referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 20 din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare
Dosar nr. 1.916/1/2025
| Elena Diana Tămagă | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal - președintele completului |
| Carmen Maria Ilie | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Alina Pohrib | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Andreea Marchidan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Veronica Dumitrache | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Liliana Vișan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Vasile Bîcu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Maria Hrudei | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Alina Nicoleta Ghica-Velescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Gabriela-Elena Bogasiu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ionel Barbă | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Luiza Maria Păun | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Mădălina-Elena Vladu-Crevon | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluționarea Dosarului nr. 1.916/1/2025, a fost constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).
Ședința este prezidată de doamna judecător Elena Diana Tămagă, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal.
La ședința de judecată participă doamna magistrat-asistent-șef Felicia Laura Nae, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.653/110/2024.
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, iar intimata Direcția Județeană pentru Cultură Bacău a formulat punct de vedere asupra chestiunii de drept în discuție, în sensul admiterii sesizării cu privire la prima întrebare, iar în eventualitatea unei soluții contrare solicită respingerea sesizării cu privire la a doua întrebare, în condițiile în care în cauză nu este aplicabilă procedura prevăzută de art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării formulate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:
Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 20 iunie 2025, pronunțată în Dosarul nr. 1.653/110/2024, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:
1.dacă dispozițiile art. 20 din anexa 6 a O.U.G. nr. 57/2019, cu modificările și completările ulterioare, se interpretează în sensul în care contestația formulată în cadrul procedurii de evaluare, la conducătorul instituției publice, reprezintă o procedură prealabilă obligatorie anterior sesizării instanței de judecată cu o acțiune în anularea raportului de evaluare;
2.în cazul în care răspunsul la prima întrebare este negativ, dacă dispozițiile art. 20 alin. (5) din anexa 6 a O.U.G. nr. 57/2019, cu modificările și completările ulterioare, se interpretează în sensul că, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, este obligatorie parcurgerea procedurii plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioareAnexa nr. 6
..................
Articolul 20
(1)Funcționarii publici nemulțumiți de evaluarea comunicată potrivit art. 19 alin. (4), o pot contesta, în cadrul procedurii de evaluare, la conducătorul autorității sau instituției publice, în termen de 5 zile lucrătoare de la luarea la cunoștință.
(2)Conducătorul autorității sau instituției publice soluționează contestația pe baza raportului de evaluare și a referatelor întocmite de către funcționarul public evaluat, de către evaluator și de către contrasemnatar, în termen de 10 zile lucrătoare de la data expirării termenului de depunere a contestației.
(3)Pe baza documentelor prevăzute la alin. (2), conducătorul autorității sau instituției publice respinge motivat contestația sau o admite, caz în care modifică raportul de evaluare în mod corespunzător. Rezultatul contestației se comunică funcționarului public în termen de 5 zile calendaristice de la soluționarea acesteia.
(4)La expirarea termenului prevăzut la alin. (1), în condițiile în care funcționarul public nu a contestat rezultatul evaluării, respectiv la expirarea termenului prevăzut la alin. (3), o copie a raportului de evaluare, certificată pentru conformitate cu originalul de către persoana cu atribuții privind evidența personalului din cadrul compartimentului de resurse umane, se comunică funcționarului public.
(5)Funcționarul public nemulțumit de rezultatul evaluării performanțelor profesionale individuale se poate adresa instanței de contencios administrativ, în condițiile legii.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004)
Articolul 7Procedura prealabilă
(1)Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.
(1^1)În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.
(2)Prevederile alin. (1) sunt aplicabile și în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicțională, iar partea nu a optat pentru aceasta.
(3)Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum și cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripție.
(4)Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se soluționează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. g).
(5)În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.
(6)Plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative trebuie făcută în termen de 6 luni, care va începe să curgă:
a)de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui;
b)de la data când reclamantul a cunoscut cauza anulării, dar nu mai târziu de un an de la încheierea contractului.
În cauză, prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 27 iunie 2024 pe rolul Tribunalului Bacău - Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal cu nr. 1.653/110/2024 reclamantul AA a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Direcția Județeană pentru Cultură Bacău, anularea în parte a rapoartelor nr. xx/11.03.2024 și yy/19.03.2024 ale Direcției Județene pentru Cultură Bacău, privind evaluarea performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici cu privire la activitatea desfășurată în perioada 1.04.2023-31.12.2023, reevaluarea performanțelor profesionale individuale, obligarea pârâtei la plata de daune morale în sumă de 20.000 lei, reprezentând prejudiciile morale și profesionale pentru suferința morală la care a fost expus din cauza calificativului nesatisfăcător.
La data de 18 iulie 2024, pârâtul Ministerul Culturii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiate.
De asemenea, pârâta Direcția Județeană pentru Cultură Bacău a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, pentru neformularea contestației administrative/plângerii prealabile în termenul de 5 zile de la primirea raportului de evaluare criticat.
Prin Sentința civilă nr. 453/7.11.2024 a Tribunalului Bacău - Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal a fost admisă excepția inadmisibilității și a fost respinsă acțiunea formulată de reclamantul AA, ca inadmisibilă.
În esență, instanța de fond a avut în vedere dispozițiile art. 20 alin. (1) din anexa nr. 6 la Codul administrativ, precum și Decizia nr. 1.565/2011, prin care Curtea Constituțională a României, în referire la vechea reglementare, a statuat că obligația parcurgerii procedurii prealabile, specifică materiei contenciosului administrativ, nu reprezintă o discriminare negativă a funcționarilor publici sub aspectul accesului liber la justiție, ci constituie o procedură specială - obligatorie, care nu are menirea de a obstrucționa exercitarea dreptului la un tribunal, ci de a oferi posibilitatea de îndreptare a raporturilor angajat-angajator în acest cadru, înaintea fazei judiciare.
În cauză, reclamantul a susținut că a realizat procedura prealabilă prin mențiunile efectuate pe proiectele rapoartelor de evaluare, însă instanța a reținut că respectivele mențiuni nu pot fi asimilate unei contestații administrative, cu atât mai mult cu cât reclamantul a refuzat să primească cele două rapoarte de evaluare, astfel cum reiese din procesele-verbale nr. 744/11.03.2024 și 827/19.03.2024.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul, prin care a susținut că dispozițiile art. 20 alin. (1) din anexa nr. 6 la Codul administrativ nu instituie o procedură prealabilă obligatorie contestării raportului de evaluare la instanța de contencios administrativ.
La termenul de judecată din data de 20.06.2025, instanța de recurs a pus în discuția părților sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept identificată.
Instanța de trimitere a considerat că sunt îndeplinite dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, astfel: procesul se află în cursul soluționării în ultimă instanță; de lămurirea și interpretarea dispozițiilor art. 20 alin. (1) din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, depinde soluționarea recursului, întrucât se pune problema stabilirii caracterului obligatoriu al formulării contestației de către funcționarul public nemulțumit, respectiv dacă acesta poate sesiza instanța de judecată cu acțiune în anularea raportului de evaluare doar după parcurgerea procedurii prealabile, potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Problema de drept este nouă, deoarece din verificările efectuate nu rezultă că asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat printr-o altă hotărâre și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
De asemenea, s-a reținut că dificultatea interpretării și aplicării dispozițiilor în discuție rezultă din modalitatea în care este reglementată procedura contestării raportului de evaluare pentru toate cele trei categorii de funcționari publici cuprinse în anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019.
B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării
Pe fondul chestiunii de drept, instanța de trimitere a avut în vedere dispozițiile art. 10, 20 și 27 din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la funcționarii publici nemulțumiți de evaluarea comunicată și la procedura de contestare a rapoartelor de evaluare, apreciind că în situația înalților funcționari și a celor debutanți formularea contestației împotriva rezultatului evaluării este o procedură obligatorie și prealabilă sesizării instanței de contencios administrativ, neparcurgerea etapei contestației adresate conducătorului autorității sau instituției publice determinând inadmisibilitatea cererii adresate direct instanței.
Instanța a apreciat că, și în situația funcționarilor publici cu funcții de execuție și de conducere, nemulțumiți de rezultatul evaluării, formularea contestației la conducătorul autorității sau instituției publice este obligatorie, în condițiile în care nu există nicio rațiune pentru care respectiva contestație să aibă caracter facultativ.
Instanța de trimitere a opinat că aceste dispoziții trebuie interpretate în sensul în care contestația formulată în cadrul procedurii de evaluare, la conducătorul instituției publice, reprezintă o procedură prealabilă obligatorie, anterioară sesizării instanței de contencios administrativ cu acțiunea în anularea raportului de evaluare, aceasta fiind echivalentă cu procedura plângerii prealabile. În acest caz, interpretarea este extensivă și ține cont de interpretarea legii în ansamblu.
S-a mai avut în vedere faptul că în situația în care procedura contestației la conducătorul instituției publice nu este obligatorie, dispozițiile art. 20 alin. (5) din anexa nr. 6 a Codului administrativ trebuie interpretate în sensul că, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, este obligatorie parcurgerea procedurii plângerii prealabile prevăzute de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.
La termenul de judecată din data de 20.06.2025, la care instanța de recurs a pus în discuția părților sesizarea Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept din cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la problema de drept identificată, recurentul-reclamant a susținut că este de acord cu sesizarea, fără a dezvolta un punct de vedere asupra acestui aspect.
La același termen de judecată, intimata-pârâtă a solicitat respingerea sesizării, susținând că nu există niciun element de neclaritate în ceea ce privește norma juridică asupra căreia instanța consideră necesară sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție.
În ceea ce privește a doua întrebare, intimata-pârâtă a susținut că, în condițiile în care legiuitorul a prevăzut această formă de contestare internă, prealabilă înregistrării acțiunii, sesizarea instanței se poate face în condițiile Legii nr. 554/2004, în baza dispozițiilor art. 20 alin. (5) din anexa nr. 6 a Codului administrativ, procedura prealabilă fiind obligatorie; cazurile în care această procedură nu este obligatorie sunt în mod expres și limitativ prevăzute de dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
Curțile de apel Galați, Bacău, București, Cluj, Constanța, Craiova, Iași, Ploiești și Timișoara au transmis hotărâri judecătorești relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, din care au rezultat două opinii.
Astfel, într-o primă opinie s-a apreciat că verificarea legalității raportului de evaluare nu este condiționată de formularea contestației administrative.
În argumentarea acesteia s-a reținut că, în ceea ce privește formularea contestației împotriva raportului de evaluare, legea instituie o posibilitate, iar nu o procedură obligatorie de contestare, aspect care rezultă și din sintagma „o pot contesta“ folosită de către legiuitor în cuprinsul art. 20 alin. (1) din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare.
Într-o altă opinie s-a apreciat că verificarea legalității raportului de evaluare se poate face doar după parcurgerea procedurii contestației administrative, etapă ce are caracter obligatoriu.
În susținerea acestei opinii s-a argumentat că potrivit dispozițiilor art. 20 alin. (5) din anexa nr. 6 a Codului administrativ, Funcționarul public nemulțumit de rezultatul evaluării performanțelor profesionale individuale se poate adresa instanței de contencios administrativ, în condițiile legii, astfel că legea specială, deși prevede un termen mai scurt, trimite la prevederile Legii nr. 554/2004 în privința modului de a sesiza instanța de contencios administrativ, dar menține obligativitatea parcurgerii procedurii administrative prealabile.
În concluzie, s-a avut în vedere că procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, ca un fine de neprimire a acțiunii și este obligatoriu a se exercita în termenele prevăzute de lege, astfel încât neîndeplinirea ei este sancționată cu respingerea, ca inadmisibilă, a cererii formulate în contencios administrativ.B. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție
Sub un prim aspect, competența de soluționare a unor astfel de litigii se determină în raport cu dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu dispozițiile art. 10 alin. (1) teza 1 din același act normativ, astfel încât aceasta aparține tribunalului - secția de contencios administrativ și fiscal din raza teritorială în care reclamantul își are domiciliul, recursul fiind de competența curții de apel - secția de contencios administrativ și fiscal.
În aceste condiții, la nivelul Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție nu a fost identificată jurisprudență relevantă cu privire la problema de drept în discuție.
De asemenea, nu au fost identificate hotărâri pronunțate în mecanismele de unificare a practicii judiciare care să vizeze problema de drept supusă dezlegării.
Prin Adresa nr. 3.039/III-5/2025 din 24 septembrie 2025, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema ce formează obiectul sesizării.
Din perspectiva chestiunii de drept punctuale ce face obiectul interpretării (art. 20 din anexa nr. 6 a Codului administrativ) nu au fost identificate decizii pronunțate de Curtea Constituțională a României.
În ceea ce privește procedura prealabilă reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004, Curtea Constituțională a României s-a pronunțat prin mai multe decizii, cum ar fi Decizia nr. 834/2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 183 din 28 februarie 2018; Decizia nr. 1.565 din 6 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 58 din 24 ianuarie 2012.
Judecătorul-raportor a apreciat că sesizarea este admisibilă, fiind îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, impunându-se pronunțarea unei decizii interpretative prin care să fie tranșată chestiunea de drept sesizată.
Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunile de drept ce se solicită a fi dezlegate, constată următoarele:
Instanța supremă reține că prezenta sesizare a fost întemeiată pe dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.
Prealabil cercetării în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“.
Din cuprinsul prevederilor legale enunțate anterior rezultă că legiuitorul a instituit o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea procedurii sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile - astfel cum au fost acestea decelate în jurisprudența instanței supreme dezvoltată pe marginea mecanismului procedural în discuție -, condiții care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: existența unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; chestiunea de drept să fie reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu; chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să prezinte caracter de noutate; chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Procedând la analiza admisibilității sesizării, se constată că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de lege.
Astfel, sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea cauzei în recurs, conform art. 97 pct. 3 din Codul de procedură civilă.
Condiția de admisibilitate referitoare la legătura de dependență dintre chestiunea de drept și soluționarea cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, în contextul în care prin motivul de casare invocat prin cererea de recurs s-a criticat modalitatea de interpretare a chestiunii de drept vizate de sesizare.
Cerința nestatuării anterioare de către Înalta Curte de Casație și Justiție este și ea îndeplinită în condițiile în care nu există dezlegări de principiu ale acelorași chestiuni de drept sau ale unor chestiuni similare date de instanța supremă în cadrul acestei competențe specifice de asigurare a practicii unitare la nivelul tuturor instanțelor judecătorești din țară prin mecanismele reglementate de lege în acest scop - hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și, respectiv, recursul în interesul legii.
Condiția noutății chestiunii de drept este, la rândul ei, îndeplinită. Astfel cum s-a reținut în practica Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pornindu-se de la scopul sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, acela de a preîntâmpina apariția unei practici judiciare neunitare, condiția noutății poate fi prezentă nu numai în contextul unei reglementări nou-intrate în vigoare, ci și al uneia vechi, impunându-se însă ca jurisprudența asupra respectivei probleme de drept să se afle într-un stadiu incipient (Decizia nr. 73 din 9 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 60 din 20 ianuarie 2021; Decizia nr. 8 din 30 ianuarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 16 martie 2023; Decizia nr. 12 din 20 februarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 357 din 27 aprilie 2023).
Așadar, pentru evaluarea acestei cerințe, prezintă relevanță nu doar momentul adoptării actului normativ în care sunt cuprinse dispozițiile supuse interpretării, ci și dacă acestea au făcut obiectul unei practici judiciare consistente.
În cauză, se constată că, deși norma juridică supusă interpretării are o anumită vechime, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, fiind în vigoare de la data de 5 iulie 2019, totuși, practica judiciară cu privire la această problemă de drept are caracter relativ recent.
Deopotrivă, este îndeplinită și cerința potrivit căreia chestiunea de drept vizată de întrebare este reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu.
Astfel, noțiunea de „chestiune de drept“, deși nu este definită de legiuitor, presupune în mod necesar o „problemă de drept reală și veritabilă“, în sensul ca „norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă, lacunară sau neclară“ și să fie „legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare“ (Decizia nr. 16 din 23 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5 octombrie 2016, paragraful 37; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 46 etc.).
În cauză se constată că textul de lege supus interpretării, art. 20 din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, ridică dificultăți de corelare, astfel cum rezultă din jurisprudența relevantă comunicată de instanțe și chiar din punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea pendinte, dată fiind modalitatea în care este reglementată procedura contestării raportului de evaluare pentru toate cele trei categorii de funcționari publici despre care se face vorbire în anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019.
Astfel, potrivit art. 10 din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, referitor la înaltul funcționar public:
(1)Înaltul funcționar public nemulțumit de rezultatele obținute la evaluarea performanțelor profesionale individuale, prevăzută la art. 2 alin. (1) din prezenta anexă, se poate adresa Comisiei de evaluare, care va răspunde contestației în termen de 15 zile de la depunerea acesteia.
(2)Înaltul funcționar public nemulțumit de rezultatele obținute în urma deciziei Comisiei de evaluare, potrivit alin. (1), se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, în condițiile legii.
Potrivit art. 27 din aceeași anexă, referitoare la funcționarul public debutant:
(1)Funcționarul public debutant nemulțumit de evaluarea comunicată potrivit art. 26 alin. (9) din prezenta anexă o poate contesta în cadrul procedurii de evaluare, în termen de 5 zile lucrătoare de la data luării la cunoștință, la conducătorul autorității sau instituției publice.
(2)Conducătorul autorității sau instituției publice soluționează contestația pe baza raportului de evaluare a perioadei de stagiu, a referatului întocmit de îndrumător și a raportului de stagiu redactat de funcționarul public debutant, în termen de 10 zile lucrătoare de la data expirării termenului de depunere a contestației.
(3)Pe baza documentelor prevăzute la alin. (2), conducătorul autorității sau instituției publice respinge motivat contestația sau o admite, caz în care modifică raportul de evaluare în mod corespunzător. Rezultatul contestației se comunică funcționarului public debutant în termen de 5 zile lucrătoare de la soluționarea acesteia.
(4)La expirarea termenului prevăzut la alin. (1), în condițiile în care funcționarul public debutant nu a contestat rezultatul evaluării, respectiv la expirarea termenului prevăzut la alin. (3) raportul de evaluare se comunică compartimentului de resurse umane pentru a fi depus la dosarul profesional, precum și pentru a asigura aplicarea de conducătorului autorității sau instituției publice a dispozițiilor art. 28 din prezenta anexă. O copie a raportului de evaluare certificată pentru conformitate cu originalul de către persoana cu atribuții privind evidența personalului din cadrul compartimentului de resurse umane se comunică funcționarului public debutant.
(5)Numai funcționarul public debutant nemulțumit de rezultatul evaluării activității sale, pe care l-a contestat în condițiile alin. (1), se poate adresa instanței de contencios administrativ, în condițiile legii.
În fine, în ceea ce privește funcționarii publici cu funcție de execuție și de conducere, dispozițiile art. 20 prevăd următoarele:
(1)Funcționarii publici nemulțumiți de evaluarea comunicată potrivit art. 19 alin. (4) o pot contesta, în cadrul procedurii de evaluare, la conducătorul autorității sau instituției publice, în termen de 5 zile lucrătoare de la luarea la cunoștință.
(2)Conducătorul autorității sau instituției publice soluționează contestația pe baza raportului de evaluare și a referatelor întocmite de către funcționarul public evaluat, de către evaluator și de către contrasemnatar, în termen de 10 zile lucrătoare de la data expirării termenului de depunere a contestației.
(3)Pe baza documentelor prevăzute la alin. (2), conducătorul autorității sau instituției publice respinge motivat contestația sau o admite, caz în care modifică raportul de evaluare în mod corespunzător. Rezultatul contestației se comunică funcționarului public în termen de 5 zile calendaristice de la soluționarea acesteia.
(4)La expirarea termenului prevăzut la alin. (1), în condițiile în care funcționarul public nu a contestat rezultatul evaluării, respectiv la expirarea termenului prevăzut la alin. (3), o copie a raportului de evaluare, certificată pentru conformitate cu originalul de către persoana cu atribuții privind evidența personalului din cadrul compartimentului de resurse umane, se comunică funcționarului public.
(5)Funcționarul public nemulțumit de rezultatul evaluării performanțelor profesionale individuale se poate adresa instanței de contencios administrativ, în condițiile legii.
În acest context normativ se pune întrebarea dacă, în cazul funcționarilor publici cu funcție de execuție și de conducere, contestația formulată în cadrul procedurii de evaluare, la conducătorul instituției publice, reprezintă o procedură prealabilă obligatorie anterior sesizării instanței de judecată cu o acțiune în anularea raportului de evaluare sau dacă, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, este obligatorie parcurgerea procedurii plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
În considerarea argumentelor antereferite se constată că mecanismul reglementat de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă poate fi utilizat, sesizarea fiind admisibilă.
Având de analizat modalitatea în care este reglementată procedura contestării raportului de evaluare, cuprinsă în anexa nr. 6 a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, se reține că, potrivit textelor legale enunțate, în situația înalților funcționari și a celor debutanți, formularea contestației împotriva rezultatului evaluării este o procedură obligatorie și prealabilă sesizării instanței de contencios administrativ, neparcurgerea etapei contestației la conducătorul autorității sau instituției publice determinând inadmisibilitatea cererii adresate direct instanței.
În cazul funcționarilor publici cu funcții de conducere și de execuție, dispozițiile legale relevante sunt reprezentate de art. 20 alin. (1) - (5) din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, acestea conturând o procedură de contestare pe cale administrativă cu privire la care se ridică întrebarea dacă este una specială și derogatorie de la prevederile art. 7 ale Legii nr. 554/2004.
Se impune precizarea că procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale ce poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obține rezolvarea diferendului prin recunoașterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanței, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiție.
Legea nr. 554/2004 instituie o procedură administrativă obligatorie, prealabilă sesizării instanței, exercitată sub forma recursului grațios sau ierarhic, care constă în aceea că, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.
Regulile de drept comun cuprinse în Legea nr. 554/2004 se aplică numai în cazul în care prin legi speciale nu sunt stabilite alte condiții și termene de sesizare a instanței de contencios administrativ.
Pentru identificarea normelor de procedură aplicabile, esențial este modul în care legea specială reglementează exercitarea dreptului la acțiune, făcând trimiterea la legea contenciosului administrativ.
Astfel, art. 7 din Legea nr. 554/2004 devine aplicabil ori de câte ori legea specială prevede dreptul părții de a se adresa instanței de contencios administrativ, potrivit legii, sau de a ataca un act administrativ în condițiile legii contenciosului administrativ, fără a institui expres vreo normă derogatorie.
Condițiile pe care ar trebui să le îndeplinească normele de trimitere sunt stabilite expres prin art. 50 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), potrivit căruia: „În cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme se va face trimitere la articolul, respectiv la actul normativ care o conține (…)“ [alin. (1)] și „Trimiterea la normele unui alt act normativ se poate face la întregul său conținut ori numai la o subdiviziune, precizată ca atare (…)“ [alin. (3)].
Demersul interpretativ este însă îngreunat în cazurile, deloc puține și întâlnite inclusiv în materii rezervate legii organice, în care legiuitorul nu se conformează regulilor de tehnică legislativă expuse mai sus, normele de trimitere fiind neclare, incoerente sau trunchiate.
Un exemplu în acest sens îl constituie modalitatea în care este reglementată procedura contestării raportului de evaluare pentru funcționarii publici cu funcții de conducere și de execuție, cuprinse în art. 20 din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare.
În concret, funcționarii publici nemulțumiți de evaluarea comunicată potrivit art. 19 alin. (4) din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, o pot contesta, în cadrul procedurii de evaluare, la conducătorul autorității sau instituției publice, în termen de 5 zile lucrătoare de la luarea la cunoștință.
Înalta Curte constată că formula „o pot contesta“ exprimă abilitatea funcționarului public de a combate concluziile evaluării inițiale și nu înlătură obligația de a urma procedura de contestare, pe cale administrativă, a raportului. De altfel, formulări similare sau chiar identice sunt folosite de către legiuitor în ceea ce privește evaluarea înalților funcționari (art. 10 - înaltul funcționar public nemulțumit de rezultatele obținute la evaluarea performanțelor profesionale individuale se poate adresa Comisiei de evaluare), respectiv cu privire la evaluarea funcționarilor debutanți (art. 27 - funcționarul public debutant nemulțumit de evaluarea comunicată o poate contesta în cadrul procedurii de evaluare).
În continuare, textele art. 20 alin. (1) și (2) din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, stabilesc competența de soluționare a contestațiilor la raportul de evaluare, dar și procedurile de soluționare a unor astfel de cereri, derogatorii de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ.
Alin. (3) al articolului anterior menționat vorbește despre rezultatul contestației care se comunică funcționarului public, acesta putând fiind materializat fie într-o soluție de respingere, caz în care raportul de evaluare rămâne nemodificat, fie într-o soluție de admitere, caz în care raportul se modifică corespunzător.
Raportul de evaluare menținut ori modificat ca urmare a soluționării contestației se comunică funcționarului public în condițiile alin. (4) al aceluiași articol, astfel că, într-o succesiune logică, sintagma „rezultatul evaluării performanțelor profesionale individuale“, prevăzută de art. 20 alin. (5) din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, trebuie interpretată ca referindu-se fie la raportul de evaluare inițial, contestat și rămas nemodificat, fie la raportul de evaluare contestat și modificat de o manieră care nu satisface însă pretențiile contestatorului, expresia „în condițiile legii“ vizând alte aspecte procedurale decât cele reglementate expres în legea specială, respectiv cele compatibile cu specificul procedurii de contestare a evaluării, prevederile art. 20 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, excluzând așadar procedura plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 în baza principiului lex specialis derogant lex generali.
Argumentele ce susțin această idee au în vedere inclusiv finalitatea actului normativ, interpretarea teleologică a normelor legale supuse analizei impunând concluzia potrivit căreia intenția legiuitorului a fost ca, inclusiv în situația funcționarilor publici cu funcții de execuție și de conducere nemulțumiți de rezultatul evaluării, formularea contestației la conducătorul autorității sau instituției publice să fie obligatorie, neexistând nicio rațiune pentru care, în situația acestora, contestația să aibă caracter facultativ.
Legiuitorul a prevăzut această etapă prealabilă pentru a da posibilitatea persoanei evaluate să combată punctual, prin invocarea probelor care susțin criticile sale, modul în care a fost apreciat gradul de realizare a criteriilor și indicatorilor de performanță, precum și pentru a oferi posibilitatea de îndreptare a raporturilor angajat-angajator în acest cadru.
Aceeași concluzie se desprinde interpretând sistematic textul actului normativ, prin așezarea normei de interpretat în context și la instituția juridică din care face parte, voința legiuitorului nefiind aceea de a crea proceduri diferite, menite a genera, ca urmare a adoptării metodologiei pentru realizarea procesului de evaluare a performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici (debutanți, funcționari publici cu funcție de execuție și de conducere, înalți funcționari) un tratament juridic diferit între aceștia.
Egalitatea de tratament juridic între toți funcționarii publici a făcut, de altfel, obiectul analizei instanței de contencios constituțional, prin Decizia nr. 1.565 din 6 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 58 din 24 ianuarie 2012, referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Curtea Constituțională constatând că obligația parcurgerii procedurii prealabile, specifică materiei contenciosului administrativ, nu reprezintă o discriminare negativă a funcționarilor publici sub aspectul accesului liber la justiție, ci constituie o procedură specială, obligatorie, este adevărat, dar care nu are menirea de a obstrucționa exercitarea dreptului la un tribunal, ci de a oferi posibilitatea de îndreptare a raporturilor angajat-angajator în acest cadru, înaintea fazei judiciare. Egalitatea de tratament juridic este pe deplin respectată, din moment ce toți funcționarii publici se supun aceleiași obligații de parcurgere a procedurii prealabile etapei judecătorești.
În raport cu aceste argumente, în temeiul art. 521 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte va admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.653/110/2024, și, în consecință, stabilește că:
În interpretarea dispozițiilor art. 20 din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, contestația formulată în cadrul procedurii de evaluare, la conducătorul instituției publice, reprezintă o procedură prealabilă obligatorie anterior sesizării instanței de judecată cu o acțiune în anularea raportului de evaluare.
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 26 ianuarie 2026.
PREȘEDINTELE SECȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
ELENA DIANA TĂMAGĂ
Magistrat-asistent-șef,
Felicia Laura Nae
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
