Decizie nr. 526 din 9 octombrie 2014

Augustin Zegrean - preşedinte

Toni Greblă - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Bianca Drăghici - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Florinel Călugăru în Dosarul nr. 6.328/4/2013 al Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti - Secţia civilă şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 158D/2014.

2.La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, întrucât sunt garantate atât accesul liber la justiţie, cât şi prevederile constituţionale ale art. 52 prin asigurarea controlului judecătoresc de către instanţele de contencios administrativ. Cât priveşte invocarea prevederilor art. 44 din Constituţie, arată că acestea nu sunt incidente în cauză.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

4.Prin Încheierea din 19 februarie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 6.328/4/2013, Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti - Secţia civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

5.Excepţia a fost ridicată de Florinel Călugăru într-o cauză având ca obiect anularea unui proces-verbal de contravenţie.

6.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că dispoziţiile de lege criticate impun o situaţie împovărătoare pentru părţi, care, în situaţia în care consideră nelegale actele administrative cu caracter normativ de care depinde soluţionarea cauzei, sunt obligate să formuleze o nouă acţiune în justiţie. De asemenea, arată că această situaţie are drept consecinţă imposibilitatea de a cere în justiţie repararea pagubelor produse în situaţia în care, în urma plângerii prealabile, autoritatea publică emitentă abrogă/modifică actul administrativ cu caracter normativ considerat nelegal.

7.Totodată, autorul excepţiei consideră că persoanele cărora le-a fost admisă excepţia de nelegalitate a unui act administrativ beneficiază de un tratament diferit în faţa legii faţă de persoanele în cauzele cărora instanţa nu a admis excepţia de nelegalitate sau nu o mai poate lua în discuţie.

8.În final, susţine că drept consecinţă a tratamentului diferit în faţa legii pentru unii cetăţeni, titulari ai unor hotărâri judecătoreşti irevocabile privind nelegalitatea actului administrativ, constatată pe cale de excepţie în cadrul fondului, creanţa asupra statului este certă, în vreme ce pentru altă categorie de subiecţi creanţa este pur iluzorie, fiind nevoie de mai multe acţiuni în justiţie pentru realizarea acestui drept.

9.Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti - Secţia civilă consideră că excepţia de neconstituţionalitate invocată este neîntemeiată, întrucât, aşa cum s-a reţinut şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, dreptul de acces la justiţie nu este un drept absolut şi poate suferi anumite restrângeri şi limitări, iar dispoziţiile de lege criticate urmăresc un scop legitim, respectiv asigurarea securităţii raporturilor juridice şi evitarea unor eventuale probleme de jurisprudenţă neunitară în cadrul excepţiilor de nelegalitate, dar şi respectarea competenţei instanţelor specializate în acest sens, respectiv cele de contencios administrativ. Totodată, în situaţia în care s-ar admite o asemenea acţiune în anulare, aceasta va profita tuturor persoanelor aflate în situaţia petentului, întrucât prevederile actului normativ nu se vor mai aplica nici acestora.

10.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

11.Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile de lege criticate sunt constituţionale, întrucât prin Legea nr. 554/2004, în acord cu prevederile constituţionale ale art. 126 alin. (6), se recunoaşte posibilitatea de a supune controlului judecătoresc, pe calea contenciosului administrativ, actele administrative ale autorităţii publice, inclusiv cele cu caracter normativ.

12.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

13.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

14.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, care au următorul cuprins: "Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege".

15.Dispoziţiile de lege supuse controlului de constituţionalitate au fost introduse în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012.

16.În opinia autorului excepţiei, dispoziţiile legale criticate contravin prevederilor constituţionale cuprinse în art. 16 referitor la egalitatea în drepturi, art. 21 privind accesul liber la justiţie, art. 44 referitor la dreptul de proprietate privată, art. 52 privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică şi art. 53 referitor la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, precum şi prevederilor art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

17.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că aceasta este neîntemeiată din perspectiva argumentelor ce urmează a fi expuse în continuare.

18.Soluţiile legislative instituite prin Legea nr. 76/2012, potrivit "Expunerii de motive" la lege, urmăresc reconfigurarea competenţei materiale a instanţelor judecătoreşti în scopul accelerării procedurilor judiciare şi asigurării unei practici judiciare unitare pe întreg teritoriul ţării. Astfel, aceste dispoziţii legale au creat în materia procedurilor judiciare un sistem legislativ modern care răspunde pe deplin imperativelor funcţionării unei justiţii moderne, adaptate aşteptărilor sociale, precum şi necesităţii creşterii calităţii acestui serviciu public.

19.Din examinarea cadrului legal în materia contenciosului administrativ, Curtea observă că, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ şi acte administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter normativ conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte "erga omnes", iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, faţă de o persoană sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestor acte.

20.În ceea ce priveşte invocarea prevederilor constituţionale care consacră accesul liber la justiţie, Curtea reţine că, astfel cum reiese din conţinutul normativ al dispoziţiilor de lege criticate, actele administrative cu caracter normativ sunt supuse controlului judecătoresc direct la instanţa de contencios administrativ, pe calea acţiunii în anulare, care, potrivit prevederilor art. 11 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, poate fi promovată oricând.

21.Prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 538 din 21 iulie 2014, Curtea a statuat că, "în noua concepţie a Legii nr. 76/2012, se face o distincţie între actele administrative cu caracter individual şi cele cu caracter normativ". De asemenea, Curtea a reţinut că, "în privinţa actelor administrative cu caracter normativ, controlul judecătoresc se declanşează numai pe calea acţiunii directe de anulare întemeiate pe Legea nr. 554/2004, competenţa de soluţionare aparţinând secţiilor de contencios administrativ de la nivelul tribunalului, curţii de apel sau instanţei supreme. Datorită efectelor lor juridice normative, aceste categorii de acte beneficiază de un regim juridic diferit sub aspectul controlului de legalitate."

22.Potrivit art. 21 din Constituţie, orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor sale legitime. Prin Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, Curtea Constituţională a statuat că liberul acces la justiţie presupune accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuieşte actul de justiţie. S-a considerat că legiuitorul are competenţa exclusivă de a stabili regulile de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti, astfel cum rezultă din art. 126 alin. (2) din Constituţie.

23.În jurisprudenţa sa referitoare la liberul acces la justiţie, în mod constant Curtea Constituţională a statuat că acest principiu semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanţele judecătoreşti în cazul în care consideră că drepturile, libertăţile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiţionări, competenţa de a stabili regulile de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti revenindu-i legiuitorului, fiind o aplicare a dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 126 alin. (2). A se vedea în acest sens Decizia nr. 221 din 21 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 17 iunie 2005.

24.Astfel, tocmai în considerarea caracterului important al actelor administrative cu caracter normativ, legiuitorul, dând eficienţă prevederilor constituţionale ale art. 126 alin. (2), a atribuit competenţa materială pentru soluţionarea acestor cereri în anulare, care pot fi promovate oricând, instanţei de contencios administrativ, respectiv Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi tribunalelor administrativ-fiscale, aşa încât accesul liber la justiţie este garantat.

25.Referitor la invocarea prevederilor constituţionale privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, Curtea a reţinut că "controlul de legalitate poate fi exercitat fie pe calea acţiunii directe, fie pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate. Competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt stabilite, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituţie, prin lege, ceea ce înseamnă că normele de procedură nu sunt de nivelul Legii fundamentale, ci al actelor normative subsecvente, infraconstituţionale. Materia contenciosului administrativ este reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie, prin lege organică, astfel că stabilirea competenţei materiale de judecată este rezultatul voinţei legiuitorului în acest sens. Or, în cazul de faţă, legea organică - Legea nr. 554/2004 - a fost modificată tot prin voinţa legiuitorului, [...]. Intervenţia legiuitorului nu contravine însă normelor fundamentale, din moment ce exercitarea controlului judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităţilor publice se realizează în continuare sub garanţia prevederilor art. 52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie de către o instanţă judecătorească."

26.Prin urmare, şi această modificare a Legii nr. 554/2004 în sensul stabilirii de către legiuitor a competenţei instanţei de contencios administrativ de verificare a actelor administrative cu caracter normativ, prin intermediul acţiunii în anulare, reprezintă tot o garanţie a prevederilor art. 52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie.

27.Prin excluderea actelor administrative cu caracter normativ din sfera de control pe calea excepţiei de nelegalitate se urmăreşte un scop legitim, respectiv asigurarea securităţii raporturilor juridice şi respectarea competenţei instanţelor specializate.

28.De asemenea, admiterea acţiunii în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice "erga omnes", spre deosebire de excepţia de nelegalitate care produce efecte "inter partes". Astfel, admiterea unei excepţii de nelegalitate produce efecte doar între părţile litigiului, actul administrativ producându-şi în continuare efectele faţă de terţi, pe când admiterea unei acţiuni în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte "erga omnes", profitând tuturor subiectelor de drept.

29.Referitor la critica de neconstituţionalitate raportată la prevederile constituţionale ale art. 16, Curtea reţine că, aşa cum a precizat în prealabil, autorul excepţiei susţine că persoanele cărora le-a fost admisă excepţia de nelegalitate a unui act administrativ beneficiază de un tratament diferit în faţa legii faţă de persoanele în cauzele cărora instanţa nu a admis excepţia de nelegalitate sau nu o mai poate lua în discuţie.

30.Cu privire la această critică, Curtea apreciază că, prin instituirea unui tratament diferit în funcţie de momentul la care instanţa de judecată soluţionează cauza, dispoziţiile de lege criticate, după intrarea lor în vigoare, aplicându-se tuturor cauzelor, nu încalcă principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii.

31.În aceste condiţii, Curtea constată că norma juridică criticată este aplicabilă, de la intrarea ei în vigoare, în mod nediscriminatoriu, tuturor destinatarilor ei. De altfel, Curtea a reţinut în mod constant că situaţia diferită în care se află cetăţenii în funcţie de reglementarea aplicabilă potrivit principiului "tempus regit actum" nu poate fi privită ca o încălcare a dispoziţiilor constituţionale care consacră egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor publice fără privilegii şi discriminări. În acest sens este Decizia nr. 759 din 20 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 723 din 24 octombrie 2012.

32.Prin urmare, persoanele cărora le-a fost admisă excepţia de nelegalitate a unui act administrativ nu se află în aceeaşi situaţie juridică cu persoanele care au învestit instanţa cu o astfel de cerere după modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 76/2012, aşa încât nu se poate susţine încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 16.

33.În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a prevederilor constituţionale ale art. 53 referitor la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, normele legale criticate nu aduc atingere vreunui drept sau vreunei libertăţi fundamentale şi, prin urmare, Curtea reţine că nu se pune problema analizării îndeplinirii condiţiilor în care textul constituţional amintit permite restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi.

34.Cu privire la invocarea art. 44 din Constituţie, Curtea observă că autorul excepţiei de neconstituţionalitate nu precizează motivele pentru care dispoziţiile de lege criticate contravin prevederilor constituţionale privind dreptul de proprietate privată şi, prin urmare, aceste critici nu pot fi analizate.

35.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Florinel Călugăru în Dosarul nr. 6.328/4/2013 al Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti - Secţia civilă şi constată că dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti - Secţia civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 9 octombrie 2014.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Bianca Drăghici