Decizia nr. 391 din 4 iunie 2019

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 39 alin. (5) din Legea nr. 346/2006 privind organizarea și funcționarea Ministerului Apărării Naționale, excepție ridicată de instanța de judecată, din oficiu, în Dosarul nr. 180/2/2019 al Curții de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 529D/2019.2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din data de 28 mai 2019, în prezența reprezentanților părților și a apărătorului ales prezent, precum și cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când, în temeiul dispozițiilor art. 57 și al art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea a amânat pronunțarea asupra cauzei pentru data de 4 iunie 2019, când a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

3.Prin Încheierea din 28 februarie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 180/2/2019, Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 39 alin. (5) din Legea nr. 346/2006 privind organizarea și funcționarea Ministerului Apărării Naționale. Excepția a fost ridicată de instanța de judecată, din oficiu, în dosarul menționat, având ca obiect acțiunea reclamantului Ministerul Apărării Naționale, prin care se solicită anularea Decretului nr. 1.331/2018, emis de Președintele României pentru prelungirea mandatului de șef al Statului Major al Armatei pentru pârâtul Ciucă Gheorghe Nicolae-Ionel pentru durata de 1 an.

4.În motivarea excepției de neconstituționalitate instanța de judecată se referă mai întâi la admisibilitatea acesteia, apreciind, în esență, că în cauză nu este în discuție „numai o chestiune de interpretare“ a textului criticat, sens în care sunt susținerile părților, ci „inclusiv imprecizia acestuia cu conotație neconstituțională“. De asemenea, apreciază că excepția de neconstituționalitate are legătură cu soluționarea cauzei, „date fiind obiectul cauzei și textele legale incidente, pe care părțile și-au bazat argumentele“. În continuare, instanța susține că art. 39 alin. (5) din Legea nr. 346/2006 este neconstituțional, în sensul că tinde să limiteze atribuțiile constituționale ale Președintelui României, în ceea ce privește calitatea sa de comandant suprem al forțelor armate române, potrivit art. 92 alin. (1) teza întâi din Constituție. Se susține că, prin prisma acelorași prevederi constituționale, textul de lege criticat încalcă și prevederile art. 80 alin. (1) din Constituție, întrucât „îi limitează șefului statului rolul esențial de garant al independenței naționale, al unității și al integrității teritoriale a țării, deoarece induce soluția partajării atribuțiilor șefului statului cu deținătorii altor funcții publice înalte, dar care nu sunt menționați în aceste texte constituționale, anume ministrul apărării naționale“. Potrivit motivării instanței, calitatea de comandant al forțelor armate, respectiv atribuția constituțională a Președintelui României de comandant suprem militar, conferită de art. 92 alin. (1) din Constituție, nu este circumscrisă de textul constituțional niciunei intermedieri sau limitări, nu este condiționată de acțiunile sau inacțiunile altor actori politici, indiferent de poziționarea acestora în stat. Acolo unde legiuitorul constituant a dorit „să supună decretul președintelui unei cenzuri“, prin contrasemnarea sa de către prim-ministru, a prevăzut expres aceste ipoteze, cum sunt cele enumerate în art. 100 alin. (2) din Constituție. Similare sunt și cazurile în care președintele își exercită anumite atribuții pe baza propunerilor altor autorități publice sau formulate de înalți demnitari, când decretul președintelui nu poate fi emis în absența propunerilor respective (de exemplu, art. 125 și art. 134 din Constituție, referitoare la numirea în funcție a magistraților definitivi, inclusiv a judecătorilor inamovibili). De asemenea, art. 92 alin. (1) din Constituție nu are nicio trimitere la vreo lege („potrivit legii“), care să detalieze ulterior modul de organizare și funcționare a forțelor armate. Se conchide astfel că președintele României „își poate exercita această atribuție constituțională esențială pentru ființa statului de management al forțelor armate“ în cadrul normativ creat de art. 92 alin. (1), anume exercită direct atribuția și calitatea de comandant al forțelor armate.

5.Expunând „atribuții tipice ale șefului statului în calitatea sa de comandant suprem al forțelor armate“, cu referire la dispozițiile art. 92 și art. 93 din Constituție, instanța de judecată arată că pentru punerea lor în executare, „șeful statului are obligația conlucrării cu Parlamentul, (...) dar și cu prim-ministrul, cu care partajează asumarea juridică a decretelor, pe care prim-ministrul le contrasemnează, conform art. 100 alin. (2) din Constituție“. Examinarea tuturor normelor constituționale incidente conduce însă la observația potrivit căreia „șeful statului nu partajează (...) conducerea forțelor militare ale României, la nivel de comandă de vârf, cu niciun alt actor politic - instituțional sau individual (...) poate doar cu excepția Parlamentului (...) prin prisma rolului (...) dat de art. 61 alin. (1) din Constituție“. Ca urmare, „atunci când o normă juridică cu forță juridică inferioară Constituției introduce astfel de intermedieri și limitări ale atribuțiilor și competențelor șefului statului, deși legea fundamentală însăși nu le prevede expres (...) este încărcată de venin neconstituțional (...)“.

6.Instanța exprimă și ideea potrivit căreia „se pune o problemă de neconstituționalitate a Legii nr. 346/2006 în ansamblul său, întrucât actuala lege introduce o mare confuzie între Ministerul Apărării Naționale ca organ al administrației publice centrale și element component al structurii Guvernului, respectiv forțele armate în sensul art. 118 din legea fundamentală“. Dat fiind obiectul cauzei, instanța precizează însă că „a limitat sesizarea cu excepția de neconstituționalitate numai la textul de lege care se aplică direct la speța dedusă judecății“. Apreciază totuși, în considerarea practicii Curții Constituționale de a extinde verificarea și a altor norme din același act normativ, că, „pentru respectarea principiului supremației Constituției, este utilă o analiză, în cadrul soluționării excepției de neconstituționalitate de față, și asupra altor texte cuprinse în Legea nr. 346/2006, pentru a verifica în ce măsură confuzia normativă între ministerul de resort (Ministerul Apărării Naționale) și forțele armate încalcă prevederile art. 116-119 și art. 92-93 din Constituție“.

7.Instanța mai precizează că menționarea art. 100 în sesizarea de neconstituționalitate vizează, de fapt, efectele neconstituționalității textului de lege criticat concret, prin împrejurarea că Președintele României emite decrete, iar în litigiu este un astfel de decret. Prevederile art. 52 și art. 53, de asemenea invocate, pot să aibă o influență, cel puțin la nivel ipotetic, abstract, asupra situației juridice a pârâtului Ciucă Gheorghe Nicolae-Ionel, generând, în cazul în care textul actual al legii rămâne în vigoare, „o restrângere a drepturilor acestei categorii de persoane atunci când soluția juridică tinde spre anularea actului administrativ de acest fel atacat și dacă, în demersul procesual de apărare promovat de un astfel de pârât (ajuns de regulă incidental în litigiu), acesta practic nu se poate apăra, deoarece apărările sale sunt indisolubil legate de cele ale emitentului actului administrativ astfel atacat, situația sa juridică fiind în realitate una subsecventă față de cea a emitentului actului administrativ“.

8.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9.Niciuna dintre autoritățile menționate nu a transmis punctul său de vedere.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părților, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

10.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

11.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă, potrivit dispozitivului încheierii de sesizare, prevederile art. 39 alin. (5) din Legea nr. 346/2006 privind organizarea și funcționarea Ministerului Apărării Naționale, având următorul conținut: „Șeful Statului Major al Apărării este militarul cu rangul de conducere cel mai înalt din armată, numit de Președintele României, la propunerea ministrului apărării naționale, cu avizul prim-ministrului, pentru o perioadă de 4 ani, cu posibilitatea de prelungire cu până la un an. În funcția de șef al Statului Major al Apărării poate fi numit locțiitorul acestuia sau unul dintre șefii categoriilor de forțe ale armatei.“ Curtea constată însă că excepția a fost ridicată într-un litigiu având ca obiect anularea unui act administrativ, respectiv anularea Decretului Președintelui României nr. 1.331 din 28 decembrie 2018 privind mandatul șefului Statului Major al Apărării, prin care „Domnului general Ciucă Gheorghe Nicolae-Ionel, numit prin Decretul nr. 950/2014, i se prelungește mandatul de șef al Statului Major al Apărării cu un an“. Văzând obiectul litigiului, care privește prelungirea mandatului de șef al Statului Major al Apărării, iar nu numirea în această funcție, motivarea instanței de judecată, care a invocat excepția de neconstituționalitate din oficiu, precum și dispozițiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, potrivit cărora „Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei (…)“, Curtea reține că obiect al excepției îl constituie doar sintagma „cu posibilitatea de prelungire cu până la un an“, astfel încât urmează a se pronunța cu privire la această sintagmă.

12.Dispozițiile constituționale invocate sunt cuprinse în art. 1 alin. (5), care consacră principiul legalității și al supremației Constituției, art. 80 - Rolul Președintelui, art. 92 - Atribuții în domeniul apărării, art. 93 - Măsuri excepționale, art. 94 - Alte atribuții, art. 100 - Actele Președintelui, cu raportare și la art. 52 - Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică și art. 53 - Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

13.Curtea urmează să examineze, mai întâi, admisibilitatea excepției de neconstituționalitate, pusă în discuție în fața instanței de judecată, unde părțile în dosar au solicitat atât respingerea excepției ca fiind neîntemeiată, cât și faptul că excepția vizează, în realitate, o chestiune de interpretare a legii, operațiune care ține strict de competența instanțelor judecătorești, iar nu de cea a instanței constituționale. Curtea observă, mai întâi, că în cadrul dezbaterilor în ședință publică în fața Curții Constituționale părțile nu au invocat inadmisibilitatea excepției de neconstituționalitate. De asemenea, părțile Administrația Prezidențială, Președintele României și Ciucă Gheorghe Nicolae-Ionel și-au schimbat concluziile de respingere a excepției de neconstituționalitate consemnate în încheierea instanței care a sesizat Curtea, susținând admiterea excepției de neconstituționalitate și constatarea neconstituționalității textului de lege criticat.

14.Observând motivarea excepției de neconstituționalitate și cadrul în care aceasta a fost ridicată, Curtea reține că în cauză nu subzistă doar o problemă de interpretare și aplicare a normelor criticate, ci chiar o deficiență cu relevanță constituțională a sintagmei supuse analizei, sesizată de instanța de judecată chemată să o interpreteze și să o aplice. Practic, un dubiu al instanței în ceea ce privește interpretarea dispozițiilor legale menționate este convertit într-o problemă de constituționalitate, prin invocarea, în principal, a impreciziei care a determinat interpretările divergente, precum și a unei contradicții cu o serie de texte constituționale, a uneia dintre interpretările identificate. Câtă vreme instanța însăși invocă lipsa de claritate a legii aplicabile în speță, cu raportare la principiul supremației Constituției, precum și neconstituționalitatea uneia dintre posibilele interpretări, identificate în raport cu o serie de norme constituționale care configurează rolul, atribuțiile și actele Președintelui României, a refuza examinarea pe fond a excepției de neconstituționalitate, cu motivarea că în cauză competența ar reveni exclusiv instanței chemate să interpreteze și să aplice legea, ar avea semnificația încălcării chiar de către instanța constituțională a rolului său constituțional. Așadar, nu este vorba de o simplă dezlegare a unei chestiuni de drept, ci a unei probleme de constituționalitate, de competența Curții Constituționale. Ca urmare, și din acest punct de vedere, Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă să se pronunțe asupra excepției de neconstituționalitate.

15.Pe fondul excepției de neconstituționalitate, Curtea observă că instanța invocă, în esență, o imprecizie a textului, ceea ce semnifică neconstituționalitatea acestuia în raport cu art. 1 alin. (5) din Constituție. Astfel cum se arată pe larg în motivarea excepției de neconstituționalitate, „se poate constata că atât în acțiunea introductivă a reclamantului, cât și în notele scrise depuse ulterior de acesta la dosarul cauzei, respectiv întâmpinările depuse de pârâți, notele lor scrise privind excepția de neconstituționalitate și alte categorii de apărări pe care le-au considerat necesare sunt multiple raționamente și analize centrate pe textul ce se supune cenzurii Curții Constituționale (...) cu mențiunea că părțile, încercând să argumenteze claritatea și fermitatea textului de lege, în special teza a doua a acestuia referitoare la prelungirea mandatului șefului Statului Major al Apărării, au emis raționamente total diferite, pornind practic de la aceeași premisă, și anume că funcția respectivă trebuie ocupată. (...) Atât reclamantul, cât și pârâții, din motivele ce le favorizează interesele procesuale imaginate de aceștia, induc ideea că lămurirea problemei juridice pe care o acoperă textul de lege din alineatul 5 al art. 39 ar fi numai o chestiune de interpretare, nu și una de neconstituționalitate a textului, inclusiv imprecizia acestuia cu conotație neconstituțională“. Totodată, instanța apreciază că, prin modul de redactare, textul criticat tinde să limiteze atribuțiile constituționale ale șefului statului, în ceea ce privește calitatea sa de comandant suprem al forțelor armate române, potrivit art. 92 alin. (1) teza întâi din Constituție, sens în care dezvoltă acest raționament, cu referire și la alte prevederi constituționale, mai sus menționate.

16.Văzând modul de redactare a sintagmei ce formează obiectul excepției de neconstituționalitate, Curtea constată că aceste critici sunt întemeiate. Astfel, dacă în privința numirii șefului Statului Major al Apărării există o procedură prevăzută de lege, asupra căreia, însă, Curtea nu se va pronunța în această cauză, în privința prelungirii mandatului este stabilită doar perioada (până la un an), iar nu și procedura de urmat. Nu se stabilește în mod expres dacă se urmează aceeași procedură aplicabilă în cazul numirii în funcție (respectiv dacă sunt sau nu necesare propunerea ministrului apărării naționale, respectiv avizul prim-ministrului), legiuitorul având, în același timp, libertatea de a opta și pentru o altă configurare a procedurii, în condițiile și cu respectarea principiilor constituționale reliefate și de prezenta decizie.

17.Sub acest aspect, Curtea Constituțională a reținut, în jurisprudența sa, că orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat (a se vedea, în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, sau Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012). În același sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că legea trebuie, într-adevăr, să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă în ceea ce privește efectele sale. Pentru ca legea să satisfacă cerința de previzibilitate, ea trebuie să precizeze cu suficientă claritate întinderea și modalitățile de exercitare a puterii de apreciere a autorităților în domeniul respectiv, ținând cont de scopul legitim urmărit, pentru a oferi persoanei o protecție adecvată împotriva arbitrarului (a se vedea Hotărârea din 4 mai 2000, pronunțată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 52 și Hotărârea din 25 ianuarie 2007, pronunțată în Cauza Sissanis împotriva României, paragraful 66). Curtea Constituțională a statuat, de asemenea, asupra faptului că semnificația noțiunii de previzibilitate depinde într-o mare măsură de conținutul textului despre care este vorba și de domeniul pe care îl acoperă, cu referire, deopotrivă, la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului incidentă (a se vedea cauzele Cantoni împotriva Franței, paragraful 35, Dragotoniu și Militaru- Pidhorni împotriva României, paragraful 35, Sud Fondi - S.R.L. și alții împotriva Italiei, paragraful 109).

18.În cauză, având în vedere importanța de rang constituțional a domeniului reglementat (apărarea națională), precum și a funcției la care normele criticate se referă („militarul cu rangul de conducere cel mai înalt din armată“), se impune o reglementare clară, indubitabilă, atât a condițiilor, cât și a procedurii aplicabile numirii și prelungirii mandatului șefului Statului Major al Apărării. Sub acest aspect, cu privire la exigențele constituționale referitoare la calitatea legii, Curtea Constituțională a reținut în jurisprudența sa că normele de tehnică legislativă prevăd că sfera de cuprindere a soluțiilor preconizate prin actul normativ „trebuie să acopere întreaga problematică a relațiilor sociale ce reprezintă obiectul de reglementare pentru a se evita lacunele legislative. Astfel, pentru ca soluțiile să fie pe deplin acoperitoare, se vor lua în considerare diferitele ipoteze ce se pot ivi în activitatea de aplicare a actului normativ, folosindu-se fie enumerarea situațiilor avute în vedere, fie formulări sintetice sau formulări-cadru de principiu, aplicabile oricăror situații posibile.“ (a se vedea Decizia nr. 456 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 971 din data de 16 noiembrie 2018, paragraful 9).

19.În actuala redactare, textul art. 39 alin. (5) pornește și se fundamentează pe premisa unei colaborări în cadrul puterii executive în procedura de numire a șefului Statului Major al Apărării. De altfel, întregul așezământ constituțional românesc este fundamentat pe principiul colaborării între autoritățile publice în exercitarea puterii în stat, câtă vreme art. 1 alin. (4) se referă expres la echilibrul puterilor. Dispozițiile constituționale consacră numeroase forme de colaborare și echilibrare a puterilor, precum și între autoritățile publice în exercitarea aceleiași puteri, toate subsumate dezideratului bunei funcționări a statului de drept. Textele constituționale invocate de instanța de judecată reglementează atribuții ale Președintelui României în domeniul apărării (art. 92), al măsurilor excepționale (art. 93), precum și alte atribuții (art. 94). Enumerarea acestor atribuții de către legiuitorul constituant nu înseamnă excluderea de plano a oricărei alte autorități din sfera exercitării lor, dar nici nesocotirea rolului Președintelui României în arhitectura constituțională. De altfel, art. 94 lit. c) din Constituție stabilește că Președintele României „numește în funcții publice, în condițiile legii“, iar prelungirea mandatului în cauză se încadrează în ipoteza aceluiași text constituțional. Legiuitorul trebuie să reglementeze, însă, condițiile și procedura de urmat, cu respectarea cadrului constituțional care configurează atribuțiile Președintelui României în domeniul apărării, precum și a principiilor de separație, echilibru și cooperare loială între autoritățile publice, principii pe care deopotrivă toate autoritățile trebuie să le respecte în exercitarea atribuțiilor lor.

20.Cu toate aceste premise, modul imprecis de redactare a sintagmei criticate, în sensul că nu prevede expres condițiile prelungirii mandatului șefului Statului Major al Apărării și procedura de urmat, deschide posibilitatea unor interpretări diametral opuse, precum în speță, și a unor litigii în consecință, creând insecuritate juridică în legătură cu exercitarea unei funcții publice într-un domeniu de importanță fundamental, și anume al apărării naționale. Nu intră în competența instanței de judecată și nici a Curții Constituționale să stabilească, pe calea unei interpretări, calea de urmat, aceasta fiind exclusiv o problemă de legiferare, de competența legiuitorului, acesta având obligația de a stabili în mod clar condițiile și procedura aplicabile pentru prelungirea mandatului șefului Statului Major al Apărării, cu respectarea principiilor și dispozițiilor constituționale mai sus menționate.

21.Curtea reține că prezenta decizie produce efecte pentru viitor, ea neavând putere retroactivă, în conformitate cu prevederile art. 147 alin. (4) din Constituție, potrivit cărora „Deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.“ 22. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite excepția de neconstituționalitate ridicată de instanța de judecată, din oficiu, în Dosarul nr. 180/2/2019 al Curții de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal și constată că sintagma „cu posibilitatea de prelungire cu până la un an“ din cuprinsul art. 39 alin. (5) din Legea nr. 346/2006 privind organizarea și funcționarea Ministerului Apărării Naționale este neconstituțională.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Curții de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 4 iunie 2019.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Prim-magistrat-asistent,

Marieta Safta