Decizie nr. 326 din 26 noiembrie 2002

Costica Bulai - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Constantin Doldur - judecător

Kozsokar Gabor - judecător

Petre Ninosu - judecător

Lucian Stangu - judecător

Şerban Viorel Stanoiu - judecător

Ioan Vida - judecător

Aurelia Popa - procuror

Ioana Marilena Chiva - magistrat-asistent

Pe rol se afla soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, excepţie ridicată de Irina Pop în Dosarul nr. 3.119/2002 al Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti.

La apelul nominal se prezintă, pentru autoarea excepţiei, avocat Stan Tarnoveanu cu delegaţia depusa în şedinţa, lipsind partea Consiliul General al Municipiului Bucureşti, prin primarul general, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Preşedintele dispune a se face apelul şi în dosarele nr. 308C/2002, nr. 350C/2002 şi nr. 353C/2002, care au ca obiect aceeaşi excepţie de neconstituţionalitate, ridicată de Societatea Comercială "V-Tabac România" - S.A. în Dosarul nr. 5.139/2002 al Judecătoriei Arad, de instanţa de judecată, din oficiu, în Dosarul nr. 3.259/2002 al Judecătoriei Arad, respectiv de Societatea Comercială "V-Tabac România" - S.A. în Dosarul nr. 1.351/2002 al Judecătoriei Arad.

La apelul nominal se prezintă partea Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală a Finanţelor Publice Arad, prin consilier juridic Nicoleta Negut, lipsa fiind autorii excepţiilor şi celelalte părţi, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Curtea, din oficiu, pune în discuţie chestiunea conexarii dosarelor, având în vedere conţinutul identic al excepţiilor ridicate. Apărătorul autoarei excepţiei Irina Pop, reprezentantul Ministerului Finanţelor Publice - Direcţia Generală a Finanţelor Publice Arad, precum şi reprezentantul Ministerului Public nu se opun conexarii.

Curtea, în temeiul dispoziţiilor art. 16 din Legea nr. 47/1992, republicată, şi ale art. 164 alin. 1 şi 2 din Codul de procedură civilă, dispune conexarea dosarelor nr. 308C/2002, nr. 350C/2002 şi nr. 353C/2002 la Dosarul nr. 280C/2002, care este primul înregistrat.

Cauza fiind în stare de judecată, apărătorul autoarei excepţiei Irina Pop solicita admiterea excepţiei de neconstituţionalitate, sustinand ca dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002 încalcă prevederile constituţionale ale art. 41 alin. (1) şi (2), precum şi pe cele ale art. 135, deoarece, conform dispoziţiilor legale criticate, executarea silită a creanţelor împotriva statului se poate face numai după manifestarea prealabilă a ordonatorului principal de credite al instituţiei respective. De asemenea, susţine şi încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat, datorită imixtiunii puterii executive şi a celei legislative în atribuţiile puterii judecătoreşti, prin faptul ca o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă devenită titlu executoriu nu se poate executa decât cu acordul ordonatorului principal de credite şi din sume special prevăzute în buget. Invoca, totodată, jurisprudenta Curţii Constituţionale, pe cea a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene referitoare la principiul efectivitatii drepturilor, precum şi pe cea a Curţii Europene a Drepturilor Omului (cazul "Hornsby împotriva Greciei"), referitoare la principiul separaţiei puterilor în stat.

Reprezentantul Ministerului Finanţelor Publice - Direcţia Generală a Finanţelor Publice Arad solicita respingerea excepţiei ca neîntemeiată, apreciind ca dispoziţiile criticate nu încalcă prevederile constituţionale invocate şi ca, totodată, sunt în concordanta cu dispoziţiile legii bugetului de stat pe anul 2002, precum şi cu cele ale legii finanţelor publice.

Reprezentantul Ministerului Public solicita admiterea excepţiei de neconstituţionalitate, apreciind ca dispoziţiile criticate contravin prevederilor constituţionale referitoare la protecţia proprietăţii private, deoarece se limitează posibilitatea valorificării unei creanţe asupra statului, ceea ce contravine şi art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Totodată, reprezentantul Ministerului Public susţine ca Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 a fost emisă cu încălcarea domeniului prevăzut de legea de abilitare, contravenind astfel dispoziţiilor constituţionale ale art. 114 alin. (2) şi ale art. 107 alin. (3).

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constata următoarele:

Prin Încheierea din 19 aprilie 2002, pronunţată în Dosarul nr. 3.119/2002 al Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti, respectiv prin Încheierea din 11 iunie 2002, pronunţată în Dosarul nr. 5.139/2002 al Judecătoriei Arad, prin Încheierea din 18 iunie 2002, pronunţată în Dosarul nr. 3.259/2002 al Judecătoriei Arad, şi prin Încheierea din 7 mai 2002, pronunţată în Dosarul nr. 1.351/2002 al Judecătoriei Arad, Curtea Constituţională a fost sesizată cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, excepţie ridicată de Irina Pop, de Societatea Comercială "V-Tabac România" - S.A. şi de instanţa de judecată, din oficiu, în cauze aflate pe rolul acestor instanţe.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorii susţin, pe de-o parte, ca Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 depăşeşte limitele domeniului cuprins în legea specială de abilitare. Pe de altă parte, arata ca dispoziţiile legale criticate infrang principiul separaţiei puterilor în stat, precum şi dispoziţiile art. 125 din Constituţie, prin "imixtiunea unui organ al executivului în activitatea instanţelor judecătoreşti, în înfăptuirea actului de justiţie". De asemenea, menţionează că prin dispoziţiile criticate se încalcă prevederile constituţionale ale art. 41 alin. (1) şi (2), prin faptul ca s-a instituit o procedură executionala specială, care favorizează instituţiile bugetare şi nesocoteste "dreptul de proprietate asupra sumelor, pentru care Guvernul, în mod nelegal, refuza executarea". Totodată, susţin şi infrangerea dispoziţiilor art. 135 din Constituţie, referitoare la proprietatea publică, deoarece, în lipsa dispoziţiei ordonatorilor de credite, "bunurile aparţinând domeniului privat al statului capata, fără nici un temei legal, caracterul de insesizabilitate specific bunurilor proprietate publică a statului".

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate ridicate de instanţa de judecată, din oficiu, se susţine ca prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002 sunt neconstituţionale, deoarece "art. 3 din aceasta ordonanţa poate constitui un impediment legal în executarea obligaţiilor de plată ale unor instituţii bugetare, obligaţii stabilite în temeiul unei hotărâri judecătoreşti". Apreciază, de asemenea, ca prin dispoziţiile legale criticate se instituie "o condiţie suspensivă, constând în voinţa debitorului", iar prin împiedicarea punerii în executare a unei hotărâri judecătoreşti se aduce atingere principiului independenţei justiţiei, prevăzut de art. 123 alin. (2) din Constituţie, precum şi principiului separaţiei puterilor în stat.

Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti, exprimandu-şi opinia, considera ca excepţia de neconstituţionalitate este intemeiata, apreciind ca, prin dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002, "instituţiile publice debitoare sunt puse într-o situaţie privilegiată faţă de oricare creditor persoana fizica sau juridică, rezultând o imixtiune a executivului în activitatea de judecată". Ca atare, apreciază ca dispoziţiile criticate infrang principiul separaţiei puterilor în stat şi încalcă prevederile constituţionale ale art. 41 alin. (2) din Constituţie, prin care se consacra, în materia proprietăţii, egalitatea de tratament în faţa legii, indiferent de titular.

Judecătoria Arad, exprimandu-şi opinia, apreciază ca dispoziţiile legale criticate contravin principiului separaţiei puterilor în stat şi încalcă dispoziţiile art. 41 din Constituţie, prin neplata şi executarea la timp a unor debite din partea statului către societatea privată debitoare.

Potrivit dispoziţiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate. De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 18^1 din Legea nr. 35/1997, s-a solicitat şi punctul de vedere al instituţiei Avocatul Poporului.

Guvernul arata ca excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, cu următoarea motivare: "În acord cu dispoziţiile art. 51 din Legea nr. 743/2001 a bugetului de stat pe anul 2002, prin Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 s-au stabilit modalităţile de plată a unor sume datorate de instituţiile publice în baza unor titluri executorii. [...] Din lectura textului ordonanţei rezultă în mod clar ca prin aceasta reglementare nu s-a urmărit decât instituirea unei discipline financiare pentru a preveni blocarea activităţii instituţiilor publice prin blocarea conturilor bugetare ale acestora fără a se tine seama de destinaţia sumelor stabilite prin buget." În continuare, Guvernul arata ca dispoziţiile legale criticate nu conţin nici o referire la interdicţia executării asupra bunurilor din inventarul instituţiilor publice aparţinând domeniului privat, care rămân în continuare supuse dispoziţiilor de drept comun privind executarea silită şi, ca atare, nu se poate retine o încălcare a dispoziţiilor art. 41 şi nici ale art. 135 din Constituţie, astfel cum susţin autorii excepţiei. "Singura derogare pe care o instituie ordonanţa de la dreptul comun privind executarea silită se referă numai la executarea silită prin poprire, iar în cadrul acesteia nu face decât sa impună obligaţia respectării destinaţiei creditelor bugetare, stabilind ca regula posibilitatea satisfacerii creanţelor numai de la titlul de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată respectiva. În rest, întreaga procedura de drept comun a executării silite, inclusiv căile de atac şi termenele prevăzute în Codul de procedură civilă rămân aplicabile."

Avocatul Poporului considera ca excepţia de neconstituţionalitate este intemeiata, deoarece, pe de-o parte, ordonanţa a fost emisă cu depăşirea condiţiilor prevăzute de legea de abilitare, "care este foarte clara, precisa şi limitativa", iar pe de altă parte, dispoziţiile legale criticate încalcă principiul constituţional al ocrotirii proprietăţii private, "prin lăsarea la latitudinea ordonatorului de credite a posibilităţii de executare a plăţilor la care sunt obligate instituţiile publice, în baza unor titluri executorii". De asemenea, arata ca dispoziţiile criticate pot întârzia sau împiedica punerea în executare a unui titlu executoriu, ceea ce este contrar principiilor şi prevederilor constituţionale referitoare la dreptul de proprietate, asa cum a arătat şi Curtea Constituţională în deciziile sale.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorii-raportori, susţinerile părţilor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, retine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competenţa, potrivit dispoziţiilor art. 144 lit. c) din Constituţie, precum şi celor ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 şi 23 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate cu care a fost sesizată.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 22 din 30 ianuarie 2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 81 din 1 februarie 2002. Ulterior sesizării, Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 a fost aprobată cu completări prin Legea nr. 288 din 15 mai 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 344 din 23 mai 2002. Ca urmare a acestor completări, dispoziţiile criticate de autor ca fiind neconstituţionale au următorul conţinut:

Art. 1. – Executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice în temeiul titlurilor executorii se realizează din sumele aprobate prin bugetele acestora la titlul de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată respectiva.

Art. 2. – Ordonatorii principali de credite bugetare au obligaţia sa dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virari de credite bugetare, în condiţiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii.

Art. 3. – În procesul executării silite a sumelor datorate de către instituţiile publice în baza unor titluri executorii trezoreria statului poate efectua numai operaţiuni privind plati dispuse de către ordonatorii de credite, în limita creditelor bugetare şi a destinaţiilor aprobate potrivit legii.

Art. 4. – Persoanele care efectuează operaţiuni de plati prin trezoreria statului, cu încălcarea prevederilor prezentei ordonanţe, sunt pedepsite potrivit legii.

În susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate, autorii acesteia apreciază ca prin dispoziţiile legale criticate sunt incalcate următoarele prevederi constituţionale:

–Art. 41 alin. (1) şi alin. (2) teza întâi: "(1) Dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate. Conţinutul şi limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege.

(2)Proprietatea privată este ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular.";

–Art. 114 alin. (2): "Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe.";

–Art. 123 alin. (2): "Judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii.";

–Art. 125: "(1) Justiţia se realizează prin Curtea Suprema de Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege.

(2)Este interzisă înfiinţarea de instanţe extraordinare.

(3)Competenţa şi procedura de judecată sunt stabilite de lege.";

–Art. 135: "(1) Statul ocroteşte proprietatea.

(2)Proprietatea este publică sau privată.

(3)Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.

(4)Bogăţiile de orice natura ale subsolului, căile de comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice.

(5)Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate.

(6)Proprietatea privată este, în condiţiile legii, inviolabilă."

I. Analizând critica de neconstituţionalitate referitoare la emiterea Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002 cu depăşirea domeniului stabilit de legea specială de abilitare, Curtea retine ca Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 a fost emisă în temeiul dispoziţiilor art. 1 pct. III.3 din Legea nr. 751 din 27 decembrie 2001 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 840 din 27 decembrie 2001), dispoziţii care au următorul conţinut: "În temeiul art. 114 alin. (1) din Constituţia României Guvernul este abilitat [...] sa emita ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice, după cum urmează: [...] III. Puterea judecătorească: [...] 3. reglementări privind executarea prin poprire a conturilor instituţiilor publice deschise la Trezoreria statului." Pe de altă parte, ulterior sesizării Curţii Constituţionale, Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 a fost aprobată de către Parlament prin Legea nr. 288/2002 şi, ca urmare a acestei aprobări, nu mai este posibila criticarea ordonanţei sub acest aspect, deoarece conţinutul sau a devenit lege, reglementarea iniţială instituită prin ordonanţa devenind exclusiv actul legiuitorului, expresia voinţei sale. Pentru aceste motive, Curtea constata ca aceasta critica de neconstituţionalitate nu poate fi primită.

II. Examinând celelalte critici de neconstituţionalitate, Curtea retine ca prin dispoziţiile legale criticate s-au reglementat condiţiile în care se realizează executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu respectarea principiilor prevăzute în Constituţie şi în legea finanţelor publice.

Astfel, conform art. 136 alin. (1) din Constituţie, "Formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale [...] instituţiilor publice sunt reglementate prin lege". În deplina concordanta cu aceasta prevedere constituţională, Legea nr. 72/1996 privind finanţele publice instituie reguli cu caracter general privind utilizarea de către instituţiile publice a sumelor alocate de la bugetul de stat, în vederea acoperirii cheltuielilor impuse de funcţionarea acestora, cum ar fi: prevederea unei destinaţii precise şi limitative a cheltuielilor, angajarea cheltuielilor numai în limita creditelor bugetare anuale aprobate, obligaţia ordonatorilor de credite de a angaja şi utiliza creditele bugetare numai în limita destinaţiilor aprobate.

Dispoziţiile legale criticate nu împiedica executarea silită a obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, asa cum, fără temei, se susţine în motivarea excepţiilor, ci, dimpotriva, fac posibila aceasta executare, prin obligarea ordonatorilor de credite de a lua "toate măsurile ce se impun [...] pentru asigurarea în bugetele proprii a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii". Ca atare, Curtea constata ca dispoziţiile legale criticate nu contravin principiului separaţiei puterilor în stat, nerealizandu-se o ingerinta a puterii executive în procesul de realizare a justiţiei, deoarece hotărârea judecătorească investită cu titlu executoriu are putere de lege, terţul poprit neputându-se opune executării acesteia.

Fără indoiala, dispoziţiile legale criticate instituie anumite limite ale executării silite, în sensul că aceasta nu se poate face asupra oricăror resurse financiare ale instituţiilor publice, ci numai asupra acelora alocate special de la buget cu aceasta destinaţie, dar aceste limite nu contravin dispoziţiilor art. 41 şi ale art. 135 ale Legii fundamentale, referitoare la protecţia proprietăţii private. Ratiunea reglementării acestor dispoziţii o constituie instituirea unei discipline financiare, care nu poate fi socotită o infrangere a dispoziţiilor constituţionale referitoare la protecţia proprietăţii private şi garantarea creanţelor asupra statului.

Interzicerea executării silite asupra altor fonduri băneşti decât cele alocate de la bugetul de stat în acest scop reprezintă o norma de protecţie de interes general, fiind de neconceput ca pe calea executării silite a unui titlu executoriu să se ajungă la lipsirea unei instituţii publice de resursele sale financiare destinate acoperirii altor cheltuieli decât cele stabilite prin titlul executoriu. Asemenea măsura de protecţie a debitorului nu este singulara în legislaţia executionala, fiind de amintit în acest sens prevederile art. 34 din Ordonanţa Guvernului nr. 11/1996 privind executarea creanţelor bugetare, precum şi cele ale art. 406 din Codul de procedură civilă, prin care se prevede exceptarea de la urmărirea silită a unor bunuri ale debitorului şi ale familiei sale.

Referitor la susţinerea autorilor excepţiei, conform căreia dispoziţiile legale criticate constituie o ingerinta a puterii legislative în atribuţiile puterii judecătoreşti, incalcandu-se astfel principiul separaţiei puterilor în stat, Curtea retine ca normele legale criticate conţin reguli de procedura, poprirea fiind o modalitate de executare silită la care nu participa doar instanţa de judecată, ci şi creditorul, debitorul şi terţul poprit, iar potrivit art. 125 alin. (3) din Legea fundamentală, stabilirea procedurii de judecată este de competenţa legiuitorului. Astfel, nu se poate retine ca stabilirea de către legiuitor a unor condiţii în care îşi exercită atribuţiile instituţiile publice debitoare şi terţul poprit ar constitui o imixtiune în sfera atribuţiilor puterii judecătoreşti.

În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a principiului independenţei justiţiei, Curtea retine ca nici aceasta nu poate fi primită, deoarece art. 123 alin. (2) din Legea fundamentală nu are incidenţa în cauza, dispoziţiile legale criticate nereferindu-se la independenta judecătorilor.

Ca atare, Curtea constata ca dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002 nu încalcă prevederile Legii fundamentale şi, în consecinţa, excepţia de neconstituţionalitate invocată urmează a fi respinsă.

În acelaşi sens, Curtea s-a mai pronunţat prin Decizia nr. 202 din 4 iulie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 805 din 6 noiembrie 2002, prin care a statuat ca dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002 sunt în concordanta cu prevederile şi principiile constituţionale. Neintervenind elemente noi de natura a reconsidera jurisprudenta Curţii Constituţionale în materie, atât soluţia, cat şi considerentele acestei decizii îşi menţin valabilitatea şi în prezenta cauza.

Faţa de cele mai sus arătate, în temeiul art. 144 lit. c) şi al art. 145 alin. (2) din Constituţie, precum şi al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23 şi al art. 25 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, cu majoritate de voturi,

CURTEA

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, excepţie ridicată de Irina Pop în Dosarul nr. 3.119/2002 al Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti, de Societatea Comercială "V-Tabac România" - S.A. în dosarele nr. 5.139/2002 şi nr. 1.351/2002 ale Judecătoriei Arad şi de instanţa de judecată, din oficiu, în Dosarul nr. 3.259/2002 al Judecătoriei Arad.

Definitivă şi obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 26 noiembrie 2002.

PREŞEDINTE,

prof. univ. dr. COSTICA BULAI

Magistrat-asistent,

Ioana Marilena Chiva