Sentința nr. 71 din 7 aprilie 2026

Dosar nr. 444/45/2025

Instanța constituită din:

Președinte - Cherecheș Oana Adelina

Grefier - Păun Roxana Andreea

Pe rol se află pronunțarea asupra cauzei de contencios administrativ și fiscal privind pe reclamanta ....................... în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, având ca obiect anulare act administrativ.

Dezbaterile cauzei au avut loc în ședința publică din data de 10.03.2026, fiind consemnate în încheierea de ședință din acea zi, ce face parte integrantă din prezenta, când, din lipsă de timp pentru a delibera, instanța a amânat pronunțarea pentru 23.03.2026, apoi a amânat pronunțarea pentru astăzi.

CURTEA DE APEL,

asupra cauzei de față, din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei1. Obiectul acțiunii deduse judecății

Prin cererea înregistrată cu nr. 444/45/2025 pe rolul Curții de Apel Iași la data de 22.05.2025, reclamanta .................... a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Transporturilor, anularea parțială a Ordinului ministrului transporturilor nr. 980/2011, astfel cum a fost modificat prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 132 din 11.02.2025, publicat în M.O. nr. 190 din 5.03.2025.

În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat, în esență, că deține calitatea de operator de transport interjudețean începând cu anul 2001, desfășurând activitate de transport interjudețean de persoane prin curse regulate, conform cu licențele prezentate. A mai arătat că activitatea de transport interjudețean este reglementată de OG nr. 27/2011 privind transporturile rutiere și de Normele de aplicare aprobate prin Ordinul MT nr. 980/2011, la data de 5 decembrie 2024 OG nr. 27/2011 a fost modificată substanțial prin OUG nr. 141/2024, modificările vizând liberalizarea transportului interjudețean de persoane prin curse regulate, în condițiile în care, până la această modificare, traseele interjudețene de transport de persoane erau stabilite de către Autoritatea Rutieră Română, erau incluse într-un Program de transport și scoase spre atribuire printr-o licitație electronică după anumite criterii.

La data de 11 februarie 2025 a fost emis Ordinul MT nr. 132 din 11.02.2025, publicat în M.O. nr. 190 din 5.03.2025, însă, consideră reclamanta că, la elaborarea acestui ordin, prin care a fost modificat Ordinul MT nr. 980/2011, nu au fost respectate normele de tehnică legislativă, acestea conținând multe prevederi care modifică, completează ori derogă de la prevederile OG nr. 27/2011, act normativ de rang juridic superior în executarea cărora au fost emise, invocând și citând prevederile art. 3 alin. (1) și (2), art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000.

Susține reclamanta nelegalitatea prevederilor art. 55 ind. 1 alin. (3) din Ordinul MT nr. 980/2011, astfel cum a fost modificat prin Ordinul MT nr. 132/2025, deoarece reglementează contrar prevederilor art. 42^1 din OG nr. 27/2011, întrucât se impun limitări nepermise/restrictive cu privire la graficul de circulație, operatorul de transport fiind obligat să își stabilească orele de plecare doar în funcție de ore fixe și să întocmească un grafic de circulație care să respecte un decalaj de 30 de minute între plecările în cursă, reglementare contrară OG nr. 27/2011, ceea ce atrage încălcarea prevederilor art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000.

A mai arătat reclamanta că și prevederile art. 55 ind. 1 alin. 10 din Ordinul MT nr. 980/2011, astfel cum a fost modificat prin Ordinul MT nr. 132/2025, sunt nelegale, reglementând contrar prevederilor art. 42^1 din OG nr. 27/2011, întrucât vin în contradicție cu însuși scopul edictat de către legiuitor privind liberalizarea activității de transport interjudețean, respectiv preambulul OUG nr. 141/2024.

A mai invocat reclamanta că stabilirea graficului de execuție de către operatorul de transport presupune și stabilirea stațiilor publice de îmbarcare/debarcare, conform OG nr. 27/2011, context în care limitarea prevăzută în art. 55 ind. 1 alin. 10 din norme este una vădit nelegală, câtă vreme o astfel de limitare, care nu se regăsește între prevederile ordonanței, contravine ideii de liberalizare a traseelor interjudețene, afectează nu numai activitatea reclamantei.

Consideră că această reglementare este nelegală și din perspectiva prevederilor art. 3 pct. 37 din OG nr. 27/2011 care definesc noțiunea de stație publică. Atât timp cât operatorul de transport stabilește o stație pe raza administrativ-teritorială a județului în care este situat capătul de traseu de sosire, aceasta presupune atât activitatea de îmbarcare, cât și cea de debarcare. OG nr. 27/2011 nu prevede niciun fel de derogare de la noțiunea de stație publică și nici nu impune limitări cu privire la utilizarea acestora. Pe de altă parte, din perspectivă practică, consideră această prevedere ca fiind imposibil de pus în aplicare, conducătorul auto neputând interzice libertatea de mișcare a persoanei/călătorului în sensul de a-l opri pe acesta să debarce în stație.

A mai afirmat reclamanta nelegalitatea prevederilor art. 55 ind. 1 alin. (9) ale Ordinului MT nr. 980/2011, astfel cum au fost modificate prin Ordinul MT nr. 132/2025, deoarece se introduc condiții restrictive/suplimentare față de prevederile OG nr. 27/2011 din perspectiva avizului administrativ solicitat operatorilor care nu obțin un loc în autogări, reglementarea fiind contrară prevederilor art. 36 alin. (2) din OG nr. 27/2011.

A mai arătat reclamanta că, prin condiționarea obținerii avizului administrativ reglementat prin Normele de punere în aplicare, se încalcă principiul accesului nediscriminatoriu al tuturor operatorilor la piață edictat prin OUG nr. 141/2024 și OG nr. 27/2011, întrucât introducerea condiției obținerii suplimentare a unui aviz de la organele administrației publice locale de către o parte din operatorii de transport este de natură să creeze un efect restrictiv al concurenței între operatorii de transport interjudețean.

A mai susținut nelegalitatea prevederilor art. 55 ind. 1 alin. (9) din Ordinul MT nr. 132/2025, arătând că, deși acestea prevăd obligativitatea obținerii unui aviz de la autoritatea administrației publice locale, normele de punere în aplicare nu reglementează procedura cu privire la obținerea/eliberarea acestuia, deși tocmai acesta era scopul normelor de aplicare, această condiționare a desfășurării transportului interjudețean de către operatorii care nu obțin un loc de plecare din autogară rămânând nereglementată. Consideră că normele privind obținerea avizului trebuiau reglementate de către Ministerul Transporturilor, nu de către autoritatea publică locală, întrucât transportul este de ordin interjudețean, nu local sau județean.

Autoritățile publice locale nu au atribuții cu privire la reglementarea normelor de emitere ale avizului solicitat pentru emiterea licenței de traseu interjudețean, neavând competența necesară, mai ales că nu a fost reglementată o delegare de competență, astfel cum este aceasta reglementată la art. 78 din Codul administrativ. Consideră că ministerul face o confuzie între stabilirea/desemnarea stației de către autoritatea publică locală și normele de emitere ale avizului operatorului de transport, care, evident, trebuie să fie reglementate unitar întrucât avizarea face parte din procesul de licențiere pe care îl gestionează Ministerul Transporturilor.

Se susține și încălcarea prevederilor art. 78 și 110 din Codul administrativ, întrucât stabilirea de către Ministerul Transporturilor a sarcinii avizării de către administrațiile publice locale ale stațiilor traseelor de interes interjudețean echivalează cu un transfer de competențe, astfel cum sunt acestea definite la art. 5 din Codul administrativ, organizarea transportului de călători de interes interjudețean ținând de atribuțiile și competența organului administrativ central. De asemenea, susține că, pe lângă nerespectarea etapelor transferului de competențe, se poate reține și lipsa unei analize de impact al transferului de competențe cu privire la avizarea stațiilor publice ce urmează a fi utilizate la efectuarea transportului interjudețean de călători. Lipsa infrastructurii necesare ori lipsa fondurilor necesare amenajării stațiilor publice aferente transportului interjudețean conduce la imposibilitatea avizării și, pe cale de consecință, la imposibilitatea accesului nediscriminatoriu al operatorilor la transportul de interes județean ca urmare a liberalizării acestuia.

Prevederile din anexa nr. 3 a Ordinului MT nr. 132/2025, intitulată „Declarație pe propria răspundere privind utilizarea autobuzelor nominalizate în platforma informatică care gestionează rețeaua de mobilitate rutieră națională“, sunt nelegale, deoarece cuprind limitări/restricții nelegale reglementând contrar prevederilor art. 42^1 alin. (2) din OG nr. 27/2011, prin aceea că împiedică ca același autovehicul să fie utilizat atât pe traseele județene, cât și interjudețene, în condițiile în care graficele de execuție nu se suprapun, impunând operatorilor de transport condiții suplimentare față de cele impuse în mod limitativ de către OG nr. 27/2011.

Nelegalitatea Ordinului MT nr. 132/2025 reiese și din faptul că, la elaborarea acestuia, nu au fost respectate prevederile art. 6 alin. (3) și (4) din Legea nr. 24/2000, lipsind studiul de impact/documente de politici publice, precum și din încălcarea principiilor nediscriminării și egalității de tratament dintre operatorii de transport, principii stipulate în mod expres atât de către Regulamentul (CE) nr. 1.370, cât și de OG nr. 27/2011.

În ceea ce privește operatorii de transport care vor pleca din stațiile publice stabilite de administrațiile publice locale nu sunt ținuți să achite contravaloarea serviciilor de autogară, astfel încât beneficiază de un avantaj competitiv important în stabilirea prețului final al călătoriei, fapt de natură a afecta egalitatea de tratament în planul concurenței între societățile de transport.

În drept, reclamanta a invocat dispozițiile art. 1, art. 8, art. 18 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, OG nr. 27/2011, Ordinul MT nr. 980/2011, Ordinul MT nr. 132/2025, Legea nr. 24/2000.

În dovedirea cererii, reclamanta a solicitat proba cu înscrisuri.

În susținerea cererii, reclamanta a depus înscrisuri.

2.Apărările formulate în cauză

Pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a depus întâmpinare (filele 55-58 vol. I dosar), prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată, ca nefondată.

În motivarea întâmpinării, pârâtul a arătat, în esență, că invocă și o chestiune prealabilă, și anume faptul că legalitatea dispozițiilor a căror anulare o solicită reclamanta în prezenta cauză a mai format obiectul cercetării judecătorești în Dosarul nr. 222/46/2025 aflat spre competentă soluționare pe rolul Curții de Apel Pitești, în care s-a pronunțat Hotărârea civilă nr. 173/2025 din data de 12 mai 2025, cu solicitarea de a ține cont de considerentele instanței de judecată și soluțiile pronunțate cu privire la criticile formulate în ceea ce privește dispozițiile OMTI nr. 132/2025, considerente care se bucură de putere de lucru judecat.

Totodată, pârâtul a redat pe larg aspecte teoretice privitor la dispozițiile legale aplicabile cauzei și textele de lege aplicabile cauzei, concluzionând că cererea de chemare în judecată este nefondată. Actul normativ contestat a fost fundamentat și întemeiat pe dispozițiile legale de rang primar cuprinse în OUG nr. 141/2024 pentru modificarea și completarea OG nr. 27/2011 privind transporturile rutiere (art. III) și pe atributele MTI, în calitate de autoritate competentă, față de dispozițiile art. 42.

Ordinul a fost elaborat cu respectarea prevederilor legale referitoare la consultarea publică și transparența decizională în administrația publică. În cadrul procedurilor legislative preliminare de consultare, menționate anterior, reclamanta nu a considerat că este cazul să intervină asupra proiectului prin formularea unor observații și propuneri.

Criticile reclamantei, care privesc decalajul de treizeci de minute între plecările în cursă, interzicerea debarcării călătorilor pentru stațiile din județele de tranzit, avizul administrativ pentru operatorii care nu au obținut un loc în autogări și declarația pe propria răspundere, sunt nefondate, arătând pe larg considerentele potrivit cărora motivele de nelegalitate invocate sunt neîntemeiate.

În drept, pârâtul a invocat dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În dovedirea întâmpinării, a solicitat proba cu înscrisuri și orice alte probe ce vor fi apreciate ca fiind utile și pertinente soluționării cauzei.

În susținerea întâmpinării, a depus înscrisuri.

3.Aspecte procesuale

Prin Încheierea din data de 10.03.2026, instanța a luat act de precizările orale ale reclamantei privitor la cadrul procesual obiectiv, arătând că nu mai insistă în susținerea motivelor de la pct. III.4 din cererea de chemare în judecată, menționând și pe împuternicirea avocațială că are mandat special în acest sens.

Totodată, reclamanta a învederat că susține doar motivele de nelegalitate care privesc normele prevăzute de art. 55 indice 1 pct. 3, 9 și 10 din OMTI nr. 132/2025, arătând și faptul că pct. III.5 și III.6 din cerere privesc nelegalitatea ordinului, doar din perspectiva punctelor anterior indicate, iar nu nelegalitatea ordinului în integralitatea sa, fiind vorba doar despre anularea parțială a prevederilor acestui ordin.

În cauză a fost încuviințată și administrată proba cu înscrisuri.

II. Considerentele și soluția Curții

Analizând actele și lucrările dosarului, prin prisma susținerilor părților, a ansamblului materialului probatoriu și a normelor legale aplicabile în cauză, Curtea de Apel reține următoarele considerente:

Privitor la chestiunea prealabilă invocată de pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, Curtea de Apel notează că nu poate primi solicitarea de a se ține cont de considerentele Sentinței civile nr. 173 din 12.05.2025, pronunțată de Curtea de Apel Pitești în Dosarul nr. 222/46/2025, și susținerile potrivit cărora aceste considerente se bucură de putere de lucru judecat deoarece legalitatea dispozițiilor a căror anulare o solicită reclamanta în prezenta cauză ar mai fi format obiectul cercetării judecătorești în acel dosar.

Reține Curtea că, în reglementarea anterioară, autoritatea de lucru judecat era considerată, pe de o parte, mijloc de probă, fiind reglementată ca prezumție legală absolută și irefragabilă, de dispozițiile art. 1200 pct. 4 și art. 1202 alin. 2 din Codul civil 1864, iar, pe de altă parte, excepție procesuală de fond, peremptorie și absolută, prevăzută de art. 166 din Codul procesual civil 1865, iar, în actualul Cod de procedură civilă, autoritatea de lucru judecat este reglementată ca efect al hotărârii judecătorești. Norma actuală vine să tranșeze o veche dispută doctrinară cu privire la partea din hotărâre care se bucură de autoritate de lucru judecat, și anume numai cu privire la dispozitiv sau, alături de acesta, și cu privire la considerente.

Observă instanța de apel că, potrivit art. 230 din Legea nr. 71/2011, la data în vigoare a Codului civil se abrogă Codul civil din 1864, cu excepția dispozițiilor art. 1169-1206, care se abrogă la data intrării în vigoare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă.

Astfel, potrivit art. 430 alin. (2) din Noul Cod de procedură civilă, autoritatea de lucru judecat privește dispozitivul, precum și considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă.

Așadar, autoritatea de lucru judecat cunoaște două manifestări procesuale, și anume aceea de excepție procesuală [conform art. 431 alin. (1) din Codul de procedură civilă] și aceea de prezumție, mijloc de probă de natură să demonstreze ceva în legătură cu raporturile juridice dintre părți [conform art. 431 alin. (2) din Codul de procedură civilă].

Dacă în manifestarea sa de excepție procesuală (care corespunde unui efect negativ, extinctiv, de natură să oprească a doua judecată), autoritatea de lucru judecat presupune tripla identitate de elemente prevăzută de art. 431 alin. (1) din Codul de procedură civilă (obiect, părți, cauza), nu tot astfel se întâmplă atunci când acest efect important al hotărârii se manifestă pozitiv, demonstrând modalitatea în care au fost dezlegate anterior anumite aspecte litigioase în raporturile dintre părți, fără posibilitatea de a se statua diferit. Această reglementare a autorității de lucru judecat în forma prezumției vine să asigure, din nevoia de ordine și stabilitate juridică, evitarea contrazicerilor între considerentele hotărârii judecătorești.

Menționează instanța și dispozițiile art. 435 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora hotărârea judecătorească este obligatorie și produce efecte numai între părți și succesorii acestora.

Or, atât timp cât Sentința civilă nr. 173 din 12.05.2025, pronunțată de Curtea de Apel Pitești în Dosarul nr. 222/46/2025, chiar dacă a privit suspendarea executării aceluiași ordin ca cel din prezenta cauză, și implicit același pârât, în calitate de emitent al acestuia, nu a avut ca parte și pe reclamanta din prezenta cauză, astfel că nu este incidentă puterea de lucru judecat invocată de pârât.

Totodată, mai notează Curtea de Apel și faptul că este esențial a sublinia că jurisprudența favorabilă invocată și depusă nu constituie izvor de drept. În sistemul nostru de drept, hotărârile judecătorești (cu excepția deciziilor obligatorii ale Înaltei Curți de Casație și Justiție) nu sunt obligatorii și nu obligă alte instanțe la pronunțarea unor soluții similare. Așadar, în sistemul românesc de drept, hotărârile judecătorești nu au calitatea de izvor de drept, neavând caracter general obligatoriu, în conformitate cu jurisprudența Curții Constituționale a României (Decizia nr. 23/2016), potrivit căreia „în sistemul continental, jurisprudența nu constituie izvor de drept așa încât înțelesul unei norme să poată fi clarificat pe această cale, deoarece, într-un asemenea caz, judecătorul ar deveni legiuitor“.

În fapt, prin cererea de chemare în judecată, așa cum a fost precizată, reclamanta ................ a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Transporturilor, anularea parțială a Ordinului ministrului transporturilor nr. 980/2011, astfel cum a fost modificat prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 132 din 11.02.2025, publicat în M.O. nr. 190 din 5.03.2025, și anume anularea parțială a ordinului, cu privire la dispozițiile art. 55 indice 1 pct. 3, 9 și 10, reclamanta arătând că nu mai insistă în susținerea motivelor de la pct. III.4 din cererea de chemare în judecată.

Astfel, prin Încheierea din data de 10.03.2026, instanța a luat act de precizările orale ale reclamantei privitor la cadrul procesual obiectiv, arătând că nu mai insistă în susținerea motivelor de la pct. III.4 din cererea de chemare în judecată, menționând și pe împuternicirea avocațială că are mandat special în acest sens. Totodată, reclamanta a învederat că susține doar motivele de nelegalitate care privesc normele prevăzute de art. 55 indice 1 pct. 3, 9 și 10 din OMTI nr. 132/2025, arătând și faptul că pct. III.5 și III.6 din cerere privesc nelegalitatea ordinului, doar din perspectiva punctelor anterior indicate, iar nu nelegalitatea ordinului în integralitatea sa, fiind vorba doar despre anularea parțială a prevederilor acestui ordin.

În motivarea în fapt a cererii de chemare în judecată, reclamanta a invocat, în esență, încălcarea regulilor de tehnică legislativă, faptul că prevederile art. 55 indice 1 alin. (3) și ale art. 55 indice 1 alin. (10) din Ordinul nr. 980/2011, astfel cum au fost modificate prin Ordinul nr. 132 din 11.02.2025, ar fi nelegale, reglementând contrar prevederilor art. 42 indice 1 din OG nr. 27/2011; ar fi nelegale și prevederile art. 55 indice 1 alin. (9) deoarece s-ar introduce condiții restrictive/suplimentare față de prevederile OG nr. 27/2011 din perspectiva avizului administrativ solicitat operatorilor care nu obțin un loc în autogări; consideră nelegale prevederile din anexa nr. 3; elaborarea ordinului nu ar respecta prevederile art. 6 alin. (3) și (4) din Legea nr. 24/2000, lipsind studiul de impact/documente de politici publice; s-ar încălca, în mod grav, principiile nediscriminării și egalității de tratament dintre operatorii de transport, principii stipulate în mod expres atât în Regulamentul (CE) nr. 1.370, cât și de OG nr. 27/2011.

Prin întâmpinarea depusă în cauză, pârâtul a solicitat respingerea acestor motive de nelegalitate, ordinul fiind emis cu respectarea tuturor dispozițiilor legale naționale și comunitare.

Reclamanta are calitatea de operator de transport interjudețean și desfășoară activitate de transport interjudețean de persoane prin curse regulate, fiind anexate cererii de chemare în judecată licențele de transport și graficele de circulație (filele 14-21 vol. I dosar).

Așa cum au arătat și părțile, activitatea de transport interjudețean este reglementată de către OG nr. 27/2011 privind transporturile rutiere și Normele de aplicare aprobate prin Ordinul ministrului transportului și infrastructurii nr. 980/2011.

Actul normativ legislativ ce reglementează activitatea de transport județean, respectiv OG nr. 27/2011, a făcut obiectul unor modificări substanțiale începând cu data de 5 decembrie 2024, intrând în vigoare OUG nr. 141/2024, care a modificat modalitatea de acordare a licențelor pentru traseele interjudețene de transport de persoane, care anterior erau stabilite de către Autoritatea Rutieră Română și incluse într-un program de transport, apoi scoase spre atribuire printr-o licitație electronică după anumite criterii.

Prin art. I pct. 4 din OUG nr. 141/2024 a fost modificat art. 36, în sensul că:

Articolul 36

(1)Serviciile regulate interjudețene pe un traseu național se pot efectua de către operatorii de transport rutier numai în baza licențelor de traseu eliberate de autoritatea competentă.

(2)Capetele de traseu aferente curselor interjudețene solicitate vor fi amplasate numai în autogări care dețin licență valabilă pentru activități conexe transportului rutier, și anume activități desfășurate de autogară sau, în cazul în care în respectivele localități nu există autogări sau capacitatea acestora nu este suficientă pentru a acoperi toate cererile, în stațiile publice stabilite de autoritatea administrației publice locale.

(3)Licența de traseu pentru serviciile regulate interjudețene este valabilă numai dacă transportul este efectuat la orele și în zilele prevăzute în graficul de circulație anexă la aceasta.

(4)Licența de traseu prevăzută la alin. (3) se eliberează pentru o cursă.

(5)Licența de traseu prevăzută la alin. (3) se eliberează fiecărui operator de transport solicitant inclusiv în cazul în care graficul de circulație este identic.

(6)În cazul serviciilor regulate interjudețene, perioada de valabilitate maximă a licenței de traseu este de 3 ani. Valabilitatea acesteia poate fi stabilită pentru o perioadă mai scurtă la cererea solicitantului sau în cazul în care este necesară respectarea condiției de vechime a autovehiculului, prevăzută la art. 42^1 alin. (2).

(7)Licența de traseu prevăzută la alin. (3) este eliberată operatorului de transport, nefiind transmisibilă.

Prin art. I pct. 10 din OUG nr. 141/2024 a fost introdus art. 42^1, cu următorul conținut:

Articolul 42^1

(1)După implementarea rețelei de mobilitate rutieră națională, cererile pentru eliberarea licențelor de traseu vor fi analizate în ordinea depunerii lor în platforma informatică care gestionează rețeaua de mobilitate rutieră națională, iar licențele de traseu se vor elibera tuturor operatorilor de transport indiferent de graficul de circulație propus de către aceștia.

(2)Autobuzele nominalizate de operatorii de transport rutier trebuie să dețină copie conformă a licenței comunitare în termen de valabilitate, să fie clasificate pe categorii, să fie dotate cu instalație de aer condiționat, să fie deținute în proprietate, în baza unui contract de vânzare în rate, de închiriere sau de leasing, respectiv să nu aibă o vechime mai mare de 9 ani la data nominalizării acestora în platforma informatică care gestionează rețeaua de mobilitate rutieră națională în vederea eliberării licenței de traseu.

(3)Licența de traseu solicitată în vederea efectuării unei curse prin servicii regulate interjudețene se va elibera tuturor operatorilor de transport, în ordinea acceptării cererilor acestora pe platforma informatică, indiferent de graficul de circulație propus de către aceștia.

(4)Perioada pentru care urmează să fie eliberată licența de traseu se calculează în funcție de anul fabricației autobuzului, fără a depăși valabilitatea prevăzută la art. 36 alin. (6).

Așadar, prin modificările legislative citate s-a instituit regula că licențele de transport interjudețean se eliberează de ARR operatorilor de transport, iar graficele de circulație sunt cele propuse de aceștia.

În drept, potrivit dispozițiilor art. 55 indice 1 pct. 3 din Ordinul nr. 980/2011, astfel cum au fost modificate prin Ordinul nr. 132 din 11.02.2025: „începând cu data de 15 mai 2025, solicitările pentru o cursă interjudețeană de pe același traseu depuse de operatorii de transport prin intermediul platformei informatice care gestionează rețeaua de mobilitate rutieră națională trebuie să respecte orele fixe, respectiv un decalaj de 30 de minute față de orele fixe, valabilitatea licențelor de traseu eliberate acestora fiind ulterioară datei de 30 iunie 2025“.

Conform art. 55 indice 1 pct. 9 din același act normativ: „capetele de traseu aferente curselor interjudețene solicitate vor fi amplasate numai în autogări care dețin licența pentru activități conexe transportului rutier - activități desfășurate de autogară în termen de valabilitate sau, în cazul în care nu există autogări în localitățile respective sau capacitatea acestora nu este suficientă pentru a acoperi toate cererile, în stații publice pentru care a fost obținut avizul de la autoritatea administrației publice locale“.

Potrivit art. 55 indice 1 pct. 10 din același act normativ: „pe raza administrativ-teritorială a județului unde este situat capătul de traseu de plecare este permisă numai îmbarcarea călătorilor pentru stațiile din județele de tranzit, respectiv pentru stațiile situate pe raza administrativ-teritorială a județului în care este situat capătul de traseu de sosire.“

Instanța urmează a analiza punctual motivele de nelegalitate invocate de către reclamantă, așa cum au fost indicate prin cererea de chemare în judecată.

Privitor la motivele de nelegalitate care privesc pretinsa nerespectare a normelor de tehnică legislativă (pct. III din cererea de chemare în judecată), instanța reține că, potrivit art. 77 din Legea nr. 24/2000, „Ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului“. De asemenea, conform art. 78 din același act normativ, „Ordinele, instrucțiunile și alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora“.

Se susține încălcarea ierarhiei actelor normative, prin aceea că Ordinul MT nr. 132/2025 ar cuprinde o reglementare care fie contravine dispozițiilor OG nr. 27/2011, modificată prin OUG nr. 141/2024, fie adaugă cerințe pentru obținerea licenței de transport de persoane, suplimentare față de cele stabilite prin ordonanță.

Contrar susținerilor reclamantei, Curtea apreciază că dispozițiile nou-introduse prin OUG nr. 141/2024 stabilesc regula generală aplicabilă în procedura de acordare a licențelor de transport de persoane pe trasee interjudețene, recunoscând dreptul operatorilor de transport de a concepe propriul grafic de circulație și de a opta pentru o anumită rută interjudețeană, care nu mai este prestabilită.

În același timp, prevederile art. 42 din OG nr. 27/2011, precum și cele care stabilesc atribuțiile Ministerului Transporturilor și Infrastructurii impun ca acest organ de specialitate al administrației publice centrale, cu atribuții exprese de reglementare în domeniul transporturilor rutiere, așa cum rezultă din prevederile art. 6 alin. (2) lit. e) și alin. (3) lit. d) din OG nr. 27/2011, să emită norme prin care să reglementeze: „a) condițiile pentru efectuarea serviciilor regulate, a serviciilor regulate speciale și a serviciilor ocazionale contra cost de transport rutier de persoane“; „b^1) modul de implementare și utilizare a rețelei de mobilitate rutieră națională“; „e) obligațiile operatorilor de transport rutier în cazul efectuării serviciilor regulate, a serviciilor regulate speciale și a serviciilor ocazionale contra cost de transport rutier de persoane“.

Câtă vreme OG nr. 27/2011, astfel cum a fost modificată prin OUG nr. 141/2025, nu cuprinde norme concrete și condiții referitoare la procedura de acordare a licențelor de transport interjudețean, Ministerul Transportului și Infrastructurii a acționat în marja sa de competență și în conformitate cu atribuțiile sale legale, reglementând cadrul administrativ normativ prin care dispozițiile ordonanței Guvernului pot fi puse în executare.

În lipsa din cuprinsul OG nr. 27/2011 a unei reglementări detaliate referitoare la condițiile în care pot fi efectuate serviciile regulate de transport de persoane, la modul de implementare și utilizare a rețelei de mobilitate rutieră națională și la obligațiile operatorilor de transport rutier de persoane, nu se poate reține ab initio că stabilirea prin Ordinul MT nr. 132/2025 a normelor de punere în aplicare a soluției legislative s-ar deroga ori s-ar reglementa contrar prevederilor ordonanței.

Faptul că prin ordonanță s-a prevăzut un nou sistem de atribuire a licențelor de transport rutier de persoane, noua reglementare recunoscând dreptul operatorilor de transport de a întocmi graficele de circulație, nu poate însemna că autoritatea de reglementare în domeniul transporturilor rutiere nu poate stabili de plano condiții minimale de întocmire a graficelor de circulație și de acordare a licențelor de transport interjudețean.

Necesitatea emiterii unui ordin al Ministerului Transporturilor și Infrastructurii rezultă chiar din prevederile art. III din OUG nr. 141/2025, care stabilește că „În termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, autoritatea competentă va elabora și va aproba prin ordin al ministrului transporturilor și infrastructurii normele privind modul de implementare și de utilizare a rețelei de mobilitate rutieră națională“.

Măsura liberalizării graduale a pieței de transport rutier de persoane nu implică absența oricărei norme administrative prin care să fie stabilite condițiile de efectuare a serviciilor regulate de transport de persoane, modul de implementare și utilizare a rețelei de mobilitate rutieră națională și obligațiile operatorilor de transport rutier de persoane, iar impunerea unor asemenea condiții nu contravine, așa cum susține reclamanta, dispozițiilor art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000, câtă vreme acestea se limitează la cadrul stabilit la nivel legislativ și au ca scop punerea efectivă în executare a prevederilor legale.

Privitor la faptul că prevederile art. 55 indice 1 alin. (3) din Ordinul nr. 980/2011, astfel cum au fost modificate prin Ordinul nr. 132 din 11.02.2025, ar fi nelegale (pct. III.1 din cererea de chemare în judecată), Curtea reține că, potrivit acestor dispoziții: „Începând cu data de 15 mai 2025, solicitările pentru o cursă interjudețeană de pe același traseu depuse de operatorii de transport prin intermediul platformei informatice care gestionează rețeaua de mobilitate rutieră națională trebuie să respecte orele fixe, respectiv un decalaj de 30 de minute față de orele fixe, valabilitatea licențelor de traseu eliberate acestora fiind ulterioară datei de 30 iunie 2025“.

Reclamanta susține că, prin introducerea unui decalaj obligatoriu de 30 de minute între cursele interjudețene ale operatorilor de transport de pe același traseu, sunt încălcate prevederile art. 42^1 alin. (1) din OG nr. 27/2011, astfel cum au fost modificate prin OUG nr. 141/2024, potrivit cărora eliberarea licențelor de traseu pentru toți operatorii de transport indiferent de graficul de circulație, dar și dispozițiile art. 3 pct. 15 din OG nr. 27/2011, prin care graficul de circulație este definit ca fiind acel „document care conține denumirea traseului, capetele de traseu, autogările, stațiile publice aflate pe traseu, distanțele dintre acestea, orele de plecare/sosire din capetele de traseu și din stațiile publice/autogările aflate pe traseu, zilele în care se efectuează serviciul regulat și serviciul regulat special, după caz“.

Pe de altă parte, pârâtul susține că asigurarea unui decalaj de 30 de minute este justificată de considerente practice ce țin de organizarea în concret a prestării serviciilor de transport de persoane și necesitatea de corelare cu activitățile conexe complexe desfășurate în autogări sau stații publice, în vederea asigurării respectării inclusiv a condițiilor de siguranță a călătorilor. Acest decalaj trebuie pus și în contextul prevederilor art. 136 lit. e) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MT nr. 980/2011, care stabilesc ca repartizarea curselor pe peroane să se realizeze „astfel încât să se asigure un interval de cel puțin 15 minute între două plecări consecutive de la același peron“.

Reține instanța că prevederile art. 42 indice 1 alin. (1) din OG nr. 27/2011 nu impun operatorilor de transport reguli de întocmire a graficelor de circulație, în schimb, norma de aplicare stabilește obligația pentru acești operatori de a respecta un decalaj de 30 de minute între orele fixe stabilite pentru cursele interjudețeane de pe același traseu.

De asemenea, prevederile art. 136 lit. e) din Norme, invocate de către pârât, instituie obligația existenței unui interval de cel puțin 15 minute între două plecări consecutive de la același peron, nereferindu-se la decalajul între cursele de pe același traseu, mai ales că în autogări sau stații publice pot exista mai multe peroane sau mai multe puncte de îmbarcare/debarcare, care ar permite, în condiții optime de siguranță, chiar plecări simultane în curse fie pe trasee diferite, fie pe același traseu.

Liberalizarea pieței de transport rutier de persoane presupune ca operatorii de transport să întocmească și să propună întocmirea graficelor de circulație, având dreptul de a alege liber, inclusiv orele de plecare/sosire, în conformitate cu principiile enunțate în art. 23 din OG nr. 27/2011, potrivit căruia: „accesul la piața transportului rutier contra cost de mărfuri și persoane se face liber și nediscriminatoriu, cu respectarea principiilor liberei concurențe, calitatea serviciilor de transport, interesul publicului călător și siguranța rutieră“.

Or, așa cum susține și reclamanta, respectarea de către operatorii de transport de persoane a unui decalaj de 30 de minute între cursele interjudețene de pe același traseu, pe lângă faptul că ar contraveni interesului financiar al acestor operatori care au o capacitate mai mare de transport, nu ar corespunde nici nevoilor călătorilor, mai ales în cazul orelor de vârf, când fluxul de călători este mai mare, astfel că și frecvența curselor ar putea fi mai mare.

Totodată, o asemenea restricție în privința orelor fixe de plecare în cursă pe același traseu determină o limitare a accesului pe piață a noilor operatori de transport și, în mod implicit, are un efect anticoncurențial, având în vedere că intervalele orare vor fi ocupate, în mod evident, de primii solicitanți, iar ulterior niciun alt operator nu va mai putea opta pentru aceeași cursă interjudețeană în cadrul aceluiași interval de jumătate de oră, chiar dacă nu ar exista niciun alt impediment obiectiv, de natura celor invocate de pârâtul Ministerul Transporturilor.

Instituirea acestei restricții de decalaj între cursele interjudețene de pe același traseu contravine prevederilor art. 36 alin. (5) din OG nr. 27/2011, astfel cum a fost modificată prin OUG nr. 141/2024, articol care recunoaște, în mod expres, posibilitatea ca licența de traseu să fie eliberată „fiecărui operator de transport solicitant inclusiv în cazul în care graficul de circulație este identic“. Or, graficul de circulație, așa cum este definit de art. 3 pct. 15 din OG nr. 27/2011, include și orele de plecare/sosire din capetele de traseu și din stațiile publice/autogările aflate pe traseu, ceea ce înseamnă că aceste ore de plecare/sosire pot fi chiar identice.

În aceste condiții, norma citată din ordonanță, care permite ca operatorii să solicite licențe pentru grafice de circulație identice, este, practic, contrazisă prin dispozițiile art. 55 ind. 1 alin. 3 din Normele de aplicare, care impun solicitanților, în esență, să realizeze grafice diferente, prin stabilirea unor ore de plecare/sosire din capetele de traseu și din stațiile publice/ autogările aflate pe traseu care să respecte regula existenței unui decalaj de 30 de minute între cursele interjudețene de pe același traseu.

Pârâtul Ministerul Transporturilor a invocat în justificarea acestei norme restrictive aspecte ce se referă la organizarea eficientă și în siguranță a activităților de îmbarcare/debarcare în cadrul autogărilor sau stațiilor publice, însă argumentația vizează strict ipoteza îmbarcării/debarcării de pe același peron sau loc de îmbarcare/debarare. Pe de altă parte, norma contestată impune, nediferențiat, existența unui decalaj de 30 de minute între cursele interjudețene de pe același traseu, nefăcând nicio referire la locul efectiv de îmbarcare/debarcare.

Necesitatea de corelare a normelor de aplicare și considerentele practice, invocate de pârât, nu susțin decât, eventual, nevoia de a institui un decalaj între orele fixe stabilite pentru cursele interjudețene de pe același traseu, în condițiile în care se pleacă de pe același peron, fără a fi justificat intervalul obligatoriu de 30 de minute între curse, prevăzut de norma de aplicare.

Reține Curtea că toate aceste neconformități au fost aduse la cunoștință emitentului actului de către Consiliul Concurenței, prin observațiile din Adresa nr. RG/326/14.01.2025 (filele 121 verso123 dosar) și reiterate prin Adresa nr. RG/2009/13.02.2025 (filele 89-90 vol. I dosar), prin care s-a subliniat inclusiv contradicția acestei reguli cu prevederile art. 36 alin. (5) din OG nr. 27/2011, astfel cum a fost modificată. Totodată, Consiliul Concurenței a evidențiat și faptul că această normă nu este în acord cu principiile concurențiale, subliniind prin Avizul nr. RG/2438/24.02.2025 (filele 127-128 vol. I dosar) necesitatea de a fi urmărită implementarea acestei reglementări în vederea „evitării unei eventuale coordonări a operatorilor de transport, pentru a nu limita concurența, dincolo de ceea ce derivă din modalitatea actuală de reglementare“.

În consecință, Curtea de Apel, în acord cu susținerile reclamantei, va reține că prevederile art. 55 indice 1 alin. (3) din Ordinul MT nr. 980/2011, astfel cum a fost modificat prin Ordinul MT nr. 132/2025, contravine prevederilor art. 36 alin. (5) raportat la art. 42^1 alin. (1) și art. 3 pct. 15 din OG nr. 27/2011, astfel cum a fost modificată prin OUG nr. 141/2024, dar și scopului noii reglementări legale.

Privitor la faptul că prevederile art. 55 indice 1 alin. (10) din Ordinul nr. 980/2011, astfel cum au fost modificate prin Ordinul nr. 132/11.02.2025, ar fi nelegale (pct. III.2 din cererea de chemare în judecată), Curtea reține că, potrivit acestor dispoziții: „Pe raza administrativ-teritorială a județului unde este situat capătul de traseu de plecare este permisă numai îmbarcarea călătorilor pentru stațiile din județele de tranzit, respectiv pentru stațiile situate pe raza administrativ-teritorială a județului în care este situat capătul de traseu de sosire.“

În prealabil, cadrul normativ relevant cauzei consacră accesul liber la piață, potrivit art. 23 din OG nr. 27/2011, într-o redactare care era în vigoare și anterior modificărilor operate prin OUG nr. 141/2024. Conform acestui text de lege: „Accesul la piața transportului rutier contra cost de mărfuri și persoane se face liber și nediscriminatoriu, cu respectarea principiilor liberei concurențe, calitatea serviciilor de transport, interesul publicului călător și siguranța rutieră fiind prioritare“.

Totodată, dispozițiile art. 42 indice 1 alin. (3) din OG nr. 27/2011, în forma modificată prin Legea nr. 141/2024, prevăd: „Licența de traseu solicitată în vederea efectuării unei curse prin servicii regulate interjudețene se va elibera tuturor operatorilor de transport, în ordinea acceptării cererilor acestora pe platforma informatică, indiferent de graficul de circulație propus de către aceștia“.

În acest context, operatorii de transport interjudețeni își pot întocmi graficele de circulație, pe baza cărora Autoritatea Rutieră Română eliberează licențele de traseu.

Reclamanta susține că norma legală primară nu stabilește restricții la întocmirea graficului, operatorul având o marjă largă de apreciere pentru stabilirea stațiilor de îmbarcare/debarcare, iar noile dispoziții contravin scopului de liberalizare a transportului interjudețean. Invocă dispozițiile art. 3 pct. 37 din OG nr. 27/2011, care definesc „stația publică“ ca „spațiu delimitat, situat pe traseul unui serviciu regulat de transport de persoane, amenajat și administrat de către autoritatea administrației publice locale, destinat îmbarcării/debarcării persoanelor, semnalizat și prevăzut cu un panou destinat afișării unor informații“.

Pârâtul arată că restricția a fost impusă pentru a evita suprapunerea curselor interjudețene cu cele județene și pentru a delimita teritorial fiecare tip de transport, protejând operatorii publici județeni împotriva preluării călătorilor care se deplasează în interiorul aceluiași județ.

Curtea reține că dreptul operatorilor de transport interjudețeni de a-și stabili graficele de circulație nu este absolut, el se exercită cu respectarea principiilor liberei concurențe, a calității serviciilor, a interesului publicului călător și a siguranței rutiere (art. 23 din OG nr. 27/2011). Piața transportului interjudețean, liberalizată și guvernată de regulile concurenței, interferează cu transportul public județean și local, serviciu public de interes economic general reglementat de Legea nr. 92/2007 și de contractele de delegare a gestiunii.

În principiu, menționează instanța, în acord cu pârâtul, că respectarea limitelor teritoriale ale transportului interjudețean și protejarea operatorilor județeni împotriva unor practici anticoncurențiale pot constitui un scop legitim, putând justifica, în anumite condiții, restricții în efectuarea transportului interjudețean.

Însă, limitarea impusă prin art. 55 indice 1 alin. (10) din Ordinul nr. 980/2011, astfel cum a fost modificat prin Ordinul MT nr. 132/2025, nu este adecvată și proporțională cu scopul declarat.

Restricția vizează îmbarcarea călătorilor pe raza județului în care se află capătul de traseu de plecare, permițând îmbarcarea doar pentru stațiile din județele de tranzit sau pentru stațiile din județul în care se află capătul de traseu de sosire. În consecință, se instituie interdicția ca, exclusiv în județul capătului de plecare, operatorii interjudețeni să îmbarce călători având destinația în stații din același județ.

Deși o asemenea interdicție poate diminua veniturile operatorilor interjudețeni doar în măsura în care privește călătorii cu deplasări intrajudețene din județul de plecare și, raportat la protejarea transportului public județean, ar părea proporțională, analiza adecvării arată contrariul.

Astfel, măsura vizează exclusiv județul capătului de plecare, deși transportul public județean funcționează și în județele de tranzit și în județul capătului de sosire. Prin urmare, restricția nu este calibrată scopului declarat, protejând doar operatorii din județul capătului de plecare și afectând doar călătorii care doresc să utilizeze curse interjudețene în interiorul acestui județ, în timp ce, în județele de tranzit sau în județul capătului de sosire, îmbarcarea și călătoria intrajudețeană rămân neîngrădite.

Mai mult, deși justificarea evocă suprapunerea curselor interjudețene cu cele județene, norma de la art. 55 ind. 1 alin. (10) din Ordinul nr. 980/2011 nu conține nicio referire la existența unei suprapuneri de traseu. În lipsa unei asemenea distincții, interdicția se aplică și acolo unde nu există suprapunere, ceea ce transformă măsura într-una excesivă și decuplată de la scopul declarat, afectând nu doar operatorii interjudețeni, ci și interesele călătorilor, privați de anumite opțiuni de mobilitate sau chiar de acces la servicii de transport.

Mai subliniază instanța și faptul că chiar legiuitorul a intervenit prin OUG nr. 5/2026, introducând la art. 42 indice din OG nr. 27/2011 un nou alineat, potrivit căruia „(1^1) Este permisă efectuarea transportului județean în cadrul unei curse efectuate în baza licenței de traseu eliberate pentru transportul rutier contra cost interjudețean de persoane prin servicii regulate, numai în cazul în care pentru stațiile cuprinse în graficul de circulație aferent cursei interjudețene nu există un traseu județean atribuit, după caz, prin care să fie asigurat transportul călătorilor între respectivele stații“. Această intervenție legislativă clarifică tocmai situațiile de suprapunere între cursele interjudețene și traseele județene atribuite, confirmând caracterul incomplet și echivoc al dispoziției din Norme, care, contrar susținerilor pârâtului, nu oferă o protecție adecvată intereselor operatorilor de transport public județean.

În consecință, Curtea de Apel, în acord cu susținerile reclamantei, va reține că prevederile art. 55 ind. 1 alin. (10) din Ordinul nr. 980/2011, introdus prin art. I pct. 9 din Ordinul MT nr. 132/2025, sunt nelegale, pentru considerentele relevate mai sus.

Privitor la faptul că prevederile art. 55 indice 1 alin. (9) din Ordinul nr. 980/2011, astfel cum au fost modificate prin Ordinul nr. 132/11.02.2025, ar fi nelegale (pct. III.3 din cererea de chemare în judecată), Curtea reține că, potrivit acestor dispoziții: „Capetele de traseu aferente curselor interjudețene solicitate vor fi amplasate numai în autogări care dețin licență pentru activități conexe transportului rutier - activități desfășurate de autogară în termen de valabilitate sau, în cazul în care nu există autogări în localitățile respective sau capacitatea acestora nu este suficientă pentru a acoperi toate cererile, în stații publice pentru care a fost obținut avizul de la autoritatea administrației publice locale.“

Această dispoziție a fost modificată prin Ordinul nr. 457/2025 din 12 mai 2025, după modificare având următorul conținut: „Capetele de traseu/Stațiile din localitățile intermediare aferente curselor interjudețene solicitate vor fi amplasate numai în autogări care dețin licență pentru activități conexe transportului rutier - activități desfășurate de autogară, în termen de valabilitate, sau, în cazul în care nu există autogări în localitățile respective sau capacitatea acestora nu este suficientă pentru a acoperi toate cererile, în stații publice stabilite și amenajate conform prevederilor art. 3 pct. 37 din Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, cu modificările și completările ulterioare, pentru care a fost obținut avizul de la autoritatea administrației publice locale.“

Curtea de apel constată că, și în urma modificării, partea finală ce prevede necesitatea obținerii avizului de la autoritatea administrației publice locale a fost menținută și chiar extinsă și în privința stațiilor din localitățile intermediare.

Normele metodologice cuprinse în art. 55 indice 1 alin. (9) și art. 57 indice 1 alin. (2), introduse prin Ordinul nr. 132/2025, reglementează modul de prezentare a graficului de circulație prin indicarea capetelor de traseu și a stațiilor intermediare aferente curselor interjudețene, care nu sunt amplasate în autogări, și instituie obligația obținerii avizului administrativ de la autoritățile publice locale.

Susține reclamanta că măsura de a impune obținerea unui aviz din partea autorităților publice locale pentru operatorii de transport care își stabilesc în stațiile publice capetele de traseu este una discriminatorie prin raportare la categoria de comparație a operatorilor de transport care au obținut acces la autogări.

Principiile nediscriminării și al egalității de tratament sunt aplicabile, într-adevăr, oricărei categorii de transport, însă reclamanta s-a rezumat să invoce doar situații ipotetice, care ar avea la bază nu nelegalitatea anumitor norme, ci lipsa de reglementare sau o pretinsă reglementare inadecvată sau necorelată.

Or, constatarea caracterului discriminatoriu al unei norme și încălcarea egalității de tratament se raportează la situații și efecte concrete pe care le poate genera o anumită reglementare, respectiv: un tratament defavorabil, o normă de excludere, o restricție, ori preferință față de anumiți operatori de transport aflați într-o situație similară. Posibilitatea de a utiliza anumite stații publice drept capete de traseu apare ca o necesitate, iar reglementarea unor reguli diferite este justificată de condițiile diferite de desfășurare a activității de transport.

Astfel, posibilitatea stabilirii capetelor de traseu, în afara autogărilor, în stații publice, a fost reglementată de legiuitorul delegat, prin art. 36 alin. (2) din OG nr. 27/2011, iar scopul urmărit a fost acela de a permite un acces mai larg pe piață și pentru acei operatori care nu obțin accesul în autogări.

A mai invocat reclamanta aspecte ce țin de insuficienta reglementare, referindu-se la lipsa unor norme care să reglementeze procedura de obținere a avizului autorității publice locale cu privire la stațiile publice ce pot fi utilizate drept capete de traseu, dar și la lipsa unor criterii în funcție de care autogările licențiate vor încheia contracte cu operatorii de transport, în cazul depășirii capacității lor.

Reține instanța că prevederile art. 36 alin. (2) din OG nr. 27/2011 reglementează atribuția autorităților publice locale de a stabili stațiile publice ce pot fi utilizate drept capete de traseu, fără a impune o anumită procedură în acest sens. În această situație nu se poate reține un vid legislativ, ci devin aplicabile normele din Codul administrativ, care stabilesc modul de funcționare, atribuțiile și regimul actelor adoptate/emise de autoritățile publice locale. În aceeași măsură, obligația emiterii unui aviz de către autoritățile publice locale, chiar într-un domeniu care excedează competenței acestora de reglementare, poate fi îndeplinită în conformitate cu regulile și normele legislative și administrative aplicabile la nivelul acestor autorități. Astfel, nu pot fi reținute nici susținerile reclamantei privind necesitatea completării de către Ministerul Transporturilor a normelor cu reguli specifice aplicabile la nivelul autorităților publice locale pentru procedura de avizare.

Dificultățile invocate de reclamantă, pe care le-ar putea întâmpina operatorii de transport în demersurile de obținere a avizelor de la autoritățile publice locale, nu sunt impedimente reale. Nu rezultă din probele administrate ca reclamanta sau un alt operator de transport să fi fost în situația refuzului de emitere a unui astfel de aviz, din considerente ce țin de insuficienta reglementare a procedurii de emitere a acestui document.

Nu pot fi reținute nici susținerile privind transferul unor competențe către autoritățile publice locale, câtă vreme avizarea de către aceste autorități a utilizării anumitor stații publice drept capete de traseu sau ca stații intermediare pentru cursele interjudețene nu implică exercitarea unor atribuții directe în procedura de acordare a licențelor de traseu și nici nu presupune elaborarea unor reglementări în domeniul transportului interjudețean de persoane.

În ceea ce privește lipsa unor reguli referitoare la modalitatea de încheiere a contractelor pentru accesul la autogări sau a unor criterii de acordarea a avizului, Curtea reține că aceste aspecte nu pot fi reglementate prin norme imperative de către Ministerul Transporturilor, aplicându-se regulile pieței și ale libertății contractuale, în cazul autogărilor private, precum și dispozițiile speciale referitoare la concesionare sau închirierea serviciilor sau spațiilor publice, în cazul autogărilor publice. De asemenea, în chestiunile ce privesc utilizarea stațiilor publice trebuie recunoscută și o marjă de apreciere a autorităților publice locale, în limitele principiilor legalității și al autonomiei locale.

Mai susține reclamanta, în esență, că doar partea din normă care impune emiterea/obținerea de către operatorii de transport a unui aviz de la autoritatea administrației publice locale pentru cazurile în care se dorește utilizarea unei stații publice drept capăt de traseu este contrară prevederilor art. 36 alin. (2) din OG nr. 27/2011, care nu impun acest aviz, ci doar ca acele stații publice să fie stabilite de autoritatea publică locală.

Prevederile art. 36 alin. (2) din OG nr. 27/2011, astfel cum au fost modificate prin OUG nr. 141/2024, stabilesc următoarele: „Capetele de traseu aferente curselor interjudețene solicitate vor fi amplasate numai în autogări care dețin licență valabilă pentru activități conexe transportului rutier, și anume activități desfășurate de autogară, sau, în cazul în care în respectivele localități nu există autogări sau capacitatea acestora nu este suficientă pentru a acoperi toate cererile, în stațiile publice stabilite de autoritatea administrației publice locale.“

În cazul localităților în care nu sunt autogări sau este depășită capacitatea acestora, dispoziția din ordonanță nu prevede în sarcina operatorului de transport vreo obligație în relația cu autoritatea publică locală și nici necesitatea obținerii vreunui aviz pentru a folosi o stație publică drept capăt de traseu al cursei interjudețene. În schimb, așa cum se desprinde din prevederile ordonanței, autoritățile publice locale au posibilitatea de a stabili, în marja acestora de competență, ca anumite stații publice să poată fi folosite de orice operatori de transport drept capete de traseu pentru cursele interjudețene.

Astfel, în temeiul normei legislative, prealabil întocmirii graficelor de circulație și acordării licențelor de traseu pentru transportul interjudețean de persoane, autoritățile publice locale au atribuții strict limitate la stabilirea stațiilor publice, situate în raza lor teritorială, în care pot fi amplasate capete de traseu aferente curselor interjudețene, în cazul în care în acea localitate nu există autogări sau capacitatea acestora nu este suficientă pentru a acoperi toate solicitările operatorilor de transport. Modul și criteriile pe baza cărora autoritatea administrației publice locale stabilește aceste stații publice care pot fi capete de traseu și actele ce trebuie emise în acest sens nu sunt prevăzute de OG nr. 27/2011, însă, așa cum s-a subliniat și mai sus, devin aplicabile normele din Codul administrativ care reglementează modul de funcționare, atribuțiile și regimul actelor adoptate/ emise de autoritățile publice locale - consiliul local al unității administrativ-teritoriale și primar, astfel că nu pot fi reținute susținerile reclamantei referitoare la nerespectarea prevederilor art. 78 și 110 din Codul administrativ.

În aceste condiții, stabilirea stațiilor publice care pot fi utilizate drept capete de traseu pentru cursele interjudețene, așa cum rezultă din prevederile art. 36 alin. (2) din OG nr. 27/2011, trebuie văzută ca reprezentând o inițiativă și o decizie asumată la nivelul autorităților publice locale.

În schimb, norma de aplicare cuprinsă în art. 55 ind. 1 alin. (9) din Ordinul MT nr. 980/2011 transferă inițiativa în sarcina operatorilor de transport, care sunt nevoiți a acționa pentru obținerea unui aviz din partea autorităților publice locale în vederea utilizării unei anumite stații publice pentru cursele interjudețene. Lipsa unei dispoziții din ordonanță care să prevadă obligația pentru operatorul de transport de a obține un aviz de la autoritatea publică locală nu este suficientă pentru a reține nelegalitatea normei de aplicare cuprinsă în ordin, o astfel de obligație nefiind în sine contrară prevederii legale sau scopului acesteia.

Cu toate acestea, trebuie observat că reglementarea introdusă prin Ordinul nr. 132/2025 nu vine în completarea sau detalierea soluției legislative, ci schimbă chiar sensul acesteia, prin recunoașterea unui drept condiționat al operatorilor de transport interesați de a opta pentru o anumită stație publică, care să poată fi folosită drept capăt de traseu pentru cursele interjudețene, în timp ce autoritățile publice locale au doar rolul de avizator.

Mai observă Curtea că, potrivit dispozițiilor din ordonanță, implicarea și atribuțiile autorităților publice locale în ceea ce privește domeniul transportului interjudețean se rezumă la chestiuni ce țin de limitele lor administrative și de competență, respectiv la identificarea și stabilirea stațiilor publice ce pot fi utilizate drept capete de traseu de către operatorii de transport interjudețean de persoane. Scopul evident este acela de a se realiza o corelare între cele trei tipuri diferite de transport rutier de persoane (local, județean și interjudețean), în situațiile în care capetele de traseu sunt stabilite în stațiile publice de îmbarcare/debarcare călători de pe raza unității administrativ-teritoriale, stații care sunt utilizate, eventual, și în transportul local/județean de persoane.

În schimb, prin instituirea obligației operatorului de transport de a obține avizul, autoritatea administrației publice locale dobândește, în baza normei de aplicare, atribuții directe în cadrul procedurii de acordare a licenței, susținând sau împiedicând obținerea licenței de către anumiți operatori de transport, prin acordarea avizului ori refuzul emiterii acestuia sau eliberarea unui aviz nefavorabil. În această modalitate, prin exercitarea de către autoritatea publică locală a atribuției de avizare prevăzută exclusiv de art. 55 ind. 1 alin. (9) teza finală din Ordinul nr. 980/2011, astfel cum a fost modificat prin Ordinul nr. 132/2025, este influențată inclusiv concurența pe piața de transport interjudețean de persoane, prin facilitarea sau îngrădirea discreționară a accesului pe piață a unor operatori economici concurenți, în contradicție cu prevederile art. 8 din Legea concurenței nr. 21/1996.

Regula prevăzută de art. 36 alin. (2) teza finală din OG nr. 27/2011 impune ca inițiativa și asumarea deciziei de a stabili capete de traseu în stațiile publice aparțin autorităților publice locale, care au rolul de a identifica și stabili, prin raportare la nevoile și interesele comunității pe care o reprezintă, acele stații publice care pot fi utilizate drept capete de traseu pentru cursele interjudețene de transport de persoane. În temeiul acestei atribuții și în baza competenței legale recunoscute de Codul administrativ, autoritățile publice locale pot stabili și regulile și criteriile de aprobare a utilizării acelor spații publice drept capete de traseu sau stații intermediare.

Raportat la considerentele expuse, instanța reține nelegalitatea parțială a prevederilor art. 55 ind. 1 alin. (9) din Ordinul nr. 980/2011, astfel cum a fost modificat prin Ordinul nr. 132/2025, respectiv doar în ceea ce privește impunerea obligației pentru operatorii de transport de persoane de a obține avizul de la autoritatea administrației publice locale.

Privitor la faptul că prevederile anexei nr. III a Ordinului nr. 132/11.02.2025, care a modificat Ordinul nr. 980/2011, ar fi nelegale (pct. III.4 din cererea de chemare în judecată), Curtea reține că, la termenul de judecată din data de 10.03.2026, reclamata a arătat că nu mai insistă în susținerea motivelor de la pct. III.4 din cererea de chemare în judecată.

Astfel, prin Încheierea din data de 10.03.2026, instanța a luat act de precizările orale ale reclamantei privitor la cadrul procesual obiectiv, arătând că nu mai insistă în susținerea motivelor de la pct. III.4 din cererea de chemare în judecată, menționând și pe împuternicirea avocațială faptul că are mandat special în acest sens. Totodată, reclamanta a învederat că susține doar motivele de nelegalitate care privesc normele prevăzute de art. 55 indice 1 pct. 3, 9 și 10 din OMTI nr. 132/2025, arătând și faptul că pct. III.5 și III.6 din cerere privesc nelegalitatea ordinului, doar din perspectiva punctelor anterior indicate, iar nu nelegalitatea ordinului în integralitatea sa, fiind vorba doar despre anularea parțială a prevederilor acestui ordin.

Privitor la faptul că elaborarea Ordinului nr. 132 din 11.02.2025, care a modificat Ordinul nr. 980/2011, nu respectă prevederile art. 6 alin. (3) și (4) din Legea nr. 24/2000, lipsind studiul de impact/documente de politici publice (pct. III.5 din cererea de chemare în judecată), Curtea reține că, conform art. 30 alin. (1) lit. b) și d) din Legea nr. 24/2000, studiile de impact/nota de fundamentare sunt cerute pentru ordonanțe, ordonanțe de urgență și hotărâri ale Guvernului, respectiv pentru proiecte de legi de importanță și complexitate deosebită sau pentru proiectele de legi de aprobare a ordonanțelor. Pentru ordinele de miniștri se impune referatul de aprobare, conform art. 30 alin. (1) lit. c) din același act normativ, acesta fiind instrumentul de motivare aplicabil acestor acte normative.

Din această perspectivă, reține instanța că pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a depus Referatul de aprobare nr. 46.774 din 19.12.2024 (filele 59-60, vol. II dosar), fundamentând necesitatea emiterii ordinului prin raportare la Decizia Curții Constituționale din 5 noiembrie 2024 și la intrarea în vigoare a OUG nr. 141/2024 (Monitorul Oficial nr. 1227 din 5.12.2024). Referatul precizează că „este necesară revizuirea și reformarea cadrului normativ secundar aplicabil operațiunilor de transport de persoane prin servicii regulate interjudețene, astfel încât să se asigure concordanța acestuia cu dispozițiile de rang superior cuprinse în Ordonanța de urgență nr. 141/2024, precum și instituirea dispozițiilor tranzitorii necesare având în vedere că ordonanța de urgență prevede că până la data de 30 iunie 2025 operatorii de transport care dețin în prezent licențe de traseu valabile vor efectua serviciile respective“.

Mai reține instanța că ordinul nu a schimbat radical regimul transportului interjudețean, modificarea procedurii de obținere a licențelor de transport a intervenit prin OUG nr. 141/2024, act de rang legislativ care a instituit liberalizarea accesului la piață pentru serviciile interjudețene. Soluția legislativă a liberalizării graduale, astfel cum a fost aprobată prin OUG nr. 141/2025, a trebuit transpusă în normele de aplicare, de aceea a fost emis Ordinul nr. 132/2025, ca act administrativ normativ de modificare/completare a unui ordin preexistent, pentru a corela metodologia cu noua concepție a legiuitorului delegat.

De altfel, chiar reclamanta invocă necesitatea elaborării studiilor de impact și/sau a unor documente de politici publice în

cadrul procedurii legislative, prin care s-a modificat sistemul de acordare a licențelor de transport interjudețean de persoane. Or, scopul adoptării modificărilor la normele metodologice de aplicare, prin ordinul contestat, a fost acela de asigura corelarea și adaptarea normele metodologice existente cu noua concepție a legiuitorului delegat.

Într-adevăr, prin art. II din Ordinul nr. 132/2025 sunt impuse anumite obligații operatorilor economici care desfășoară activități de autogară, cu scopul verificării infrastructurii existente, norme care nu au rolul de a suplini lipsa unui studiu de impact, ci reprezintă norme care sunt menite să asigure tranziția către noua procedură de acordare a licențelor de transport interjudețean, conform noii reglementări.

Art. II din Ordinul nr. 132/2025 instituie obligații pentru operatorii economici care desfășoară activități de autogară, în vederea verificării infrastructurii. Aceste prevederi nu suplinesc lipsa unui studiu de impact, ci asigură tranziția la noua procedură de acordare a licențelor, conform noii reglementări.

Prin urmare, față de toate considerentele prezentate, instanța constată că motivele de nelegalitate care se referă la condițiile de elaborare, motivare și adoptare a Ordinului MT nr. 132/2025 sunt neîntemeiate.

Privitor la motivul de nelegalitate potrivit căruia ordinul ar încălca, în mod grav, principiile nediscriminării și egalității de tratament dintre operatorii de transport, principii stipulate în mod expres atât în Regulamentul (CE) nr. 1.370, cât și de OG nr. 27/2011 (pct. III.6 din cererea de chemare în judecată), Curtea reține că prevederile Regulamentului (CE) nr. 1.370/2007 nu sunt aplicabile tipului de transport în discuție, ci acest regulament se referă la transportul public local efectuat în interiorul unei unități administrativ-teritoriale. Activitatea de transport interjudețean de persoane contra cost este reglementată la nivel european de Regulamentele nr. 1.071/2009 și nr. 1.073/2009, aspect ce rezultă în mod explicit din dispozițiile OG nr. 27/2011.

Principiile nediscriminării și al egalității de tratament sunt aplicabile, într-adevăr, oricărei categorii de transport, însă reclamanta s-a rezumat să invoce doar situații ipotetice, care ar avea la bază nu nelegalitatea anumitor norme, ci lipsa de reglementare sau o pretinsă reglementare inadecvată sau necorelată.

Or, constatarea caracterului discriminatoriu al unei norme și încălcarea egalității de tratament se raportează la situații și efecte concrete pe care le poate genera o anumită reglementare, respectiv: un tratament defavorabil, o normă de excludere, o restricție, ori preferință față de anumiți operatori de transport aflați într-o situație similară. Posibilitatea de a utiliza anumite stații publice drept capete de traseu apare ca o necesitate, iar reglementarea unor reguli diferite este justificată de condițiile diferite de desfășurare a activității de transport.

Prin urmare, față de toate argumentele prezentate, precum și cele relevate la analiza motivelor de la pct. III.3 din cererea de chemare în judecată, instanța constată că nu pot fi primite nici aceste motive de nelegalitate.

Având în vedere aceste considerente de fapt și de drept, instanța va admite, în parte, cererea, așa cum a fost modificată și precizată, va respinge cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtului formulată de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, ca neîntemeiată, va suspenda executarea dispozițiilor art. 3 pct. 23 din HG nr. 1.317/2023, așa cum a fost modificată și completată prin HG nr. 642/2025, până la pronunțarea instanței de fond, și va respinge în rest cererea de chemare în judecată.

Față de soluția la care a ajuns instanța în urma deliberării, având în vedere caracterul accesoriu al cererilor privitoare la acordarea cheltuielilor de judecată, în temeiul art. 453 din Codul de procedură civilă, precum și în virtutea principiului accesorium sequitur principale (accesoriul urmează principalul), instanța urmează să admită și acest capăt de cerere formulat de reclamantă, având în vedere că pârâtul, care a pierdut procesul, este în culpă procesuală, urmând a fi obligat la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 6.000 lei, și anume 50 lei taxă judiciară de timbru și 5.950 lei reprezentând onorariu de avocat. Instanța menționează că admiterea în parte a cererii de chemare în judecată este doar consecința nesusținerii de către reclamantă și a motivelor care au privit anularea anexei nr. III a Ordinului nr. 132 din 11.02.2025, care a modificat Ordinul nr. 980/2011, iar motivele susținute au fost admise conform dispozitivului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

În numele legii

HOTĂRĂȘTE:

Admite, în parte, cererea de chemare în judecată, așa cum a fost precizată, formulată de reclamanta ........................., prin reprezentant legal, înregistrată la registrul comerțului cu nr. ................., RO .................., cu sediul procesual ales pentru comunicarea actelor de procedură la ..................... situat în ......................, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, prin reprezentant legal, cu sediul în municipiul București, bd. Dinicu Golescu nr. 38, sectorul 1.

Anulează dispozițiile art. 55 ind. 1 alin. (3) și alin. (10) din Ordinul ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 980/2011, introduse prin art. I pct. 9 din Ordinul ministrului transporturilor nr. 132 din 11.02.2025, publicat în Monitorul Oficial nr. 190 din 5 martie 2025.

Anulează, în parte, dispozițiile art. 55 ind. 1 alin. (9) din Ordinul ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 980/2011, introduse prin art. I pct. 9 din Ordinul ministrului transporturilor nr. 132 din 11.02.2025, publicat în Monitorul Oficial nr. 190 din 5 martie 2025, în ceea ce privește impunerea obligației de a obține avizul de la autoritatea administrației publice locale.

Obligă pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 6.000 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată.

În temeiul art. 23 din Legea nr. 554/2004, după rămânerea definitivă, prezenta sentință va fi publicată în Monitorul Oficial al României.

Cu drept de a formula cerere de recurs, în termen de 15 zile de la comunicare, cerere care se va depune la Curtea de Apel Iași.

Pronunțată astăzi, 7.04.2026, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

PREȘEDINTE

CHERECHEȘ OANA ADELINA

Grefier,

Păun Roxana Andreea