Decizie nr. 1.461 din 8 noiembrie 2011

Augustin Zegrean - preşedinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Valentina Bărbăţeanu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 şi ale art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, excepţie ridicată de Ion Stratu în Dosarul nr. 576/86/2009 al Judecătoriei Suceava şi care formează obiectul Dosarului nr. 4.456D/2010 al Curţii Constituţionale. În temeiul art. 58 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, cauza a fost repusă pe rol, prin Încheierea din 13 octombrie 2011, având în vedere că în urma deliberărilor nu s-a putut constitui majoritatea judecătorilor cerută de art. 51 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 47/1992.

La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită. Magistratul-asistent referă asupra faptului că autorul excepţiei a transmis la dosar note scrise, prin care susţine neconstituţionalitatea textelor de lege criticate şi solicită admiterea excepţiei, precum şi o serie de documente referitoare la situaţia de fapt.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât regimul juridic instituit prin textele de lege criticate nu afectează drepturile şi libertăţile invocate de autorul excepţiei. Arată, în acest sens, că partidele politice îşi elaborează norme deontologice şi procedurale proprii, care reglementează şi pierderea calităţii de membru de partid, precum şi contestarea hotărârii de excludere în faţa organelor de jurisdicţie internă ale partidului, fără să se poată considera că în acest fel ar fi nesocotit dreptul de acces liber la justiţie. De asemenea, nici relaţia dintre încetarea de drept a mandatului de consilier local şi pierderea calităţii de membru al partidului pe listele căruia a fost ales nu este de natură să înfrângă dispoziţiile constituţionale menţionate în motivarea excepţiei.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 26 octombrie 2010, pronunţată în Dosarul nr. 576/86/2009, Judecătoria Suceava a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 şi ale art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, excepţie ridicată de Ion Stratu într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei cereri de anulare a unui act administrativ.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că prevederile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 sunt neconstituţionale, întrucât prevăd excluderea din partid ca o sancţiune sustrasă controlului judecătoresc. Arată că o măsură luată de un partid politic are efecte deosebit de importante în ceea ce priveşte funcţionarea consiliilor judeţene sau locale, care sunt obligate să constate că un membru al acestora îşi pierde mandatul pentru motive ce nu ţin de activitatea sa în cadrul instituţiei sau de încălcarea obligaţiilor stabilite în sarcina sa prin funcţia publică pe care o ocupă. Susţine că sancţiunea intervenită ca urmare a pierderii calităţii de membru al partidului pe lista căruia a fost ales operează discriminatoriu, nefiind reglementată şi în privinţa parlamentarilor. Precizează că măsura prevăzută de art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 deschide calea abuzurilor la care pot fi supuşi aleşii locali de către autorităţile de partid de la nivel central, având în vedere că orice opinie a acestora, diferită de cea a formaţiunii politice, poate fi sancţionată cu excluderea. Susţine că este încălcat şi dreptul de asociere, ca urmare a instituirii pentru alesul local a obligaţiei menţinerii asocierii într-un singur partid politic pe toată durata mandatului său, cu riscul de a pierde această calitate în cazul părăsirii respectivului partid.

Judecătoria Suceava apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, textele de lege criticate fiind conforme prevederilor din Legea fundamentală invocate de autorul acesteia. Precizează, în acest sens, că dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003 se referă la existenţa unor jurisdicţii interne ale partidului, care funcţionează potrivit statutului propriu al acestuia, cu atribuţii de soluţionare a diferendelor interne privind dobândirea şi pierderea calităţii de membru al partidului politic respectiv, şi că organizarea şi activitatea partidelor politice sunt guvernate de norme juridice proprii, respectând ordinea de drept şi principiile democraţiei. Cât priveşte prevederile art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004, menţionează că stabilesc o cauză de încetare a mandatului de consilier judeţean sau local ca o consecinţă a pierderii calităţii de membru al partidului sau al organizaţiei minorităţii naţionale pe lista căruia a fost ales, indiferent de motivul acestei pierderi, această calitate fiind chiar cea care a asigurat dobândirea mandatului respectiv.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise şi documentele depuse la dosarul cauzei, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 25 din 17 ianuarie 2003, precum şi cele ale art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, modificată şi completată prin Legea nr. 249/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 554 din 27 iunie 2006. Textele de lege criticate au următorul cuprins:

–Art. 16 alin. (3) din Legea nr. 14/2003: "(3) Dobândirea sau pierderea calităţii de membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne a partidului respectiv, potrivit statutului partidului.";

–Art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004: "(2) Calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri: (...)

h^1)pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales."

În opinia autorului excepţiei, sunt nesocotite următoarele dispoziţii din Legea fundamentală: art. 16 alin. (1) care consacră principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări, art. 21 alin. (1) şi (2) privind accesul liber la justiţie, art. 30 alin. (1) care consacră inviolabilitatea libertăţii de exprimare, art. 40 alin. (1) sub aspectul libertăţii de asociere şi art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. De asemenea, sunt invocate prevederile cuprinse în Declaraţia Universală a Drepturilor Omului la art. 20 alin. (2) potrivit cărora "Nimeni nu poate fi silit să facă parte dintr-o asociaţie" şi ale art. 21 alin. (2), în temeiul cărora "Orice persoană are dreptul de acces, în condiţii de egalitate, la funcţiile publice din ţara sa". Autorul excepţiei susţine că sunt încălcate şi prevederile art. 47 - Dreptul la o cale de atac eficientă şi la un proces echitabil şi ale art. 48 - Prezumţia de nevinovăţie şi dreptul la apărare din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că s-a mai pronunţat asupra constituţionalităţii textelor de lege ce formează obiect al excepţiei de faţă, prin prisma unor critici similare şi prin raportare la aceleaşi prevederi din Constituţie şi din celelalte documente internaţionale, după cum urmează:

I. Cu privire la dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003:

Prin mai multe decizii, instanţa de contencios constituţional a analizat prevederile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 din aceeaşi perspectivă învederată şi în cauza de faţă, a pretinsei afectări a mandatului de consilier local prin pierderea calităţii de membru al partidului pe listele căruia a fost ales, ca urmare a excluderii din partid ca sancţiune ce nu poate fi contestată în faţa instanţelor judecătoreşti. Printre acestea poate fi menţionată Decizia nr. 952 din 25 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 571 din 17 august 2009, prin care Curtea a conchis că partidele se organizează şi funcţionează pe baza unor norme proprii, adoptate după o procedură proprie, cu o jurisdicţie proprie recunoscută de lege, astfel că nu se poate admite teza încălcării liberului acces la justiţie.

De asemenea, prin Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 209 din 2 aprilie 2010, Curtea a observat că "partidele politice sunt grupări asociative care funcţionează pe baza statutelor proprii care conţin reguli create şi acceptate de membrii lor" şi că "instanţele judecătoreşti nu sunt legitimate să exercite funcţia de înfăptuire a justiţiei în ceea ce priveşte actele de încălcare a disciplinei interne din cadrul partidelor politice, deoarece răspunderea în materie nu este reglementată prin norme juridice de drept comun, ci prin norme de etică şi deontologie proprii, pe care membrii acestora s-au angajat să le respecte încă din momentul în care, în mod liber consimţit, au aderat la acest tip de asociaţii cu caracter politic". Curtea a constatat că "este firesc ca răspunderea disciplinară a membrilor partidului să fie stabilită de către organisme interne, acestea fiind singurele care pot aprecia, în funcţie de ideologia care direcţionează acţiunile partidului, în ce măsură comportamentul membrilor acestuia este compatibil cu normele statutare care conturează rolul concret pe care acesta şi-a propus să îl aibă în viaţa politică şi socială a ţării şi dacă acest comportament este conform cu modalităţile specifice de acţiune agreate de fiecare partid, şi, implicit, de fiecare dintre membrii acestuia". În acest context, Curtea a apreciat că "invocarea prevederilor constituţionale şi convenţionale, precum şi a celor din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene referitoare la dreptul la un proces echitabil şi la respectarea prezumţiei de nevinovăţie nu este relevantă în cauză, acestea fiind pertinente doar în legătură cu existenţa unui proces pe rolul unei instanţe de judecată, în sensul art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală".

Distinct faţă de cele statuate prin deciziile citate, care îşi menţin valabilitatea şi în cauza de faţă, Curtea reţine următoarele:

Spre deosebire de alte forme de asociere, regimul juridic al partidelor politice este de ordin constituţional - art. 8 şi 40 din Legea fundamentală, dezvoltat în legea lor organică nr. 14/2003. Prin Constituţie sunt exprimate juridic scopurile partidelor politice şi coordonatele în care acestea se pot organiza şi funcţiona. Aşa cum sunt definite în art. 1 din Legea nr. 14/2003, partidele politice sunt asociaţii cu caracter politic ale cetăţenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea şi exercitarea voinţei lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituţie.

În ceea ce priveşte natura juridică, ele sunt persoane juridice de drept public. Caracteristica esenţială a acestora o reprezintă existenţa unei ideologii comune, pe care şi-au însuşit-o toţi membrii acestora, a unei doctrine la care toţi membrii lor au aderat în mod conştient şi voluntar, în lipsa oricărei constrângeri. Decizia înscrierii într-un anumit partid are ca izvor exclusiv convingerea intimă a fiecăruia dintre membri că politica promovată de respectivul partid constituie cea mai inspirată şi mai eficientă modalitate de acţiune în viaţa socială şi politică a ţării. Dar, odată cu dobândirea calităţii de membru de partid, cetăţeanul îşi asumă şi obligaţia statutară de a respecta disciplina internă a partidului. Or, această obligaţie şi-o asumă cunoscând rigorile instituite de statutul partidului şi fiind conştient de consecinţele pe care le poate atrage nerespectarea acesteia, cea mai drastică dintre acestea fiind excluderea din partid.

În principiu, pierderea calităţii de membru al unui partid politic se produce fie în mod voluntar, prin demisie, fie prin excludere, ca sancţiune hotărâtă şi aplicată de către organismul statutar stabilit în mod expres în acest scop.

În cea de-a doua ipoteză, cea a excluderii, pierderea calităţii de membru poate interveni în situaţia în care persoana în cauză a încălcat prevederile statutului ori hotărârile organismelor de conducere ale partidului sau când a săvârşit abateri grave de la disciplina partidului, inclusiv prin acţiuni ori declaraţii publice împotriva hotărârilor luate prin vot de organismele de conducere ale partidului la toate nivelele sau împotriva conducerii partidului la toate nivelele. Asemenea cazuri este evident că pot fi analizate numai de organele specifice ale partidului, acestea fiind singurele în măsură să aprecieze dacă şi în ce măsură membrul de partid se face vinovat de nerespectarea disciplinei interne şi dacă această nerespectare este de natură să conducă la excluderea sa din partid. Pentru a ajunge la această concluzie, Curtea reţine că funcţia definitorie a instanţelor judecătoreşti este aceea de a veghea la respectarea legii, termenul "lege" fiind înţeles în sens larg, nu doar ca actul emis de Parlament cu acest titlu, ci ca orice act cu caracter normativ, care are, aşadar, un conţinut juridic (ordonanţele emise de Guvern în baza delegării legislative, hotărârile date de acesta în aplicarea legii, ordinele şi instrucţiunile miniştrilor, precum şi orice alt act administrativ cu caracter normativ emis de un organ al statului, autorităţi administrative centrale sau locale). Or, normele cuprinse în statutele partidelor politice nu au natură juridică, în sensul arătat, ci reprezintă reguli de conduită internă a căror respectare este necesară pentru buna funcţionare a partidului ca structură asociativă. Acesta este motivul pentru care instanţele judecătoreşti nu au competenţa de a cenzura hotărârile organelor de aşa-numită "jurisdicţie internă" a partidelor, hotărâri care au caracter de acte politice, emise în baza unor norme proprii statutelor acestora. Partidele pot sta în justiţie, dar ca entităţi de sine stătătoare, ca părţi în diferite procese. Totodată, legiuitorul a impus necesitatea intervenţiei instanţelor judecătoreşti cu prilejul verificării îndeplinirii condiţiilor cerute pentru constituirea legală a partidelor politice, acestea dobândind personalitate juridică de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii Tribunalului Bucureşti sau, după caz, a Curţii de Apel Bucureşti, privind admiterea cererii de înregistrare. Pe parcursul funcţionării însă partidele politice se bucură de autonomie, acordată de lege tocmai în scopul atingerii rolului constituţional pe care acestea trebuie să îl îndeplinească. De aceea, instanţele nu pot analiza problema relaţiei dintre partide şi membrii lor, care este guvernată de reguli statutare valabile exclusiv în interiorul partidului ca structură asociativă, fiind exterioare ansamblului normativ naţional.

De asemenea, excluderea mai poate fi consecinţa condamnării la o pedeapsă privativă de libertate sau a interzicerii exercitării drepturilor politice sau cetăţeneşti, prin hotărâre judecătorească definitivă ori, de exemplu, a dovedirii calităţii de colaborator sau lucrător al fostei Securităţi, tot pe cale judecătorească. În asemenea cazuri, motivele sunt strict obiective, organele de disciplină internă nefăcând altceva decât să ia act de situaţii care au fost deja constatate şi tranşate în mod definitiv de instanţele judecătoreşti, o eventuală intervenţie ulterioară a acestora nemaifiind, în mod evident, necesară.

Totodată, statutele partidelor prevăd reguli procedurale care asigură membrilor lor dreptul la opinie şi dreptul de a se apăra, oferindu-le posibilitatea de a da explicaţii în faţa organelor de disciplină referitoare la faptele ce pot fi considerate abateri sancţionabile.

Ţinând cont de toate aceste consideraţii, nu se poate reţine contrarietatea prevederilor de lege criticate cu dispoziţiile constituţionale care consacră dreptul de acces liber la justiţie.

II. În ceea ce priveşte prevederile art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali:

Curtea a reţinut, prin Decizia nr. 915 din 18 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 14 noiembrie 2007, că "au ca finalitate prevenirea migraţiei politice a aleşilor locali de la un partid politic la altul, asigurarea unei stabilităţi în cadrul administraţiei publice locale, care să exprime configuraţia politică, aşa cum aceasta a rezultat din voinţa electoratului". Totodată, prin aceeaşi decizie, Curtea a constatat că textul criticat "nu conţine prevederi contrare dispoziţiilor art. 16 din Constituţie, acesta aplicându-se deopotrivă consilierilor locali sau judeţeni care şi-au pierdut calitatea de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale, fără niciun fel de privilegii sau discriminări".

Prin Decizia nr. 1.167 din 11 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 4 din 3 ianuarie 2008, Curtea a reţinut că noul caz de încetare de drept a mandatului de consilier local sau de consilier judeţean, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, prevăzut de dispoziţiile art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004, reprezintă "o consecinţă a dispoziţiilor art. 8 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora partidele politice contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor. Electoratul acordă votul său unei persoane, pentru a îndeplini o funcţie publică la nivelul administraţiei locale, în considerarea programului politic al partidului din rândurile căruia face parte la momentul alegerii şi pe care această persoană urmează să îl promoveze pe perioada mandatului său de consilier local sau judeţean. De vreme ce alesul local nu mai este membru al partidului pe listele căruia a fost ales, înseamnă că nu mai întruneşte condiţiile de reprezentativitate şi legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat. Prin urmare, nu se mai justifică menţinerea acestuia în funcţia publică. Altfel spus, pierderea calităţii de membru al unui partid politic pe a cărui listă a candidat şi a fost ales de corpul electoral are drept consecinţă şi pierderea calităţii de consilier local sau consilier judeţean. Din această perspectivă nu are aşadar importanţă dacă pierderea calităţii de membru al partidului politic are loc ca urmare a demisiei sau a excluderii".

Tot astfel, prin Decizia nr. 779 din 1 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 588 din 5 august 2008, referitor la susţinerile autorilor excepţiei privind aplicarea regulilor mandatului reprezentativ şi, implicit, a dispoziţiilor art. 69 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora "Orice mandat imperativ este nul", şi aleşilor locali, nu numai parlamentarilor, Curtea Constituţională a constatat că dispoziţiile de lege criticate nu contravin normei fundamentale invocate, "mandatul reprezentativ caracterizând statutul senatorilor şi al deputaţilor, consilierii locali sau judeţeni şi parlamentarii fiind supuşi unor reguli distincte, specifice fiecăreia dintre aceste două categorii".

În fine, prin Decizia nr. 273 din 24 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 243 din 13 aprilie 2009, Curtea a constatat că, în condiţiile actualului sistem electoral, regimul alegerilor pentru autorităţile administraţiei publice locale, şi anume pentru consiliul local şi pentru consiliul judeţean, este diferit de cel al alegerilor parlamentare, în sensul că numai acesta din urmă se caracterizează prin scrutin uninominal, în timp ce consiliile locale şi consiliile judeţene se aleg pe baza scrutinului de listă. Ca atare, "cetăţenii, prin votul lor, exprimă opţiuni între diversele programe politice ale partidelor care participă la scrutinul electoral şi mai puţin cu privire la candidaţi, în considerarea calităţilor şi a meritelor acestora, sau a unor promisiuni pentru care nu au rezerve să le facă în perioada campaniilor electorale". Aşadar, votul alegătorului exprimă opţiunea pentru programul unui partid şi nu pentru un anumit candidat. Totodată, Curtea a observat că a accepta ca un consilier local, care în timpul exercitării mandatului părăseşte partidul pe a cărui listă a candidat şi a fost ales, să îşi păstreze pe mai departe statutul de ales local ar însemna să se modifice configuraţia politică a consiliului local, configuraţie stabilită tocmai ca urmare a votului exprimat de cetăţeni.

În plus faţă de cele deja reţinute prin deciziile menţionate, Curtea observă că încetarea de drept a mandatului de consilier local sau judeţean are loc odată cu pierderea calităţii de membru al partidului pe listele căruia a fost ales, indiferent de motivul care a condus la pierderea acestei calităţi, respectiv demisie sau excludere. Textul de lege criticat nu distinge între aceste două ipoteze, întrucât ambele au ca rezultat, aşa cum a arătat deja Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa, pierderea legitimităţii şi reprezentativităţii conferite alesului local de însăşi calitatea sa de membru al partidului a cărui platformă electorală s-a angajat, faţă de comunitatea care i-a acordat voturile sale, să o promoveze din poziţia sa de ales local.

În ceea ce priveşte susţinerea în sensul că mandatul de consilier ar trebui să înceteze doar atunci când calitatea de membru de partid a fost pierdută prin demisie, deci în mod voluntar, în cazul excluderii din partid propunându-se ca alesul local să îşi continue mandatul ca independent, Curtea constată că raţionamentul care stă la baza unei asemenea consideraţii se limitează la a aduce în discuţie riscul ca decizia de excludere să fie luată în mod arbitrar şi discreţionar, pornind aprioric de la reaua-credinţă a organelor de disciplină internă care stabilesc şi aplică sancţiunea şi ignorând faptul că partidele reprezintă organisme esenţialmente democratice, fondate pe libera asumare a idealurilor lor de către toţi membrii acestora. În situaţia în care, în urma pierderii calităţii de membru al partidului, s-ar păstra mandatul de ales local, compoziţia politică a consiliului local ar fi modificată prin voinţa reprezentanţilor aleşi, ceea ce nu este permis. Pierderea calităţii de membru de partid a consilierului local sau judeţean, indiferent de cauză, atrage revocarea mandatului acestuia înainte de expirarea de drept. Păstrarea calităţii de consilier local sau judeţean în ipoteza în care acesta nu mai aparţine partidului pe lista căruia a fost iniţial ales ar echivala cu convertirea respectivului mandat într-un mandat de independent sau aparţinând, eventual, altui partid politic în care consilierul s-a înscris ulterior. Or, în condiţiile actualului sistem electoral ce prevede scrutinul de listă pentru alegerea consilierilor locali şi judeţeni, această ipoteză nu poate fi acceptată, deoarece mandatul în exerciţiu, astfel continuat, nu mai corespunde voinţei iniţiale a electoratului, care a acordat votul său unui candidat în considerarea partidului pe care, la acel moment, îl reprezenta.

De asemenea, încetarea de drept a calităţii de consilier local sau de consilier judeţean, în asemenea situaţii, are ca urmare ocuparea mandatului de către cel declarat supleant pe lista acelui partid.

În concluzie, Curtea constată că textele de lege criticate nu contravin dispoziţiilor constituţionale invocate de autorul excepţiei.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 şi ale art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, excepţie ridicată de Ion Stratu în Dosarul nr. 576/86/2009 al Judecătoriei Suceava.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 8 noiembrie 2011.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Valentina Bărbăţeanu

OPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu soluţia majoritară pronunţată prin Decizia nr. 1.461 din 8 noiembrie 2011, de respingere ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 şi ale art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, apreciem că excepţia ar fi trebuit admisă, iar textele criticate declarate neconstituţionale, pentru încălcarea prevederilor art. 21 alin. (1) şi (2) din Legea fundamentală, care consfinţesc dreptul oricărei persoane de acces liber la justiţie.

I. În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003, potrivit cărora "dobândirea sau pierderea calităţii de membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne a partidului respectiv, potrivit statutului partidului", instanţa de contencios constituţional, analizând aceeaşi excepţie şi cu alte prilejuri, din perspectiva unor critici similare sau chiar identice*1), a respins-o ca neîntemeiată, cu motivarea că: "instanţele judecătoreşti nu sunt legitimate să exercite funcţia de înfăptuire a justiţiei în ceea ce priveşte actele de încălcare a disciplinei interne din cadrul partidelor politice, deoarece răspunderea în materie nu este reglementată prin norme juridice de drept comun, ci prin norme de etică şi deontologie proprii, pe care membrii acestora s-au angajat să le respecte încă din momentul în care, în mod liber consimţit, au aderat la acest tip de asociaţii cu caracter politic". Prin urmare, "este firesc ca răspunderea disciplinară a membrilor partidului să fie stabilită de către organisme interne, acestea fiind singurele care pot aprecia, în funcţie de ideologia care direcţionează acţiunile partidului, în ce măsură comportamentul membrilor acestuia este compatibil cu normele statutare care conturează rolul concret pe care acesta şi-a propus să îl aibă în viaţa politică şi socială a ţării şi dacă acest comportament este conform cu modalităţile specifice de acţiune agreate de fiecare partid, şi, implicit, de fiecare dintre membrii acestuia."

*1) A se vedea în acest sens Decizia nr. 952 din 25 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 571 din 17 august 2009, sau Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 209 din 2 aprilie 2010.

Fără a contesta în vreun fel cele reţinute de Curte prin Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, trebuie făcute câteva precizări şi clarificări după cum urmează:

1.Potrivit art. 40 alin. (1) din Constituţia României, "Cetăţenii se pot asocia liber în partide politice, în sindicate, în patronate şi în alte forme de asociere".

Libera asociere presupune însă un cumul de drepturi şi obligaţii, atât pentru formele (structurile) asociative, cât şi pentru membrii acestora.

Este evident că un cetăţean român nu poate fi primit într-un partid politic dacă respectivul partid nu îl acceptă, nefiind relevante motivele pentru care respectivul partid nu îl acceptă.

Sub acest aspect, la dobândirea calităţii de membru al unui partid politic apare mai pregnant dreptul de apreciere al partidului, în raport cu dreptul de asociere al cetăţeanului, aprecierea fiind, aşadar, una exclusivistă, ceea ce presupune

că nu poate fi cenzurată de nicio altă entitate decât respectivul partid.

Cu totul altfel stau însă lucrurile în cazul pierderii calităţii de membru al unui partid politic. Odată dobândită calitatea de membru al unui partid politic, cetăţeanul capătă drepturi, inclusiv acela de a fi susţinut de partid la accederea într-o funcţie eligibilă (parlamentar, preşedinte de consiliu judeţean, primar sau consilier local), fiind ţinut, totodată, să respecte statutul partidului şi, în special, apreciem noi, ideologia partidului din care face parte şi pe care îl reprezintă într-o instituţie publică, în calitate de parlamentar sau ales local.

A ignora obligaţia alesului local de a susţine interesele partidului în consiliul local înseamnă de facto a minimaliza rolul pe care Constituţia şi legea îl acordă partidelor politice la formarea şi funcţionarea autorităţilor publice.

Potrivit art. 8 alin. (2) din Constituţia României, partidele politice se constituie şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii. Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor, respectând suveranitatea naţională, integritatea teritorială, ordinea de drept şi principiile democraţiei.

În materializarea şi concretizarea conceptului constituţional, Legea partidelor politice nr. 14/2003 statuează că "partidele politice sunt asociaţii cu caracter politic ale cetăţenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea şi exercitarea voinţei politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituţie. Ele sunt persoane juridice de drept public" (art. 1 din lege).

Potrivit art. 2 din lege, "prin activitatea lor, partidele politice promovează valorile şi interesele naţionale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă cu candidaţi în alegeri şi la constituirea unor autorităţi publice şi stimulează participarea cetăţenilor la scrutinuri, potrivit legii".

În acest sens şi Curtea, prin Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, a observat că "partidele politice sunt grupări asociative care funcţionează pe baza statutelor proprii care conţin reguli create şi acceptate de membrii lor".

Toate aceste prevederi constituţionale şi legale dau astfel expresie rolului şi locului partidelor politice în cadrul democraţiei constituţionale din România.

2.Potrivit art. 9 din Legea partidelor politice nr. 14/2003, fiecare partid politic trebuie să aibă statut şi program politic proprii, iar statutul fiecărui partid politic, întocmit în conformitate cu prevederile art. 10 din lege, trebuie anexat obligatoriu (art. 18 din lege) la cererea de înregistrare a partidului politic, depusă la Tribunalul Bucureşti.

Este evident că, în caz de admitere a cererii de înregistrare, statutul respectivului partid capătă forţă obligatorie potrivit legii, iar nerespectarea acestuia poate constitui motiv de aplicare a sancţiunilor prevăzute în respectivul document, dintre care cea mai gravă fiind sancţiunea excluderii din partid şi singura care produce efecte juridice în planul calităţii de ales local.

Cele reţinute de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, deşi sunt corecte, nu rezolvă fondul problemei, şi anume încălcarea de către dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 a prevederilor constituţionale cuprinse în art. 21 alin. (1) şi (2).

Stabilirea răspunderii disciplinare a membrilor partidului de către organisme interne este, în opinia Curţii, justificată de faptul că numai acestea pot aprecia, în funcţie de ideologia care direcţionează acţiunile partidului, [...]*2)

*2) A se vedea motivarea din Decizia nr. 197 din 4 martie 2010, redată mai sus.

Este însă incontestabil că respectarea normelor statutare asupra cărora Tribunalul Bucureşti s-a pronunţat deja cu ocazia admiterii cererii de înregistrare a partidului politic este obligatorie nu numai pentru membrii partidului, ci, în egală măsură, şi pentru organele statutare ale partidului.

În atare împrejurare, textul art. 16 alin. (3) din lege, astfel cum a fost redactat, "dobândirea sau pierderea calităţii de membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne a partidului respectiv, potrivit statutului partidului, se constituie într-un fine de neprimire pentru orice fel de cerere adresată justiţiei, inclusiv aceea de a constata încălcarea de către organele statutare ale partidului a propriului statut.

Prin urmare, este lăsată la latitudinea exclusivă a organelor statutare ale partidului aplicarea oricărei sancţiuni, inclusiv excluderea din partid, chiar cu încălcarea propriului statut, fără teama că această încălcare ar putea fi cenzurată de către instanţă. Primind o astfel de cerere, prin care se contestă, de exemplu, legalitatea excluderii din partid, instanţa, chiar dacă ar observa că au fost încălcate flagrant înseşi procedurile statutare, nu poate decât să respingă cererea ca inadmisibilă, nefiind competentă material să o judece.

În acest fel sunt încălcate în mod flagrant dispoziţiile art. 21 alin. (1) şi (2) din Constituţie, întrucât cererea unei astfel de persoane nu poate ajunge niciodată să fie examinată de un judecător imparţial şi independent.

Se încalcă de altfel şi plenitudinea de judecată a instanţelor judecătoreşti, în acord cu prevederile art. 126 alin. (1) din Constituţie, şi nu poate fi primit argumentul că, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituţie, "Competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege".

Dispoziţiile constituţionale ale art. 126 alin. (2) sunt în sensul că prin lege se stabileşte competenţa (materială sau teritorială) a instanţelor judecătoreşti şi nu în sensul că asupra unui diferend nicio instanţă nu este competentă să se pronunţe. Chiar dacă prin legea specială competenţa materială de soluţionare a unei cauze este atribuită altor organe (celor cu atribuţii jurisdicţionale, de exemplu), soluţiile acestora, fără excepţie, pot fi contestate în justiţie, respectându-se astfel dreptul de acces liber la justiţie.

3.Având în vedere statutul pe care partidele politice îl au, potrivit art. 1 teza a doua din lege - "persoane juridice de drept public" -, şi ţinând seama şi de faptul că, potrivit art. 2 din lege, "participă cu candidaţi în alegeri şi la constituirea unor autorităţi publice", a lăsa în afara controlului judecătoresc cel puţin respectarea de către organele de decizie ale partidelor a propriilor statute înseamnă a nega drepturile şi libertăţile cetăţeneşti prevăzute ca atare de Constituţie, lăsând astfel loc abuzurilor de drept.

II. În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, trebuie precizat că acestea au fost introduse prin Legea nr. 249/2006*3), cu motivaţia că printr-o astfel de reglementare se urmăreşte limitarea sau chiar interzicerea migraţiei politice în rândul aleşilor locali.

*3) Potrivit art. 9 alin. (2) lit. h^1), calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de drept înainte de expirarea duratei normale a mandatului în cazul: "pierderii calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales".

Această dispoziţie legală este însă susceptibilă de unele critici.

1.Prima dintre critici are în vedere faptul că introduce un anumit compromis între o relaţie obiectivă, ce se stabileşte între corpul electoral şi cel ales, şi una subiectivă, ce a luat naştere anterior între cel ales şi partidul care l-a promovat în alegeri.

Prin urmare, trebuie stabilit dacă un partid politic poate să înfrângă voinţa electoratului atunci când interesele sale o cer, apelând la o soluţie extrem de simplă - excluderea consilierului local din partid, fără ca măsura excluderii să poată fi cenzurată de instanţa de judecată.

Pentru a răspunde la această întrebare, trebuie să reamintim că potrivit art. 120 alin. (1) din Constituţia României "administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice, iar potrivit art. 121 alin. (1) din Legea fundamentală, "autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii". Pe de altă parte, din interpretarea sistematică a prevederilor Legii partidelor politice nr. 14/2003 nu se poate întrezării nicio concluzie din care să reiasă că partidele politice au vreun rol în funcţionarea administraţiei publice locale.

Este adevărat că, potrivit art. 8 alin. (2) din Constituţia României, partidele politice "contribuie la definirea şi exprimarea voinţei politice a cetăţenilor...", însă acest rol nu poate fi extins şi la deciziile pe care organele alese ale administraţiilor publice locale urmează să le adopte, pentru că altfel imixtiunea partidelor politice în funcţionarea administraţie publice locale ar conduce la încălcarea unor principii constituţionale, printre care şi cel al autonomiei locale.

Partidele politice au un rol esenţial în constituirea organelor de conducere ale administraţiei publice locale, prin promovarea şi susţinerea candidaţilor în alegerile locale, însă odată aleşi aceşti candidaţi sunt reprezentanţii comunităţii locale şi nu ai unui partid politic. Ei se bucură de privilegiul ingratitudinii faţă de partidul care i-a promovat în alegeri, datorită faptului că după data validării îndeplinesc o funcţie publică în virtutea unui jurământ care face abstracţie de orice apartenenţă la un partid politic sau la o organizaţie a cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale*4).

*4) A se vedea I. Vida, Jurisdicţia Curţii Constituţionale în materia naşterii şi încetării mandatului aleşilor locali, "Liber Amicorrum" Nicolae Popa, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009.

Dispoziţiile art. 37 din Constituţie, care prevăd dreptul de a fi ales, trebuie coroborate şi cu cele ale art. 15 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora "cetăţenii beneficiază de drepturile şi de libertăţile consacrate prin Constituţie şi prin alte legi şi au obligaţiile prevăzute de acestea", astfel încât alesul local trebuie să beneficieze şi de dreptul de a îşi exercită netulburat funcţia în care a fost ales prin votul electoratului.

Această concluzie derivă cu prisosinţă din prevederile constituţionale care, stabilind dreptul de vot şi dreptul de a fi ales, nu limitează în niciun fel exercitarea mandatului de consilier local sau judeţean.

2.Mergând pe acelaşi raţionament, este lesne de observat că prevederile art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 încalcă şi dispoziţiile constituţionale ale art. 53, întrucât instituirea unui caz de încetare a mandatului unui consilier local sau judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia aduce o gravă atingere dreptului de exercitare a mandatului, fără ca această restrângere să derive din necesitatea protejării unuia dintre interesele generale enumerate în acest text constituţional.

Răspunzând unor astfel de critici, Curtea Constituţională, pornind de la dispoziţiile art. 8 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora "Partidele politice [...] contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor", a concluzionat că cel ales este dator să pună în practică programul politic al partidului din rândurile căruia făcea parte în momentul alegerii, iar dacă această calitate se pierde nu se mai justifică menţinerea acestuia în funcţia publică.*5)

*5) A se vedea în acest sens Decizia nr. 1.167 din 11 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 4 din 3 ianuarie 2008.

Adoptând o astfel de poziţie, Curtea Constituţională nu ţine seama de distincţia ce trebuie făcută între rolul pe care trebuie să îl aibă partidul politic în alegeri şi după încheierea acestora. Aşa cum am arătat deja, rolul partidului se manifestă din plin în campania electorală, fiind decisiv în promovarea şi susţinerea candidaţilor, iar potrivit legii*6) participă la constituirea unor autorităţi publice (în speţă consiliile locale). În urma validării candidaturii la funcţia de consilier local sau judeţean, rolul partidului politic trebuie să înceteze întrucât consilierul local sau judeţean este în slujba comunităţii.

*6) Art. 2 din Legea partidelor politice nr. 14/2003.

Pe lângă faptul că se permite o imixtiune nejustificată a partidului în activitatea consiliilor locale sau judeţene se validează de facto şi "mandatul imperativ" care este interzis de Constituţie [art. 69 alin. (2)] în cazul parlamentarilor. Chiar dacă o astfel de interdicţie nu se regăseşte în Constituţie şi în ceea ce priveşte mandatul aleşilor locali, mandatul imperativ nu este acceptat ca atare în nicio legislaţie.

3.Prevederile art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 introduc un tratament juridic diferit între consilierul judeţean sau local şi primar, în sensul că aleşilor locali în funcţia de consilier le poate înceta mandatul nu numai în caz de demisie (ca manifestare a propriei voinţe), ci şi în caz de excludere din partid, în timp ce mandatul primarului încetează înainte de termen numai în caz de demisie, adică în caz de manifestare a propriei voinţei.

Din moment ce atât consilierii locali şi judeţeni, cât şi primarii sunt promovaţi în alegeri de către acelaşi partid politic, şi numai unii (aleşii locali) îşi pierd funcţia ca urmare a excluderii din partid, se pune întrebarea firească dacă raţionamentul Curţii exprimat până în prezent se mai justifică sau nu.

Apreciem că, dimpotrivă, sancţiunea ar trebui să fie mai severă în ceea ce priveşte primarii, întrucât ei conduc aparatul propriu al unităţii administrativ-teritoriale şi o reprezintă în relaţiile cu terţii şi, în orice caz, o asemenea distincţie şi un asemenea tratament juridic diferit nu se justifică.

4.Problema constituţionalităţii acestui text trebuie privită cu şi mai multă exigenţă în condiţiile în care pierderea calităţii de membru al unui partid poate fi expresia unor premise subiective şi a unor interese înguste de partid.

De altfel, însuşi Preşedintele României, prin cererea de reexaminare asupra legii pentru modificarea Legii nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, înainte de promulgarea acesteia, a solicitat Parlamentului reexaminarea textului de la lit. h^1), în sensul de a distinge dacă pierderea calităţii de membru al partidului sau al organizaţiei minorităţilor naţionale este sau nu imputabilă pentru că altfel "textul lasă a se înţelege că în toate cazurile, cu sau fără vină, imputabile sau neimputabile, pierderea calităţii de membru al partidului... duce automat şi la încetarea calităţii de consilier". Prin urmare, s-a apreciat că textul trebuie să precizeze clar termenul pierderii calităţii de membru al partidului sau organizaţiei minorităţilor naţionale, cu sau fără vină şi deci imputabilă sau neimputabilă persoanei în cauză similar modificărilor făcute de lege la art. 15 alin. (2) lit. g^1) unde se prevede clar că este vorba de "pierderea prin demisie a calităţii de membru al partidului politic...".

Parlamentul însă, după reexaminare, a menţinut aceeaşi formă legislativă a textului, astfel încât pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiilor minorităţilor naţionale conduce automat la încetarea calităţii de consilier local, înainte de expirarea duratei normale a mandatului.

Dreptul consilierului local de a ataca hotărârea consiliului local, prevăzut ca atare de dispoziţiile art. 9 alin. (4) din lege, este, în cazul prevăzut de art. 9 alin. (2) lit. h^1), unul declarativ, lipsit de substanţă, întrucât instanţa nu poate verifica decât îndeplinirea cerinţei legale, şi anume pierderea calităţii de membru al respectivului partid, nu şi motivele acestei pierderi, fiind ţinută de dispoziţiilor art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003 potrivit cărora "dobândirea sau pierderea calităţii de membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne a partidului respectiv, potrivit statutului partidului."

Iată, aşadar, cum, privită singular, dispoziţia prevăzută de art. 9 alin. (2) lit. h^1) din Legea nr. 393/2004 poate avea o anumită raţionalitate, creând astfel o anumită aparenţă de constituţionalitate, însă aplicată în coroborare cu prevederile art. 16 alin. (3) din Legea partidelor politice nr. 14/2003, de care nu poate fi disociată, încalcă în mod flagrant dispoziţiile art. 21 alin. (1) şi (2) din Legea fundamentală.

Judecător,

Petre Lăzăroiu

Judecător,

prof. univ. dr. Tudorel Toader