Decizie nr. 1.105 din 21 septembrie 2010

Augustin Zegrean - preşedinte

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri financiare, excepţie ridicată de Avocatul Poporului.

La apelul nominal se prezintă reprezentantul Avocatului Poporului, expertul Bianca Drăghici.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului autorului excepţiei, care susţine temeinicia excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei de urgenţă, arătând că nu este motivată urgenţa şi situaţia extraordinară care ar fi impus adoptarea unui asemenea act normativ. Astfel, o serie dintre dispoziţiile ordonanţei intră în vigoare la date ulterioare publicării în Monitorul Oficial al României, ceea ce infirmă urgenţa reglementării. Pe de altă parte, Guvernul şi-a încălcat competenţa materială de reglementare consacrată de art. 115 alin. (6) din Constituţie, care prevede că ordonanţa de urgenţă nu poate afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului şi nici drepturile şi libertăţile cetăţenilor. De asemenea, ordonanţa de urgenţă aduce atingere şi principiului autonomiei publice locale, prevăzut de art. 120-122 din Constituţie.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, apreciind că ordonanţa de urgenţă încalcă prevederile constituţionale cuprinse în art. 115 alin. (6) şi art. 120-122. Aplicarea actului normativ va genera un blocaj funcţional, care va produce efecte asupra bunei funcţionări a autorităţilor publice locale. Reglementarea ar trebui să asigure un standard minim de satisfacere a nevoilor cetăţenilor, iar la stabilirea numărului de posturi din cadrul instituţiilor publice locale trebuie să se ţină seama de specificul zonei, nivelul de dezvoltare economică, cadrul geografic etc. Aşa fiind, orice limitare a autonomiei publice locale nu poate fi operată decât printr-o reglementare de rang constituţional sau organic, nicidecum printr-o ordonanţă de urgenţă a Guvernului.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

Cu Adresa nr. 7.189 din 12 iulie 2010, Avocatul Poporului a sesizat direct Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri financiare. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată ca urmare a unei sesizări formulate de domnul Andrei Ioan Chiliman, în calitate de primar al sectorului 1 Bucureşti şi de preşedinte al Consiliului de Coordonare al Municipiului Bucureşti al Partidului Naţional Liberal, precum şi în numele parlamentarilor P.N.L. din Circumscripţia Electorală nr. 42 Bucureşti, respectiv George Crin Laurenţiu Antonescu, Alina Ştefania Gorghiu, Ludovic Orban, Radu Stroe, Daniel Stamate Budurescu şi Cornel Pieptea.

Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. d) din Constituţie, al art. 13 lit. f) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatului Poporului şi al art. 11 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 9.826 din 12 iulie 2010 şi constituie obiectul Dosarului nr. 2.322D/2010.

Motivele sesizării vizează următoarele aspecte de neconstituţionalitate:

1.Urgenţa care a determinat adoptarea actului normativ criticat nu se poate justifica prin eficientizarea şi îmbunătăţirea actului managerial în condiţiile reducerii numărului de posturi din administraţia publică locală, stabilit în raport de grupele de populaţie. Astfel, în pofida faptului că ordonanţa de urgenţă este motivată prin necesitatea eficientizării activităţii instituţiilor publice locale, în realitate criteriul reducerii de personal în funcţie de numărul locuitorilor din unitatea/subdiviziunea administrativ-teritorială aduce atingere bunei funcţionări a activităţii autorităţilor administraţiei publice locale.

Din examinarea dispoziţiilor ordonanţei se poate observa abaterea de la exigenţa constituţională privind urgenţa, dar şi de la regulile de tehnică legislativă privind intrarea în vigoare a ordonanţelor de urgenţă, astfel cum sunt acestea stabilite de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000. Cu alte cuvinte, chiar amânarea intrării în vigoare a dispoziţiilor ordonanţei infirmă urgenţa reglementării pe această cale, în acest caz.

Pe cale de consecinţă, carenţele în motivarea urgenţei şi a situaţiei extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată duc, fără îndoială, la concluzia că adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010, astfel cum este prezentată în cuprinsul ordonanţei de urgenţă, nu poate fi primită din perspectiva exigenţelor art. 115 alin. (4) din Constituţie.

2.Prin reglementările sale, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 afectează modul de funcţionare a activităţii autorităţilor administraţiei publice locale: consiliile locale alese şi primarii aleşi, precum şi consiliile judeţene toate instituţii fundamentale ale statului, reglementate prin cap. V al titlului III din Constituţie. Astfel, noua reglementare impune în sarcina acestor autorităţi o serie de măsuri, precum: modul de constituire a bugetului local, modul de realizare a unor operaţiuni financiare în cadrul bugetului local, stabilirea numărului maxim de posturi în administraţia publică locală, schimbări ale denumirilor cuprinse în certificatele de înregistrarea fiscală, modificarea unor prevederi referitoare la contravenţiile aplicate în cazul nerespectării legii şi altele.

Prin urmare, adoptarea prezentului act normativ constituie o imixtiune a Guvernului ca autoritate a administraţiei publice centrale în activitatea autorităţilor administraţiei publice locale, afectând regimul acestora, fără luarea în considerare şi a altor criterii specifice bunei funcţionări a acesteia.

De altfel, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţa materială, încălcând dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, sub un dublu aspect: actul normativ criticat afectează activitatea administraţiei publice, instituţie fundamentală a statului şi, totodată, aduce atingere unor drepturi şi libertăţi fundamentale.

3.Natura juridică a consiliilor locale, judeţene şi a primarilor este aceea de autorităţi ale administraţiei publice locale, care au misiunea să realizeze autonomia locală în unităţile administrativ-teritoriale, adică să rezolve treburile publice din comune şi oraşe. De aceea, puterea acestor organe derivă din puterea alegătorilor, nu din cea a statului.

Sub acest aspect, se observă că Guvernul, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010, impune autorităţilor administraţiei publice locale un număr maxim de posturi şi le obligă pe acestea să aprobe modificările organigramelor, precum şi să reflecte aceste modificări în bugetele de venituri şi cheltuieli. Or, impunerea unor asemenea obligaţii încalcă art. 120 alin. (1) şi art. 121 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul descentralizării şi autonomiei locale şi periclitează capacitatea administrativ-financiară a autorităţilor administraţiei publice locale de a satisface interesele publice ale administraţiei şi de a rezolva treburile publice.

Sunt încălcate şi dispoziţiile art. 4 alin. (4) şi art. 6 alin. (1) din Carta europeană a autonomiei locale, care prevăd dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.

În conformitate cu dispoziţiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra sesizării de neconstituţionalitate.

Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 13.248 din 9 septembrie 2010, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată pentru următoarele motive:

Raportat la cauza de faţă, situaţia extraordinară este determinată de:

–dificultăţile întâmpinate cu privire la plata salariilor personalului bugetar;

–influenţa substanţială asupra bugetului de stat pe anul 2010 pe care o are alocarea unor sume din bugetul de stat pentru plata salariilor personalului încadrat în aparatul autorităţilor locale;

–necesitatea menţinerii echilibrelor bugetare şi, în mod implicit, respectarea angajamentelor interne şi internaţionale asumate de Guvernul României, inclusiv în ceea ce priveşte nivelul deficitului bugetar.

Scopul actului normativ este acela de "adoptare a unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de întărire a disciplinei financiare, astfel încât să se reducă deficitele dintre veniturile şi angajamentele legale de cheltuieli publice locale. Arieratele bugetare înregistrate la nivelul unităţilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale se reflectă în deficitul bugetului general consolidat, conducând la creşterea acestuia."

În consecinţă, se apreciază că, în anumite situaţii extreme, precum în cea de faţă, implicaţiile financiare legate de plată salariilor angajaţilor din autorităţile locale se pot constitui într-o situaţie extraordinară în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţie, deoarece asemenea măsuri sunt motivate, în mod fundamentat, de apărarea stabilităţii economice a statului român.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la încălcarea art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, Guvernul apreciază că dispoziţiile ordonanţei supuse controlului nu afectează regimul autorităţilor publice locale, deoarece consecinţele punerii în aplicare a măsurilor adoptate nu sunt negative, ci, din contră, sunt pozitive, normativele de personal reglementate de acest act normativ având drept scop continuarea bugetării autorităţilor locale de la bugetul de stat. În caz contrar, statul poate sista în orice moment alocarea de fonduri pentru autorităţile locale, agravând în acest fel situaţia financiară şi de personal a acestora.

Referitor la afectarea autonomiei locale, se apreciază că noile forme de reglementare a disciplinei fiscale în materie bugetară pentru autorităţile locale nu afectează principiul autonomiei locale, consacrat de art. 120 din Constituţie. Statul, prin organele sale reprezentative şi decizionale, este dator a veghea la buna funcţionare a autorităţilor publice, atât centrale, cât şi locale, iar finanţarea autorităţilor locale din bugetul de stat nu poate fi sistată pentru salvgardarea interesului statal, prin sacrificarea celui local, actul normativ în discuţie fiind adoptat tocmai pentru crearea unui echilibru în gestionarea resurselor financiare ale statului. Acest act dă posibilitatea autorităţilor locale de a primi sprijin financiar de la nivel central, în perioade de dificultate economică generalizată.

Preşedintele Senatului şi Preşedintele Camerei Deputaţilor nu au comunicat punctele lor de vedere.

CURTEA,

examinând sesizarea de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie şi celor ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, cu modificările ulterioare, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul sesizării Curţii Constituţionale îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri financiare.

Dispoziţiile din Constituţie considerate a fi încălcate sunt cele ale art. 115 alin. (4) şi (6), precum şi cele ale art. 120-122. Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, reţinem următoarele:

I. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, prin raportare la prevederile art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală:

–Art. 115 alin. (4) prevede că Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.

Referindu-se la jurisprudenţa Curţii Constituţionale, exemplificată prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, şi Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, autorul obiecţiei de neconstituţionalitate susţine că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 a fost adoptată cu încălcarea condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală, situaţia extraordinară şi urgenţa fiind doar proclamate şi fără precizarea vreunui element cuantificabil.

Curtea, în jurisprudenţa sa, a statuat, în mod constant, că situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun, aspect întărit şi prin adăugarea sintagmei "a căror reglementare nu poate fi amânată" (Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005).

Curtea a mai arătat, prin Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, că pentru îndeplinirea cerinţelor prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public. Cu privire la criteriul obiectiv necesar pentru aprecierea situaţiei extraordinare, Curtea a reţinut, cu prilejul pronunţării Deciziei nr. 255 din 11 mai 2005, că "invocarea elementului de oportunitate, prin definiţie de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficienţă contributivă determinantă a urgenţei, ceea ce, implicit, îl converteşte în situaţie extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate (...). Întrucât însă asemenea factori nu sunt cuantificabili, afirmarea existenţei situaţiei extraordinare, în temeiul lor sau prin convertirea lor într-o asemenea situaţie, conferă acesteia un caracter arbitrar, de natură să creeze dificultăţi insurmontabile în legitimarea delegării legislative. S-ar ajunge, astfel, ca un criteriu de constituţionalitate - situaţia extraordinară -, a cărui respectare este prin definiţie supusă controlului Curţii, să fie, practic, sustras unui atare control, ceea ce ar fi inadmisibil". Totodată, cu prilejul pronunţării Deciziei nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Curtea Constituţională a statuat că "urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare".

În raport cu obiectul criticii de neconstituţionalitate formulate, Curtea reţine că, în nota de fundamentare a ordonanţei de urgenţă criticate, existenţa unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată şi urgenţa acesteia sunt justificate de Guvern prin următoarele argumente:

–adoptarea ordonanţei de urgenţă criticate a fost determinată - potrivit motivării explicite pe care o conţine tocmai de necesitatea eficientizării activităţii instituţiilor publice locale şi a îmbunătăţirii actului managerial în condiţiile actualei crize, care, persistând, impune reducerea cheltuielilor bugetare, în general, şi reducerea cheltuielilor bugetare locale, în special, având în vedere că - potrivit art. 64 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi ale art. 5 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale - îndestularea cu resurse financiare a bugetelor locale se face cu fonduri ce se acordă (sub forma transferurilor şi a cotelor defalcate) de la bugetul de stat, iar veniturile bugetului general consolidat au scăzut continuu în ultimii 2 ani;

–bugetele locale au încheiat anul 2009 cu plăţi restante (datorii neachitate la termenul scadent) într-o valoare foarte mare, care, în primele luni ale anului 2010, nu numai că nu s-au diminuat, ci au crescut constant, fapt care poate conduce la o situaţie de blocaj financiar la nivelul bugetelor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale. La rândul său, acesta va genera un blocaj financiar al operatorilor economici ce prestează servicii sau execută lucrări pentru autorităţile administraţiei publice locale.

Prin adoptarea ordonanţei criticate se urmăreşte diminuarea arieratelor înregistrate de unităţile administrativ-teritoriale şi îmbunătăţirea situaţiei economico-financiare a unităţilor administrativ-teritoriale, fapt care va permite finanţarea unor noi proiecte de investiţii. De asemenea, reglementarea va avea impact şi asupra activităţii financiare a operatorilor economici care prestează servicii de interes public local;

–o altă perspectivă este aceea a imposibilităţii realizării indicatorilor macroeconomici conveniţi cu Fondul Monetar Internaţional, Comisia Europeană şi Banca Mondială şi pot pune în pericol următoarele tranşe din acordul stand-by încheiat de România. Aceste organisme internaţionale au formulat opinii şi recomandări referitoare la creşterea disciplinei financiare, a predictibilităţii şi transparenţei execuţiei bugetare la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale, la diminuarea arieratelor înregistrate ca urmare a managementului financiar imprudent şi la reducerea cheltuielilor bugetare ale autorităţilor administraţiei publice locale. În acest scop, este necesară adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de întărire a disciplinei financiare, astfel încât să se reducă plăţile restante la nivelul unităţilor/subdiviziunilor administrativteritoriale;

–în activitatea de monitorizare a datoriei publice locale, Ministerul Finanţelor Publice a constatat existenţa unor contracte, care constituie datorie publică locală, încheiate de unităţi administrativ-teritoriale fără obţinerea avizului comisiei de autorizare a împrumuturilor locale, fapte produse şi din cauza încadrării acestora în categoria contravenţiilor şi nu ca infracţiuni, aşa cum este considerată folosirea ori prezentarea de documente sau date false, inexacte ori incomplete în vederea obţinerii avizului comisiei menţionate. Prin urmare, Guvernul a apreciat că este necesară o corelare legislativă care să corespundă noilor realităţi;

–în sfârşit, s-au remarcat diferenţe foarte mari în privinţa numărului de personal în colectivităţi locale de dimensiuni similare, în condiţiile în care atribuţiile conferite prin lege sunt identice. Cele mai mari efective de personal se regăsesc în autorităţi publice (primării şi consilii judeţene), cultură (inclusiv întreţinere spaţii verzi), dezvoltare publică (administrarea domeniului public, locuinţe, pieţe, iluminat public) şi poliţia comunitară. Aşa fiind, se consideră necesară stabilirea de normative de personal (număr maxim al posturilor) ce vor trebui implementate la nivelul administraţiei publice locale. Acestea vor determina o raţionalizare a cheltuielilor în scopul realizării unui echilibru cu veniturile realizate, pe de o parte, şi asigurării resurselor financiare suplimentare pentru efectuarea de proiecte de investiţii, pe de altă parte.

Având în vedere jurisprudenţa sa cu privire la art. 115 alin. (4) din Constituţie, Curtea a analizat fiecare dintre aceste motive invocate de Guvern pentru a stabili dacă implicaţiile financiare legate de modificările legislative adoptate, în situaţia dată, se circumscriu situaţiei extraordinare sau unor elemente de oportunitate.

Astfel, prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, Curtea a reţinut că situaţia de criză financiară mondială ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a ţării şi, implicit, securitatea naţională. Aceasta este premisa de la care Curtea urmează să analizeze relevanţa motivelor invocate de Guvern în adoptarea ordonanţei de urgenţă criticate.

Principalele motive pentru justificarea situaţiei extraordinare le reprezintă creşterea arieratelor înregistrate de unităţile administrativ-teritoriale, necorelarea reglementărilor legislative în domeniul obţinerii avizului comisiei de autorizare a împrumuturilor locale, precum şi excedentul de personal în colectivităţile locale. Motivele invocate privite separat nu justifică existenţa unei situaţii extraordinare, de aceea Curtea va proceda la analizarea efectelor pe care aceste împrejurări le produc prin întrunirea lor cumulată, şi anume, pe de o parte, situaţia de blocaj financiar la nivelul bugetelor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale ce afectează negativ bugetul de stat, prin creşterea deficitului bugetar, şi, pe de altă parte, imposibilitatea realizării indicatorilor macroeconomici conveniţi cu Fondul Monetar Internaţional, Comisia Europeană şi Banca Mondială, situaţie care poate pune în pericol următoarele tranşe din acordul stand-by încheiat de România. Or, dată fiind necesitatea adoptării unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de întărire a disciplinei financiare, astfel încât să se reducă deficitele dintre veniturile şi angajamentele legale de cheltuieli publice locale şi plecând de la premisa constatată de către Curte prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, Curtea Constituţională ajunge la concluzia că în cauza de faţă există o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă şi independentă de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public, respectiv stabilitatea economică a statului român.

De asemenea, Curtea constată că ordonanţa de urgenţă a fost adoptată în vederea atenuării efectelor unei stări de criză economică generalizată. O atare finalitate economică implică, în mod necesar şi neechivoc, o reglementare juridică primară, rapidă, unitară şi energică. În consecinţă, adoptarea măsurii criticate reclamă, în mod indubitabil, urgenţă; or, reglementarea urgentă a situaţiei rezultate în condiţiile de criză economică nu putea fi făcută în mod rapid şi rezonabil nici prin asumarea răspunderii Guvernului în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului asupra unui proiect de lege şi nici prin adoptarea unui proiect de lege cu procedura de urgenţă. În aceste condiţii, pentru conservarea stabilităţii economice a statului, singurul instrument rămas la îndemâna Guvernului a fost adoptarea unei ordonanţe de urgenţă (a se vedea şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 713 din 25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 430 din 28 iunie 2010).

În ceea ce priveşte critica referitoare la abaterea de la regulile de tehnică legislativă privind intrarea în vigoare a ordonanţelor de urgenţă, astfel cum sunt acestea stabilite de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, apreciem că dispoziţiile art. X din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 care prevăd momente ulterioare de intrare în vigoare pentru anumite dispoziţii ale ordonanţei nu infirmă caracterul urgent şi extraordinar al situaţiei reglementate.

Din contră, dispoziţiile art. I pct. 1-8, 11, 13-15, 17-21, 25-40 şi 43, care intră în vigoare la 1 ianuarie 2011, fiind norme care modifică şi completează Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, operează în materie financiar-fiscală, cu impact asupra responsabilităţilor autorităţilor administraţiei publice locale şi ale instituţiilor publice implicate în domeniul finanţelor publice locale. Or, apare pe deplin justificată, în această materie, instituirea, ca dată de intrare în vigoare a noii reglementări, începutul următorului an bugetar, tocmai în scopul respectării caracterului anual al normelor referitoare la buget, pe de o parte, precum şi în vederea asigurării unui grad sporit de predictibilitate în ceea ce priveşte structura bugetului pe anul următor.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. I pct. 41 şi 42, care intră în vigoare în termen de 30 de zile, calculate de la data intrării în vigoare a ordonanţei de urgenţă, Curtea observă că acestea instituie un regim sancţionator mai sever cu privire la nerespectarea dispoziţiilor legale privind datoria publică locală. De asemenea, dispoziţiile art. IV, care intră în vigoare tot în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a ordonanţei, reglementează sancţiuni pentru nerespectarea unor prevederi din actualul act normativ, prevederi pentru aplicarea cărora legiuitorul a prevăzut o anumită procedură, care impune respectarea mai multor termene.

Raţiunea reglementării termenului de 30 de zile în aceste cazuri rezidă în acordarea posibilităţii persoanelor cărora li se adresează reglementarea de a lua cunoştinţă de noua normă în vederea ajustării conduitei conform exigenţei legale prevăzute de aceasta. Intervalul instituit între data publicării actului normativ şi data intrării sale în vigoare constituie aplicarea principiului vacatio legis -repausul legii şi este menit să asigure caracterul previzibil şi accesibil al viitoarei reglementări şi să sporească încrederea cetăţenilor în statul de drept.

Pentru toate aceste motive, Curtea constată că reglementarea criticată nu aduce atingere dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, îndeplinind exigenţele urgenţei şi ale situaţiei extraordinare.

II. O altă critică formulată de autorul excepţiei constă în faptul că prin această ordonanţă de urgenţă se contravine art. 115 alin. (6) din Constituţie, care nu îngăduie să fie adoptate ordonanţe de urgenţă prin care este afectat regimul instituţiilor fundamentale ale statului.

Articolul 115 alin. (6) din Constituţie prevede că "Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică". Potrivit Deciziei nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, din interpretarea textului constituţional se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că "nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale" şi că "nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică". În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă "afectează", dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin.

Aşa fiind, pentru a constata aplicabilitatea dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie în cauza dedusă judecăţii, instanţa constituţională este chemată să aprecieze dacă instituţiile vizate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 reprezintă instituţii fundamentale ale statului, pe de o parte, şi dacă modificările operate prin noua reglementare afectează regimul acestor instituţii.

În ceea ce priveşte primul aspect, Curtea apreciază că natura autorităţilor administraţiei publice locale (consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene) de instituţii fundamentale ale statului este deopotrivă subliniată de statutul constituţional al acestora, consacrat de art. 120-122 - Administraţia publică locală, ca şi de faptul că organizarea şi funcţionarea sa, adică regimul său juridic, se reglementează, potrivit art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituţie, prin lege organică.

Referitor la a doua condiţie impusă de prevederile constituţionale, Curtea observă că, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, "(1) Prezenta lege reglementează regimul general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale", stabilind, în art. 2 alin. (1) al aceluiaşi act normativ, că "(1) Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit."

Or, din analiza întregului conţinut al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010, Curtea nu reţine că acest act normativ aduce vreo modificare Legii nr. 215/2001, neafectând în niciun sens, fie el pozitiv sau negativ, regimul autorităţilor publice locale, reprezentate de consilii locale, primari sau consilii judeţene. Modificările operate se limitează la modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi la stabilirea unor măsuri financiare de natură a spori disciplina financiară, predictibilitatea şi transparenţa execuţiei bugetare la nivelul unităţilor/subdiviziunilor administrativteritoriale, cu impact direct asupra arieratelor înregistrate ca urmare a managementului financiar imprudent şi a cheltuielilor bugetare la nivelul unităţilor/subdiviziunilor administrativteritoriale.

Prin urmare, Curtea constată că reglementarea criticată îndeplineşte exigenţele prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie referitoare la interdicţia legiferării în domeniul regimului instituţiilor fundamentale ale statului prin ordonanţă de urgenţă.

III. În fine, referitor la pretinsa încălcare a prevederilor art. 120-122 din Constituţie, precum şi a dispoziţiilor art. 4 pct. 4 şi art. 6 pct. 1 din Carta europeană a autonomiei locale, Curtea apreciază că, astfel cum reiese şi din preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010, la adoptarea actului au fost avute în vedere necesitatea eficientizării activităţii instituţiilor publice locale şi a îmbunătăţirii actului managerial în condiţiile reducerii cheltuielilor bugetare locale, precum şi necesitatea adoptării unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de întărire a disciplinei financiare, astfel încât să se reducă deficitele dintre veniturile şi angajamentele legale de cheltuieli publice locale.

Curtea constată că prevederile art. 120 din Constituţie consacră principiile de bază ale administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale, şi anume descentralizarea, autonomia locală şi deconcentrarea serviciilor publice, principii care se regăsesc atât în activitatea fiecărei autorităţi comunale, orăşeneşti sau judeţene, cât şi în raporturile dintre aceste autorităţi. Principiul autonomiei locale se realizează prin activitatea consiliilor locale, a primarilor, a consiliilor judeţene şi a preşedinţilor acestora, aleşi în condiţiile legii, potrivit atribuţiilor şi competenţelor stabilite prin Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001.

Astfel cum este definită autonomia publică locală prin legea specială în cuprinsul art. 3, aceasta constă în "dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii". Curtea Constituţională a statuat în jurisprudenţa sa, de exemplu, prin Decizia nr. 154 din 30 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 466 din 25 mai 2004, că principiul autonomiei locale "nu presupune totală independenţă şi competenţa exclusivă a autorităţilor publice din unităţile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul ţării şi dispoziţiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naţionale". De asemenea, prin Decizia nr. 136 din 3 mai 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 647 din 16 octombrie 2001, Curtea a reţinut că dispoziţiile art. 120-122 din Constituţie "se referă la principiul autonomiei locale în cadrul organizării administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale, iar nu la existenţa unei autonomii de decizie în afara cadrului legal, care este general obligatoriu". Aşa fiind, principiul autonomiei locale nu exclude obligaţia autorităţilor administraţiei publice locale de a respecta legile cu caracter general, aplicabile pe întreg teritoriul ţării, recunoscând existenţa unor interese locale specifice, distincte, dar care nu sunt în contradicţie cu interesele naţionale.

În acest sens sunt dispoziţiile art. 121 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora "Consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe", precum şi prevederile constituţionale ale art. 137 alin. (1), referitoare la formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale autorităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice, precum şi prevederile art. 138 alin. (4) din Constituţie, care stabilesc că "Bugetele locale se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţiile legii".

De asemenea, în lumina Cartei europene a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificată de România prin Legea nr. 199/1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, "Principiul autonomiei locale trebuie să fie recunoscut în legislaţia internă şi, pe cât posibil, în Constituţie" (art. 2), iar "Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice" (art. 3 pct. 1). În considerarea acestui drept, art. 4 pct. 2 prevede că "Autorităţilor administraţiei publice locale le este recunoscută, în cadrul legii, capacitatea deplină de a-şi exercită iniţiativa în toate domeniile ce nu sunt excluse din cadrul competenţelor lor sau care nu sunt atribuite unei alte autorităţi". Or, în cazul de faţă, în considerarea raţiunii sociale majore pe care actul normativ se întemeiază, Curtea reţine că reglementarea legală dedusă controlului de constituţionalitate a fost astfel concepută încât să ofere cadrul juridic necesar protejării intereselor naţionale în activitatea economică şi financiară, în concordanţă cu exigenţa prevăzută de art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie.

Pe cale de consecinţă, Curtea constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 respectă exigenţele constituţionale consacrate de prevederile art. 120-122 referitoare la principiul autonomiei locale.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri financiare, excepţie ridicată de Avocatul Poporului.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 21 septembrie 2010.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Mihaela Senia Costinescu