Decizie nr. 1.257 din 7 octombrie 2009

Cu Adresa nr. 51/3.663 din 26 iunie 2009, secretarul general al Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, formulată de un număr de 63 de deputaţi, şi anume: Gheorghe-Eugen Nicolăescu, Cornel Pieptea, Adriana Diana Tuşa, Cristian Mihai Adomniţei, Cristian-Ion Burlacu, Cristina-Ancuţa Pocora, Bogdan Olteanu, Alina-Ştefania Gorghiu, Mihăiţă Calimente, Adrian George Scutaru, Dan Bordeianu, Gigel-Sorinel Ştirbu, Virgil Pop, Ionel Palăr, Ciprian Minodor Dobre, Dan Păsat, Tudor-Alexandru Chiuariu, Dan Ilie Morega, Mihai Alexandru Voicu, Horea-Dorin Uioreanu, Viorel-Vasile Buda, Titi Holban, Viorel Palaşcă, Ionuţ-Marian Stroe, Graţiela Leocadia Gavrilescu, Gheorghe-Mirel Taloş, Mihai Banu, Daniel-Stamate Budurescu, Gheorghe Coroamă, Emil Bostan, Florin Ţurcanu, Ion Tabugan, George Ionuţ Dumitrică, Horia Cristian, Pavel Horj, Nini Săpunaru, Gheorghe Dragomir, Marin Almăjanu, Mihai Lupu, Dan-Ştefan Motreanu, Gheorghe Gabor, Andrei Dominic Gerea, Gabriel Plăiaşu, Kerekes Karoly, Marton Arpad-Francisc, Farago Petru, Palfi Mozes Zoltan, Mate Andras-Levente, Derzsi Akos, Peto Csilla-Maria, Beres Ştefan Vasile, Kelemen Hunor, Farkas Anna-Lili, Erdei Doloczki Istvan, Lakatos Petru, Edler Andras Gyorgy, Sereş Denes, Varga Attila, Pal Arpad, Kelemen Atilla Bela-Ladislau, Borbely Laszlo, Antal Istvan, Olosz Gergely.

Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie, al art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. J3132 din 26 iunie 2009 şi constituie obiectul Dosarului nr. 5.109A/2009.

Înainte de a prezenta motivele pentru care înţeleg să conteste constituţionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, autorii obiecţiei expun situaţia de fapt premergătoare adoptării acestei legi. Astfel, Biroul permanent al Camerei Deputaţilor a fost sesizat pe data de 17 iunie 2009 asupra iniţiativei legislative venite de la Senat, ca primă Cameră sesizată. Precizează că aceasta are caracter organic, iar, în forma venită de la Senat, proiectul legislativ avea un singur articol, prin care se aproba Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 fără nicio modificare. La Camera Deputaţilor, care este Cameră decizională, proiectul a suferit însă mai multe modificări.

În motivarea sesizării, autorii acesteia formulează deopotrivă critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi intrinsecă, pe care le structurează astfel:

A. Critici de neconstituţionalitate extrinsecă

1.Autorii obiecţiei susţin că a fost încălcat art. 61 alin. (2) din Constituţie care consacră principiul bicameralismului Parlamentului României. În argumentarea acestei afirmaţii arată că Senatul a votat proiectul legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă astfel cum a fost propus, în timp ce Camera Deputaţilor a introdus o serie de modificări, printre cele mai importante fiind cea referitoare la remunerarea şi celelalte drepturi ale persoanelor ce ocupă funcţiile prevăzute în ordonanţă, cea constând în eliminarea unor instituţii publice de pe lista serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi cea referitoare la introducerea în textul legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă a unui nou articol, II, care stabileşte reguli derogatorii de la art. 22 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 şi reglementarea unor măsuri financiar-fiscale.

2.În ceea ce priveşte procedura de adoptare a legii, autorii obiecţiei susţin încălcarea art. 76 alin. (3) din Constituţie, întrucât nu au fost respectate termenele stabilite prin art. 69 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputaţilor pentru imprimarea şi difuzarea către deputaţi a raportului comisiei permanente sesizate în fond. Totodată, autorii sesizării precizează că, potrivit deciziei Biroului permanent al Camerei Deputaţilor, erau necesare şi avizul Comisiei pentru muncă şi protecţie socială şi cel al Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi. Aceste avize nu au fost însă prezentate la redactarea raportului, întrucât nu au fost trimise de către cele două comisii, deşi au fost solicitate de Biroul permanent.

3.O a treia critică de neconstituţionalitate extrinsecă este formulată prin raportare la dispoziţiile art. 111 alin. (1) teza finală din Constituţie, privind obligativitatea informării în cazul iniţiativelor legislative care implică modificarea bugetului de stat sau al asigurărilor sociale de stat. În acest sens, autorii sesizării susţin că modificările aduse de Camera Deputaţilor asupra acelor prevederi din ordonanţa de urgenţă care au consecinţe asupra salarizării puteau fi adoptate numai după ce Guvernul ar fi informat Parlamentul cu privire la influenţele modificării asupra bugetului de stat. Arată că preşedintele comisiei nu şi-a îndeplinit însă obligaţia de a solicita Guvernului o astfel de informare la momentul la care au fost depuse amendamentele ce impun modificarea bugetului de stat.

4.Totodată, se mai susţine încălcarea art. 79 din Constituţie, avizul Consiliului Legislativ fiind obligatoriu. Arată că era necesar să se fi solicitat punctul de vedere al acestei instituţii, întrucât avizul dat iniţial se referea la proiectul adoptat de Senat, adică la aprobarea ordonanţei de urgenţă fără nicio modificare, or, textul aprobat de Camera Deputaţilor are o formă total diferită faţă de textul aprobat de Senat.

B. Critici de neconstituţionalitate intrinsecă

1.Autorii excepţiei susţin că Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, în forma adoptată de Camera Deputaţilor, contravine prevederilor art. 11 din Constituţie, întrucât nu corespunde exigenţelor privind accesibilitatea şi previzibilitatea normei juridice, stabilite de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa. Se arată că, prin formulările neclare, care pot genera arbitrariul în procesul de aplicare a legii, este afectată securitatea raporturilor juridice. Sub acest aspect, autorii sesizării au în vedere confuzia dintre noţiunile de "descentralizare" şi "deconcentrare", definiţia serviciilor publice deconcentrate şi lipsa de sens a exceptării instituţiei prefectului din definiţia serviciilor publice deconcentrate.

2.Autorii sesizării susţin că au fost încălcate prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie. Consideră că nu era justificată emiterea unei ordonanţe de urgenţă, întrucât nu exista o situaţie extraordinară care să reclame o reglementare pe calea unui astfel de act normativ. Arată că nota de fundamentare a ordonanţei de urgenţă conţine o reluare a dispoziţiilor art. 115 din Constituţie, ceea ce nu reprezintă o motivare a urgenţei. În plus, la momentul emiterii acestei ordonanţe de urgenţă de către Guvern, Parlamentul adoptase deja un act normativ cu conţinut identic, şi anume Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, act aflat în procedura controlului de constituţionalitate anterior promulgării exercitat de Curtea Constituţională.

3.În continuare, autorii sesizării susţin şi nesocotirea dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, apreciind că se aduce atingere unor drepturi fundamentale, precum dreptul la muncă, şi se afectează grav activitatea tuturor instituţiilor publice ale statului vizate prin acest act normativ. În argumentarea acestei susţineri, arată că, deşi principiul enunţat de ordonanţa de urgenţă este acela al "eficientizării activităţii instituţiilor publice (...) în condiţiile reducerii cheltuielilor bugetare", în fapt, prevederile acesteia produc haos în activitatea instituţiilor publice. În acest sens, arată că nu se poate vorbi despre eficientizarea cheltuielilor, câtă vreme prin acest act normativ se realizează o demitere în bloc a tuturor conducătorilor instituţiilor publice deconcentrate şi ai celorlalte instituţii la care se face referire, fără a respecta dispoziţiile legale privitoare la concediere, iar la nivelul ţării se creează mii de posturi noi, în condiţiile în care toate posturile din administraţia publică sunt blocate. În acest fel, este grav afectat dreptul la muncă şi se generează procese şi cheltuieli care vor fi suportate de la bugetul de stat.

Autorii obiecţiei susţin că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 aduce atingere dreptului fundamental la muncă, reglementat de art. 41 alin. (1) din Constituţie, fiind afectate atât dreptul la salariu, cât şi dreptul la condiţii rezonabile de viaţă al persoanelor la care se referă prevederile ordonanţei de urgenţă. Se invocă, în acelaşi sens, şi încălcarea art. 2, 7 şi art. 21 pct. 2 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, precum şi ale prevederilor Pactului Internaţional cu privire la Drepturile Economice, Sociale şi Culturale, sub aspectul dreptului la muncă, şi ale Directivei 2000/78/CE privind egalitatea la locul de muncă.

În argumentarea susţinerilor de mai sus, se arată că unei largi categorii de funcţii publice din administraţia publică centrală şi locală i se substituie o categorie restrânsă, alcătuită exclusiv din coordonatorii serviciilor publice deconcentrate. Regimul ambiguu al funcţiilor nou-înfiinţate poate cauza grave disfuncţionalităţi în toate instituţiile publice cărora li se aplică ordonanţa de urgenţă.

Se afirmă că desfiinţarea posturilor deţinute de funcţionari publici, respectiv directori executivi şi directori executivi adjuncţi, şi crearea, în locul acestora, a unor funcţii de demnitate publică, de directori coordonatori şi adjuncţi ai acestora, constituie o discriminare nepermisă, pe criterii politice, având în vedere că funcţionarii publici se subordonează doar legii şi nu programelor politice ale partidelor. Or, art. 16 alin. (1) din Constituţie garantează egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări, iar combaterea discriminării constituie un principiu al statului de drept şi stă la baza acestuia, aşa cum se arată în art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală. Această discriminare conduce, în opinia autorilor sesizării, şi la situaţii anacronice pentru funcţionarea administraţiei publice centrale, iar lipsa de consecvenţă creează haos şi lipsă de coerenţă la nivelul administraţiei publice.

Autorii sesizării precizează că înfiinţarea, la nivelul întregii ţări, a aproape 1.000 de posturi de directori coordonatori şi retrogradarea altor aproximativ 1.000 de foşti directori executivi, şefi ai serviciilor publice deconcentrate, au la bază, aşa cum rezultă din expunerea de motive a iniţiativei legislative, doar criteriul apartenenţei directorilor executivi la categoria funcţionarilor publici şi pretinsa imposibilitate de implementare la nivel de judeţ a politicilor publice impuse politic, adică de organele ierarhic superioare, în speţă ministerele şi alte organe ale administraţiei centrale de resort. Autorii sesizării apreciază că aceasta constituie o îngrădire flagrantă a dreptului la muncă. Mai arată că proiectul legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă creează o incompatibilitate între calitatea de funcţionar public şi cea de director coordonator al serviciului deconcentrat, deoarece acest din urmă post poate fi ocupat abia după renunţarea la calitatea de funcţionar public, ceea ce reprezintă, de asemenea, o limitare a dreptului la muncă.

4.În opinia autorilor sesizării, legea criticată contravine, totodată, prevederilor art. 54 din Constituţie. În acest sens, precizează că legea prevede expres eliminarea conducătorilor serviciilor deconcentrate din categoria funcţionarilor publici, de unde rezultă că, în concepţia legii, funcţia de director coordonator al serviciului public deconcentrat nu este o funcţie publică. Arată că funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite în temeiul legii în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia centrală şi locală. În plus, coordonarea unui serviciu public deconcentrat, deci a unui serviciu public de interes naţional la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, este, prin definiţie, o activitate ce presupune exercitarea unor atribuţii şi responsabilităţi în realizarea unor prerogative de putere publică. Prin urmare, legea criticată încredinţează o funcţie publică persoanei care ocupă funcţia de coordonator al unui serviciu public, dar fără respectarea imperativului de fidelitate stabilit de art. 54 alin. (1) din Constituţie, exprimat prin depunerea jurământului. Totodată, răspunderea acestei persoane va fi una contractuală, şi nu legală, aşa cum impun dispoziţiile art. 54 alin. (2) din Legea fundamentală.

Mai arată că sunt, de asemenea, nesocotite prevederile constituţionale ale art. 120 alin. (1) care instituie principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice ca principii de bază ale administraţiei publice locale, întrucât deconcentrarea unui serviciu public nu presupune preluarea conducerii acestuia de către o persoană privată, serviciul public fiind supus regimului juridic de drept public. Printr-o interpretare per a contrario, autorii sesizării precizează că "a susţine că activitatea de conducere a unui serviciu public deconcentrat nu este o funcţie publică, echivalează cu transferul acelei activităţi din sfera dreptului public în cea a dreptului privat, situaţie care nu poate fi concepută în cadrul constituţional actual".

C. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi prezenta punctele lor de vedere.

Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale punctul său de vedere, cu Adresa nr. 51/3.847 din 6 iulie 2009, în care se apreciază că Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 este constituţională.

Astfel, mai întâi, se arată că principiul bicameralismului Parlamentului a fost respectat, întrucât modificările şi completările adoptate de Camera Deputaţilor, în calitatea sa de Cameră decizională, s-au raportat la materia avută în vedere de Guvern, ca iniţiator al proiectului, şi la forma şi conţinutul adoptate de prima Cameră. Aceste modificări şi completări nu fac decât să adauge reguli necesare pentru punerea în aplicare a ordonanţei de urgenţă, devenită lege, fiind adoptate în temeiul dreptului propriu de decizie, pe care îl are Camera Deputaţilor, în virtutea Constituţiei.

În ceea ce priveşte critica prin raportare la prevederile art. 76 alin. (3) din Constituţie, preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că este neîntemeiată, întrucât ordonanţele de urgenţă se adoptă, potrivit art. 115 alin. (5) din Constituţie, de ambele Camere, în mod obligatoriu, în procedură de urgenţă.

Cu privire la pretinsa încălcare a art. 111 alin. (1) din Legea fundamentală consideră că nu este întemeiată, întrucât legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă în cauză nu implică modificări ale bugetelor. În plus, avându-se în vedere că iniţiativa legislativă a aparţinut Guvernului, solicitarea nu era necesară şi nici obligatorie.

În ceea ce priveşte art. 79 din Constituţie, invocat de autorii sesizării, arată că acesta reglementează caracterul consultativ al avizelor Consiliului Legislativ, iar lipsa acestora nu produce efecte asupra constituţionalităţii unui text de lege.

În continuare, preşedintele Camerei Deputaţilor precizează că, deşi autorii critică neclaritatea, lipsa de accesibilitate şi previzibilitate a normelor din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, aceştia nu arată în ce constau aceste lipsuri.

Consideră că nu au fost nesocotite dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală, simplul fapt că autorii sesizării nu consideră că cele prezentate în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 ar constitui situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată nu poate avea niciun efect asupra existenţei urgenţei şi a situaţiei extraordinare.

Apreciază că nici prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie nu au fost încălcate, întrucât prin măsurile adoptate de Guvern prin Ordonanţa de urgenţă nr. 37/2009 "nu a fost afectat niciun drept subiectiv" şi, deşi se invocă şi afectarea regimului instituţiilor fundamentale ale statului, nu se motivează această afirmaţie.

În fine, arată că nicio dispoziţie din Constituţie nu se opune înlocuirii unui tip de răspundere cu altul, în speţă, a răspunderii legale cu o răspundere contractuală, rezultată din contractele de management ce vor fi încheiate, potrivit prevederilor ordonanţei de urgenţă. Textul constituţional al art. 54 alin. (2) nu se referă la răspunderea persoanelor cărora le sunt încredinţate funcţii publice sau militare, "chiar dacă efectul încălcării jurământului este răspunderea".

Mai arată că reglementarea contractului de management nu este de domeniul dreptului constituţional, iar regimul public la care se referă autorii sesizării nu este în contradicţie cu conducerea unui serviciu public de către o entitate privată, pe baza unui contract de management. În opinia sa, această modalitate de conducere pe baza unui contract de management nu echivalează cu transferarea activităţii din sfera dreptului public în cea a dreptului privat, pentru că serviciul nu îşi pierde caracterul de serviciu public, indiferent de cine este condus. De aceea, apreciază că nu au fost nesocotite nici prevederile art. 120 din Constituţie.

Guvernul a transmis, cu Adresa nr. 5/4.852/E.B. înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 9.903 din 7 iulie 2009, punctul său de vedere prin care apreciază că sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 este neîntemeiată. Argumentele aduse în sprijinul acestei opinii sunt următoarele:

Consideră că nu a fost încălcat principiul bicameralismului cu prilejul adoptării legii atacate, întrucât fiecare dintre cele două Camere s-a exprimat cu privire la proiectul de lege, potrivit competenţelor constituţionale şi celor stabilite prin regulamentele lor de organizare şi funcţionare.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la nerespectarea regulilor de adoptare a proiectului de lege cu procedura de urgenţă, apreciază că acestea vizează pretinse deficienţe în procedura formală de adoptare a legii care ţin de modul de aplicare a dispoziţiilor regulamentelor Parlamentului, ceea ce excedează competenţei Curţii Constituţionale.

Consideră că sunt nefondate şi criticile privind încălcarea art. 111 alin. (1) teza finală şi art. 79 din Constituţie prin omisiunea de a se solicita, pe de o parte, informaţii de la Guvern şi, pe de altă parte, avizul Consiliului Legislativ la forma modificată a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009. Arată că aceste critici se referă la aspecte procedurale care ţin, de asemenea, de modul de aplicare a regulamentelor Parlamentului.

Cu privire la pretinsa încălcare a prevederilor art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală, referitoare la delegarea legislativă, precizează că, în considerarea atribuţiilor sale de a exercita conducerea generală a administraţiei publice, Guvernul are dreptul constituţional de a recurge, în situaţii extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, la procedura de legiferare prin ordonanţă de urgenţă, cu obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul ordonanţei. Mai arată că, din jurisprudenţa Curţii Constituţionale rezultă că, în exercitarea atribuţiilor mai sus menţionate, Guvernul dispune de un drept de apreciere asupra măsurilor pe care trebuie să le ia. Or, în momentul adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, Guvernul s-a aflat într-o situaţie extraordinară - care, potrivit afirmaţiilor acestuia, persistă şi în prezent -, situaţie care a impus măsuri urgente de politică legislativă în vederea asigurării şi protejării interesului public, menite să consolideze activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, în scopul îmbunătăţirii actului managerial în contextul necesităţii reducerii cheltuielilor bugetare.

Consideră că nu au fost încălcate nici prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, întrucât nu este afectată substanţa dreptului fundamental la muncă, apreciind, de altfel, că toate susţinerile autorilor sesizării referitoare la acest aspect ţin de interpretarea şi aplicarea soluţiilor legale propuse, şi nu de neconstituţionalitatea acestora.

Apreciază că nu este nesocotit principiul nediscriminării, întrucât condiţiile stabilite prin legea criticată se aplică, în egală măsură, tuturor celor vizaţi de ipoteza normei criticate.

În ceea ce priveşte principiului securităţii raporturilor juridice arată că, în opinia sa, acesta nu are nicio legătură cu reglementările cuprinse în legea atacată.

Consideră că nu poate fi reţinută nici critica referitoare la încălcarea art. 54 alin. (2) din Constituţie.

În fine, precizează că prevederile art. 120 alin. (1) din Legea fundamentală dispun asupra principiilor de organizare a administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale şi nu asupra naturii juridice a funcţiilor prin intermediul cărora se realizează conducerea serviciilor publice deconcentrate din unităţile administrativ-teritoriale. În plus, arată că nicio dispoziţie din cuprinsul legii criticate nu are în vedere preluarea conducerii serviciilor publice deconcentrate de către o persoană privată, după cum nicio prevedere din Legea fundamentală nu interzice ca aceste servicii să fie conduse de persoane care au altă calitate decât cea de funcţionari publici.

Ulterior, prin Adresa nr. 5/4.852/E.B. înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 13.455 din 7 octombrie 2009, Guvernul a înştiinţat Curtea Constituţională că, în şedinţa din data de 6 octombrie 2009, a adoptat Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local. Totodată, precizează că îşi menţine punctul de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, transmis la data de 7 iulie 2009.

Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere.

D. La termenul din 8 iulie 2009, Curtea a dispus amânarea soluţionării sesizării pentru data de 9 iulie 2009 şi apoi pentru 14 iulie 2009, când, potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, obiecţia de neconstituţionalitate a fost dezbătută pe baza raportului prezentat de judecătorul-raportor şi a celorlalte documente aflate la dosar. Dezbaterile au fost consemnate în încheierea de la acea dată, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a dispus amânarea pronunţării pentru data de 16 septembrie 2009. La această dată, pronunţarea a fost din nou amânată, pentru 7 octombrie 2009, ca urmare a imposibilităţii constituirii legale a completului de judecată.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, documentele privind iniţierea şi desfăşurarea procesului legislativ, raportul întocmit de judecătorul-raportor, Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, raportată la dispoziţiile Constituţiei, precum şi prevederile Legii nr. 47/1992, reţine următoarele:

I. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra obiecţiei de neconstituţionalitate formulate de un număr de 63 de deputaţi.

Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice. Din formularea şi motivarea sesizării rezultă explicit voinţa autorilor acesteia de a supune controlului de constituţionalitate, pe lângă legea de aprobare, însăşi ordonanţa de urgenţă. Sub acest aspect, în jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că ordonanţele Guvernului aprobate de Parlament prin lege încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă şi elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern.

Dispoziţiile din Legea fundamentală pretins încălcate sunt următoarele: art. 1 alin. (3) şi (5) privind Statul român, art. 11 care reglementează raporturile dintre dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 16 alin. (1) care consacră principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări, art. 20 alin. (1) referitor la principiul interpretării şi aplicării dispoziţiilor constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte, art. 41 alin. (1) potrivit cărora dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă este liberă, art. 54 alin. (2) cu referire la cetăţenii cărora le sunt încredinţate funcţii publice, precum şi militarilor, care răspund de îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor ce le revin, scop în care depun jurământul cerut de lege, art. 61 alin. (2) care instituie principiul bicameralismului Parlamentului, art. 76 alin. (3) referitoare la adoptarea legilor cu procedură de urgenţă, art. 79 privind Consiliul Legislativ, art. 111 alin. (1) teza finală care prevede că în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat este obligatorie solicitarea informării, art. 115 alin. (4) şi (6) care stabileşte condiţiile în care pot fi adoptate ordonanţe de urgenţă şi art. 120 alin. (1) care consacră principiile de bază ale administraţiei publice locale.

De asemenea, sunt invocate Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi, în special, art. 2, 7 şi art. 21 pct. 2 din aceasta, Pactul Internaţional cu privire la Drepturile Economice, Sociale şi Culturale, Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi Directiva 2000/78/CE de creare a unui cadru general în favoarea tratamentului egal privind ocuparea forţei de muncă şi condiţiile de muncă.

II. În cursul dezbaterii obiecţiei de neconstituţionalitate au fost puse în discuţie unele probleme legate de admisibilitatea sesizării, şi anume:

a)dacă Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 a rămas fără obiect, având în vedere că, în ziua precedentă soluţionării de către Curtea Constituţională a prezentei sesizări de neconstituţionalitate, Guvernul a emis o ordonanţă de urgenţă prin care a abrogat în mod expres Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009;

b)dacă instanţa de contencios constituţional nu ar trebui să îşi extindă controlul şi asupra Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009, ţinând seama de faptul că aceasta a preluat în integralitatea lor prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 pe care a abrogat-o.

Întrucât aceste probleme au caracterul unor obstacole dirimante în examinarea obiecţiei de neconstituţionalitate, se impune ca ele să fie rezolvate înainte de cercetarea motivelor de neconstituţionalitate invocate în sesizare.

În acest scop, Curtea observă că în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 668 din 6 octombrie 2009, a fost publicată Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local. Dispoziţiile art. XIV alin. (1) din acest act normativ au următorul cuprins: "Pe data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 22 aprilie 2009, se abrogă."

Aşadar, Curtea observă că, în timp ce era sesizată cu obiecţia de neconstituţionalitate a Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, având termen de soluţionare la data de 7 octombrie 2009, Guvernul a adoptat, la 6 octombrie 2009, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009, care a fost depusă în aceeaşi zi la Senat, ca primă Cameră sesizată, şi a fost publicată tot pe 6 octombrie 2009 în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 668.

Prin aceasta din urmă ordonanţă de urgenţă, Guvernul a intervenit sub două aspecte asupra Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, aprobată de Parlament prin legea care a fost supusă controlului de constituţionalitate:

a)în cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 a preluat în integralitatea sa reglementarea cuprinsă în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009;

b)a abrogat această ordonanţă de urgenţă prin art. XIV alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009.

Curtea constată că aceste intervenţii ale Guvernului asupra Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, în timp ce legea de aprobare a acesteia se afla la Curtea Constituţională în vederea exercitării controlului de constituţionalitate a priori, înainte de promulgarea acesteia, impun câteva consideraţii:

Parlamentul a aprobat Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 cu unele modificări prevăzute la art. I punctele 1-7 şi a introdus la art. II o nouă reglementare cu privire la ocuparea unor posturi cuprinse în lege.

Curtea consideră că abrogarea unei ordonanţe de urgenţă aprobate prin lege nu constituie un impediment în ceea ce priveşte examinarea sesizării de neconstituţionalitate.

În acest sens, Curtea reţine că, după aprobarea ordonanţei de urgenţă de către Parlament, controlul de constituţionalitate se exercită faţă de legea de aprobare, al cărei conţinut este chiar ordonanţa guvernamentală. Altfel spus, legea de aprobare integrează în totalitate prevederile din ordonanţa de urgenţă aprobată, iar, prin aprobare, ordonanţa de urgenţă încetează să mai existe ca act juridic normativ distinct; aprobarea dă naştere, însă, unui act normativ nou, care a absorbit şi ordonanţa de urgenţă. Ca atare, Curtea consideră că, întrucât devin parte integrantă a legii de aprobare, dispoziţiile ordonanţei de urgenţă pot fi supuse controlului de constituţionalitate în condiţiile art. 146 lit. a) din Legea fundamentală.

Prin Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, Curtea a statuat că problema admisibilităţii controlului constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor ieşite din vigoare - fie prin ajungere la termen, în cazul legilor cu caracter temporar, fie prin abrogare - nu se pune decât în cazul controlului posterior, prevăzut de art. 146 lit. d) din Constituţie, nu şi atunci când, în baza art. 146 lit. a) din Constituţie, Curtea Constituţională "se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea acestora". Aceasta, deoarece este evident că în acest caz nu poate fi vorba de un act normativ ieşit din vigoare, ci de o lege care, adoptată fiind de Parlament, urmează să fie supusă promulgării de către Preşedintele României, în baza art. 77 din Constituţie, şi publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, pentru ca, potrivit art. 78 din Legea fundamentală, să între în vigoare "la 3 zile de la data publicării sau de la o dată ulterioară prevăzută în textul ei".

Aşa fiind, în situaţia în care, prin legea supusă controlului înainte de promulgare se aprobă o ordonanţă abrogată, nu se poate reţine existenţa unui caz de inadmisibilitate ca urmare a faptului că s-ar exercita controlul de constituţionalitate al unei legi ieşite din vigoare. Obiectul direct al controlului nu îl constituie constituţionalitatea prevederilor ordonanţei de urgenţă ieşite din vigoare, ci constituţionalitatea legii de aprobare a acesteia, adică de validare a conţinutului ei normativ prin actul de voinţă al Parlamentului.

Astfel cum a observat instanţa de contencios constituţional prin decizia mai sus amintită, a decide altfel ar însemna să se admită ca o lege prin care s-a aprobat o ordonanţă de urgenţă neconstituţională ieşită din vigoare să nu poată fi supusă controlului Curţii Constituţionale în vederea restabilirii ordinii de drept consacrate prin Legea fundamentală şi, pe cale de consecinţă, că prevederile Constituţiei nu sunt obligatorii. Ţinând seama de prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţia României, conform cărora "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie", o asemenea soluţie este absolut inacceptabilă.

Totodată, Curtea constată că, în prezent, proiectul de Lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 se află în dezbaterea Parlamentului. Atât timp cât procedura legislativă de adoptare a acestei legi este în desfăşurare, Curtea Constituţională nu poate să îşi extindă controlul de constituţionalitate asupra ordonanţei de urgenţă menţionate.

Faţă de cele învederate, Curtea constată că nu există niciun motiv de inadmisibilitate a sesizării de neconstituţionalitate cu care a fost învestită şi nici de a-şi extinde controlul cu privire la constituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009.

Curtea observă, însă, că soluţia aleasă de Guvern de a emite, chiar în ziua premergătoare celei în care Curtea Constituţională urma să se pronunţe asupra constituţionalităţii Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, o nouă ordonanţă de urgenţă prin care abrogă ordonanţa de urgenţă aprobată prin lege de Parlament, dar preia integral conţinutul acesteia, pune în discuţie comportamentul constituţional de ordin legislativ al Executivului faţă de Parlament şi, nu în cele din urmă, faţă de Curtea Constituţională.

III. Examinând sesizarea de neconstituţionalitate, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este întemeiată sub aspectul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, pentru următoarele considerente:

Autorii sesizării susţin că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 afectează grav activitatea tuturor instituţiilor publice ale statului vizate de acest act normativ, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora "Ordonanţele de urgenţă (...) nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului (...)".

Atât în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, cât şi în doctrină s-a considerat că sunt instituţii fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituţie, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenţei lor, în mod explicit sau doar generic (instituţiile cuprinse în titlul III din Constituţie, precum şi autorităţile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale).

Printre instituţiile fundamentale ale statului şi care fac obiectul criticii de neconstituţionalitate a Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 se identifică şi "serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale", prin raportare la art. 123 alin. (2) din Constituţie, conform căruia "Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale".

În sensul art. 2 lit. j) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, "deconcentrarea" presupune "redistribuirea de competenţe administrative şi financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu". Serviciile publice deconcentrate reprezintă, aşa cum se menţionează în doctrină, "prelungiri în teritoriu ale ministerelor". Serviciile publice deconcentrate sunt structuri care îndeplinesc atribuţii de putere publică.

Cât priveşte înţelesul sintagmei "afectare a regimului instituţiilor fundamentale ale statului", se au în vedere toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc.

Cu privire la sensul dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, că "ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă "afectează", dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin".

Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, aşa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce îi atrage neconstituţionalitatea, pentru cele ce se vor arăta în continuare.

Astfel, prin modificările aduse de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 articolului 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi anexei la această lege, au fost eliminate din categoria funcţionarilor publici de conducere funcţiile de "director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale".

Potrivit art. III din această ordonanţă de urgenţă, funcţiile publice, funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, precum şi adjuncţii acestuia se desfiinţează. În locul acestor funcţii este instituită funcţia "director coordonator al serviciului public deconcentrat", care va fi ajutat de unul sau mai mulţi adjuncţi, în limita numărului de posturi care se desfiinţează. Persoanele care urmează să ocupe aceste funcţii sunt numite prin "act administrativ" al ordonatorului principal de credite în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcţionează serviciul public deconcentrat respectiv şi îşi vor exercita funcţiile în baza unui "contract de management" încheiat cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă de maximum 4 ani, contract asimilat "contractului individual de muncă".

Această construcţie juridică deficitară şi confuză ridică problema statutului juridic al "directorului coordonator" şi a naturii juridice a "contractului de management".

Prin reglementările sale, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 "afectează" statutul juridic al unor funcţionari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, adoptată de Parlament în conformitate cu prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Legea fundamentală, potrivit cărora statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică.

De altfel, prin întreg conţinutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţa materială, încălcând, astfel, dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie.

Curtea Constituţională a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa că viciul de neconstituţionalitate a unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective. În consecinţă, legea care aprobă o ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi neconstituţională.

Ţinând cont de existenţa viciului de neconstituţionalitate extrinsecă evidenţiat mai sus, constând în emiterea de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă într-un domeniu care, potrivit art. 115 alin. (6) din Constituţie, este sustras competenţei sale, Curtea constată că examinarea celorlalte critici de neconstituţionalitate a Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 nu mai este necesară.

Pentru aceste motive, Curtea constată că Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 este neconstituţională.

Totodată, Curtea observă că, prin dispoziţiile sale, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 exprimă o tendinţă de politizare a structurilor guvernamentale din unităţile administrativ-teritoriale, mai precis la nivelul judeţelor, şi pune în discuţie regimul constituţional şi legal actual al funcţiei publice.

Având în vedere considerentele expuse în prezenta decizie, dispoziţiile art. 146 lit. a) şi ale art. 147 alin. (2) şi (4) din Constituţie, precum şi ale art. 11 alin. (1) lit. A.a), ale art. 15 şi ale art. 18 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice este neconstituţională.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterile au avut loc la datele de 14 iulie 2009 şi 7 octombrie 2009 şi la acestea au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader şi Augustin Zegrean, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Valentina Bărbăţeanu