Decizie nr. 1.008 din 7 iulie 2009

Cu Adresa nr. 51/2.681 din 12 mai 2009, secretarul general al Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 pentru modificarea art. 5 alin. (2) din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, formulată de un număr de 63 de deputaţi, aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal, şi anume: Cristian Mihai Adomniţei, Marin Almăjanu, Teodor Atanasiu, Mihai Banu, Vasile Berci, Dan Bordeianu, Emil Bostan, ViorelVasile Buda, Daniel-Stamate Budurescu, Cristian Buican, Cristian-Ion Burlacu, Mihăiţă Calimente, Mircea Vasile Cazan, Daniel Chiţoiu, Tudor-Alexandru Chiuariu, Horia Cristian, Cristina Elena Dobre, Victor Paul Dobre, Mihai-Aurel Donţu, Gheorghe Dragomir, George Ionuţ Dumitrică, Relu Fenechiu, Gheorghe Gabor, Graţiela Leocadia Gavrilescu, Andrei Dominic Gerea, Alina-Ştefania Gorghiu, Titi Holban, Pavel Horj, Mircea Irimescu, Nicolae Jolţa, Mihai Lupu, Dan Mihai Marian, Dan Ilie Morega, Dan-Ştefan Motreanu, Gheorghe-Eugen Nicolăescu, Bogdan Olteanu, Ludovic Orban, Viorel Palaşcă, Ionel Palăr, Dan Păsat, Cornel Pieptea, Gabriel Plăiaşu, Cristina-Ancuţa Pocora, Virgil Pop, Octavian-Marius Popa, Călin Constantin Anton Popescu-Tăriceanu, Neculai Rebenciuc, Ana Adriana Săftoiu, Nini Săpunaru, Adrian George Scutaru, Ionuţ-Marian Stroe, Gigel-Sorinel Ştirbu, Ion Tabugan, Gheorghe-Mirel Taloş, Ioan Timiş, Diana Adriana Tuşa, Claudiu Ţaga, Radu Bogdan Ţîmpău, Ioan Ţintean, Florin Ţurcanu, Horea-Dorin Uioreanu, Lucia-Ana Varga şi Mihai Alexandru Voicu.

Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 11 alin. (1) lit. A. a) şi art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. J59 din 12 mai 2009 şi constituie obiectul Dosarului nr. 2.059A/2009.

Autorii sesizării precizează, mai întâi, faptul că proiectul de lege criticat, având un caracter organic, a fost adoptat de Camera Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, în data de 24 februarie 2009, apoi de Senat, în calitate de Cameră decizională, în data de 4 mai 2009. Legea supusă controlului de constituţionalitate înainte de promulgare aprobă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 pentru modificarea art. 5 alin. (2) din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, textul legal modificat având următoarea redactare:

–"Art. 5 alin. (2): "Preşedintele Senatului şi Primul-ministru al Guvernului României îndeplinesc funcţiile de vicepreşedinţi ai Consiliului Suprem de Apărare a Ţării."

Dispoziţiile constituţionale invocate de autorii obiecţiei sunt cele ale art. 1 alin. (4) referitoare la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor, art. 71 alin. (2) privind incompatibilitatea calităţii de deputat sau de senator cu exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului, şi ale art. 115 alin. (4) şi (6) referitoare la condiţiile în care Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă, şi anume: situaţia extraordinară, a cărei reglementare nu poate fi amânată, obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul ordonanţei, respectiv domeniile în care nu pot fi adoptate ordonanţe de urgenţă. În acest sens sunt prezentate următoarele argumente pentru susţinerea neconstituţionalităţii Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 pentru modificarea art. 5 alin. (2) din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării:

A. Încălcarea art. 1 alin. (4) din Constituţie:

Autorii sesizării susţin că, din analiza şi coroborarea prevederilor art. 119, art. 65 alin. (2) lit. g) şi ale art. 111 alin. (1) din Legea fundamentală, precum şi ale art. 1 din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008, rezultă fără echivoc natura juridică a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării (C.S.A.T.): autoritate a administraţiei publice centrale, autonomă faţă de Guvern, prezidată de Preşedintele României şi supusă controlului Parlamentului. În acest context, se afirmă că extinderea componenţei C.S.A.T., autoritate aparţinând puterii executive, prin includerea preşedintelui Senatului alături de reprezentanţi ai instituţiilor şi structurilor din sfera puterii executive responsabile în domeniul apărării şi securităţii naţionale, nu are niciun temei constituţional şi încalcă principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat.

Astfel, potrivit art. 65 alin. (2) lit. g) şi art. 111 alin. (1) din Constituţie, C.S.A.T. se află sub control parlamentar, astfel că preşedintele Senatului, având şi calitatea de vicepreşedinte al acestei autorităţi, devine judecător în propria cauză, contrar principiului general de drept Nemo esse judex în sua causa potest, precum şi principiilor statului de drept şi separaţiei puterilor. Preşedintele Senatului se află, concomitent, atât în conducerea unui organ decizional (C.S.A.T. - autoritate colegială exercitând puterea executivă, care emite hotărâri obligatorii pentru instituţiile vizate), fiind "coautor" al unor decizii administrative ce privesc aprobarea bugetelor, a planurilor de achiziţii militare etc., cât şi în conducerea organului de control (Parlamentul - organul reprezentativ suprem, exercitând puterea legislativă), în faţa căruia C.S.A.T. are obligaţia să prezinte anual rapoarte sau ori de cât ori se consideră necesar.

Totodată, se arată că Senatul României nu are, la nivel constituţional, nicio atribuţie expresă, de sine stătătoare, în domeniul apărării şi securităţii naţionale, toate atribuţiile din această sferă revenind celor două Camere reunite, adică Parlamentului ca organ reprezentativ suprem, astfel cum prevede art. 65 alin. (2) din Constituţie.

Expunerea de motive ce justifică emiterea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 nu prezintă un argument propriu-zis pentru această modificare, neexistând nicio conexiune logică între premisă şi concluzie: "neincluderea în conducerea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării a conducerii Parlamentului României poate conduce la deficienţe în activitatea acestui organism, deoarece C.S.A.T. este autoritatea administrativă învestită, potrivit Constituţiei, cu organizarea şi coordonarea unitară a activităţilor care privesc apărarea ţării şi siguranţa naţională." Argumentele invocate pentru emiterea ordonanţei "decretează, practic, un viciu de reglementare actuală, care impune o intervenţie legislativă de urgenţă" şi se rezumă la susţinerea potrivit căreia prezenţa reprezentantului forului legislativ în sistemul decizional al C.S.A.T. este necesară pentru a sublinia importanţa acestui for, având în vedere rolul preşedintelui Senatului în sistemul constituţional actual, acesta ocupând a doua funcţie publică în stat.

În viziunea autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate, această susţinere "afirmă expressis verbis încălcarea principiului puterilor în stat şi se fundamentează pe o analiză lipsită de profunzime a rolului preşedintelui Senatului în sistemul constituţional actual".

Astfel, chiar dacă, potrivit art. 98 alin. (1) din Constituţie, interimatul funcţiei de Preşedinte al României este asigurat, în această ordine, de preşedintele Senatului sau de preşedintele Camerei Deputaţilor, textul menţionat are caracter de excepţie, iar principiul strictei interpretări a excepţiilor nu permite extinderea atributelor ce revin preşedintelui Senatului în afara normei constituţionale. În plus, autorii obiecţiei, indicând opinii doctrinare, susţin că, pe perioada interimatului, funcţiile de Preşedinte al României şi de preşedinte al Senatului, respectiv al Camerei Deputaţilor, nu pot fi cumulate, astfel că este necesar să intervină, pentru acest interval de timp, suspendarea din funcţia de preşedinte al uneia dintre Camerele Parlamentului, după caz. Totodată, preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului se bucură de legitimitate egală, fiind aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, singurul criteriu care ar putea justifica ordinea prevăzută de art. 98 din Constituţie fiind, potrivit doctrinei, acela al vârstei cerute de lege pentru a putea candida la cele două funcţii (apropiată pentru senator şi preşedinte al ţării) sau nivelul de reprezentativitate. În concluzie, art. 98 din Legea fundamentală nu consacră o importanţă distinctă preşedintelui Senatului faţă de preşedintele Camerei Deputaţilor, care să justifice competenţe sporite doar pentru primul, şi nici nu atribuie acestuia prerogative în domeniul puterii executive, aşa cum prevede Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008.

B. Încălcarea art. 71 alin. (2) din Constituţie:

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 contravine statutului parlamentarului, consacrat de art. 71 alin. (2) din Legea fundamentală şi de art. 177 alin. (2) din Regulamentul Senatului, deoarece atribuie preşedintelui Senatului funcţia de vicepreşedinte al C.S.A.T., funcţie publică de autoritate din sfera puterii executive, incompatibilă cu statutul său de senator.

C. Încălcarea art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie:

Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că procedura de adoptare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 nu respectă niciuna dintre condiţiile prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (6) din Legea fundamentală. Astfel, conform jurisprudenţei Curţii Constituţionale (Decizia nr. 255/2005), pentru emiterea ordonanţei de urgenţă este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public. În plus, este necesară descrierea concretă a împrejurărilor ce constituie situaţia extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată (Decizia nr. 258/2006). Or, în cazul de faţă, situaţia extraordinară şi urgenţa sunt doar proclamate, fără a fi în realitate motivate şi fără a fi precizat vreun element cuantificabil prin care să se demonstreze felul în care activitatea C.S.A.T. ar fi perturbată în absenţa modificării reglementate pe calea ordonanţei de urgenţă. Expunerea de motive a legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 şi nota de fundamentare ce însoţeşte această ordonanţă se limitează doar la a afirma "inexplicabila lipsă de reprezentare la nivelul C.S.A.T. a conducerii Parlamentului", şi aceasta doar în considerarea faptului că preşedintele Senatului României îndeplineşte a doua funcţie de demnitate publică în stat. În opinia Guvernului, această omisiune legislativă se constituie într-o "situaţie extraordinară", de natură să ameninţe buna funcţionare a acestei autorităţi. Nu există, aşadar, o "corelare logică între premisă (lipsa de reprezentare a Parlamentului) şi concluzie (perturbarea activităţii C.S.A.T., deoarece este o autoritate administrativă învestită cu anumite competenţe)" şi "nu se precizează de ce o asemenea reglementare nu poate fi amânată, din moment ce Consiliul a funcţionat fără probleme în absenţa reprezentanţilor Parlamentului în perioada 2002-2008".

În ceea ce priveşte detalierea concretă a circumstanţelor ce constituie situaţia extraordinară, singurele detalii furnizate de legiuitorul delegat sunt cele referitoare la importanţa instituţiei C.S.A.T., care trebuie corelată cu importanţa funcţiei de preşedinte al Senatului, ceea ce nu poate satisface cerinţele art. 115 alin. (4) din Constituţie.

Totodată, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008, prin obiectul său de reglementare, intervine în organizarea şi funcţionarea unei instituţii fundamentale a statului - Consiliul Suprem de Apărare a Ţării - astfel că nesocoteşte şi prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora "ordonanţele de urgenţă (...) nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului".

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunică punctele lor de vedere.

Preşedintele Senatului a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. I 397 din 26 mai 2009, punctul său de vedere, în care apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate a Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 pentru modificarea art. 5 alin. (2) din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării ar trebui respinsă ca neîntemeiată, pentru următoarele argumente:

Examinarea temeiniciei obiecţiei de neconstituţionalitate impune o analiză profundă a naturii juridice a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, dincolo de statutul conferit de art. 119 din Constituţie, care, aparent, plasează acest organism în sfera executivului, ca autoritate aparţinând administraţiei publice centrale de specialitate. Rolul, atribuţiile concrete ale acestui organism şi modul său de funcţionare, reglementate prin Legea nr. 415/2002, nu îi conferă însă, în realitate, calitatea de autoritate executivă autentică, deoarece nu intră în structurile guvernamentale şi nu este subordonat Guvernului, făcând parte din acea ramură a executivului care este subordonată Preşedintelui. Natura juridică complexă a Consiliului este completată şi de caracterul său mai degrabă consultativ pentru Preşedintele României şi, într-o măsură, pentru Parlament şi pentru Guvern, având în vedere natura sa colegială (autoritate condusă de Preşedintele ţării, având ca membri de drept reprezentanţi ai puterii executive, directorii Serviciului Român de Informaţii şi Serviciului de Informaţii Externe şi consilierul prezidenţial pentru securitate naţională), precum şi rolul său de organizare şi coordonare unitară a problemelor care privesc apărarea ţării şi siguranţa naţională.

În acest context, este firesc ca preşedintele Senatului să participe efectiv la conducerea organismului care desfăşoară una dintre cele mai importante activităţi ale statului. Totodată, reprezentarea parlamentară într-o asemenea structură nu este un caz particular în România, fiind întâlnită şi în alte ţări, precum Portugalia. Opţiunea includerii în C.S.A.T. numai a preşedintelui Senatului trebuie văzută şi ca o expresie a poziţiei speciale pe care acesta o ocupă în ansamblul demnităţilor publice, dar şi ca o reflectare a rolului de Cameră decizională pe care îl are Senatul în ceea ce priveşte adoptarea legislaţiei în domeniul apărării naţionale şi ratificarea tratatelor şi acordurilor internaţionale şi a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea lor. În plus, preşedintele Senatului nu poate exprima decât un singur vot, atât în Parlament, cât şi în Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, astfel că nu se poate pretinde existenţa unui impediment sau a vreunei inadvertenţe între activitatea sa din Consiliu şi faptul că Parlamentul analizează rapoartele acestuia.

De asemenea, se menţionează că art. 98 alin. (1) din Constituţie, invocat de autorii sesizării, stabileşte o ordine de prioritate obligatorie, care poate constitui un argument al soluţiei adoptate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008. Pe de altă parte, neincluderea preşedintelui Camerei Deputaţilor este o problemă de oportunitate şi nu de constituţionalitate.

Aşa fiind, nu se poate susţine încălcarea prevederilor art. 1 alin. (4) din Constituţie referitoare la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat. Dacă o asemenea optică ar fi confirmată, ar însemna că însăşi Legea fundamentală să îl fi nesocotit, prin conferirea, la art. 133, a prerogativei Preşedintelui ţării de a prezida şedinţele Consiliului Superior al Magistraturii.

În ceea ce priveşte pretinsa nerespectare a dispoziţiilor art. 71 alin. (2) din Constituţie, sub aspectul instituirii prin actul normativ criticat a unei incompatibilităţi cu statutul de senator, se arată că, pentru argumentele deja expuse, referitoare la natura juridică a C.S.A.T., nici această susţinere nu poate fi primită. Se adaugă faptul că prezenţa în cadrul acestui organism a preşedintelui Senatului nu constituie o activitate permanentă într-o structură executivă, iar funcţia respectivă nu îi conferă acestuia nicio putere decizională proprie, organismul fiind colegial, iar hotărârile fiind luate în consens.

În legătură cu invocarea art. 115 alin. (4) şi (6) din Legea fundamentală, se menţionează, cu titlu de justificare a urgenţei cerute de normele constituţionale amintite, pe lângă argumentele prezentate în cuprinsul ordonanţei de urgenţă atacate, faptul că acest act normativ a fost emis "la începutul actualei legislaturi, care avea de rezolvat urgent problemele organizatorice din sistemul de apărare în raport cu structurile de putere rezultate din alegeri, problemele de înzestrare ale armatei şi problemele generale bugetare în structura noului buget, probleme legate de angajamentele internaţionale, în special cele derivând din apartenenţa la NATO". De asemenea, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 nu a afectat regimul C.S.A.T., nu a schimbat fondul sau substanţa reglementării acestei instituţii şi nici nu a adus modificări prin care să se înrăutăţească reglementarea, în sensul celor statuate de Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa în materie.

Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 5/3.596/E.B. din 25 mai 2009, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate ce face obiectul prezentului dosar este neîntemeiată.

În ceea ce priveşte pretinsa nesocotire a prevederilor art. 1 alin. (4) din Constituţie, se arată, mai întâi, că, potrivit doctrinei, dar şi jurisprudenţei în materie a Curţii Constituţionale, aceste norme consacră expressis verbis principiul clasic al separaţiei şi echilibrului puterilor legislativă, executivă şi judecătorească, accentul fiind pus, în ceea ce priveşte transpunerea sa practică în cadrul democraţiei constituţionale, pe crearea unui mecanism de control reciproc între puterile statului, în scopul realizării unui echilibru de forţe între acestea. În acest context, se precizează că statutul constituţional şi legal al C.S.A.T. îi conferă acestuia natura unui organism autonom colegial, format din membri de drept şi supus controlului parlamentar, prin prezentarea de "rapoarte" în faţa forului legislativ. Totodată, se precizează că Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării a fost adoptată anterior adoptării Legii nr. 429/2003 de revizuire a Constituţiei şi, ca atare, nu cuprinde componenta externă a rolului C.S.A.T., aşa cum stabileşte, în prezent, art. 119 din Legea fundamentală, şi nici nu mai corespunde sub aspect terminologic noului cadru constituţional. C.S.A.T. este condus de Preşedintele României, în virtutea acestuia de şef al statului şi de garant al independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării, rol în realizarea căruia preşedintele dispune de anumite mijloace şi exercită anumite atribuţii, cum ar fi cea de comandant al forţelor armate.

În contextul celor mai sus arătate, Guvernul apreciază că prezenţa unui reprezentant al puterii legiuitoare, respectiv Preşedintele Senatului, în componenţa Consiliului Suprem de Apărare a Ţării nu reprezintă un caz de imixtiune a puterii legislative în sfera executivului, de natură a aduce atingere principiului separaţiei puterilor în stat.

În ceea ce priveşte referirile autorilor sesizării de neconstituţionalitate la prevederile art. 98 din Constituţie, în punctul de vedere al Guvernului se arată că prin actul normativ criticat nu a fost extinsă, în niciun fel, sfera de aplicare a normelor constituţionale indicate, aşa cum aceleaşi norme nu au constituit temei pentru emiterea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008.

Nu poate fi vorba nici de instituirea, prin reglementarea examinată, a unui caz de incompatibilitate cu statutul de parlamentar, care să fie contrar prevederilor art. 71 alin. (2) din Constituţie sau ale art. 81 alin. (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei. Aceasta deoarece C.S.A.T. "reprezintă un exemplu tipic al organelor de coordonare", deci un organ colegial "sui generis", în cadrul căruia preşedintele Senatului îndeplineşte funcţia neremunerată de vicepreşedinte, astfel că nu se regăseşte în situaţia de incompatibilitate descrisă de autorii sesizării de neconstituţionalitate.

Faţă de pretinsa încălcare a prevederilor art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală, în punctul de vedere al Guvernului se arată că, potrivit jurisprudenţei în materie a Curţii Constituţionale, situaţia extraordinară este o situaţie de fapt asupra căreia Guvernul apreciază ce împrejurări pot fi astfel calificate încât să justifice intervenţia normativă pe calea ordonanţei de urgenţă. Or, în cazul de faţă, situaţia extraordinară a fost apreciată, la momentul emiterii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008, ca fiind determinată de "necesitatea asigurării unei conduceri a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării care să reflecte importanţa acestui organism în sistemul constituţional român", această situaţie justificând, în acelaşi timp, şi caracterul urgent al măsurilor propuse. În plus, proiectele de ordonanţe de urgenţă sunt avizate de Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul din punctul de vedere al oportunităţii acestora, în sensul motivării situaţiei extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată, precum şi al prezentării consecinţelor în cazul neadoptării proiectului de act normativ în regim de urgenţă.

Sub aspectul criticii de neconstituţionalitate formulate în raport cu prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, Guvernul semnalează că "prin reglementarea principiului conform căruia ordonanţele de urgenţă nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale, legiuitorul constituant a urmărit regulile care sunt stabilite prin legile care au ca obiect organizarea şi funcţionarea acestor instituţii fundamentale. De vreme ce, prin excepţia instituită de art. 115 alin. (6), ordonanţa de urgenţă nu poate viza domeniul legilor constituţionale, este de la sine înţeles că noţiunea de regim al instituţiilor fundamentale, în sensul de regim juridic, are în vedere regimul legal şi nu pe cel constituţional". Cât priveşte instituţiile fundamentale la care face referire prevederea constituţională invocată, se apreciază că "trebuie avute în vedere autorităţile publice care au rolul tocmai de a asigura echilibrul în mecanismul exercitării puterii, adică în funcţionarea celor trei puteri clasice", în conformitate cu principiul prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituţie, aceste autorităţi fiind, aşadar, "Curtea Constituţională, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi şi Consiliul Economic şi Social."

Preşedintele Camerei Deputaţilor nu a comunicat punctul său de vedere.

Potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost dezbătută în data de 3 iunie 2009 şi 17 iunie 2009, pe baza raportului prezentat de judecătorul-raportor şi a celorlalte documente aflate la dosar. Dezbaterile au fost consemnate în încheierile de la acele date, când Curtea, pentru motivele acolo arătate, a dispus amânarea pronunţării pentru data de 7 iulie 2009.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Senatului şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 pentru modificarea art. 5 alin. (2) din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, raportată la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate.

Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 pentru modificarea art. 5 alin. (2) din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 899 din 31 decembrie 2008, şi cuprinde următoarea reglementare:

Articol unic. – Alineatul (2) al articolului 5 din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 494 din 10 iulie 2002, cu modificările ulterioare, se modifică şi va avea următorul cuprins:

"(2) Preşedintele Senatului şi primul-ministru al Guvernului României îndeplinesc funcţiile de vicepreşedinţi ai Consiliului Suprem de Apărare a Ţării".

În redactarea anterioară, dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 415/2002 aveau următorul cuprins: "(2) Primul-ministru al Guvernului României îndeplineşte funcţia de vicepreşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării."

Textele din Constituţie invocate în motivarea obiecţiei formulate sunt, în ordinea indicării lor, cele ale art. 1 alin. (4) referitoare la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor, art. 71 alin. (2) privind incompatibilitatea calităţii de deputat sau de senator cu exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului şi ale art. 115 alin. (4) şi (6) referitoare la condiţiile în care Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă, şi anume: situaţia extraordinară, a cărei reglementare nu poate fi amânată, obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul ordonanţei, respectiv domeniile în care nu pot fi adoptate ordonanţe de urgenţă.

Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea urmează a se pronunţa mai întâi asupra criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă formulate, urmând ca apoi să analizeze temeinicia criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă a legii supuse controlului.

I. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, prin raportare la prevederile art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală:

Art. 115 alin. (4) prevede că Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.

Referindu-se la jurisprudenţa Curţii Constituţionale, exemplificată prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, şi Decizia nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 a fost adoptată cu încălcarea condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală, situaţia extraordinară şi urgenţa fiind doar proclamate şi fără precizarea vreunui element cuantificabil prin care să se demonstreze felul în care activitatea C.S.A.T. ar fi perturbată în absenţa modificării reglementate pe calea ordonanţei de urgenţă.

În raport cu obiectul criticii de neconstituţionalitate formulate, Curtea reţine că, în preambulul ordonanţei de urgenţă aprobate prin legea criticată, existenţa unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată şi urgenţa acesteia sunt justificate de Guvern prin "necesitatea asigurării unei conduceri a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, care să reflecte importanţa acestui organism în sistemul constituţional român" şi că "neincluderea în conducerea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării a conducerii forului legislativ poate conduce la deficienţe în activitatea acestui organism". Aceste împrejurări sunt calificate ca fiind situaţii extraordinare care, "vizând interesul public", justifică, în acelaşi timp, urgenţa reglementării lor şi impunerea măsurii apreciate ca necesare stopării eventualelor "deficienţe", măsură constând în includerea în conducerea C.S.A.T. a preşedintelui Senatului.

Curtea constată că această motivare a situaţiei extraordinare şi a urgenţei este insuficientă şi nu corespunde exigenţelor dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie şi nici jurisprudenţei în materie a instanţei de contencios constituţional. Din cuprinsul acesteia, nu rezultă în ce mod va fi periclitată activitatea C.S.A.T.-ului prin neincluderea în conducerea acestui organism a preşedintelui Senatului, în calitate de vicepreşedinte, legiuitorul delegat rezumându-se să afirme doar că "neincluderea în conducerea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării a conducerii forului legislativ poate conduce la deficienţe în activitatea acestui organism."

Potrivit jurisprudenţei Curţii, pentru emiterea unei ordonanţe de urgenţă este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public. Astfel, cu prilejul pronunţării Deciziei nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Curtea a observat mai întâi implicaţiile deosebirii terminologice dintre noţiunea de caz excepţional, utilizat în concepţia art. 114 alin. (4) din Constituţie anterior revizuirii, şi cea de situaţie extraordinară, arătând că, "(...) deşi diferenţa dintre cei doi termeni, din punctul de vedere al gradului de abatere de la obişnuit sau comun căruia îi dau expresie, este evidentă, acelaşi legiuitor a simţit nevoia să o pună la adăpost de orice interpretare de natură să minimalizeze o atare diferenţă, prin adăugarea sintagmei "a căror reglementare nu poate fi amânată", consacrând, astfel in terminis imperativul urgenţei reglementării. În sfârşit, din raţiuni de rigoare legislativă, a instituit exigenţa motivării urgenţei în chiar cuprinsul ordonanţei adoptate în afara unei legi de abilitare." Fiind reamintită jurisprudenţa constituţională în materie pronunţată anterior revizuirii Legii fundamentale, prin care s-a precizat că de esenţa cazului excepţional este caracterul său obiectiv, în sensul că "existenţa sa nu depinde de voinţa Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă" (Decizia nr. 83/1998), Curtea, cu acelaşi prilej, a reţinut că "invocarea elementului de oportunitate, prin definiţie de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficienţă contributivă determinantă a urgenţei, ceea ce, implicit, îl converteşte în situaţie extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate (...). Întrucât însă asemenea factori nu sunt cuantificabili, afirmarea existenţei situaţiei extraordinare, în temeiul lor sau prin convertirea lor într-o asemenea situaţie, conferă acesteia un caracter arbitrar, de natură să creeze dificultăţi insurmontabile în legitimarea delegării legislative. S-ar ajunge, astfel, ca un criteriu de constituţionalitate - situaţia extraordinară -, a cărui respectare este prin definiţie supusă controlului Curţii, să fie, practic, sustras unui atare control, ceea ce ar fi inadmisibil."

Totodată, cu prilejul pronunţării Deciziei nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Curtea Constituţională a statuat că "urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare."

II. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, prin raportare la prevederile art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală:

Curtea constată, de asemenea, că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008, prin obiectul său de reglementare, intervine în organizarea şi funcţionarea unei instituţii fundamentale a statului - C.S.A.T.-, şi nesocoteşte, astfel, prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, conform cărora "ordonanţele de urgenţă (...) nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului."

Regimul Consiliului Suprem de Apărare a Ţării de instituţie fundamentală a statului este dat de statutul său constituţional, art. 119 din Constituţie menţionând expres această instituţie şi rolul său în cadrul autorităţilor publice cuprinse la titlul III, capitolul V - Administraţia publică, secţiunea 1 - Administraţia publică centrală de specialitate. Totodată, organizarea şi funcţionarea acestuia, adică regimul său juridic, se reglementează, potrivit art. 73 alin. (3) lit. e) din Constituţie, prin lege organică şi deci nu poate fi modificat pe calea unei ordonanţe de urgenţă. În acest sens, Curtea Constituţională s-a mai pronunţat prin Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 43/2006 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, şi Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I şi II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 75/2008 privind stabilirea de măsuri pentru soluţionarea unor aspecte financiare în sistemul justiţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009.

În ceea ce priveşte sensul dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, că "(...) se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că "nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale" şi că "nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică". În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă "afectează", dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin."

În acest context, Curtea constată că C.S.A.T.-ul este o autoritate a administraţiei publice centrale cu caracter autonom, care, potrivit art. 65 alin. (2) lit. g) şi art. 111 alin. (1) din Constituţie, se află sub control parlamentar direct, astfel că includerea preşedintelui Senatului în componenţa acestui organism "afectează" raporturile dintre cele două autorităţi fundamentale ale statului, care trebuie să fie guvernate de principiul constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor.

Totodată, Curtea reţine că este exclusă adoptarea ordonanţelor de urgenţă cu privire la acele instituţii fundamentale ale statului, cum este şi C.S.A.T., al căror regim juridic se stabileşte, potrivit dispoziţiilor constituţionale, prin lege organică.

Curtea Constituţională a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa, de pildă Decizia nr. 421/2007, mai sus menţionată, că viciul de neconstituţionalitate a unei ordonanţe sau ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective. În consecinţă, legea care aprobă o ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi neconstituţională.

Având în vedere cele arătate, Curtea constată că examinarea criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă a Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 pentru modificarea art. 5 alin. (2) din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării a rămas fără obiect, de vreme ce procedura formală de adoptare a legii constituie un aspect prealabil în analiza constituţionalităţii reglementărilor unei legi înainte de promulgare.

În temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (2) şi (4) din Constituţie, precum şi al prevederilor art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 şi al art. 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 224/2008 pentru modificarea art. 5 alin. (2) din Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării este neconstituţională.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterile au avut loc la datele de 3 iunie 2009, 17 iunie 2009 şi 7 iulie 2009 şi la acestea au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Ion Predescu, Puskf2âs Valentin Zoltân, Tudorel Toader şi Augustin Zegrean, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Claudia-Margareta Krupenschi