Decizie nr. 683 din 23 noiembrie 2016

Valer Dorneanu - preşedinte

Marian Enache - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Varga Attila - judecător

Benke Karoly - magistrat-asistent-şef

1.Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind unele măsuri referitoare la plăţile beneficiarilor Sit Natura 2000, obiecţie formulată de Guvernul României.

2.Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 9.464/14 octombrie 2016 şi constituie obiectul Dosarului nr. 2.128A/2016.

3.În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se arată că legea contestată prevede că sumele reprezentând primele beneficiarilor Sit Natura 2000 acordate pentru pierderile de producţie urmare a aplicării obligaţiilor de acva-mediu pe care aceştia trebuie să le restituie datorită titlurilor de creanţă emise de Direcţia Generală - Autoritatea de management pentru Programul operaţional pentru Pescuit 2007-2013, inclusiv penalităţile de întârziere, în cuantum de 19.560.747,07 lei, să nu se mai recupereze şi să fie suportate din bugetul de stat.

4.Se arată că, având în vedere art. 30 alin. (5) din Regulamentul (CE) nr. 1.198/2006 al Consiliului din 27 iunie 2006 privind Fondul European pentru Pescuit, art. 25 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, precum şi constatările misiunii de audit efectuate de Autoritatea de Audit din cadrul Curţii de Conturi pentru anii financiari 2010 şi 2011, Organismul intermediar Direcţia Generală de Control, Antifraudă şi Inspecţie a demarat activitatea de constatare a sumelor plătite necuvenit şi individualizarea debitelor pentru fiecare operator economic beneficiar al proiectului. În aceste condiţii, scutirea de la plata sumei menţionate a operatorilor economici vizaţi încalcă art. 16 din Constituţie, având un caracter discriminatoriu în măsura în care, în lipsa unor justificări temeinice, prevederile "proiectului de lege" se aplică doar unui grup restrâns. Se mai susţine că beneficiarii acestor sume nu sunt absolviţi de la plata lor, chiar dacă ei au fost de bună-credinţă.

5.În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.

6.Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

7.Se arată că dispoziţiile legale care stabilesc că sumele reprezentând primele beneficiarilor Sit Natura 2000 acordate pentru pierderile de producţie ca urmare a aplicării obligaţiilor de acva-mediu pe care aceştia trebuie să le restituie nu încalcă principiul egalităţii în faţa legii, întrucât se aplică, în mod nediscriminatoriu, tuturor titularilor de raporturi juridice reglementate de legislaţia în materie. Se mai susţine că o măsură de protecţie, cum este cea din legea analizată, aplicată unor categorii sociale sau profesionale aflate în situaţii speciale nu are semnificaţia unui privilegiu, sens în care invocă şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale

8.Preşedintele Senatului şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.

9.La dosarul cauzei a fost depusă din partea Patronatului Peştelui din România, cu sediul în Bucureşti, un punct de vedere în sensul respingerii obiecţiei de neconstituţionalitate.

10.La termenul de judecată fixat pentru data de 9 noiembrie 2016, Curtea, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, a amânat, în temeiul dispoziţiilor art. 57 şi art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, pronunţarea asupra cauzei pentru data de 23 noiembrie 2016, dată la care a pronunţat prezenta decizie.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

11.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.

12.Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii privind unele măsuri referitoare la plăţile beneficiarilor Sit Natura 2000 care au următorul conţinut normativ:

Art. 1 – Sumele reprezentând primele beneficiarilor Sit Natura 2000 acordate pentru pierderile de producţie urmare a aplicării obligaţiilor de acva-mediu pe care aceştia trebuie să le restituie ca urmare a titlurilor de creanţă emise de Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de management pentru Programul operaţional pentru Pescuit 2007-2013, inclusiv penalităţile de întârziere nu se mai recuperează.

Art. 2 – Titlurile de creanţă/notificările de punere în întârziere, emise de Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de management pentru Programul operaţional pentru Pescuit 2007-2013 prevăzute la art. 1 sunt anulate prin efectul prezentei legi.

Art. 3 – Sumele necesare aplicării prezentei legi, în cuantum de 19.560.747, 07 lei, se suportă de la bugetul de stat.

13.În susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt invocate, în mod expres, prevederile art. 16 din Constituţie. Curtea constată că, deşi Guvernul nu invocă în mod expres art. 148 alin. (4) din Constituţie, acest text de referinţă poate fi dedus ca fiind invocat în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate din moment ce se fac referiri la nerespectarea Regulamentului (CE) nr. 1.198/2006 al Consiliului din 27 iunie 2006 privind Fondul European pentru Pescuit, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 223 din 15 august 2006. În consecinţă, din analiza criticii de neconstituţionalitate, Curtea reţine că normele de referinţă invocate în cauză sunt prevederile constituţionale ale art. 16 alin. (1) privind egalitatea în faţa legii şi art. 148 alin. (4) referitoare la aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării la Uniunea Europeană.

(1)Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate

14.Curtea constată că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba de o lege adoptată şi nepromulgată, cât şi al titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind semnată de prim-ministrul Guvernului.

(2)Analiza obiecţiei de neconstituţionalitate

(2.1.) Derularea procesului legislativ

15.Propunerea legislativă privind unele măsuri referitoare la plăţile beneficiarilor Sit Natura 2000 a fost înregistrată la Senat pe 8 decembrie 2015. Raportul Comisiei sesizate în fond, respectiv al Comisiei pentru Agricultură, Silvicultură şi Dezvoltare Rurală, a fost în sensul respingerii propunerii legislative, motivat de faptul că aceasta nu întruneşte condiţiile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, nefiind corelată cu ansamblul reglementărilor interne şi nici armonizate cu legislaţia comunitară. Drept urmare, propunerea legislativă a fost respinsă de Senat la data de 25 aprilie 2016 (56 voturi pentru respingere, 1 împotrivă).

16.La Camera Deputaţilor, Comisia pentru buget, finanţe şi bănci şi Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice au elaborat la data de 28 iunie 2016 un raport comun prin care se propunea dezbaterea şi adoptarea propunerii legislative cu unele amendamente [de corelare terminologică]. La data de 5 septembrie 2016 s-a primit punctul de vedere al Guvernului, negativ, care, în esenţă, are un conţinut similar cu motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate; ca argumente suplimentare, Guvernul a invocat faptul că anularea titlurilor de creanţe nu se poate face prin lege, ci doar potrivit procedurii reglementate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 şi că trebuia să se indice sursa financiară din care urmează a se asigura de către stat plata sumelor generate de măsura propusă. La data de 6 septembrie 2016, se întocmeşte un raport comun suplimentar de Comisia pentru buget, finanţe şi bănci şi Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice, prin care se menţine raportul iniţial.

17.La data de 20 septembrie 2016, Camera Deputaţilor a adoptat legea cu 209 voturi pentru şi 1 abţinere.

18.La data de 14 octombrie 2016, Guvernul sesizează Curtea Constituţională, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie.

(2.2.) Modificări legislative preconizate

19.Autoritatea de management pentru Programul operaţional Pescuit (POP) este Direcţia generală - Autoritatea de management pentru Programul operaţional Pescuit din cadrul Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale (MADR) [art. 2 alin. (2) lit. l) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2009 privind gestionarea fondurilor comunitare nerambursabile provenite din Fondul european de garantare agricolă, Fondul european agricol de dezvoltare rurală şi Fondul european pentru pescuit şi a fondurilor alocate de la bugetul de stat, privind gestionarea fondurilor nerambursabile alocate de la Comunitatea Europeană şi a fondurilor alocate de la bugetul de stat aferente programului de colectare şi gestionare a datelor necesare desfăşurării politicii comune în domeniul pescuitului şi a programului de control, inspecţie şi supraveghere în domeniul pescuitului şi pentru modificarea art. 10 din Legea nr. 218/2005 privind stimularea absorbţiei fondurilor SAPARD, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală, Fondul european pentru pescuit, Fondul european de garantare agricolă, prin preluarea riscului de creditare de către fondurile de garantare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 434 din 25 iunie 2009]. Sumele reprezentând finanţarea în cadrul măsurilor cuprinse în Programul operaţional Pescuit se transferă de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale beneficiarilor, aşa cum sunt definiţi în Programul operaţional Pescuit [art. 27 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2009]. Autoritatea de management are obligaţia înregistrării şi transmiterii, în termen de 10 zile lucrătoare, către structurile de control a tuturor constatărilor cu implicaţii financiare sau cu posibile implicaţii financiare din rapoartele de audit emise de Autoritatea de Audit/structurile de audit intern/structurile de audit extern [art. 18 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011], iar procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare se emite în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit [art. 21 alin. (26) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011], cu parcurgerea, dacă este cazul, a procedurii prevăzute de art. 25 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011. Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare/ Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare constituie titlu de creanţă şi se emite în vederea stingerii acestei creanţe [art. 21 alin. (20) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011].

20.Programul operaţional Pescuit 2007-2013 avea 5 axe prioritare: axa prioritară 1: Măsuri de adaptare a flotei de pescuit comunitare; axa prioritară 2: Acvacultura, pescuitul în apele interioare, procesarea şi marketingul produselor obţinute din pescuit şi acvacultură; axa prioritară 3: Măsuri de interes comun; axa prioritară 4: Dezvoltarea durabilă a zonelor pescăreşti şi axa prioritară 5: Asistenţă tehnică. Axa prioritară 2 era împărţită în 6 măsuri, şi anume: măsura 2.1 - Investiţii productive în acvacultură; măsura 2.2 - Măsuri de acva-mediu; măsura 2.3 - Măsuri de sănătate publică; măsura 2.4 - Măsuri de sănătate a animalelor; măsura 2.5 - Pescuit în apele interioare şi măsura 2.6 - Investiţii în procesare şi marketing. Măsura 2.2 avea, la rândul ei, trei acţiuni, şi anume: Compensaţii pentru maximum 2 ani pentru fermele care s-au transformat în ferme ecologice (producţii organice); Compensaţii reprezentând o valoare maximă la hectar pentru fermele de acvacultură unde sunt aplicate obligaţii de acva-mediu în plus faţă de cadrul legal şi Compensaţii pentru maximum 2 ani ulterior datei deciziei privind zonele protejate conform NATURA 2000, numai pentru unităţile de acvacultură care desfăşurau activităţi de acvacultură anterior deciziei. Aşadar, ceea ce interesează cauza de faţă, este Programul operaţional Pescuit axa prioritară 2, măsura 2.2, acţiunea 3. În conformitate cu aceasta, trebuia făcută aplicarea Regulamentului nr. 1.198/2006, mai exact a dispoziţiilor art. 30 alin. (5), potrivit cărora: "Este alocată o indemnizaţie excepţională:

(c) în temeiul alineatului (2) litera (d), pentru maximum doi ani de la data deciziei de instituire a zonei Natura 2000 şi numai pentru unităţile de acvacultură existente înainte de această decizie".

21.Cu privire la modul de interpretare a acestui text regulamentar, Ghidul solicitantului pentru măsura 2.2, aplicabil de la 23 aprilie 2010, pct. 1.3, a prevăzut că "această măsură poate oferi sprijin sub formă de primă pentru: [...] compensaţii pentru maximum 2 ani ulterior datei deciziei de instituire a zonei NATURA 2000 şi numai pentru unităţile de acvacultură existente înainte de această decizie". Astfel, în baza Ghidului, se înţelegea că sprijinul poate fi acordat în oricare doi ani ulteriori datei de instituire a zonei NATURA 2000, ceea ce, în opinia Comisiei Europene, era în contradicţie cu Regulamentul nr. 1.198/2006 care limitează în timp acordarea acestui sprijin la maximum 2 ani de la instituirea zonei NATURA 2000.

22.În principiu, prin Hotărârea Guvernului nr. 1.284/2007 privind declararea ariilor de protecţie specială avifaunistică ca parte integrantă a reţelei ecologice europene Natura 2000 în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 739 din 31 octombrie 2007, au fost instituite zonele NATURA 2000. Astfel, pentru anii 2008 şi 2009, în baza Ghidului solicitantului, au fost plătite pentru fiecare an sumele prevăzute în art. 30 alin. (5) din Regulament, aşadar două prime; or, în mod corect, trebuia plătită pentru perioada 2008-2009 o singură primă. Prin urmare, controalele Autorităţi de Audit din cadrul Curţii de Conturi au indicat faptul că în mod eronat plata a fost realizată pe fiecare dintre cei doi ani, practic, două compensaţii/prime, când, în realitate, trebuia realizată plata unei singure compensaţii/prime pentru o perioadă de doi ani de la data instituirii zonei NATURA 2000. Drept pentru care, Autoritatea de Audit a recomandat autorităţii de management luarea măsurilor necesare pentru clarificarea aspectelor semnalate în ceea ce priveşte modul de acordare a compensaţiilor.

23.În continuare, având în vedere art. 25 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 30 iunie 2011, "În situaţia în care structurile de control [...] constată nereguli de sistem sau deficienţe ale sistemelor de management şi control potenţial generatoare de nereguli cu caracter sistemic care au implicaţii de ordin financiar, acestea au obligaţia întocmirii de procese-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, individualizate la nivel de beneficiar şi operaţiune, după reverificarea fiecărui caz dintre cele care este posibil să fi fost afectate de această neregulă, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 21", autoritatea de management a emis procese-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, care constituie titlu de creanţă [art. 21 alin. (20) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011].

24.Este de observat că, urmare a acestor probleme, Comisia Europeană a blocat plăţile din Fondul European pentru Pescuit până la recuperarea sumelor acordate în mod necuvenit beneficiarilor. Drept consecinţă, a fost întocmit Memorandumul Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale nr. 20/5.309/26 martie 2013, prin care s-a constatat că suma de 19.560.747,07 - din care 14.670.560,3 RON din Fondul European pentru Pescuit şi 4.890.186,77 RON din bugetul naţional - a fost acordată necuvenit pentru cei 26 de beneficiari ai compensaţiei. S-a propus pentru remedierea temporară a situaţiei şi reluarea finanţărilor prin Programul operaţional Pescuit ca recuperarea sumei plătite necuvenit să se facă prin reîntregirea bugetului Fondului European pentru Pescuit cu suma de 14.670.560,3 RON din bugetul naţional. Prin art. 38 din Ordonanţa Guvernului nr. 17/2013 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 5 august 2013, s-a stabilit că "Din sumele aprobate în bugetul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale pe anul 2013 la capitolul 83.01 «Agricultură, silvicultură, piscicultură şi vânătoare», titlul 56 «Proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile (FEN) postaderare», suma de 14.671 mii lei se utilizează pentru reîntregirea contului Fondului European pentru Pescuit, în contul sumelor plătite necuvenit beneficiarilor măsurii «Plăţi compensatorii pentru proiectele sit Natura 2000» din cadrul Programului operaţional de pescuit 2007-2013, finanţat din Fondul European de Pescuit."

25.În consecinţă, Curtea reţine că bugetul Fondului European pentru Pescuit a fost reîntregit, urmând ca statul să îşi recupereze creanţa de la cei 26 de operatori economici. Legea supusă controlului de constituţionalitate prevede faptul că statul nu îşi va mai recupera aceste creanţe, acestea urmând să fie suportate integral din bugetul de stat, iar titlurile de creanţă emise de autorităţile administrative sunt anulate prin efectul legii.

(2.3.) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 16 alin. (1) din Constituţie

26.Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale referitoare la principiul egalităţii în drepturi, astfel cum aceasta a fost conturată prin Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, şi Decizia nr. 755 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 101 din 9 februarie 2015, paragraful 23, principiul egalităţii în drepturi presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite (Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994). De asemenea, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, situaţiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esenţă pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv şi raţional (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 86 din 27 februarie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 207 din 31 martie 2003, Decizia nr. 476 din 8 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 599 din 11 iulie 2006, Decizia nr. 573 din 3 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 25 mai 2011, Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014). Aşadar, nesocotirea principiului egalităţii în drepturi are drept consecinţă neconstituţionalitatea privilegiului sau a discriminării care a determinat, din punct de vedere normativ, încălcarea principiului. Potrivit jurisprudenţei sale, Curtea a stabilit că discriminarea se bazează pe noţiunea de excludere de la un drept (Decizia Curţii Constituţionale nr. 62 din 21 octombrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 49 din 25 februarie 1994), iar remediul constituţional specific, în cazul constatării neconstituţionalităţii discriminării, îl reprezintă acordarea sau accesul la beneficiul dreptului (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 685 din 28 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 470 din 11 iulie 2012, Decizia nr. 164 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 23 mai 2013, sau Decizia nr. 681 din 13 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 889 din 8 decembrie 2014). În schimb, privilegiul se defineşte ca un avantaj sau favoare nejustificată acordată unei persoane/categorii de persoane; în acest caz, neconstituţionalitatea privilegiului nu echivalează cu acordarea beneficiului acestuia tuturor persoanelor/categoriilor de persoane, ci cu eliminarea sa, respectiv cu eliminarea privilegiului nejustificat acordat. Aşadar, sintagma "fără privilegii şi fără discriminări" din cuprinsul art. 16 alin. (1) din Constituţie priveşte două ipoteze normative distincte, iar incidenţa uneia sau alteia dintre acestea implică, în mod necesar, sancţiuni de drept constituţional diferite.

27.Astfel cum s-a arătat la paragrafele 24 şi 25 ale prezentei decizii, bugetul Fondului European pentru Pescuit, diminuat cu sumele de bani plătite în mod necuvenit, a fost reîntregit cu o sumă echivalentă suportată din bugetul de stat. Indiferent de faptul că această creanţă rămânea strict aferentă Fondului European pentru Pescuit sau că ea a devenit una naţională, prin reîntregirea Fondului European pentru Pescuit de la bugetul de stat, tratamentul juridic aplicat acestor creanţe este similar în sensul că ele vizează interesele financiare ale Uniunii Europene în România, care beneficiază de un tratament juridic identic, indiferent de programul operaţional în cadrul căruia au fost generate. Astfel, creanţa în cauză este o creanţă bugetară rezultată dintr-o neregulă, ea nepierzându-şi individualitatea prin faptul că a fost preluată la bugetul de stat, definindu-se, în continuare, ca sumă de recuperat ca urmare a constatării unei nereguli în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora [art. 2 alin. (1) lit. j) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011]. Dacă legiuitorul ar fi dorit să se îndepărteze de la această viziune cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. j) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, ar fi trebuit să reglementeze o derogare de la conţinutul normativ al acestuia în raport cu creanţele vizate de legea criticată, aspect pe care nu l-a realizat; în aceste condiţii, creanţele pe care legiuitorul a decis să nu le mai recupereze în temeiul legii criticate sunt, în realitate, astfel cum s-a arătat mai sus, tot creanţe bugetare rezultate dintr-o neregulă în sensul art. 2 alin. (1) lit. j) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 [cu referire la importanţa normelor derogatorii, a se vedea Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 46 din 20 ianuarie 2015, paragraful 46].

28.Jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la suportarea din bugetul de stat a sumelor reprezentând creanţe bugetare rezultate din nereguli constatate potrivit Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 relevă faptul că scutirea beneficiarilor de fonduri europene, entităţi publice, de la plata acestora a fost realizată în condiţiile aplicării unor corecţii financiare [Decizia nr. 414 din 28 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 576 din 31 iulie 2015, Decizia nr. 570 din 15 septembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 874 din 23 noiembrie 2015, sau Decizia nr. 811 din 24 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 24 din 13 ianuarie 2016]. Aceste corecţii financiare au fost aplicate în sistemul de achiziţii publice derulate în cadrul programelor/proiectelor finanţate din fondurile structurale sau de coeziune ca urmare a verificărilor realizate de serviciile Comisiei Europene, Autoritatea de Audit şi autorităţile de management. Corecţiile financiare au fost contestate în justiţie, fiind invocată responsabilitatea instituţiilor centrale, respectiv Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, pentru cazurile în care această instituţie a evaluat şi aprobat documentaţia de atribuire, şi Unitatea pentru coordonarea şi verificarea achiziţiilor publice/compartimentelor de verificare a achiziţiilor publice, pentru cazurile în care această instituţie a emis rapoarte fără recomandări/cu recomandări implementate de autoritatea contractantă pentru procedurile de atribuire a contractelor de achiziţii publice.

29.Având în vedere lipsa resurselor financiare la nivelul beneficiarilor finali, faptul că deficitul de finanţare generat de aceste corecţii duce la blocaje majore în implementarea eficientă a programelor europene, precum şi recomandările Comisiei Europene ca Guvernul să ia măsuri strategice pentru a asigura sumele aferente corecţiilor de la bugetul de stat, statul a dispus suportarea corecţiilor financiare de la bugetul de stat, adoptându-se, în acest sens, Ordonanţa Guvernului nr. 14/2013 privind reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare aplicate pentru abaterile de la conformitatea cu legislaţia din domeniul achiziţiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 472 din 30 iulie 2013. Drept urmare, creanţele bugetare rezultate din corecţiile financiare aplicate pentru neregulile constatate în procedurile de achiziţie publică au fost suportate de la bugetul de stat.

30.Curtea reţine că ordonanţa s-a aplicat numai beneficiarilor de fonduri europene, instituţii publice locale, respectiv comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţii publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora, din cadrul Programului operaţional regional 2007-2013, până la sfârşitul perioadei de implementare a Programului. Scutirea de la plata creanţelor bugetare datorate de entităţi ale statului a fost realizată având în vedere şi faptul că autorităţile sale au verificat/aprobat/evaluat favorabil procedura de achiziţii publice derulată de către autorităţile publice locale. Este de necontestat faptul că bugetul local este alimentat din veniturile care se prevăd în bugetele proprii ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti şi al municipiului Bucureşti şi, în măsura în care acesta nu face faţă cheltuielilor, există posibilitatea ca, pentru echilibrarea bugetelor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat să se aprobe sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cu destinaţie specială şi, respectiv, pentru echilibrarea bugetelor locale [art. 33 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006]. Astfel, statul era pus în situaţia fie de a alimenta bugetele locale pentru ca acestea să facă faţă cheltuielii provocate de corecţiile financiare stabilite în sarcina acestora, fie de a scuti de la plată unităţile administrativ-teritoriale a căror proceduri de achiziţie publică au fost verificate/aprobate/evaluate favorabil de autorităţile administraţiei centrale competente. În aceste condiţii, statul a ales să scutească numai pe cele care au fost verificate/aprobate/evaluate favorabil de autorităţile administraţiei centrale competente, Curtea stabilind, prin deciziile antereferite, că o asemenea măsură nu este contrară art. 16 din Constituţie, existând un tratament juridic egal între beneficiarii fondurilor europene în funcţie de criteriul controlului exercitat de organele de stat.

31.Din cele de mai sus, Curtea reţine că scutirea de la plată a vizat persoane juridice de drept public care au fost controlate în procedura achiziţiilor publice de autorităţile administraţiei publice centrale competente şi care au stabilit corectitudinea procedurilor de achiziţie realizate.

32.În alte cauze, Curtea a constatat că statul a exonerat de la restituire sumele de bani aferente primelor beneficiarilor plăţilor naţionale directe complementare. Statul şi-a motivat această conduită prin faptul că actul normativ prin care au fost acordate primele prevedea o condiţie contrară legislaţiei Uniunii Europene (condiţie de eligibilitate impusă de a nu avea datorii la bugetul de stat sau la cele locale), iar recuperarea primelor deja acordate ar fi fost prin ea însăşi o încălcare a legislaţiei europene. Practic, măsura exonerării de la plată a sumelor de bani respective a fost adoptată din nevoia statului de a răspunde "unor exigenţe ce decurg din asumarea unor obligaţii la nivelul Uniunii Europene, cu condiţia ca măsurile adoptate să nu contravină normelor constituţionale" (Decizia nr. 707 din 27 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 37 din 16 ianuarie 2015, paragraful 19). Legea a prevăzut corectarea deficienţelor de aplicare ale unor acte ale Uniunii Europene, deficienţe generate de o interpretare eronată a acestora (paragraful 18 al deciziei).

33.Rezultă din cele de mai sus că este dreptul exclusiv al legiuitorului de a acorda scutiri/facilităţi/eşalonări în legătură cu plata acestor creanţe, însă, în cadrul acestei competenţe, legiuitorul trebuie să respecte principiul egalităţii în privinţa persoanelor faţă de care au fost emise procese-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, individualizate la nivel de beneficiar şi operaţiune. Potrivit art. 25 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, neregulile de sistem sau deficienţele sistemelor de management şi control potenţial generatoare de nereguli cu caracter sistemic care au implicaţii de ordin financiar impun aplicarea unui tratament juridic nediferenţiat chiar şi în ipoteza în care unele categorii de persoane se află în situaţii diferite. În condiţiile în care art. 25 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 stabileşte că aceste creanţe bugetare se recuperează de la beneficiarii proiectelor şi că sumele aferente acestora au fost primite în mod necuvenit, legiuitorul poate scuti, în mod justificat, de la restituirea acestora beneficiarii care s-au obligat la unele prestaţii esenţiale în considerarea sumei plătite de autoritatea de management. Cu alte cuvinte, în acordarea regimului de scutiri/facilităţi, legiuitorul este ţinut de o condiţie de rezonabilitate (est modus in rebus), în sensul că aplicarea unui tratament juridic diferenţiat - precum în cazul de faţă - trebuie să fie unul justificat, iar criteriul care trebuie avut în vedere în aprecierea acestui caracter ţine chiar de obligaţiile din contractul la care părţile au consimţit.

34.Astfel, există condiţii esenţiale în considerarea cărora părţile convin încheierea unui contract, în condiţiile în care obiectul contractului de finanţare vizează executarea în viitor a prestaţiilor părţilor. În schimb, astfel cum este şi în cauza de faţă, există situaţii în care condiţiile esenţiale ale obţinerii sprijinului bănesc al Uniunii Europene, sub forma compensaţiilor pentru pierderile suferite ca urmare a acţiunii păsărilor ihtiofage, vizează trecutul, şi nu executarea în viitor a unor prestaţii proprii ale beneficiarului/solicitantului. De exemplu, prima prevăzută de regulament a fost încasată pentru anii 2008 şi 2009 ca urmare a simplei încadrări a persoanelor juridice respective cu activităţi în domeniul acvaculturii anterior instituirii zonei NATURA 2000 în condiţiile stabilite prin Ghidul solicitantului. Cu alte cuvinte, suma bănească primită, deşi denumită indemnizaţie/primă, este o compensaţie, ceea ce înseamnă că are natura juridică a unei despăgubiri. În aceste condiţii, nu se poate susţine că, în principal, beneficiarul cererii de finanţare, cerere depusă după 23 aprilie 2010, a avut în vedere, atunci când a depus cererea, activităţile ex post semnării acesteia, ci prima/despăgubirea plătită din FEP şi bugetul naţional pentru pierderile cauzate de păsările ihtiofage din trecut (pentru anii 2008 şi 2009).

35.Scutirea de la restituirea primei, în condiţiile în care aceasta nu a fost plătită pentru activităţile viitoare ce trebuie executate în considerarea vreunui contract şi în considerarea căreia beneficiarul ar fi depus cererea de finanţare, apare ca fiind o abatere de la principiul egalităţii, scutirile putând fi aplicate numai în privinţa beneficiarilor unor sume de bani plătite necuvenit în executarea contractului şi în considerarea cărora părţile au convenit contractul. Curtea constată că scutirea vizează o primă pentru situaţii trecute, anterioare deschiderii sesiunii de proiecte referitoare la compensarea pierderilor pricinuite de păsările ihtiofage, situaţie în care scutirea nu se justifică, ea prezentându-se mai degrabă sub forma unui privilegiu conferit de legiuitor beneficiarilor de proiecte a căror încheiere, la data depunerii cererii de finanţare, nu depindea, în mod esenţial, de prestaţiile viitoare la care s-au obligat părţile. Prin urmare, aplicarea pentru aceste situaţii a unor scutiri reprezintă o încălcare a principiului egalităţii între beneficiarii de proiecte, constituind premisa normativă pentru îmbogăţirea fără justă cauză a beneficiarilor legii criticate.

36.Situaţia în care se află beneficiarii legii supuse controlului de constituţionalitate diferă, în esenţă, de cea în care se află beneficiarii unor contracte de finanţare ce presupun prestaţii viitoare realizate în considerarea obiectului contractului; cei îndreptăţiţi la asemenea facilităţi sunt cei din urmă beneficiari, dar şi aceştia numai în măsura în care statul apreciază ca necesară o atare măsură. Prin urmare, simplul fapt al plăţii de către stat a unor prime în mod necuvenit nu poate constitui temei pentru scutirea de la restituirea acestora, scutirea trebuind să aibă în vedere un criteriu obiectiv şi rezonabil care să ţină de o condiţie esenţială în considerarea căreia contractul ar fi fost sau nu convenit. În consecinţă, prin măsura adoptată, statul, neţinând cont de criteriile enunţate la paragraful 35 al prezentei decizii, a favorizat categoria beneficiarilor indemnizaţiilor plătite în temeiul art. 30 alin. (5) din Regulamentul nr. 1.198/2006 faţă de alţi beneficiari ai sprijinului din fonduri europene aflaţi în ipoteza art. 25 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011.

37.Faptul că beneficiarii compensaţiei s-au angajat să respecte restricţiile prevăzute de legislaţia privind siturile NATURA 2000 nu este o obligaţie suplimentară şi distinctă impusă pentru aprobarea cererii de finanţare faţă de alţi operatori economici din zonele Sit NATURA 2000, ele trebuind a fi respectate indiferent de depunerea/aprobarea cererii de finanţare, întrucât art. 52 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005 privind protecţia mediului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.196 din 30 decembrie 2005, în forma în vigoare în aprilie 2010, prevedea următoarele: "(1) Respectarea prevederilor din planurile de management şi regulamentele ariilor naturale protejate, aprobate conform legislaţiei specifice, este obligatorie.

(2)Pe suprafaţa ariilor naturale protejate este interzis accesul cu mijloace motorizate care utilizează carburanţi fosili în scopul practicării de sporturi, cu excepţia drumurilor permise accesului public.

(3)Pe suprafaţa ariilor naturale protejate, pe lângă interdicţiile prevăzute în planurile de management şi regulamente, este interzisă exploatarea oricăror resurse minerale neregenerabile din parcurile naţionale, rezervaţiile naturale, rezervaţiile ştiinţifice, monumentele naturii şi din zonele de protecţie strictă, zonele de protecţie integrală şi zonele de management durabil ale parcurilor naturale.

(4)În ariile naturale protejate sunt interzise: orice activităţi de obţinere, cultivare, depozitare, prelucrare, comercializare a organismelor vii modificate genetic.

(5)Orice plan ori proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru managementul ariei naturale protejate de interes comunitar, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, în mod individual ori în combinaţie cu alte planuri sau proiecte, este supus unei evaluări adecvate a efectelor potenţiale asupra ariei naturale protejate de interes comunitar, ţinându-se cont de obiectivele de conservare a acesteia, potrivit legislaţiei specifice în domeniu.

(6)Procedura de evaluare adecvată se finalizează cu emiterea avizului Natura 2000 sau a deciziei de respingere a proiectului ori planului, după caz."

38.Având în vedere cele expuse, Curtea constată, de asemenea, că situaţia din cauza de faţă se deosebeşte de cea anterior enunţată la paragrafele 28-31, întrucât textul legal criticat nu vizează situaţia beneficiarilor entităţi publice care se obligă la realizarea unor prestaţii viitoare în considerarea obiectului contractului în vederea implementării acestuia. Situaţia din dosarul analizat se deosebeşte şi de cea reţinută la paragraful 32, întrucât aceasta vizează exact o situaţie viceversa raportat la necesitatea respectării stricte a actelor obligatorii ale Uniunii Europene.

(2.4.) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 148 alin. (4) din Constituţie

39.Curtea reţine că, potrivit art. 4 alin. (2) lit. d) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, agricultura şi pescuitul ţin de competenţele partajate ale Uniunii Europene cu statele membre. În acest caz, Uniunea şi statele membre pot legifera şi adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic în acest domeniu, cu observaţia că statele membre îşi exercită competenţa în măsura în care Uniunea nu şi-a exercitat competenţa. Statele membre îşi exercită din nou competenţa în măsura în care Uniunea a hotărât să înceteze să şi-o mai exercite [art. 2 alin. (2) din Tratat].

40.Prin urmare, indiferent de modul de interpretare a Regulamentului antereferit, legiuitorului îi este interzis să intervină într-un astfel de domeniu care intră în sfera de incidenţă a dreptului european, chiar şi sub forma acordării unor ajutoare suplimentare sau scutirea de la plata unor ajutoare deja acordate (cu privire la regimul juridic al competenţelor exclusive, a se vedea şi Decizia nr. 887 din 15 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 191 din 15 martie 2016, paragrafele 70-73). În consecinţă, Curtea constată încălcarea şi a dispoziţiilor art. 148 alin. (4) din Constituţie sub aspectul nerespectării de către Parlament a obligaţiei sale de rezervă în privinţa sferei de incidenţă a actului obligatoriu al Uniunii Europene, respectiv a Regulamentului nr. 1.198/2006.

41.Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată şi constată că dispoziţiile Legii privind unele măsuri referitoare la plăţile beneficiarilor Sit Natura 2000 sunt neconstituţionale.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 23 noiembrie 2016.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent-şef,

Benke Karoly