Decizie nr. 761 din 17 decembrie 2014

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Toni Greblă - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Benke Karoly - magistrat-asistent-şef

1.Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor măsuri privind administraţia publică locală, obiecţie formulată de un număr de 130 de deputaţi şi senatori aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal şi ale Partidului Democrat-Liberal.

2.Obiecţia de neconstituţionalitate, înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 5.813 din 10 decembrie 2014, constituie obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.290A/2014 şi a fost semnată de către următorii senatori: Puiu Haşotti, Ben-Oni Ardelean, Paul Ichim, Mario-Ovidiu Oprea, Tudor Barbu, Octavian Motoc, Dorin-Mircea Dobra, Viorel Grigoraş, Sebastian Grapă, Valeriu-Victor Boeriu, Marius-Petre Nicoară, Marius Neculoiu, Ştefan-Liviu Tomoiagă, Corneliu Dobriţoiu, Remus-Daniel Niţu, Dragoş Luchian, Varujan Vosganian, Doina-Anca Tudor şi Vasilica-Steliana Miron - senatori aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal, precum şi de Alin-Păunel Tişe, Mărinică Dincă, Viorel-Riceard Badea, Dan-Mihai Marian, Găvrilă Ghilea, Gigi-Christian Chiru, Marius Bălu, Nicolae-Vlad Popa, Emil-Marius Paşcan, Dumitru Oprea, Daniel-Cristian Florian, Traian-Constantin Igaş, Ion Ariton şi Valeriu Todiraşcu - senatori aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Democrat-Liberal.

3.De asemenea, obiecţia de neconstituţionalitate a fost semnată şi de către următorii deputaţi: Costel Alexe, Florin-Alexandru Alexe, Gabriel Andronache, Roxana-Florentina Anuşca, Ştefan-Alexandru Băişanu, Vasile Berci, Cristian Buican, Mihăiţă Calimente, Mircea-Vasile Cazan, Florica Cherecheş, Ioan-Cristian Chirteş, Lucian-Manuel Ciubotaru, Florin Ciurariu, Erland Cocei, Gheorghe Costin, Corneliu-Mugurel Cozmanciuc, Grigore Crăciunescu, Horia Cristian, Ioan Cupşa, Anton Doboş, Victor-Paul Dobre, Traian Dobrinescu, Mircea Dolha, Nechita-Stelian Dolha, Mihai Aurel Donţu, Gheorghe Dragomir, Dumitru-Verginel Gireadă, Alina-Ştefania Gorghiu, Maria Grecea, Eleonora-Carmen Hărău, Vasile Horga, Daniel Iane, Raluca-Cristina Ispir, Mihai Lupu, Victor-Gheorghe Manea, Viorica Marcu, Răzvan Horia Mironescu, Dan-Ştefan Motreanu, Romeo Florin Nicoară, Gheorghe-Eugen Nicolăescu, Theodor-Cătălin Nicolescu, Gheorghe-Vlad Nistor, Ludovic Orban, Nechita-Adrian Oros, Ionel Palăr, Dumitru Pardău, Cristina-Ancuţa Pocora, Octavian Marius Popa, Petre Roman, Nini Săpunaru, George Scarlat, Adrian-George Scutaru, Dan-Coriolan Simedru, Costel Şoptică, Gigel-Sorinel Ştirbu, Ionuţ Marian Stroe, Raluca Surdu, Iulian-Radu Surugiu, Ioan Tămâian, Hubert Petru Ştefan Thuma, Radu-Bogdan Ţîmpău, Elena-Ramona Uioreanu, Lucia-Ana Varga, Vasile Varga, Mihai-Alexandru Voicu, Daniel-Cătălin Zamfir şi Radu Zlati - deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal, precum şi de Maria-Andreea Paul, Tinel Gheorghe, Roberta Alma Anastase, Dănuţ Culeţu, Iulian Vladu, Cristian-Constantin Roman, Vasile Gudu, Liviu Laza-Matiuţa, Constantin Dascălu, Mircea-Nicu Toader, Ionaş-Florin Urcan, Niculina Mocioi, Alexandru Năzare, Costică Canacheu, Ioan Oltean, Mircea Man, Diana Adriana Tuşa, Vasile Iliuţă, George Ionescu, Cornel-Mircea Sămărtinean, Sanda-Maria Ardeleanu, Ioan Bălan, Raluca Ţurcan, Dan-Cristian Popescu, Claudia Boghicevici, Gheorghe Ialomiţianu, Mircea Lubanovici, Lucian Militaru, Ion Şcheau şi Valeria-Diana Schelean - deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Democrat-Liberal.

4.În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia susţin că ordonanţa de urgenţă a Guvernului încalcă art. 115 alin. (4) din Constituţie întrucât a fost adoptată în condiţiile în care nu exista nicio situaţie extraordinară şi de urgenţă a cărei reglementare să nu poată fi amânată. Din expunerea de motive a ordonanţei de urgenţă rezultă două motive principale pentru care aceasta a fost adoptată, şi anume faptul că autorităţile administraţiei publice locale întâmpină greutăţi în constituirea majorităţilor care să asigure stabilitatea politică în urma reorganizării unor partide politice, alianţe politice sau alianţe electorale, respectiv faptul că este necesară eliminarea blocării dreptului supleanţilor de a fi validaţi ca urmare a desfiinţării alianţelor politice sau electorale pe listele cărora au candidat. Cu privire la aceste argumente, autorii obiecţiei de neconstituţionalitate arată că atât timp cât organele deliberative din cadrul administraţiei publice locale se întrunesc şi dezbat proiecte, inevitabil se formează o majoritate, fie în favoarea, fie împotriva proiectului supus dezbaterii; faptul că Guvernul ar dori ca hotărârile să aibă o anumită direcţie nu poate constitui temei pentru adoptarea unei ordonanţe de urgenţă, în caz contrar încălcându-se art. 121 din Constituţie. De asemenea, se susţine că supleanţii nu au nicio legătură cu aleşii locali în funcţie la data emiterii ordonanţei de urgenţă analizate, iar introducerea unei noi categorii de aleşi, şi anume supleanţii, în legea pentru alegerea administraţiei publice locale este neconstituţională din moment ce drepturile electorale nu pot fi stabilite prin ordonanţă de urgenţă. În consecinţă, se apreciază că nu există niciun temei constituţional care să justifice urgenţa adoptării unei astfel de ordonanţe de urgenţă.

5.Se susţine că ordonanţa de urgenţă este contrară art. 115 alin. (6) din Constituţie întrucât afectează regimul unor instituţii fundamentale ale statului, făcându-se trimitere, în acest sens, la art. 121 şi 122 din Constituţie. Astfel, se apreciază că ordonanţa de urgenţă afectează constituirea, organizarea şi funcţionarea consiliilor locale şi judeţene. Or, o atare reglementare nu poate constitui obiectul unei ordonanţe de urgenţă, ci al unei legi, aşadar al unui act al Parlamentului. Este menţionată Decizia Curţii Constituţionale nr. 273 din 24 februarie 2009. În consecinţă, se apreciază că ordonanţa de urgenţă influenţează regimul juridic al partidelor politice şi induce instabilitate în cadrul administraţiei publice locale, elemente de natură a "afecta" buna funcţionare a acestor instituţii fundamentale.

6.Se apreciază că ordonanţa de urgenţă încalcă art. 147 alin. (4) din Constituţie referitor la obligativitatea deciziilor Curţii Constituţionale, întrucât nu respectă jurisprudenţa acesteia. În acest sens sunt invocate Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007, Decizia nr. 1.167 din 11 decembrie 2007, Decizia nr. 273 din 24 februarie 2009, Decizia nr. 613 din 12 mai 2011, Decizia nr. 1.461 din 8 noiembrie 2011, Decizia nr. 153 din 12 martie 2013 şi Decizia nr. 280 din 23 mai 2013. Se concluzionează că încurajarea traseismului politic la nivelul aleşilor locali, pentru o perioadă limitată de timp, este lipsită şi de legitimitate democratică, nefiind necesară într-o societate democratică.

7.Se mai arată că ordonanţa de urgenţă analizată este o reglementare specială care suspendă normele de drept comun şi are o durată limitată în timp, ceea ce înseamnă că are şi caracter individual. Astfel, ea încetează a mai avea legitimitate, dobândind caracter discriminatoriu şi, prin aceasta, încalcă art. 16 din Constituţie.

8.În fine, autorii obiecţiei de neconstituţionalitate subliniază faptul că neconstituţionalitatea ordonanţei de urgenţă nu poate fi acoperită prin aprobarea acestui act normativ de către Parlament, iar legea care aprobă o astfel de ordonanţă de urgenţă este ea însăşi neconstituţională. În acest sens este invocată jurisprudenţa Curţii Constituţionale, menţionându-se Decizia nr. 412 din 9 mai 2007, Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012 şi Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014.

9.În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.

10.Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 2/5.786 din 15 decembrie 2014, punctul său de vedere, prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

11.Se arată că ordonanţa de urgenţă criticată nu este contrară art. 115 alin. (4) din Constituţie, întrucât promovează soluţii pentru eficientizarea activităţii autorităţilor administraţiei publice locale, iar urgenţa vizează necesitatea eliminării blocajelor privind îndeplinirea condiţiilor legale necesare validării deciziilor care să asigure stabilitatea politică ca urmare a reorganizării unor partide politice, alianţe politice sau electorale şi eliminarea blocării dreptului supleanţilor de a fi validaţi ca urmare a desfiinţării alianţelor politice/electorale pe listele cărora au candidat.

12.Se apreciază că nu sunt încălcate nici prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, având în vedere faptul că ordonanţa de urgenţă criticată instituie o suspendare, pe o perioadă de 45 de zile, a efectelor juridice ale art. 9 alin. (2) lit. h^1) şi art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, timp în care consilierii locali şi judeţeni, precum şi candidaţii care au fost declaraţi supleanţi pot să îşi exprime în scris şi o singură dată opţiunea cu privire la partidul politic, organizaţia minorităţii naţionale din care doresc să facă parte sau să devină independenţi, fără ca aleşii locali respectivi să îşi piardă calitatea dobândită în urma alegerilor. O atare soluţie legislativă nu contravine art. 16 din Constituţie, fiind o expresie a principiului dreptului la liberă asociere, prevăzut atât prin Constituţie, cât şi prin Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

13.Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 5/6.748/2014, punctul său de vedere, prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

14.Se arată că, în analiza sa de constituţionalitate, Curtea Constituţională trebuie să ia în considerare situaţia de fapt - privită atât din punct de vedere politic, cât şi juridic - existentă la momentul adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014. Această situaţie de fapt se referă la împrejurarea că unii aleşi locali au părăsit atât faptic, cât şi juridic, "construcţia care prin votul cetăţenilor le-a permis accesul la funcţie", respectiv Uniunea Social Liberală. Prin adoptarea acestei ordonanţe de urgenţă, Guvernul a permis aleşilor locali să revină în interiorul cadrului juridic normal, fără a fi "ameninţaţi" de sancţiunea pierderii mandatului. În acest fel au fost înlăturate efectele negative asupra funcţionării autorităţilor publice locale, efecte generate chiar de transformările produse la nivelul majorităţii politice care a rezultat în urma alegerilor din anul 2012. Astfel, "desfiinţarea unei alianţe a produs necesitatea de a se reglementa următorul fenomen: o parte dintre aleşii locali ce au făcut parte din alianţa care au obţinut un mandat prin asumarea programului politic comun, a unui singur angajament faţă de electorat, s-au văzut în situaţia total nerezonabilă ca, după scindare, să devină oponenţi ai obligaţiilor asumate electoral, fiind obligaţi să încalce mandatul obţinut". Aşadar, se concluzionează că "era absolut necesar a se permite opţiunea aleşilor de a opta între exercitarea programului politic asumat la alegeri sau a rămâne în partidul în care formal sunt înscrişi (cu abandonarea programului iniţial asumat), respectiv de a activa ca independenţi".

15.Se apreciază că pentru asigurarea dreptului la asociere, a libertăţii de exprimare şi a libertăţii de conştiinţă a aleşilor locali aflaţi în ipoteza mai sus descrisă era necesară adoptarea unei asemenea ordonanţe de urgenţă, iar pierderea mandatului pe motive ce ţin de viaţa internă şi disciplina unui partid politic nu are nicio justificare sub aspectul art. 53 din Constituţie.

16.Cu privire la pretinsa încălcare a art. 115 alin. (6) din Constituţie, se arată că scopul ordonanţei a fost acela de a nu afecta instituţiile fundamentale ale statului, iar acestea "să funcţioneze conform programului politic asumat şi investit de alegători cu votul lor atunci când au votat o alianţă politică şi pentru a nu crea disfuncţionalităţi la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale".

17.În privinţa extinderii aplicării ordonanţei de urgenţă şi la aleşii locali ce nu au făcut parte din alianţa desfiinţată, se arată că "obligaţia de tratament egal în faţa legii, impusă de art. 16 din Constituţie, obligă la aplicarea unui regim uniform faţă de posibilitatea de opţiune reglementată pentru toţi aleşii locali". Aplicarea unui regim diferenţiat privitor la aceeaşi categorie de destinatari ai legii ar fi produs discriminări inacceptabile.

18.Cu privire la jurisprudenţa Curţii Constituţionale invocate de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate, se susţine că aceasta nu este aptă, prin sine însăşi, să arate constituţionalitatea absolută şi definitivă a unui text de lege, astfel încât folosirea argumentului per a contrario este lipsit de forţă juridică.

19.În final, se arată că, "pentru Comisia de la Veneţia, susţinătoare a mandatului liber şi independent, opinia alesului este suverană în raport cu opiniile membrilor partidului pe care-l reprezintă" şi că "derogarea prevăzută de ordonanţa de urgenţă este temporară şi menită să rezolve o situaţie de fapt care duce la încălcarea interdicţiei traseismului politic".

20.Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

21.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.

22.Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor măsuri privind administraţia publică locală. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 646 din 2 septembrie 2014, cuprinzând un articol unic, cu următoarea redactare:

(1)Pentru anul 2014, prin derogare de la prevederile art. 9 alin. (2) lit. h^1) şi art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, în termen de 45 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene, consilierii locali şi consilierii judeţeni, precum şi candidaţii care au fost declaraţi supleanţi îşi pot exprima în scris şi o singură dată opţiunea cu privire la partidul politic, organizaţia minorităţii naţionale din care doresc să facă parte sau să devină independenţi, fără ca aleşii locali respectivi să îşi piardă calitatea dobândită în urma alegerilor.

(2)Opţiunea prevăzută la alin. (1) se depune de către primari, respectiv de către preşedinţii consiliilor judeţene la autoritatea deliberativă a unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale pentru care a candidat, prin intermediul secretarului unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale respective. Opţiunea cu privire la partidul politic sau organizaţia minorităţii naţionale va fi însoţită de acceptarea acestuia de către partidul politic sau organizaţia minorităţii naţionale pentru care a optat.

(3)Opţiunea prevăzută la alin. (1) se depune de către consilierii locali, consilierii judeţeni şi de candidaţii care au fost înscrişi pe liste şi care au fost declaraţi supleanţi la autoritatea deliberativă pentru care a candidat, prin intermediul secretarului unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale respective. Opţiunea cu privire la partidul politic sau organizaţia minorităţii naţionale va fi însoţită de acceptarea acestuia de către partidul politic sau organizaţia minorităţii naţionale pentru care a optat.

(4)Secretarii unităţilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale, în termen de 10 zile de la expirarea termenului prevăzut la alin. (1), au obligaţia comunicării situaţiei centralizatoare a aleşilor locali la instituţia prefectului.

(5)În termenul prevăzut la alin. (1) candidaţii înscrişi în liste şi care nu au fost aleşi sunt declaraţi supleanţi în listele respective. În caz de vacanţă a mandatelor de consilieri locali/judeţeni aleşi pe liste de candidaţi, supleanţii vor ocupa locurile devenite vacante, în ordinea în care sunt înscrişi în liste, cu condiţia confirmării în formă scrisă emise de către conducerea judeţeană a partidului căruia îi aparţine.

23.Curtea constată că art. 9 alin. (2) lit. h^1) şi art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, - textele de la care derogă prevederile ordonanţei de urgenţă analizate - au fost introduse prin art. I pct. 3 şi 6 din Legea nr. 249/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 554 din 27 iunie 2006, iar art. 15 a fost modificat prin Legea nr. 58/2009 pentru modificarea art. 15 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 227 din 7 aprilie 2009. Aceste texte legale au următorul cuprins:

–Art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004: "Calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri: [...]

h^1)pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales";

–Art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004: "Calitatea de primar şi, respectiv, de preşedinte al consiliului judeţean încetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului în următoarele cazuri: [...]

g^1)pierderea, prin demisie, a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţii naţionale pe a cărei listă a fost ales".

24.Dispoziţiile constituţionale invocate în susţinerea criticilor de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 16 privind egalitatea în faţa legii, art. 115 alin. (4) şi (6) referitoare la condiţiile adoptării ordonanţelor de urgenţă şi la domeniile în care acestea nu pot fi adoptate, precum şi ale art. 147 alin. (4) privind obligativitatea deciziilor Curţii Constituţionale. Curtea reţine referitor la raportarea criticii de neconstituţionalitate la art. 16 din Constituţie că, întrucât autorii obiecţiei de neconstituţionalitate au în vedere încălcarea competenţei Parlamentului de legiferare printr-un act care contracarează o lege, aşadar, a unui act al Parlamentului, în realitate, în susţinerea obiecţiei este invocat art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării".

(1)Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate

25.Curtea observă că, potrivit art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, sunt titulari ai dreptului de sesizare atât un număr de cel puţin 25 de senatori, cât şi un număr de cel puţin 50 de deputaţi. În aceste condiţii, se ridică problema de a se stabili dacă au fost formulate două obiecţii de neconstituţionalitate. Curtea reţine că, formal, ar fi trebuit ca obiecţia să fie formulată distinct de senatori sau de deputaţi şi, ulterior, având în vedere identitatea existentă între obiectul controlului de constituţionalitate şi motivarea prezentei obiecţii de neconstituţionalitate, soluţia procedurală aleasă de Curte, pentru buna administrare a justiţiei constituţionale, ar fi fost aceea de conexare a celor două dosare. Totuşi, ţinând cont de identitatea existentă între obiectul controlului de constituţionalitate şi motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, primează criteriul material, şi nu cel formal, ceea ce înseamnă că urmează a se reţine existenţa unei singure obiecţii de neconstituţionalitate formulate de către doi titulari ai dreptului de sesizare, ea urmând a fi judecată ca atare de către Curtea Constituţională.

26.Aşadar, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate formulată îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba de o lege adoptată şi nepromulgată încă, cât şi sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, aceasta fiind semnată de un număr de 33 de senatori aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal şi Partidului Democrat-Liberal din Senat şi de 97 de deputaţi aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal şi Partidului Democrat-Liberal din Camera Deputaţilor.

(2)Analiza pe fond a obiecţiei de neconstituţionalitate

(2.1.) Aspecte generale

27.Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, ordonanţele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă şi elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009).

28.Curtea este competentă să analizeze în cadrul controlului a priori de constituţionalitate ce priveşte legea de aprobare însăşi îndeplinirea de către ordonanţa de urgenţă aprobată a condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie (în acest sens, cu titlu exemplificativ, se reţin Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 6 iulie 2007, Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Decizia nr. 919 din 6 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 15 iulie 2011, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014).

29.Curtea Constituţională a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa că viciul de neconstituţionalitate al unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective. Legea care aprobă o ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi neconstituţională (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014).

30.Este de observat că, potrivit dispoziţiilor art. 115 din Constituţie, "Guvernul are o competenţă normativă derivată fie dintr-o lege de abilitare, fie din însăşi Constituţie, cu un caracter special şi limitat, specific unei competenţe de atribuire. Exercitarea acestei competenţe se include tot în sfera puterii executive şi constă în posibilitatea de a emite două categorii de acte normative: ordonanţe simple şi ordonanţe de urgenţă" (a se vedea Decizia nr. 1.189 din 20 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011).

(2.2.) Analiza constituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 în raport cu art. 61 alin. (1) din Constituţie

31.Cu privire la susţinerile autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate prin care se învederează faptul că Guvernul, prin emiterea ordonanţei de urgenţă, a nesocotit, contrar Constituţiei, prevederi cuprinse într-o lege adoptată de Parlament, Curtea observă că, prin exercitarea competenţei delegate de legiferare prevăzute de art. 115 din Constituţie, activitatea legislativă a Guvernului se referă eo ipso la domeniul reglementat prin legi ordinare sau organice, după caz. Aşadar, aceasta vizează, în mod implicit, legile adoptate de Parlament, fără ca o atare operaţiune legislativă să echivaleze ab initio cu contracararea voinţei Parlamentului, respectiv a unei măsuri de politică legislativă în sensul reţinut, spre exemplu, prin Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008, Decizia nr. 842 din 2 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 464 din 6 iulie 2009, sau Decizia nr. 989 din 30 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 531 din 31 iulie 2009.

32.Curtea constată că, în cauza de faţă, activitatea legislativă delegată a Guvernului interferează cu cea originară a Parlamentului, fără a se putea reţine existenţa unei opţiuni guvernamentale care să anihileze rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării. Faptul că o anumită soluţie legislativă promovată pe calea unei ordonanţe de urgenţă care are incidenţă asupra domeniului de aplicare a unei legi este contestabilă din punct de vedere constituţional nu înseamnă că ea însăşi reprezintă un act făţiş de eludare a voinţei Parlamentului exprimate prin lege. O atare concluzie s-ar putea desprinde nu numai din circumstanţele cauzei, ci şi din dinamica evoluţiei actelor normative; or, în cauza de faţă, reglementarea unei "derogări" la lege nu denotă existenţa unei tensiuni normative între cele două instituţii fundamentale ale statului, ci reprezintă mai degrabă o viziune proprie, originală a Guvernului asupra necesităţii reglementării unei situaţii pur politice apărute în cursul anului 2014. Aşadar, Curtea constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 nu încalcă art. 61 alin. (1) din Constituţie.

(2.3.) Analiza constituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 în raport cu art. 115 alin. (4) din Constituţie

33.Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale referitoare la art. 115 alin. (4) din Constituţie (spre exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005), Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ: existenţa unei situaţii extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată şi urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei. Situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun şi au un caracter obiectiv, în sensul că existenţa lor nu depinde de voinţa Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998). De asemenea, în accepţiunea Deciziei nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, "inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare [...] constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă [...]. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi - ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice - în orice domeniu" (a se vedea şi Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014).

34.Curtea constată că întreaga expunere de motive a ordonanţei de urgenţă analizate se axează asupra existenţei unor "rupturi politice" apărute pe parcursul mandatului autorităţilor locale şi necesitatea remedierii efectelor negative ale acestora. Cu alte cuvinte, se pune problema necesităţii emiterii unei ordonanţe de urgenţă care să creeze cadrul necesar coagulării unor majorităţi politice în cadrul autorităţilor administraţiei publice locale, altele decât cele rezultate din alegeri. Or, un astfel de motiv, indiferent cum este exprimat, nu se poate constitui într-o situaţie extraordinară care să necesite adoptarea unei ordonanţe de urgenţă. Constituirea sau ruperea alianţelor politice intră în exerciţiul democratic firesc, iar ele nu pot justifica în sine măsuri care, în mod direct şi brutal, schimbă configuraţia politică a autorităţilor administraţiei publice locale şi alterează voinţa corpului electoral. Faptul că majorităţile iniţial constituite prin alianţe politice sunt supuse schimbării nu reprezintă o situaţie extraordinară în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţie. De asemenea, necesitatea creării unui avantaj politic pentru a se adopta anumite decizii la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale, indiferent de partidul politic care beneficiază de acesta, nu reprezintă o situaţie extraordinară în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţie.

35.Curtea mai constată că atât timp cât organele deliberative din cadrul administraţiei publice locale, şi anume consiliul local, consiliul judeţean, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, funcţionează în sensul art. 38 şi următoarele din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările şi completările ulterioare, se formează, în mod implicit, o majoritate şi o minoritate politică în cadrul acestor organe. Faptul că o alianţă politică ce s-a prezentat în alegeri cu liste comune încetează să mai existe nu înseamnă că aleşii locali care au candidat pe listele acesteia sau supleanţii îşi pierd apartenenţa politică, ei rămânând membri ai partidelor politice componente ale alianţei; din contră, art. 31 din Legea partidelor politice nr. 14/2003, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 mai 2014, precizează, în mod expres, că, "În cazul în care alianţa politică se va prezenta în alegeri cu liste comune, candidaţii trebuie să facă parte dintr-un partid politic membru al alianţei". De aceea transpare cu evidenţă faptul că scopul real al ordonanţei de urgenţă este acela de a orienta aleşii locali într-o anumită direcţie politică şi de a permite constituirea, în acest mod, a unei noi majorităţi politice, aspecte care, desigur, nu se pot constitui într-o situaţie extraordinară în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţie.

36.Având în vedere cele de mai sus, Curtea constată încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituţie.

(2.4.) Analiza constituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 în raport cu art. 115 alin. (6) din Constituţie

37.Dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, la care este raportată critica de neconstituţionalitate, prevăd că "Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică". Aşadar, condiţiile impuse constituie veritabile limitări ale competenţei atribuite a Guvernului, ordonanţa de urgenţă neputând fi emisă în domeniile menţionate la art. 115 alin. (6) din Constituţie din moment ce Guvernul nu are legitimare constituţională în acest sens.

38.Curtea reţine că primarul, consiliul local şi consiliul judeţean, fiind reglementate prin art. 121-122 din Constituţie, sunt instituţii fundamentale ale statului în sensul art. 115 alin. (6) din Constituţie (a se vedea, cu privire la sintagma instituţii fundamentale ale statului şi la calificarea ca atare a autorităţilor administraţiei publice locale, Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014), însă actul normativ analizat nu priveşte regimul constituţional al acestora. În acest sens, Curtea reţine că regimul constituţional al instituţiilor fundamentale ale statului vizează "toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc." (a se vedea Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010, Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013, sau Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014). Or, ordonanţa de urgenţă nu reglementează regimul acestor instituţii, ci dispune măsuri cu privire la posibilitatea ca primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene, consilierii locali şi consilierii judeţeni, precum şi candidaţii care au fost declaraţi supleanţi să îşi exprime în scris şi o singură dată opţiunea cu privire la partidul politic, organizaţia minorităţii naţionale din care doresc să facă parte sau să devină independenţi, fără ca aleşii locali respectivi să îşi piardă calitatea dobândită în urma alegerilor, iar configuraţia politică a acestor instituţii nu poate fi privită ca un element component al regimului constituţional al acestora. Aşadar, Curtea nu poate reţine încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţie.

(2.5.) Analiza constituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 în raport cu art. 147 alin. (4) din Constituţie

39.Curtea constată că art. 9 alin. (2) lit. h^1) şi art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004 au mai format obiectul controlului de constituţionalitate. Cu privire la art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004, Curtea a statuat, în mod constant în jurisprudenţa sa, că acest text de lege este constituţional, pronunţând peste 20 de decizii în acest sens în perioada 2007-2014. Curtea a reţinut că acesta are ca finalitate "prevenirea migraţiei politice a aleşilor locali de la un partid politic la altul, asigurarea unei stabilităţi în cadrul administraţiei publice locale, care să exprime configuraţia politică, aşa cum aceasta a rezultat din voinţa electoratului" (Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 14 noiembrie 2007). De asemenea, Curtea a statuat că "introducerea cazului de încetare a mandatului de consilier local ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului pe a cărui listă a fost ales este o consecinţă a dispoziţiilor art. 8 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora partidele politice contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor. [...] electoratul acordă votul său unei persoane, pentru a îndeplini o funcţie publică la nivelul administraţiei locale, în considerarea programului politic al partidului din rândurile căruia face parte la momentul alegerii şi pe care această persoană urmează să îl promoveze pe perioada mandatului său de consilier local sau judeţean. Or, de vreme ce alesul local nu mai este membru al partidului pe listele căruia a fost ales, înseamnă că nu mai întruneşte condiţiile de reprezentativitate şi legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat. Prin urmare, nu se mai justifică menţinerea acestuia în funcţia publică" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.167 din 11 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 4 din 3 ianuarie 2008). În mod firesc, Curtea a concluzionat că "păstrarea calităţii de consilier local sau judeţean în ipoteza în care acesta nu mai aparţine partidului pe lista căruia a fost iniţial ales ar echivala cu convertirea respectivului mandat într-un mandat de independent sau aparţinând, eventual, altui partid politic în care consilierul s-a înscris ulterior. Or, în condiţiile actualului sistem electoral ce prevede scrutinul de listă pentru alegerea consilierilor locali şi judeţeni, această ipoteză nu poate fi acceptată, deoarece mandatul în exerciţiu, astfel continuat, nu mai corespunde voinţei iniţiale a electoratului, care a acordat votul său unui candidat în considerarea partidului pe care, la acel moment, acesta îl reprezenta" (Decizia nr. 280 din 23 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 16 iulie 2013).

40.Cu privire la art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004, Curtea a stabilit că acesta are drept raţiune faptul că, în urma demisiei din partidul politic care i-a susţinut candidatura, "primarul pierde, consecutiv, şi girul alegătorilor, obţinut iniţial în virtutea candidaturii sale pe o listă susţinută în campania electorală de un anumit partid politic şi votată în final de aceştia. Legiuitorul a optat pentru o astfel de reglementare urmărind diminuarea migraţiei politice şi a oportunismului politic, fenomene a căror existenţă a fost demonstrată de realităţile ultimilor ani. Schimbarea, pe parcursul mandatului, a apartenenţei politice a primarului riscă să afecteze înseşi interesele comunităţii, pe de o parte, prin perturbaţiile şi instabilitatea pe care le poate genera în cadrul aparatului administrativ prin intermediul căruia îşi exercită prerogativele de putere cu care a fost învestit prin lege şi care pot afecta eficacitatea acţiunilor întreprinse în îndeplinirea competenţelor sale, iar, pe de altă parte, prin lipsa de certitudine în ce priveşte realizarea obiectivelor promovate în timpul campaniei electorale, în considerarea cărora alegătorii i-au acordat votul" (Decizia nr. 153 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 352 din 14 iunie 2013).

41.Din cele de mai sus rezultă că sancţiunea pierderii mandatului, indiferent de modalitatea în care se pierde calitatea de membru de partid (demisie sau excludere), vizează numai consilierii locali şi judeţeni, aceştia fiind aleşi în cadrul unui scrutin de listă. Aşadar, votul exprimat de către corpul electoral a privit partidul politic, mai exact lista prezentată de acesta, nu şi candidaţii individuali, ceea ce a şi determinat configuraţia politică a consiliului local/judeţean reflectată prin numărul de mandate obţinute de partidele politice. Astfel, soluţia legislativă cuprinsă în art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 este o exigenţă ce rezultă direct din prevederile art. 8 alin. (2) din Constituţie, o soluţie legislativă contrară - care să nu condiţioneze încetarea mandatului de consilier local sau judeţean de pierderea calităţii de membru de partid sau al organizaţiei minorităţii naţionale pe a cărei listă acesta a fost ales - putând fi acceptată doar în condiţiile modificării tipului de scrutin în cadrul căruia sunt aleşi consilierii locali sau judeţeni. În lipsa reglementării unui alt tip de scrutin, Curtea nu poate decât să constate, în cauza de faţă, încălcarea art. 147 alin. (4) din Constituţie.

42.În schimb, situaţia este distinctă în privinţa primarilor şi preşedinţilor de consilii judeţene, cu privire la care scrutinul este unul uninominal, în sensul că motivarea Curţii a avut în vedere constituţionalitatea unui mod de pierdere a mandatului (demisia din partidul politic), fără a trage concluzia că legiuitorul nu ar putea elimina sau modifica această modalitate de pierdere a mandatului. Astfel, dacă la consilierii locali sau judeţeni încetarea mandatului ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului politic pe listele căruia a fost ales este o cerinţă implicită şi directă a art. 8 alin. (2) din Constituţie, nu aceeaşi concluzie se poate trage în privinţa primarilor sau preşedinţilor de consilii judeţene cu privire la care legiuitorul a optat pentru pierderea mandatului în caz de demisie din partidul politic, o atare opţiune nederivând (datorită scrutinului uninominal prin care aceştia sunt aleşi), în mod implicit sau direct, din art. 8 alin. (2) din Constituţie.

43.Prin urmare, deşi art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004 este o reflectare a art. 8 alin. (2) din Constituţie, textul constituţional nu impune în mod obligatoriu o atare soluţie legislativă, lăsând legiuitorului posibilitatea de a condiţiona sau nu păstrarea mandatului celor aleşi prin scrutin uninominal de pierderea calităţii de membru al partidului politic prin demisie.

44.Având în vedere cele de mai sus, Curtea constată că ordonanţa de urgenţă încalcă art. 147 alin. (4) din Constituţie numai în raport cu situaţia consilierilor locali şi judeţeni.

(2.6.) Analiza constituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 în raport cu art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie

45.Având în vedere faptul că a fost constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor legale criticate în raport cu textele constituţionale ale art. 115 alin. (4) şi art. 147 alin. (4), cu circumstanţierile reţinute la paragraful 44, Curtea este competentă să efectueze controlul de constituţionalitate şi prin raportare la alte texte constituţionale (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013, sau Decizia nr. 494 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 819 din 21 decembrie 2013). În acest sens, Curtea urmează a reţine şi încălcarea art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie în componenta referitoare la statul de drept şi la obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor.

46.În privinţa art. 1 alin. (5) din Constituţie, Curtea constată că procedeul legislativ la care s-a recurs, denumit, în alin. (1) al articolului unic din legea analizată, ca "derogare" de la prevederile Legii nr. 393/2004, nu poate fi calificat ca fiind o reglementare derogatorie, întrucât, potrivit art. 15 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, "Reglementarea este derogatorie dacă soluţiile legislative referitoare la o situaţie anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie, aceasta din urmă păstrându-şi caracterul său general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri". Aşadar, o reglementare derogatorie presupune existenţa normativă simultană în fondul activ al legislaţiei a două acte normative primare, respectiv cea cadru şi cea derogatorie, acesta din urmă cuprinzând norme diferite faţă de reglementarea-cadru şi aplicându-se cazurilor anume evidenţiate în conţinutul său normativ. Or, timp de 45 de zile de la data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014, dispoziţiile-cadru în materie, respectiv art. 9 alin. (2) lit. h^1) şi art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004, nu au produs efecte juridice, fiind de iure şi de facto inaplicabile. De asemenea, ordonanţa de urgenţă nu este nici normă specială în raport cu cea generală în materie, nereglementând o ipoteză normativă specifică şi distinctivă care, pe de o parte, să o califice ca atare, iar, pe de altă parte, să califice Legea nr. 393/2004 ca fiind una generală. Soluţia legislativă analizată nu poate fi caracterizată nici ca fiind o suspendare în sensul art. 66 din Legea nr. 24/2000, republicată, a dispoziţiilor art. 9 alin. (2) lit. h^1) şi art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004, întrucât textul criticat, astfel cum s-a arătat mai sus, elimină în mod temporar din fondul activ al legislaţiei dispoziţiile amintite şi reglementează ea însăşi o ipoteză normativă proprie. În fine, ordonanţa de urgenţă criticată nu poate fi considerată nici normă cu aplicare limitată în timp în sensul art. 68 din Legea nr. 24/2000, republicată, întrucât aceasta nu reglementează aplicarea legii în timp, ci un termen de decădere în care destinatarii normei îşi pot exprima în scris şi o singură dată opţiunea cu privire la partidul politic, organizaţia minorităţii naţionale din care doresc să facă parte sau să devină independenţi, fără ca aleşii locali respectivi să îşi piardă calitatea dobândită în urma alegerilor.

47.Curtea mai reţine că nu se poate face o paralelă, având în vedere contextul normativ diferit, între reglementarea de faţă şi cea cuprinsă în art. II alin. (1) din Legea nr. 249/2006, potrivit căreia "În termen de 45 de zile de la publicarea prezentei legi în Monitorul Oficial al României, Partea I, aleşii locali care intră sub incidenţa art. 9 alin. (2) lit. h^1), alin. (2^1) şi art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali sunt obligaţi, sub sancţiunea încetării mandatului, să îşi declare apartenenţa politică, prin declaraţie scrisă, pe propria răspundere, depusă la secretarul unităţii administrativ-teritoriale". Această reglementare a fost una tranzitorie, fiind adoptată ca urmare a introducerii, prin aceeaşi lege a sancţiunilor prevăzute, în prezent, de art. 9 alin. (2) lit. h^1) şi art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004. Astfel, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 249/2006, mandatul consilierilor locali, judeţeni, al primarilor şi preşedinţilor de consilii judeţene nu înceta în situaţia pierderii, respectiv pierderii prin demisie, a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţii naţionale pe a cărei listă a fost ales, după caz, drept pentru care legiuitorul a prevăzut o normă tranzitorie pentru a se regla tensiunile apărute prin introducerea acestei noi reglementări (a se vedea şi paragraful 23 al prezentei decizii). Aşadar, nu există identitate de situaţie şi conţinut normativ între cele două reglementări în vederea acreditării tezei potrivit căreia ar fi existat deja un precedent în materie. Obiter dictum, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, "erorile de apreciere în redactarea actelor normative nu trebuie să se perpetueze în sensul de a deveni ele însele un precedent în activitatea de legiferare; din contră, aceste erori trebuie corectate pentru ca actele normative să contribuie la realizarea unei securităţi sporite a raporturilor juridice" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 390 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 532 din 17 iulie 2014).

48.Mai mult, Curtea reţine că această prevedere - art. II alin. (1) din Legea nr. 249/2006 - a fost constatată ca fiind neconstituţională - pentru alte motive, respectiv încălcarea art. 78 din Constituţie - prin Decizia nr. 61 din 18 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2007.

49.Aşadar, Curtea nu poate califica ordonanţa de urgenţă criticată ca fiind o normă tranzitorie, specială, derogatorie, de suspendare sau cu aplicare limitată în timp, ceea ce duce la concluzia că Guvernul a optat pentru un procedeu legislativ sui generis, neprevăzut în Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care să nu permită aplicarea prevederilor art. 9 alin. (2) lit. h^1) şi art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004 în privinţa aleşilor locali care şi-au exprimat opţiunea cu privire la partidul politic, organizaţia minorităţii naţionale din care doresc să facă parte sau să devină independenţi. În consecinţă, Guvernul, adoptând o atare ordonanţă de urgenţă, a încălcat normele de tehnică legislativă şi, implicit, dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie.

50.De asemenea, Curtea reţine că o atare modalitate de reglementare, contrară tehnicii legislative şi care a dus la paralizarea efectelor art. 9 alin. (2) lit. h^1) şi art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004, încalcă art. 1 alin. (3) din Constituţie referitor la statul de drept.

(3)Efectele deciziei Curţii Constituţionale

51.Având în vedere neconstituţionalitatea extrinsecă astfel reţinută, aceasta afectează actul normativ în ansamblul său (Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008 sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014). De asemenea, Curtea reţine că viciul de neconstituţionalitate extrinsecă nu poate fi acoperit prin adoptarea unei legi de aprobare. De aceea, Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 este neconstituţională în ansamblul său.

52.Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, constatarea neconstituţionalităţii unei legi de aprobare a unei ordonanţe a Guvernului include şi ordonanţa la care se referă, aceasta încetând să mai producă efecte juridice, în condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 147 alin. (1) din Constituţie (a se vedea, în acest sens, Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 7 iulie 2009, Decizia nr. 1.640 din 10 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 21 ianuarie 2009, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014). În privinţa efectelor concrete ale prezentei decizii, Curtea constată că Parlamentul va trebui să respingă prin lege ordonanţa de urgenţă neconstituţională, cu menţionarea expresă a art. 147 alin. (2) din Constituţie (a se vedea în acest sens şi Decizia nr. 98 din 5 aprilie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 18 mai 2001), şi să reglementeze, în acord cu art. 115 alin. (8) din Constituţie, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 (respectiv între data de 2 septembrie 2014 şi data publicării prezentei decizii în Monitorul Oficial al României, Partea I), pentru a le pune de acord cu decizia Curţii Constituţionale. În acest context, Curtea reaminteşte faptul că deciziile sale nu pot fi lipsite de efecte juridice şi trebuie aplicate, potrivit principiului constituţional al comportamentului loial (a se vedea, cu privire la înţelesul noţiunii, Decizia nr. 924 din 1 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 22 noiembrie 2012), de către Parlament în sensul restabilirii stării de constituţionalitate.

53.Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

1.Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată şi constată că prevederile Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor măsuri privind administraţia publică locală sunt neconstituţionale.

2.Parlamentul, în baza art. 115 alin. (8) şi art. 147 alin. (2) din Constituţie, urmează să reglementeze, prin legea de respingere, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 pentru a le pune de acord cu decizia Curţii Constituţionale.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 17 decembrie 2014.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent-şef,

Benke Karoly

*

OPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu opinia majoritară care a promovat soluţia pronunţată prin Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014, considerăm că obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor măsuri privind administraţia publică locală trebuia respinsă pentru următoarele motive:

Chestiuni prealabile cu privire la aprobarea ordonanţei şi competenţa Curţii Constituţionale

Deşi Curtea a fost sesizată cu obiecţia de neconstituţionalitate a legii de aprobare, motivarea sesizării se bazează exclusiv pe neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014, susţinându-se că un eventual viciu de neconstituţionalitate al ordonanţei de urgenţă nu poate fi acoperit prin legea de aprobare.

În acest context, se pune întrebarea dacă Curtea Constituţională putea exercita un control de constituţionalitate a priori a unui act normativ care nu mai este în vigoare, având în vedere caracterul temporar al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor măsuri privind administraţia publică locală. Curtea Constituţională, în prealabil, ar fi trebuit să verifice dacă este competentă să soluţioneze atât pe formă, cât şi pe fond această obiecţie de neconstituţionalitate.

Este adevărat că, potrivit jurisprudenţei instanţei de contencios constituţional, ordonanţa face corp comun cu legea, însă, aceasta în situaţia în care această ordonanţă există, este în vigoare. În situaţia de faţă, sesizarea cu obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor măsuri privind administraţia publică locală, în ceea ce priveşte o eventuală neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014, este lipsită de conţinut, întrucât acest act normativ nu mai este în vigoare, în virtutea caracterului său temporar.

1.Potrivit prevederilor art. 115 alin. (3) şi (7) din Constituţie ordonanţele emise în baza unei legi de abilitare, atunci când această lege o cere, precum şi ordonanţele de urgenţă se supun aprobării Parlamentului. Deşi Legea fundamentală nu prevede expres, este evident că această cerinţă se referă numai la ordonanţele care sunt în vigoare la data aprobării lor de către Parlament. Or, în cauza pe care o analizăm Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 646 din 2 septembrie 2014, iar din cuprinsul acesteia rezultă că valabilitatea ei a încetat după expirarea termenului de 45 de zile de la data intrării în vigoare. Aceasta înseamnă că dacă, de la data intrării ei în vigoare şi până la data examinării acesteia de către Parlament, ordonanţa a încetat să mai fie în vigoare, aprobarea Parlamentului rămâne fără obiect, proiectul de lege devenind caduc.

În acest sens, literatura de specialitate s-a pronunţat explicit. Astfel, în lucrarea sa Legistica formală. Introducere în tehnica legislativă, Ediţia a 3-a, pag. 278-280, profesorul Ioan Vida subliniază că "ordonanţele abrogate sau cele care au ieşit din vigoare, ca urmare a ajungerii la termen, nu mai pot face obiectul unei legi de aprobare sau de respingere. Prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, care se referă la aprobarea sau respingerea ordonanţelor, au în vedere doar ordonanţele existente, cele care sunt în vigoare, nu şi pe cele inexistente, ale căror efecte juridice au încetat. În opinia noastră, Parlamentul poate respinge orice, în afara neantului; ceea ce nu există nu poate fi nici acceptat, nici respins prin lege. Voinţa generală se cere a fi păstrată în limitele sale raţionale. Depăşirea acestora ne îndepărtează de ceea ce suntem, de raţionalitatea actului legislativ." Deşi analiza autorului se referă la cazul ordonanţelor simple, este evident că soluţia este aplicabilă mutatis mutandis şi în cazul ordonanţelor de urgenţă.

Aceeaşi concluzie a fost susţinută şi în lucrarea Constituţia României, comentariu pe articole, realizată sub coordonarea prof. I. Muraru şi E. S. Tănăsescu, pag. 1101-1102, unde se menţionează următoarele cu privire la prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie: "Aceste dispoziţii au în vedere doar ordonanţele existente, cele care sunt în vigoare, nu şi pe cele ale căror efecte juridice au încetat pentru că au fost adoptate sau abrogate de Parlament. Parlamentul poate respinge orice, în afara neantului; ceea ce nu există nu poate fi nici acceptat, nici respins prin lege. De altfel, examinarea unei ordonanţe abrogate sau care a ieşit din vigoare ca urmare a ajungerii la termen este lipsită de sens şi sub aspectul consecinţelor sale."

În aceste condiţii, obiecţia trebuia respinsă ca inadmisibilă.

Reflecţiile şi aserţiunile cuprinse în considerentele deciziei cu privire la faptul că ordonanţa nu ar fi nici o reglementare derogatorie, nici o suspendare în sensul art. 66 din Legea nr. 24/2000 şi nici o normă cu aplicare limitată în timp neagă a priori caracteristicile actului normativ, expres prevăzute în cuprinsul său.

Indiferent cât de corecte pot fi definirile prezentate, din cuprinsul actului normativ rezultă cu certitudine că voinţa legiuitorului delegat a fost aceasta: să ia o măsură tranzitorie, cu caracter derogatoriu şi aplicabilitate limitată în timp, cu o durată expres determinată.

De altfel, cu privire la posibilitatea suspendării temporare a unei prevederi legale, Curtea Constituţională a confirmat expres o asemenea ipoteză prin Decizia nr. 46 din 12 februarie 2002, prin care a statuat că "în cazul în care condiţiile economice, financiare sau sociale o impun, legiuitorul poate suspenda temporar aplicarea unor dispoziţii legale, printr-un act normativ de acelaşi nivel. În acest sens trebuie arătat că ordonanţa de urgenţă a Guvernului are putere de lege".

Decizia citată (ca şi altele) lămureşte cum se vede şi puterea normativă a ordonanţei - egală cu a legii, şi răspunde criticilor potrivit cărora prin ordonanţa de urgenţă analizată Guvernul s-ar fi substituit Parlamentului.

Tot cu privire la ipoteza suspendării temporare a unor prevederi legale şi la efectele dispoziţiilor de suspendare, Curtea Constituţională a statuat următoarele prin Decizia nr. 37 din 25 ianuarie 2005: "Curtea reţine că textele de lege prin care s-a dispus suspendarea acordării primei pentru concediul de odihnă au avut caracter temporar, iar efectele lor au încetat la data prevăzută pentru aplicare. Astfel, dispoziţiile art. III alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2001 şi-au încetat aplicarea la data de 1 ianuarie 2002, cele ale art. 12 alin. (4) din Legea nr. 743/2001, la 31 decembrie 2002, ale art. 10 alin. (3) din Legea nr. 631/2002 şi ale art. 9 alin. (7) din Legea nr. 507/2003, la 31 decembrie 2003, respectiv la 31 decembrie 2004. În consecinţă, în conformitate cu prevederile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, potrivit cărora Curtea Constituţională nu se poate pronunţa decât asupra constituţionalităţii unui text de lege în vigoare, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. III alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2001, ale art. 12 alin. (4) din Legea nr. 743/2001 şi ale art. 10 alin. (3) din Legea nr. 631/2002 urmează a fi respinsă ca fiind inadmisibilă".

De remarcat că, în cazul pe care îl analizăm nu suntem în situaţia avută în vedere de jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la competenţa ei de a examina constituţionalitatea unor prevederi legale abrogate ale căror efecte se produc în continuare. În plus, în mod cert această jurisprudenţă se referă la controlul a posteriori.

2.În cazul în care s-ar trece peste aspectul de inadmisibilitate, obiecţia de neconstituţionalitate trebuia respinsă ca neîntemeiată întrucât nu se putea reţine că au fost încălcate prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie şi nici cele ale art. 147 alin. (4). Concluzia că nu ar fi existat o situaţie extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată şi că nu s-a demonstrat necesitatea adoptării unei ordonanţe de urgenţă constituie mai degrabă o preluare a susţinerilor partizane ale autorilor sesizării decât rezultatul unei analize aprofundate şi obiective a realităţilor politice existente înainte de promovarea ordonanţei. Susţinerile că în realitate s-ar fi dorit emiterea acestei ordonanţe de urgenţă doar pentru coagularea unor majorităţi politice în cadrul autorităţilor publice locale, altele decât cele reflectate prin alegeri, şi pentru crearea unui avantaj politic la adoptarea anumitor decizii constituie în fapt doar răstălmăciri ale motivelor invocate de Guvern pentru demonstrarea stării excepţionale şi a urgenţei, putând fi apreciate şi procese de intenţie. Prin măsurile temporare prevăzute în ordonanţa de urgenţă nu s-a urmărit constituirea altor majorităţi decât cele rezultate din alegeri ci, dimpotrivă, respectarea programului politic asumat de aleşii locali în alegeri, sens în care s-a pronunţat şi Curtea Constituţională prin Decizia nr. 419 din 26 martie 2009.

În realitate, aşa cum rezultă din preambulul ordonanţei şi din cuprinsul ei, Guvernul a stabilit măsurile criticate tocmai pentru a respecta opţiunea electoratului astfel cum a fost manifestată la alegerile locale, aşadar tocmai pentru a preveni "alterarea/denaturarea" voinţei acestuia.

După cum se cunoaşte, la alegerile locale din anul 2012 Alianţa "Uniunea Social Liberală" a obţinut o majoritate considerabilă, candidând în cele mai multe cazuri pe liste unice pentru toate funcţiile din administraţia locală: consiliul local, consilier judeţean, primar sau preşedinte de consiliu judeţean. Pe aceste liste, candidaţii, deşi au fost nominalizaţi şi cu precizarea partidului de care aparţin, candidatura în sine aparţinea listei electorale a USL.

Candidaţii nu s-au prezentat în faţa electoratului cu programe proprii sau cu programele partidului lor, ci cu programul şi promisiunile alianţei. Cazurile în care cele două partide au prezentat candidaţi separaţi au fost mai puţine.

În aceste condiţii este evident că opţiunea electoratului s-a bazat nu atât pe persoana candidatului sau a partidului său, ci pe programul, pe angajamentele şi promisiunile alianţei. La rândul lor, aleşii poartă răspunderea faţă de cei care i-au ales pentru modul în care îşi îndeplinesc obligaţiile pe care şi le-au asumat.

Consideraţiile exprimate mai sus au fost consemnate printr-o bogată jurisprudenţă a Curţii Constituţionale. Astfel, în Decizia nr. 273 din 24 februarie 2009 s-a menţionat că "cetăţenii, prin votul lor, exprimă opţiuni între diversele programe politice ale partidelor care participă la scrutinul electoral şi mai puţin cu privire la candidaţi, în considerarea calităţilor şi a meritelor acestora, sau a unor promisiuni pentru care nu au rezerve să le facă în perioada campaniilor electorale". În cuprinsul Deciziei nr. 280 din 23 mai 2013 Curtea a considerat că "votul alegătorului exprimă opţiunea pentru programul unui partid şi nu pentru un anumit candidat". De asemenea, prin Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007 a stabilit că prevederile legislaţiei în vigoare urmăresc "asigurarea unei stabilităţi în cadrul administraţiei publice locale, care să exprime configuraţia politică, aşa cum aceasta a rezultat din voinţa electoratului".

În ceea ce priveşte invocarea rolului partidelor în justificarea soluţiei pronunţate ni se pare relevant şi important să evocăm şi o altă concluzie a Curţii cuprinsă în Decizia nr. 1.461 din 8 noiembrie 2011: "Este adevărat că, potrivit art. 8 alin. (2) din Constituţia României, partidele politice «contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor...», însă acest rol nu poate fi extins şi la deciziile pe care organele alese ale administraţiilor publice locale urmează să le adopte, pentru că altfel imixtiunea partidelor politice în funcţionarea administraţiei publice locale ar conduce la încălcarea unor principii constituţionale, printre care şi cel al autonomiei locale. Partidele politice au un rol esenţial în constituirea organelor de conducere ale administraţiei publice locale, prin promovarea şi susţinerea candidaţilor în alegerile locale, însă odată aleşi aceşti candidaţi sunt reprezentanţii comunităţii locale şi nu ai unui partid politic. Ei se bucură de privilegiul ingratitudinii faţă de partidul care i-a promovat în alegeri, datorită faptului că după data validării îndeplinesc o funcţie publică în virtutea unui jurământ care face abstracţie de orice apartenenţă la un partid politic sau la o organizaţie a cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale".

Este evident că referirile la programul politic al partidului, în cazul nostru se aplică mutatis mutandis la alianţa politică, ea fiind aici competitorul electoral.

Această logică a aşezării relaţiilor dintre aleşi, alegători şi competitorii electorali a fost în mod cert dereglată odată cu apariţia "rupturii politice" în cadrul USL.

În funcţionarea autorităţilor locale au apărut multe disfuncţionalităţi şi anomalii. Aleşii locali s-au confruntat cu dilema de a vota împotriva programului politic asumat ca să respecte indicaţia partidului, riscând să îşi supere electoratul, sau de a vota programul, riscând represaliile partidului. Alternativa era absenteismul ori abţinerea.

În cazul în care mandatul alesului înceta prin orice mod accederea supleantului întâmpina obstrucţiile procedurale ale colegilor.

În acest fel, funcţionarea primăriilor, a consiliilor locale şi judeţene a marcat serioase sincope şi chiar blocaje, aspecte care n-au avut un caracter izolat, cuprinzând numeroase autorităţi, în acest fel aducându-se grave prejudicii atât acestora, cât şi cetăţenilor.

Susţinerea că asemenea blocaje îşi găseau rezolvare în cadrul juridic actual minimalizează practic consecinţele evocate şi nu ţine cont de realitatea faptelor, de amploarea lor.

Aşadar, a existat o situaţie extraordinară care a impus o intervenţie de urgenţă a Guvernului, cu atât mai mult cu cât Parlamentul era în vacanţă, iar în faţa autorităţilor locale apăreau probleme grave legate de execuţia bugetară şi adoptarea noilor bugete.

3.În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a prevederilor art. 147 alin. (4) din Constituţie în raport cu situaţia consilierilor locali şi judeţeni, aceasta nu este demonstrată. Se evocă faptul că în perioada 2007-2014 Curtea a pronunţat peste 20 de decizii prin care a statuat că art. 9 alin. (2) lit. h^1) şi art. 15 alin. (2) lit. g^1) din Legea nr. 393/2004 sunt constituţionale şi sunt prezentate exemplificativ câteva din aceste decizii. Nu se subliniază însă prin ce anume nu a fost respectată obligativitatea acestora.

Ordonanţa de urgenţă nu neagă şi nu modifică textele menţionate. Se suspendă temporar doar aplicabilitatea lor din motive justificate, operaţiune frecventă în practica legislativă. Pe de altă parte, fiecare decizie dintre cele avute în vedere s-a referit la aspecte particulare ale unor cazuri de migraţiune politică, or în cazul pe care îl analizăm, situaţia de fapt prezintă o specificitate aparte, nemaiîntâlnită, putând fi calificată excepţională. Nu există între situaţia ordonanţei de urgenţă analizate şi celelalte cazuri o identitate nici a stărilor de fapt şi nici a conţinutului normativ al reglementărilor ce au făcut obiectul controlului de constituţionalitate.

4.Raportarea motivării deciziei şi la pretinsa încălcare a prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie este nejustificată. În primul rând, în cele de mai sus am demonstrat netemeinicia constatării neconstituţionalităţi reglementării criticate în raport cu prevederile art. 115 alin. (4) şi art. 147 alin. (4), astfel că abordarea competenţei Curţii de a se pronunţa şi la alte texte constituţionale nu se mai poate pune. Pe de altă parte, criticile aduse unor texte din Legea nr. 24/2000 care ar fi încălcate sunt mai mult de nivelul afirmaţiilor. Am exemplificat deja, inclusiv din jurisprudenţa Curţii Constituţionale, precedentele uzuale de derogări, suspendări de aplicare, dispoziţii cu caracter temporar.

5.În ceea ce priveşte efectele deciziei Curţi Constituţionale, concluzia majorităţii potrivit căreia Parlamentul va trebui să respingă prin lege ordonanţa de urgenţă, iar decizia Curţii trebuie pusă în aplicare în sensul restabilirii stării de neconstituţionalitate este nefirească şi exagerată, excedând competenţei Curţii Constituţionale şi nesocotind principiul suveranităţii legislative a Parlamentului consfinţit prin art. 61 din Constituţie.

Textul invocat în sprijinul concluziei, respectiv art. 147 alin. (2) din Constituţie, stabileşte pentru Parlament în cazurile de neconstituţionalitate doar obligaţia de a reexamina dispoziţiile respective pentru a le pune de acord cu decizia Curţii Constituţionale. Textul nu îndreptăţeşte Curtea să dea indicaţii puterii legislative cum să pună de acord textele şi cu atât mai puţin să se substituie acesteia. De altfel, Curtea Constituţională a statuat în numeroase decizii că nu poate fi un legiuitor pozitiv. Profesorul Ion Deleanu, în lucrarea sa Instituţii şi proceduri constituţionale - în dreptul român şi în dreptul comparat, subliniază la pag. 839 că "Parlamentul nu poate fi obligat sa legifereze" şi că în asemenea situaţii "nimic nu împiedică Parlamentul să reconsidere legea în ansamblul ei". În literatura de specialitate s-au remarcat dificultatea şi complexitatea operaţiunii de punere de acord şi mai ales problema rezolvării efectelor juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei potrivit prevederilor art. 115 alin. (8) din Constituţie. Stabilirea unor asemenea măsuri trebuie făcută potrivit principiilor care diriguiesc aplicarea în timp a legii, în funcţie şi de cronologia dispoziţiilor legale implicate în acest proces. În orice caz este obligatorie evitarea retroactivităţii dispoziţiilor din legea de aprobare sau respingere a ordonanţei. În privinţa problemei neretroactivităţii legii, în raport cu restabilirea stării de constituţionalitate care ar presupune aplicarea textului suspendat prin ordonanţă, deci şi pierderea calităţii alesului local, sunt foarte sugestive şi pertinente concluziile Curţii Constituţionale stabilite în cuprinsul Deciziei nr. 61 din 18 ianuarie 2007: "Nu se poate pretinde unui subiect de drept să răspundă pentru o conduită anterioară intrării în vigoare a unei legi care reglementează sau modifică, pentru viitor, această conduită. Subiectul de drept nu putea să prevadă conţinutul noilor reglementări în domeniu adoptat de legiuitor, iar comportamentul său este unul normal dacă se desfăşoară în cadrul ordinii de drept atunci în vigoare".

De altfel, în legătură cu problema efectelor deciziei, fără alte consideraţii, redăm o concluzie definitorie a Curţii Constituţionale cuprinsă în considerentele Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011: "În ceea ce priveşte deciziile prin care se constată neconstituţionalitatea unor dispoziţii care nu mai sunt în vigoare, Curtea constată că acestea nu produc efecte retroactive, ci exclusiv pentru viitor. Dispoziţiile neconstituţionale nu se vor mai aplica în cauza în care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate şi nici în cauzele pendinte în faţă instanţelor judecătoreşti în care respectivele dispoziţii sunt aplicabile. Aşa fiind, efectele deciziei de admitere se limitează exclusiv asupra aplicării în timp a dispoziţiei sancţionate, căreia i se refuză ultraactivitatea întemeiată pe principiul "tempus regit actum", iar nu şi asupra existenţei normei în dreptul pozitiv, care, în urma abrogării sau ajungerii la termen survenite anterior momentului în care se realizează controlul de constituţionalitate, a trecut în stare pasivă. Cu alte cuvinte, decizia Curţii prin care se admite excepţia de neconstituţionalitate este general obligatorie şi are putere numai pentru viitor în toate situaţiile juridice în care norma care nu mai este în vigoare continuă să îşi producă efectele juridice neconstituţionale, în virtutea principiului tempus regit actum.

Pentru toate aceste argumente, considerăm că obiecţia de neconstituţionalitate trebuia în principal respinsă ca inadmisibilă, iar în subsidiar, dacă s-a trecut peste acest aspect, trebuia respinsă ca neîntemeiată.

Judecător,

prof. univ. dr. Valer Dorneanu

Judecător,

prof. univ. dr. Tudorel Toader

*

OPINIE CONCURENTĂ

1.În acord cu soluţia adoptată - cu majoritate de voturi - prin Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014, aceea de constatare a neconstituţionalităţii dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor măsuri privind administraţia publică locală în raport cu art. 1 alin. (3) şi (5), art. 115 alin. (4) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie, considerăm că trebuia constatată neconstituţionalitatea acestui act normativ şi în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie - text constituţional invocat de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate - pentru considerentele ce vor fi dezvoltate în cele ce urmează.

2.Potrivit art. 115 alin. (6) din Constituţie, ordonanţele de urgenţă "nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului". În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că "sunt instituţii fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituţie, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenţei lor, în mod explicit sau doar generic (instituţiile cuprinse în titlul III din Constituţie, precum şi autorităţile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale)" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014). Aşadar, instituţiile fundamentale ale statului au "statut constituţional" (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009).

3.Astfel, Curtea a considerat că sunt instituţii fundamentale ale statului, spre exemplu, Curtea de Conturi (Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, sau Decizia nr. 1.555 din 17 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 916 din 28 decembrie 2009), Preşedintele României (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 851 din 12 decembrie 2007), Consiliul Superior al Magistraturii (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009), Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009), serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009), Ministerul Public (Decizia nr. 297 din 23 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 18 mai 2010), consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) sau Curtea Constituţională (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012).

4.Curtea, în jurisprudenţa sa, a mai stabilit că "se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale» şi că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin". În continuare, Curtea a arătat că "verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, aşa cum rezultă din unele dicţionare. Din punctul de vedere al Curţii, aceasta urmează să reţină numai sensul juridic al noţiunii, sub diferite nuanţe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecinţe negative»" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008).

5.Cât priveşte înţelesul sintagmei "afectare a regimului instituţiilor fundamentale ale statului", Curtea, prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, a statuat că aceasta vizează "toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc." De asemenea, toate aceste componente se subsumează organizării şi funcţionării instituţiilor fundamentale ale statului (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010). Totuşi, atunci când este vizată structura organizatorică a unei instituţii fundamentale a statului ea trebuie să fie aptă să afecteze capacitatea administrativă şi funcţionarea acesteia (Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014).

6.Aşadar, primarul, consiliul local şi consiliul judeţean sunt instituţii fundamentale ale statului în sensul art. 115 alin. (6) din Constituţie, acestea fiind reglementate prin art. 121-122 din Constituţie, iar sintagma "afectare a regimului instituţiilor fundamentale ale statului" vizează "toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc." Prin urmare, ordonanţele de urgenţă ar putea fi adoptate numai dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în privinţa regimului juridic al instituţiilor fundamentale.

7.Este evident faptul că orice ordonanţă de urgenţă care se referă, indiferent în ce mod, la regimul juridic al acestor autorităţi produce o modificare a acestuia. O atare concluzie rezultă din faptul că detalierea regimului juridic al acestor autorităţi este, prin excelenţă, realizată prin norme de natura legii, având în vedere că textul Constituţiei menţionează doar că ele sunt alese şi funcţionează în condiţiile legii [art. 121 alin. (1) şi (2), respectiv art. 122 alin. (2) din Constituţie], respectiv le stabileşte rolul constituţional pe care îl îndeplinesc [art. 121 alin. (2) şi art. 122 alin. (1) din Constituţie]. Însă, tot atât de evident este şi faptul că aprecierea caracterului pozitiv al acestor modificări trebuie realizată prin raportare atât la rolul pe care Constituţia îl atribuie acestor autorităţi, în sensul ca modificările să nu producă o fragilizare sau o schimbare directă sau indirectă a acestuia, cât şi la modul de alegere şi funcţionare a acestora, în sensul de a nu se denatura voinţa corpului electoral şi de a nu se împiedica funcţionarea acestor autorităţi. Rezultă aşadar că regimul juridic al acestor autorităţi trebuie să reflecte deopotrivă alegerea, funcţionarea şi rolul lor, acestea definindu-se ca elemente componente ale regimului lor juridic.

8.Considerăm că în jurisprudenţa Curţii nu au fost fixate în mod exhaustiv elementele componente ale regimului juridic al instituţiilor fundamentale, deciziile citate în cadrul deciziei la care se redactează prezenta opinie concurentă vizând mai degrabă subcomponentele a două dintre elementele componente ale regimului juridic al acestor autorităţi, respectiv cele ale funcţionării şi rolului lor constituţional. Aşadar, Curtea nu s-a referit în jurisprudenţa sa la alegerea, în speţă, a autorităţilor administraţiei publice locale ca element component al regimului juridic al acestora, întrucât nu s-a confruntat cu o asemenea situaţie, respectiv ca printr-o ordonanţă de urgenţă să se afecteze chiar modul de alegere al acestor autorităţi.

9.Stabilind faptul că alegerea este un element component definitoriu al regimului juridic, observăm faptul că ea eo ipso califică aceste autorităţi ca fiind elective, şi nu numite printr-o decizie a vreunei autorităţi a statului. Această observaţie este una esenţială, întrucât din caracterul lor electiv decurge, în mod implicit, faptul că ele trebuie să reflecte voinţa corpului electoral care şi-a manifestat opţiunea politică în mod liber şi irevocabil într-un sens sau altul. Schimbarea compoziţiei şi configuraţiei politice sau a apartenenţei politice prin ordonanţă de urgenţă afectează în sens negativ chiar modul de alegere al acestor autorităţi, alegerea democratică prin vot a acestora devenind, în fapt, un demers inutil din moment ce rezultatul său poate fi oricând modificat/alterat/denaturat după bunul plac şi opţiunea subiectivă a Guvernului.

10.Concluzionând, apreciem că regimul juridic al autorităţilor administraţiei publice locale cuprinde trei elemente componente care se circumscriu alegerii, funcţionării şi respectării rolului lor constituţional, iar ordonanţa de urgenţă analizată a afectat în sens negativ componenta modului de alegere a acestora, ceea ce echivalează cu afectarea directă a regimului lor juridic. Aşadar, rezultă o încălcare a dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, aspect pe care Curtea, prin decizia sa, ar fi trebui să îl reţină ca atare.

11.Pentru considerentele mai sus expuse, considerăm că ar fi trebuit constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 şi prin raportare la art. 115 alin. (6) din Constituţie.

Judecător,

prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru