emiterea acesteia, întrucât nu exista un caz excepţional, aşa cum prevedea art. 114 alin. (4) din Constituţie.

Analizând această susţinere în lumina textului constituţional în vigoare la data adoptării ordonanţei de urgenţă, invocat de autorul excepţiei, Curtea reţine că, aşa cum rezultă din punctul de vedere al Guvernului asupra excepţiei, amplu argumentat şi cu trimiteri la conţinutul Notei de fundamentare care a însoţit Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 150/2002, dubla condiţie a existenţei cazului excepţional şi a urgenţei apare ca fiind motivată de către Guvern, fiind îndeplinite cerinţele constituţionale prevăzute de art. 114 alin. (4) pentru adoptarea ordonanţei de urgenţă criticate. În esenţă, Guvernul a avut în vedere că reglementarea era "absolut necesară pe fondul manifestării unor grave disfuncţionalităţi în sistemul de asigurări sociale de sănătate", precum şi pentru "gestionarea mai eficientă a Fondului de asigurări de sănătate".

În legătură cu existenţa "cazului excepţional" de care depinde legitimitatea constituţională a ordonanţei de urgenţă, jurisprudenţa Curţii Constituţionale a stabilit că acesta se justifică "pe necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public". (A se vedea în acest sens Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129 din 28 iunie 1995, şi Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998.)

Curtea observă totodată că în cauză nu sunt incidente dispoziţiile constituţionale ale art. 2, art. 58 alin. (1) [devenit art. 61 alin. (1)] şi ale art. 107 alin. (3) [devenit art. 108 alin. (3)], invocate în legătură cu afirmaţia că nu au fost respectate condiţiile constituţionale ale emiterii ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului, textele respective neavând legătură cu reglementarea constituţională a delegării legislative prin posibilitatea acordată Guvernului de a emite ordonanţe de urgenţă.

Curtea nu poate reţine nici motivul de neconstituţionalitate întemeiat pe faptul că ordonanţa de urgenţă a fost contrasemnată, în cazul a patru ministere, având obligaţia punerii ei în executare, nu de miniştri, ci de secretari de stat. Conform dispoziţiilor art. 72 alin. (3) lit. d) [devenit art. 73 alin. (3) lit. e)] şi art. 116 alin. (1) [devenit art. 117 alin. (1)], Guvernul se organizează prin lege organică, iar ministerele "se înfiinţează, se organizează şi funcţionează potrivit legii". În baza acestor texte constituţionale a fost adoptată Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001. Conform dispoziţiilor art. 48 din lege, "secretarii de stat exercită atribuţiile delegate de către ministru".

În cauză nu este aplicabil principiul delegata potestas non delegatur invocat de autorul excepţiei, întrucât secretarul de stat exercită, în cazul dat, o atribuţie constituţională ce aparţine ministrului, iar nu o atribuţie ce i-ar fi fost delegată acestuia. Această atribuţie nu poate fi confundată cu însăşi delegarea legislativă prevăzută de Constituţie, în temeiul căreia Guvernul poate emite ordonanţe de urgenţă, cu respectarea anumitor condiţii.

În conformitate cu dispoziţiile legale menţionate, Curtea reţine că un secretar de stat care a participat la şedinţa Guvernului, înlocuindu-l pe titularul ministerului aflat temporar într-o altă misiune în ţară sau în străinătate, poate contrasemna ordonanţa sau hotărârea emisă de Guvern, în locul ministrului, în îndeplinirea cerinţei prevăzute de art. 108 alin. (4) din Constituţie, republicată. Evident, în aceste cazuri nu se pune problema asigurării interimatului funcţiei de ministru, reglementată de art. 106 alin. (3) din Constituţie [devenit art. 107 alin. (3)], aşa cum susţine autorul excepţiei. Această situaţie nu intervine decât în condiţiile în care funcţia de membru al Guvernului încetează, conform art. 105 din Constituţie [devenit art. 106], în urma demisiei, a revocării, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului, precum şi în alte cazuri prevăzute de lege.

Ca urmare, în situaţia la care se referă critica de neconstituţionalitate, Curtea constată că celelalte dispoziţii constituţionale invocate de autorul excepţiei, şi anume art. 101 alin. (3) [devenit art. 102 alin. (3)], art. 103 alin. (2) [devenit art. 104 alin. (2)], art. 105 [devenit art. 106] şi art. 106 alin. (2) şi (3) [devenit art. 107 alin. (3) şi (4)], nu sunt incidente în cauză.

Faţă de cele de mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, republicată, precum şi al art. 1-3, al art. 12, al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23 şi al art. 25 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată,

CURTEA

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 150/2002 privind organizarea şi funcţionarea sistemului de asigurări sociale de sănătate, excepţie ridicată de Colegiul Medicilor din România în Dosarul nr. 675/2003 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia contencios administrativ.

Definitivă şi obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 13 noiembrie 2003.

PREŞEDINTE,

prof. univ. dr. COSTICĂ BULAI

Magistrat-asistent,

Mihai Paul Cotta