Decizie nr. 638 din 3 octombrie 2006

Ioan Vida - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Kozsokar Gabor - judecător

Petre Ninosu - judecător

Ion Predescu - judecător

Şerban Viorel Stănoiu - judecător

Antonia Constantin - procuror

Benke Karoly - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstitu-ţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (6), art. 8 alin. (1) şi ale art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Mariana Dumitru în Dosarul nr. 32.503/2/2005 al Curţii de Apel Bucureşti Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere ca inadmisibilă a excepţiei de neconstitu-ţionalitate privind art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, întrucât aceasta vizează chestiuni de interpretare şi aplicare a legii, soluţionarea acestora excedând competenţei Curţii. Cu privire la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din lege se apreciază că este neîntemeiată, întrucât legiuitorul, în baza art. 52 alin. (2) şi a art. 126 alin. (2) din Constituţie, este singurul în măsură să adopte normele de procedură şi în contenciosul administrativ.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 9 mai 2006, pronunţată în Dosarul nr. 32.503/2/2005, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (6), art. 8 alin. (1) şi ale art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Mariana Dumitru într-o cauză având ca obiect anularea unui act administrativ în baza art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că dispoziţiile art. 1 alin. (1) sunt neconstituţionale în măsura în care prin sintagma "anularea actului" se înţelege constatarea nulităţii relative a actului, iar nu şi cea în constatarea nulităţii absolute, întrucât constituie o îngrădire a exerciţiului dreptului la acţiunea în constatarea nulităţii absolute a actului administrativ şi, implicit, a dispoziţiilor art. 21 alin. (1) şi (2), precum şi ale art. 52 din Constituţie.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 1 alin. (6) din lege, autorul excepţiei apreciază că acestea sunt contrare art. 52 din Constituţie, întrucât textul constituţional recunoaşte dreptul la acţiune numai persoanei vătămate prin actul administrativ ilegal emis de o autoritate publică, iar nu şi autorităţii publice emitente a actului ilegal. Se apreciază că acest text încalcă şi art. 21 alin. (1) din Constituţie, întrucât autoritatea publică emitentă poate acţiona împotriva principiului potrivit căruia nemo auditur propriam turpitudinem allegans. Totodată, sunt încălcate prevederile art. 21 alin. (2) şi (3) din Constituţie atât timp cât textul art. 1 alin. (6) din lege are în vedere acţiunea pentru constatarea nulităţii absolute a actului administrativ ilegal exercitată de autoritatea publică emitentă, în timp ce celelalte subiecte de drept pot introduce numai acţiuni în constatarea nulităţii relative a actului administrativ ilegal. Aceasta înseamnă că pentru instituţia publică emitentă a actului acţiunea este imprescriptibilă, iar pentru alţi subiecţi de drept acţiunea este prescriptibilă în condiţiile art. 11 alin. (1) din lege. În opinia autorului excepţiei art. 1 alin. (6) din lege încalcă principiul stabilităţii raporturilor juridice administrative şi civile, al irevocabilităţii actelor administrative unilaterale individuale intrate în circuitul civil, precum şi al bunei-credinţe, dar şi art. 59 şi 131 din Constituţie. Totodată, teza a doua a art. 1 alin. (6) din lege contravine art. 126 alin. (5) şi (6) din Constituţie, încălcându-se competenţa instanţelor de contencios administrativ.

Cu privire la dispoziţiile art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) şi ale art. 18 alin. (1) şi (4) din lege se apreciază că sunt neconstituţionale în măsura în care ar limita obiectul acţiunilor în contencios administrativ numai la cele care au în vedere nulitatea relativă a actului administrativ.

Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal nu şi-a exprimat opinia cu privire la excepţia de neconstituţionalitate ridicată, încălcând astfel prevederile art. 29 alin. (4) din Constituţie.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.

Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Astfel, în opinia Guvernului, critica autorului excepţiei cu privire la art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, în sensul interpretării restrictive a prevederilor acestor texte de către instanţele de judecată, este o problemă de aplicare a legii, nu una de constituţionalitate.

Se apreciază că textul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 nu încalcă accesul liber la justiţie, întrucât părţile au dreptul, în cadrul unui proces public, să îşi dovedească şi să îşi apere drepturile legale. Autoritatea administrativă emitentă are doar posibilitatea de a cere instanţei analizarea legalităţii actului juridic, numai aceasta din urmă fiind competentă a efectua un astfel de control. Judecarea cauzei are loc în mod echitabil, public şi într-un termen rezonabil de către o instanţă independentă şi imparţială. În ceea ce priveşte invocarea în susţinerea excepţiei a prevederilor art. 52 şi ale art. 126 alin. (6) din Constituţie, Guvernul apreciază că dispoziţia legală criticată este o expresie a acestor texte constituţionale, asigurând exercitarea controlului judecătoresc asupra actelor administrative prin instanţele de contencios administrativ. Se consideră că textele constituţionale ale art. 58, 59 şi ale art. 131 alin. (1), invocate în susţinerea excepţiei, nu au incidenţă în cauză.

Avocatul Poporului consideră că excepţia de neconstituţionalitate ridicată este neîntemeiată. Se consideră că textele legale criticate nu încalcă art. 21, 52 şi art. 126 alin. (5) şi (6), asigurând atât dreptul părţilor de a avea un proces echitabil, cât şi controlul judecătoresc al actelor administrative. Se apreciază că celelalte prevederi constituţionale invocate nu au incidenţă în cauză.

În subsidiar, Avocatul Poporului, având în vedere că autorul excepţiei invocă neconstituţionalitatea textelor legale criticate din perspectiva unei omisiuni de reglementare, apreciază că nu intră în competenţa Curţii soluţionarea unei astfel de critici, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum a fost formulat, îl constituie dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi (6), art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) şi ale art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. Curtea observă că, deşi a fost sesizată de instanţa de judecată numai cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (6), art. 8 alin. (1) şi ale art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, potrivit jurisprudenţei sale, se va pronunţa şi cu privire la constituţionalitatea art. 11 alin. (1) din lege, dar cu care nu a fost sesizată, având în vedere faptul că instanţa, dintr-o posibilă eroare materială, nici nu s-a pronunţat asupra admisibilităţii acesteia şi nici nu a sesizat Curtea cu soluţionarea acesteia.

În consecinţă, textele legale criticate au următorul cuprins:

–Art. 1 alin. (1) şi (6): "(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public. [...]

(6)Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse.";

–Art. 8 alin. (1): "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorităţii publice emitente sau dacă nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a cererii.";

–Art. 11 alin. (1): "Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

a)data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;

b)data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi termenul prevăzut la alin. (2);

c)data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.";

–Art. 18: "(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris.

(2)Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (8), şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.

(3)În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

(4)Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa poate:

a)dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;

b)obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;

c)impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;

d)suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;

e)obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.

(5)Soluţiile prevăzute la alin. (1) şi la alin. (4) lit. b) şi c) pot fi stabilite sub sancţiunea unei penalităţi pentru fiecare zi de întârziere."

Textele constituţionale invocate în susţinerea excepţiei sunt cele ale art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justiţie, dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil, ale art. 52 privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, ale art. 59 privind exercitarea atribuţiilor de către Avocatul Poporului, ale art. 126 alin. (5) şi (6) privind instanţele extraordinare şi controlul judecătoresc al actelor administrative, precum şi ale art. 131 privind rolul Ministerului Public.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate ridicată, Curtea reţine următoarele:

I. Astfel cum rezultă din motivarea excepţiei de neconstituţionalitate în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) şi ale art. 18 din Legea nr. 554/2004, autorul excepţiei are în vedere o anumită interpretare a textelor respective, raportat la specificul cauzei aflate pe rolul Curţii de Apel Bucureşti Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal. Curtea constată că exercitarea controlului de constituţionalitate nu poate avea ca premisă modul de interpretare şi aplicare a legii de către o anumită instanţă judecătorească. Interpretarea acesteia, ulterior, poate fi infirmată de o hotărâre judecătorească pronunţată în căile de atac.

De altfel, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 93 din 11 mai 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 444 din 8 septembrie 2000, a statuat că instanţele judecătoreşti interpretează legea, în mod necesar, în procesul soluţionării cauzelor cu care au fost învestite. Complexitatea unor cauze poate conduce, uneori, la aplicări diferite ale legii în practica instanţelor de judecată. Pentru a se elimina posibilele erori în calificarea juridică a unor situaţii de fapt şi pentru a se asigura aplicarea unitară a legii în practica tuturor instanţelor de judecată, a fost creată de legiuitor instituţia recursului în interesul legii.

Aşadar, Curtea constată că, în speţă, devin incidente prevederile art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, potrivit cărora "Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată [...]". În consecinţă, având în vedere cele de mai sus, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) şi ale art. 18 din Legea nr. 554/2004 urmează să fie respinsă ca inadmisibilă.

II. În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 1 alin. (6) din lege, Curtea observă că acestea reglementează un caz de contencios administrativ obiectiv, care se referă la analizarea în abstract a unei chestiuni de legalitate, având în vedere realizarea unui interes public, caracterizându-se prin generalitate şi impersonalitate.

Justificarea constituţională a unui asemenea text apare cu claritate în prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora, "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie". Astfel, Curtea reţine că posibilitatea autorităţii publice emitente a unui act administrativ nelegal să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, este o expresie a textului art. 1 alin. (5) din Constituţie. Curtea constată că un act administrativ emis cu nerespectarea legii este nul, iar în lipsa art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 s-ar putea ajunge la menţinerea în sistemul normativ a unor acte nelegale care, în lipsa unei persoane interesate în mod direct şi personal sau vătămate, nu ar putea fi atacate în justiţie, rămânând definitive şi putând pe această cale să pericliteze anumite interese de ordin public.

Curtea nu poate reţine pretinsa încălcare a prevederilor art. 52 şi ale art. 126 alin. (6) din Constituţie, întrucât aceste texte vizează contenciosul administrativ, în genere, necuprinzând vreo dispoziţie în sensul limitării contenciosului administrativ obiectiv. Stabilirea în competenţa instanţelor judecătoreşti de a judeca acţiuni care vizează contenciosul administrativ obiectiv este în perfectă concordanţă cu prevederile art. 126 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora "competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege". Totodată, nu sunt încălcate nici prevederile art. 21 alin. (1)-(3) din Constituţie, întrucât atât reclamantul, cât şi pârâtul au asigurate toate mijloacele procedurale necesare realizării unui proces echitabil.

În ceea ce priveşte invocarea în susţinerea excepţiei a prevederilor art. 59, art. 126 alin. (5) şi ale art. 131 din Constituţie, Curtea constată că acestea nu au incidenţă în cauză, ele vizând Avocatul Poporului, interzicerea înfiinţării de instanţe extraordinare, respectiv Ministerul Public.

Toate celelalte argumente invocate în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din lege vizează probleme de interpretare şi aplicare a legii, aspecte asupra cărora Curtea nu are competenţa a se pronunţa, întrucât aceasta exercită numai un control de constituţionalitate, potrivit art. 2 din Legea nr. 47/1992.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

I. Respinge, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) şi ale art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Mariana Dumitru în Dosarul nr. 32.503/2/2005 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

II. Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de acelaşi autor în acelaşi dosar.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 3 octombrie 2006.

PREŞEDINTELE CURŢII

CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Benke Karoly