Decizia nr. 602 din 10 octombrie 2019

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Mihai Ciobotariu Cerbu în Dosarul nr. 8.944/301/2017 al Judecătoriei Sectorului 3 București - Secția civilă și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.634D/2017.2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, având în vedere că în această materie există precedent constituțional și nu există temeiuri pentru reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4.Prin Încheierea din 12 septembrie 2017, astfel cum a fost modificată prin Încheierea din 24 octombrie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 8.944/301/2017, Judecătoria Sectorului 3 București - Secția civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepția a fost ridicată de Mihai Ciobotariu Cerbu într-o cauză având ca obiect soluționarea unei plângeri formulate împotriva procesului-verbal de constatare a unei contravenții, prin care autorul a fost sancționat cu amendă pentru încălcarea dispozițiilor art. 34 alin. (1) lit. c) din Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 120/2010 privind aprobarea Normelor de salubrizare și igienizare a Municipiului București.

5.În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia arată, în esență, că art. 4 din Legea nr. 554/2004, inițial, nu făcea distincție între actele administrative unilaterale cu caracter normativ și actele administrative unilaterale individuale, astfel încât puteau forma obiect al excepției de nelegalitate ambele categorii de acte administrative unilaterale, definite de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. În forma actuală, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că excepția de nelegalitate poate avea ca obiect actele administrative individuale, indiferent de data emiterii lor, iar actele administrative cu caracter normativ sunt exceptate expres de la această formă de control, prin alin. (4).

6.În ceea ce privește actul administrativ unilateral cu caracter normativ, autorul apreciază că modificările aduse art. 4 din Legea nr. 554/2004, prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, interpretate literal, au părut a restrânge obiectul excepției de nelegalitate la actele administrative unilaterale individuale, lăsând neclarificată situația actului administrativ unilateral cu caracter normativ. Resorturile pe baza cărora această categorie de acte administrative a fost scoasă de sub incidența art. 4 nu sunt revelate nici prin expunerea de motive, nici în cadrul altor documente întocmite în procesul legislativ, în condițiile în care, în dreptul european, de care nu se poate face abstracție în procesul armonizării legislative în spațiul Uniunii Europene, actele cu caracter general (normativ) sunt cele care constituie obiectul excepției de ilegalitate reglementate de art. 241 TCE (devenit art. 277 în Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene). Ca atare, după unele ezitări, în practica instanței supreme s-a conturat soluția potrivit căreia excepția este admisibilă, din considerente ce țin de coerența legislativă și de interpretarea istorico-teleologică a legii, nefiind identificate argumente rezonabile pentru care legiuitorul să fi restrâns acest mecanism procesual numai pentru cazul actului administrativ individual.

7.Astfel, Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă prevede expres că actul administrativ cu caracter normativ nu poate forma obiect al excepției de nelegalitate, controlul asupra lui fiind exercitat doar pe calea acțiunii în anulare. Însă acțiunea în anulare este exclusiv la îndemâna părții care se consideră vătămată, ceea ce înseamnă că judecătorul ar fi obligat să dea eficiență juridică unui act administrativ cu caracter normativ pe care se sprijină poziția uneia dintre părți, chiar dacă acest act prezintă elemente de nelegalitate, contravenind unor norme cu forță juridică superioară.

8.De aceea, autorul consideră că instanțelor de judecată ar trebui să li se recunoască prerogativa de a aplica principiul ierarhiei forței juridice a actelor normative și de a înlătura din proces normele administrative contrare unor dispoziții cu forță juridică superioară, chiar în lipsa unei acțiuni directe în anulare îndreptate împotriva actului administrativ normativ respectiv.

9.Față de aceste considerente, autorul apreciază că dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 544/2004 limitează accesul liber la justiție. Scoaterea excepției de nelegalitate având ca obiect un act administrativ cu caracter normativ de sub controlul judecătoresc și cercetarea acestuia în cadrul unei acțiuni în anulare determină dublarea efortului judiciar și imposibilitatea recunoașterii dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei.

10.Autorul conchide că, dacă pe lângă procesul de contencios inițiat persoana interesată ar formula acțiune în anularea actului administrativ cu caracter normativ, soluția din această din urmă cauză nu ar avea nicio valoare utilă în situația în care s-ar pronunța după soluționarea primului proces, de vreme ce Codul de procedură civilă nu prevede o cale procesuală de redeschidere a primului proces și/sau de revizuire a primei soluții, iar în cuprinsul legii contenciosului administrativ nu se mai regăsesc referiri cu privire la acțiunea în anulare.

11.Judecătoria Sectorului 3 București - Secția civilă apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, întrucât, așa cum s-a reținut și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, dreptul de acces la justiție nu este un drept absolut și poate suferi anumite restrângeri și limitări, iar dispozițiile de lege criticate urmăresc un scop legitim, respectiv asigurarea securității raporturilor juridice și evitarea unor eventuale probleme de jurisprudență neunitară în cadrul excepțiilor de nelegalitate, dar și respectarea competenței instanțelor specializate în acest sens, respectiv cele de contencios administrativ. Totodată, în situația în care s-ar admite o asemenea acțiune în anulare, aceasta va profita tuturor persoanelor aflate în situația petentului, întrucât prevederile actului normativ nu se vor mai aplica nici acestora.

12.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

13.Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, având în vedere jurisprudența Curții Constituționale în materie, respectiv Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, Decizia nr. 526 din 9 octombrie 2014 și Decizia nr. 646 din 11 noiembrie 2014, prin care a fost stabilit caracterul constituțional al dispozițiilor de lege criticate. Referitor la critica potrivit căreia, dacă persoana interesată ar formula acțiune în anularea actului administrativ normativ, iar soluția din această ultimă cauză s-ar pronunța după soluționarea primului proces, aceasta nu ar avea nicio valoare utilă în situația în care Codul de procedură civilă nu prevede o cale procesuală de redeschidere a primului proces și/sau de revizuire a primei soluții, se arată că modul de interpretare și aplicare a unor prevederi legale revine instanțelor judecătorești, excedând competenței instanței de contencios constituțional.

14.Avocatul Poporului arată că își menține punctul de vedere exprimat și reținut de Curtea Constituțională în deciziile nr. 814 din 4 octombrie 2012 și nr. 105 din 5 martie 2013, în sensul constituționalității prevederilor legale criticate, întrucât, așa cum s-a reținut și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, dreptul de acces la justiție nu este un drept absolut și poate suferi anumite restrângeri și limitări, iar dispozițiile de lege criticate urmăresc un scop legitim, respectiv asigurarea securității raporturilor juridice și evitarea unor eventuale probleme de jurisprudență neunitară în cadrul excepțiilor de nelegalitate, dar și respectarea competenței instanțelor specializate în acest sens, respectiv cele de contencios administrativ.

15.Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

16.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

17.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: „Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege.“18. Autorul excepției consideră că dispozițiile de lege criticate contravin prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (3) privind statul de drept, ale art. 15 alin. (1) privind universalitatea și ale art. 21 alin. (3) privind accesul liber la justiție.

19.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că prevederile criticate au mai format obiectul controlului de constituționalitate, în raport cu critici și prevederi constituționale similare, sens în care sunt Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 538 din 21 iulie 2014, Decizia nr. 526 din 9 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 12 decembrie 2014, Decizia nr. 646 din 11 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 32 din 15 ianuarie 2015, Decizia nr. 837 din 14 decembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 234 din 16 martie 2018 și Decizia nr. 259 din 24 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 606 din 16 iulie 2018, prin care a respins excepția de neconstituționalitate.

20.Astfel, observând că dispozițiile de lege criticate au fost introduse în Legea nr. 554/2004 prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, Curtea a constatat că soluțiile legislative instituite, potrivit „expunerii de motive“ la lege, urmăresc reconfigurarea competenței materiale a instanțelor judecătorești în scopul accelerării procedurilor judiciare și asigurării unei practici judiciare unitare pe întreg teritoriul țării. Ca atare, aceste dispoziții legale au creat în materia procedurilor judiciare un sistem legislativ modern, care răspunde pe deplin imperativelor funcționării unei justiții moderne, adaptate așteptărilor sociale, precum și necesității creșterii calității acestui serviciu public.

21.Din examinarea cadrului legal în materia contenciosului administrativ, Curtea a observat că, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ și acte administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter normativ conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, față de o persoană sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestor acte. Totodată, Curtea a reținut că actele administrative cu caracter normativ sunt supuse controlului judecătoresc direct la instanța de contencios administrativ, pe calea acțiunii în anulare, care, potrivit prevederilor art. 11 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, poate fi promovată oricând. Așadar, datorită efectelor lor juridice normative, aceste categorii de acte beneficiază de un regim juridic diferit sub aspectul controlului de legalitate.

22.Potrivit art. 21 din Constituție, orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, libertăților și intereselor sale legitime. Totodată, legiuitorul are competența exclusivă de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, astfel cum rezultă din art. 126 alin. (2) din Constituție. În aceste condiții, Curtea a statuat că, tocmai în considerarea caracterului important al actelor administrative cu caracter normativ, legiuitorul, dând eficiență prevederilor constituționale ale art. 126 alin. (2), a atribuit competența materială pentru soluționarea acestor cereri în anulare, care pot fi promovate oricând, instanței de contencios administrativ, respectiv Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel și tribunalelor administrativ-fiscale.

23.De asemenea instanța de control constituțional a constatat că materia contenciosului administrativ este reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție, prin lege organică, astfel că stabilirea competenței materiale de judecată este rezultatul voinței legiuitorului în acest sens. Or, în cazul de față, legea organică - Legea nr. 554/2004 - a fost modificată tot prin voința legiuitorului. Intervenția legiuitorului nu contravine însă normelor fundamentale, din moment ce exercitarea controlului judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităților publice se realizează în continuare sub garanția prevederilor art. 52 și ale art. 126 alin. (6) din Constituție de către o instanță judecătorească. Prin urmare, Curtea a statuat că această modificare a Legii nr. 554/2004, în sensul stabilirii de către legiuitor a competenței instanței de contencios administrativ de verificare a actelor administrative cu caracter normativ, prin intermediul acțiunii în anulare, reprezintă tot o garanție a prevederilor art. 52 și ale art. 126 alin. (6) din Constituție.

24.Curtea a constatat, totodată, că prin excluderea actelor administrative cu caracter normativ din sfera de control, pe calea excepției de nelegalitate, se urmărește un scop legitim, respectiv asigurarea securității raporturilor juridice și respectarea competenței instanțelor specializate. De asemenea admiterea acțiunii în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice erga omnes, spre deosebire de excepția de nelegalitate care produce efecte inter partes. Astfel, admiterea unei excepții de nelegalitate produce efecte doar între părțile litigiului, actul administrativ producându-și în continuare efectele față de terți, pe când admiterea unei acțiuni în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte erga omnes, profitând tuturor subiectelor de drept.

25.Totodată, Curtea nu poate reține nici susținerea potrivit căreia dacă, pe lângă procesul de contencios inițiat pentru apărarea drepturilor și intereselor sale subiective, persoana interesată ar formula acțiune în anularea actului administrativ cu caracter normativ, soluția din această din urmă cauză nu ar avea nicio valoare utilă în situația în care s-ar pronunța după soluționarea primului proces.

26.Prin Decizia nr. 126 din 10 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 346 din 20 mai 2015, paragraful 24, instanța de contencios constituțional a reținut că „pentru persoanele care au avut calitatea de parte în litigiul în care instanța a dispus anularea în tot sau în parte a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în măsura în care acestea solicită și recunoașterea dreptului pretins, împreună cu reparații, efectele anulării actului se produc în virtutea principiului efectului relativ al hotărârilor judecătorești, producându-se și pentru trecut, în sensul că, pentru părțile din litigiu, anularea actului administrativ unilateral cu caracter normativ produce efecte juridice și pentru trecut. Așadar, anularea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în considerarea dispozițiilor art. 23, produce efecte erga omnes și numai pentru viitor pentru terțele persoane care nu au avut calitatea de parte în litigiul în care s-a pronunțat hotărârea de anulare, după publicarea acestei hotărâri“.

27.Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a determina reconsiderarea jurisprudenței Curții, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în deciziile menționate își păstrează valabilitatea și în prezenta cauză.

28.Distinct de cele menționate, cât privește celelalte susțineri ale autorului excepției, Curtea reține că, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispozițiile legii contenciosului administrativ se completează cu prevederile Codului civil și cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

29.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Mihai Ciobotariu Cerbu în Dosarul nr. 8.944/301/2017 al Judecătoriei Sectorului 3 București - Secția civilă și constată că dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Judecătoriei Sectorului 3 București - Secția civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 10 octombrie 2019.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Bianca Drăghici