Decizie nr. 1.231 din 29 septembrie 2009

Cu Adresa nr. 51/5.373 din 8 septembrie 2009, secretarul general al Camerei Deputaţilor a trimis Curţii Constituţionale sesizarea formulată de 54 de deputaţi, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. c) din Constituţie şi ale art. 27 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, pentru exercitarea controlului de constituţionalitate cu privire la dispoziţiile art. 40 alin. (3) coroborat cu art. 46 lit. b), art. 73, art. 75, art. 76 alin. (1)-(8) şi art. 78 alin. (1)-(3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, aprobat prin Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 8/1994, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 35 din 16 ianuarie 2006.

Sesizarea este susţinută prin semnăturile a 54 de deputaţi, după cum urmează: Mircea-Nicu Toader, Doiniţa-Mariana Chircu, Petru Călian, Adrian Gurzău, Mircia Giurgiu, Gabriel Andronache, Gheorghe Ialomiţianu, Marius Cristinel Dugulescu, Daniel Buda, Lucian Nicolae Bode, Victor Boiangiu, Marian Avram, Cornel Ştirbeţ, Gheorghe Roman, Sulfina Barbu, Dragoş-Adrian Iftime, Iosif Veniamin Blaga, Clement Negruţ, Doru Braşoan Leşe, Lucian Riviş-Tipei, Florin Postolachi, Iustin-Marinel Cionca-Arghir, Adrian Henorel Niţu, Daniel-Ionuţ Bărbulescu, Ştefan Seremi, Cosmin Mihai Popescu, Daniel Vasile Oajdea, Constantin Severus Militaru, Cornel Ghiţă, Mihaela Stoica, Stelică Iacob Strugaru, Cătălin Ovidiu Buhăianu-Obuf, Ioan-Nelu Botiş, Valentin Rusu, Sanda-Maria Ardeleanu, Gabriel-Dan Gospodaru, Eugen Constantin Uricec, Adrian Florescu, Cristian Petrescu, Dan-Radu Zătreanu, Mihai Stroe, Adrian Popescu, Florian Adrian Geantă, Viorel Cărare, Georgică Dumitru, Valeriu Alecu, Mihai Doru Oprişcan, Sorin Ştefan Zamfirescu, Stelian Ghiţă-Eftemie, Gheorghe Hogea, Mihail Boldea, Răzvan Mustea-Şerban, Ioan Oltean şi Andrei-Valentin Sava.

Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. J5.063 din 8 septembrie 2009 şi formează obiectul Dosarului nr. 7.051C/2009.

Obiectul sesizării, astfel cum a fost formulat, îl constituie prevederile art. 40 alin. (3) coroborat cu art. 46 lit. b), art. 73, art. 75, art. 76 alin. (1)-(8) şi art. 78 alin. (1)-(3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor. În realitate, astfel cum rezultă din motivarea prezentei sesizări, autorii acesteia critică punctual art. 40 alin. (3) teza finală coroborată cu art. 46 lit. b), art. 73, art. 75, art. 76 şi art. 78 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, texte care au următorul cuprins:

–Art. 40 alin. (3) teza finală: "[...] Obiectivele, numărul membrilor, componenţa nominală şi conducerea comisiilor de anchetă sau speciale ale Camerei Deputaţilor se aprobă de plenul acesteia odată cu constituirea acestora.";

–Art. 46 lit. b): "Biroul fiecărei comisii a Camerei Deputaţilor: [...]

b)propune proiectul regulamentului de funcţionare a comisiei şi orice modificare a acestuia;";

–Art. 73: "(1) În condiţiile în care se consideră necesară clarificarea cauzelor şi împrejurărilor în care s-au produs evenimente sau au avut loc acţiuni cu efecte negative, precum şi stabilirea concluziilor, răspunderilor şi măsurilor ce se impun, Camera Deputaţilor poate hotărî iniţierea unei anchete parlamentare.

(2)Ancheta poate fi realizată de o comisie permanentă, în condiţiile art. 71, sau de o comisie de anchetă parlamentară înfiinţată în acest scop.";

–Art. 75: "La cererea a minimum 50 de deputaţi din cel puţin două grupuri parlamentare Camera Deputaţilor va putea hotărî înfiinţarea unei comisii de anchetă, prevederile art. 39-58 şi ale art. 72 alin. (2)-(5) fiind aplicabile.";

–Art. 76: "(1) În vederea audierii, Comisia de anchetă parlamentară poate cita orice persoană care poate avea cunoştinţă despre o faptă sau o împrejurare de natură să servească la aflarea adevărului în cauza care formează obiectul activităţii comisiei.

(2)Persoanele citate sunt obligate să se prezinte în faţa Comisiei de anchetă parlamentară.

(3)La cererea Comisiei de anchetă parlamentară orice persoană care cunoaşte fapte sau împrejurări în legătură cu obiectul cercetării ori care deţine un mijloc de probă este obligată să le aducă la cunoştinţă sau să le înfăţişeze la termenele stabilite. Instituţiile şi organizaţiile sunt obligate, în condiţiile legii, să răspundă la solicitările Comisiei de anchetă parlamentară în termenul stabilit de aceasta.

(4)Când, pentru lămurirea unor fapte sau împrejurări în vederea aflării adevărului, este necesară întocmirea unor rapoarte de expertiză, Comisia de anchetă parlamentară solicită efectuarea de expertize.

(5)Dispoziţiile legii referitoare la citarea, prezentarea şi ascultarea martorilor, precum şi cele privitoare la prezentarea şi predarea obiectelor ori înscrisurilor sau efectuarea expertizelor se aplică în mod corespunzător.

(6)Preşedintele comisiei care efectuează ancheta atrage atenţia persoanei audiate că are obligaţia de a spune adevărul, de a nu ascunde nimic din ceea ce ştie şi că nerespectarea acestei obligaţii atrage răspunderea penală.

(7)Comisia poate solicita în cursul investigaţiilor şi accesul, în condiţiile legii, la informaţii clasificate.

(8)Cheltuielile necesare efectuării expertizelor şi a altor acte procedurale, ce ţin de activitatea comisiei, se aprobă de Biroul permanent al Camerei Deputaţilor, la solicitarea preşedintelui Comisiei de anchetă parlamentară.";

–Art. 78: "(1) Concluziile, răspunderile şi măsurile conţinute în raportul privind ancheta parlamentară, dezbătute de către Camera Deputaţilor, vor fi reflectate în conţinutul unei hotărâri care, după adoptare, va fi înaintată, dacă se impune, împreună cu raportul, autorităţilor competente în vederea examinării şi soluţionării.

(2)Pentru soluţionarea problemelor rezultate din hotărârea Camerei Deputaţilor şi din raportul Comisiei de anchetă parlamentară, autorităţile competente pot avea acces la toate documentele ce au stat la baza întocmirii respectivului raport, care se păstrează în arhiva Camerei, conform dispoziţiilor legale în vigoare.

(3)Autorităţile sesizate cu hotărârea Camerei Deputaţilor şi cu raportul comisiei de anchetă parlamentară au obligaţia să informeze, în termen de 30 de zile de la adoptarea soluţiei, Biroul permanent al Camerei Deputaţilor privind soluţiile adoptate şi motivarea acestora. Biroul permanent va prezenta plenului Camerei Deputaţilor informarea autorităţilor sesizate."

În motivarea sesizării, autorii acesteia aduc două critici distincte de neconstituţionalitate, după cum urmează:

I. Se susţine că dispoziţiile art. 73, art. 75, art. 76 alin. (1)-(8) şi art. 78 alin. (1)-(3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor contravin art. 21 alin. (4), art. 24 alin. (2) şi art. 126 alin. (1) şi (5) din Constituţie, întrucât instituie o jurisdicţie extraordinară, obligatorie, în care funcţia de sesizare, anchetă şi judecată se confundă, fără a se institui posibilitatea asistării de către avocat. În acest sens se aduc următoarele argumente: comisa de anchetă nu are caracter de permanenţă, funcţionează în situaţii excepţionale, printre scopuri se numără şi stabilirea răspunderii juridice a persoanei anchetate, are competenţa de a cita şi audia orice persoană, de a cere prezentarea şi predarea obiectelor sau înscrisurilor, de a solicita efectuarea de expertize, de a administra şi evalua probe. Se mai susţine că nerespectarea obligaţiei prevăzute de art. 76 alin. (6) din Regulament, respectiv aceea ca persoana anchetată să spună adevărul şi să nu ascundă nimic din ceea ce ştie, atrage răspunderea penală a persoanei audiate. Astfel, procedura din faţa comisiei de anchetă este asimilată uneia judiciare, deşi comisia nu face parte din sistemul instanţelor judecătoreşti.

Se susţine că potrivit art. 75 din Regulament funcţia de sesizare este confundată cu cea de anchetă şi de judecată, întrucât cei care solicită înfiinţarea unei asemenea comisii pot fi ulterior membri ai acesteia şi pot influenţa adoptarea raportului. Se consideră că raportul comisiei se constituie într-un veritabil act de sesizare cu autoritate, din moment ce va fi înaintat către autorităţile competente împreună cu hotărârea Camerei ce va fi adoptată în raport cu cele constatate de către comisia de anchetă.

Se apreciază că o comisie de anchetă adoptă măsuri de tragere la răspundere juridică, întrucât generează acţiuni ale altor instituţii şi are ca scop stabilirea acestor răspunderi, pe care alte organe ale statului nu le-ar putea ignora.

În consecinţă, natura juridică a activităţii de jurisdicţie desfăşurate de o comisie parlamentară de anchetă nu se încadrează în niciuna dintre jurisdicţiile prevăzute şi admise prin Constituţie.

II. O altă critică de neconstituţionalitate vizează art. 40 alin. (3) coroborat cu art. 46 lit. b) din Regulament, în sensul că acestea contravin prevederilor art. 16 alin. (1), art. 20 şi art. 21 alin. (4) din Constituţie. Argumentul principal în susţinerea neconstituţionalităţii acestor texte regulamentare este că prevăd posibilitatea edictării unui regulament propriu fiecărei comisii de anchetă, ulterior înfiinţării sale, lipsind astfel de accesibilitate şi previzibilitate regulamentul de funcţionare ce prevede organizarea şi funcţionarea comisiei în cauză. Prin urmare, se creează privilegii şi discriminări prin elaborarea unor regulamente diferite în fiecare situaţie şi de fiecare comisie, ulterior înfiinţării ei.

În final, se arată că posibilitatea edictării de regulamente neuniforme şi contradictorii pentru fiecare dintre comisiile de anchetă ce se înfiinţează, precum şi lipsa obligativităţii edictării unui regulament unic de funcţionare al comisiilor speciale, care să fie clar, previzibil şi preexistent înfiinţării oricărei comisii, duc la situaţia ca persoana anchetată să fie lipsită de posibilitatea de a-şi cunoaşte drepturile procedurale. O atare posibilitate demonstrează lipsa caracterului accesibil al acestor regulamente, contrar jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului în materia previzibilităţii, clarităţii şi accesibilităţii normelor juridice.

În conformitate cu dispoziţiile art. 27 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost trimisă preşedintelui Camerei Deputaţilor, pentru a comunică punctul de vedere al Biroului permanent.

Preşedintele Camerei Deputaţilor nu a comunicat punctul de vedere al Biroului permanent.

CURTEA,

examinând sesizarea de neconstituţionalitate, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile criticate din Regulamentul Camerei Deputaţilor, republicat, prin raportare la prevederile Constituţiei României, şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:

Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. c) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 27 şi 28 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor criticate din Regulamentul Camerei Deputaţilor.

Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 40 alin. (3) teza finală coroborate cu ale art. 46 lit. b), ale art. 73, ale art. 75, ale art. 76 şi ale art. 78 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, aprobat prin Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 8/1994, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 35 din 16 ianuarie 2006.

Prevederile constituţionale invocate în motivarea sesizării sunt cele ale art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, ale art. 20 referitoare la tratatele internaţionale privind drepturile omului, ale art. 21 alin. (4) privind caracterul facultativ şi gratuit al jurisdicţiilor speciale administrative, ale art. 24 alin. (2) privind dreptul la apărare şi ale art. 126 alin. (1) şi (5) privind instanţele judecătoreşti şi interzicerea înfiinţării de instanţe extraordinare. De asemenea, este invocată, în mod generic, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în materia previzibilităţii, clarităţii şi accesibilităţii normelor juridice.

Examinând sesizarea de neconstituţionalitate şi dispoziţiile regulamentare criticate, prin raportare la prevederile constituţionale invocate, Curtea constată următoarele:

I. Ancheta parlamentară este o expresie a funcţiei de control pe care o are Parlamentul în cadrul democraţiei constituţionale. Acest tip de control parlamentar se poate efectua prin intermediul unei comisii de anchetă constituite ad-hoc sau prin mijlocirea unei comisii permanente. Cu privire la comisiile de anchetă constituite ad-hoc, Curtea observă că acestea sunt legitimate din punct de vedere constituţional prin textul art. 64 alin. (4) din Legea fundamentală, care prevede că "Fiecare Cameră îşi constituie comisii permanente şi poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. Camerele îşi pot constitui comisii comune". Din acest text constituţional rezultă, fără dubiu, că aceste comisii de anchetă se constituie şi funcţionează în cadrul fiecărei Camere, care, potrivit autonomiei lor regulamentare, urmează ca prin regulament să stabilească modul lor concret de organizare şi funcţionare. Acest aspect, în ceea ce priveşte Camera Deputaţilor, este reglementat prin prevederile cap. I, secţiunea a 5-a, subsecţiunea 4, intitulată Comisii de anchetă ale Camerei Deputaţilor.

Pentru a răspunde criticilor de neconstituţionalitate, trebuie observate considerentele de principiu enunţate în Decizia nr. 45 din 17 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 27 mai 1994, şi anume faptul că Regulamentul Camerei Deputaţilor este o hotărâre care reglementează organizarea internă şi proprie a Camerei, astfel că "prevederile sale nu pot stabili drepturi şi obligaţii decât pentru deputaţi, precum şi pentru autorităţile, demnitarii şi funcţionarii publici, în funcţie de raporturile constituţionale pe care le au cu Camera. Ca atare, prin Regulamentul Camerei Deputaţilor nu se pot stabili drepturi şi mai ales obligaţii în sarcina unor subiecte de drept din afara Camerei Deputaţilor, subiecte de drept care nu se încadrează în cele circumstanţiate mai înainte. Asemenea prevederi pot cuprinde numai legile, în accepţiunea de acte juridice ale Parlamentului".

Astfel, rezultă că în faţa comisiilor de anchetă, în mod obligatoriu, trebuie să compară numai subiectele de drept care se află în raporturi constituţionale specifice cu Parlamentul potrivit titlului III, cap. IV din Constituţie, intitulat Raporturile Parlamentului cu Guvernul. Alte subiecte de drept pot fi invitate să ia parte la dezbaterile din faţa comisiilor de anchetă, fără a exista însă vreo obligaţie corelativă din partea acestora de a da curs invitaţiei.

Cu privire la pretinsa activitate de jurisdicţie extraordinară pe care o desfăşoară comisiile de anchetă, Curtea reţine că, din punct de vedere etimologic, cuvântul jurisdicţie este de sorginte latină (iuris dictio) şi înseamnă a spune dreptul. Astfel, pentru ca o autoritate publică să dispună de jurisdicţie trebuie să aibă capacitatea şi dreptul de a judeca şi de a se pronunţa asupra unor litigii care vizează, de principiu, drepturile subiective ale părţilor implicate. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 51 din 31 ianuarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 95 din 6 februarie 2008, a statuat că o jurisdicţie este extraordinară numai în măsura în care există o confuzie între funcţia de anchetă, cea de judecată şi cea de soluţionare a căilor de atac împotriva propriilor decizii, lipsă de contradictorialitate şi publicitate a dezbaterilor, limitare a dreptului la apărare al persoanelor, liber arbitru în administrarea şi aprecierea probelor, precum şi posibilitatea de a da, în aceleaşi cauze, verdicte noi, contrare celor validate prin deciziile definitive ale instanţelor judecătoreşti. Natura juridică a organelor care exercită o jurisdicţie extraordinară este cea a instanţelor extraordinare, interzise de art. 126 alin. (5) din Constituţia României.

În cauza de faţă, Curtea constată că aceste comisii de anchetă nu au un caracter jurisdicţional. Ele nu au abilitarea constituţională sau regulamentară să se pronunţe asupra vinovăţiei sau nevinovăţiei unei persoane, ci sunt expresia controlului parlamentar. Scopul lor este acela de a lămuri, de a clarifica împrejurările şi cauzele în care s-au produs "evenimente sau au avut loc acţiuni cu efecte negative, precum şi stabilirea concluziilor, răspunderilor şi măsurilor ce se impun" (art. 73 din Regulament). Este, prin urmare, de forţa evidenţei faptul că aceste comisii anchetează/verifică fapte sau împrejurări, şi nu persoane. Ele au ca scop constatarea existenţei sau inexistenţei faptelor pentru care a fost creată comisia de anchetă, fără a stabili cu titlu de certitudine răspunderea administrativă, materială, disciplinară sau penală a vreunei persoane. Chiar dacă textul art. 78 alin. (1) din Regulament este unul mai general, interpretarea sa trebuie să urmeze limitele şi exigenţele enunţate mai sus.

Sintagma "stabilirea concluziilor, răspunderilor şi măsurilor ce se impun" nu presupune că aceste comisii au competenţa de a da un verdict, ci faptul că, în raportul pe care îl întocmeşte comisia de anchetă cu privire la situaţia de fapt anchetată, va indica concluziile la care a ajuns pe baza actelor şi documentelor pe care le-a consultat şi a audierilor efectuate. A admite că această sintagmă vizează o activitate jurisdicţională ar însemna ca actele, spre exemplu, ale organelor de control (Garda Financiară, Curtea de Conturi, Departamentul pentru Lupta Antifraudă) să califice aceste organe ca fiind cu caracter jurisdicţional, ceea ce este inadmisibil. Aceste organe au posibilitatea de a audia, de a efectua/cere efectuarea de expertize, de a controla, de a constata săvârşirea unor fapte, de a emite concluzii, recomandări şi propune măsuri ce se impun a se lua. Or, o atare activitate nu poate fi automat calificată ca fiind una jurisdicţională. Aceste organe, ca şi comisia de anchetă, nu dau verdicte prin care se constată vinovăţia unei persoane, ci doar constată o stare de fapt şi fac propuneri/recomandări. Chiar dacă o comisie de anchetă îşi depăşeşte atribuţiile, "verdictele" sale nu ar putea avea nicio finalitate juridică, votul final asupra constatărilor comisiei de anchetă dându-se în plenul respectivei Camere, fiind deci un vot politic.

Compunerea comisiilor de anchetă, de asemenea, nu poate fi motiv de calificare ca jurisdicţională a activităţii lor. Faptul că din acestea fac parte şi cei ce au solicitat înfiinţarea comisiei nu are nicio relevanţă, prin prisma faptului că votul final al Parlamentului, astfel cum s-a arătat mai sus, este unul esenţialmente politic.

În consecinţă, simplele audieri de persoane, modalităţile de citare/invitare a persoanelor, respectiv propunerile din raportul comisiei de anchetă adresate Biroului permanent nu califică activitatea acesteia ca fiind una jurisdicţională. Se reţine deci că activitatea de anchetă priveşte lămurirea unor chestiuni de ordine publică, fără a da verdicte şi fără a angaja răspunderea penală sau materială a vreunei persoane. În lipsa unei activităţi jurisdicţionale nu se poate reţine încălcarea art. 126 alin. (5) din Constituţie şi, prin prisma celor expuse, rezultă că nici celelalte prevederi constituţionale invocate nu sunt încălcate.

În final, Curtea observă că asemenea proceduri parlamentare se întâlnesc şi în alte state, în acest sens reţinându-se exemplul Franţei (art. 137 şi următoarele din Regulamentul Adunării Naţionale) sau al Ungariei (art. 36 şi următoarele din Regulamentul Adunării Naţionale).

II. Critica de neconstituţionalitate care vizează art. 40 alin. (3) coroborat cu art. 46 lit. b) din Regulament este inadmisibilă, întrucât tinde la modificarea textelor regulamentare supuse analizei Curţii Constituţionale. Astfel, se doreşte elaborarea unui regulament comun pentru organizarea şi funcţionarea comisiilor de anchetă, şi nu existenţa unor regulamente elaborate individual de fiecare comisie de anchetă. Or, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea nu poate modifica sau completa textul supus controlului de constituţionalitate. Modificarea Regulamentului Camerei Deputaţilor în sensul dorit de autorii sesizării este atribuţia exclusivă a Camerei Deputaţilor.

Având în vedere considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. c) şi art. 147 alin. (1) şi (4) din Constituţie, precum şi al prevederilor art. 11 alin. (1) lit. A.c), art. 27 şi 28 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

I. Respinge ca neîntemeiată sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 73, art. 75, art. 76 şi art. 78 din Regulamentul Camerei Deputaţilor.

II. Respinge ca inadmisibilă sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 40 alin. (3) teza finală coroborate cu cele ale art. 46 lit. b) din Regulamentul Camerei Deputaţilor.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică preşedintelui Camerei Deputaţilor şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 29 septembrie 2009 şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader şi Augustin Zegrean, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Benke Karoly