referitoare la interpretarea dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001 raportate la prevederile art. 28 alin. (1) și (2) și ale art. 32 din Legea nr. 50/1991
Dosar nr. 1.793/1/2019
| Gabriela Elena Bogasiu | - vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului |
| Laura-Mihaela Ivanovici | - președintele Secției I civile |
| Eugenia Voicheci | - președintele Secției a II-a civile |
| Ionel Barbă | - președintele delegat al Secției de contencios administrativ și fiscal |
| Georgeta Stegaru | - judecător la Secția I civilă |
| Cristina Truțescu | - judecător la Secția I civilă |
| Aurelia Rusu | - judecător la Secția I civilă |
| Mihaela Tăbârcă | - judecător la Secția I civilă |
| Mari Ilie | - judecător la Secția I civilă |
| Ianina Blandiana Grădinaru | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Diana Manole | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Carmen Trănica Teau | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Maria Speranța Cornea | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Virginia Florentina Duminecă | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Gabriel Viziru | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Decebal Constantin Vlad | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Maria Hrudei | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Nicolae Gabriel Ionaș | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Carmen Maria Ilie | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept învestit cu soluționarea Dosarului nr. 1.793/1/2019 este constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 27^5 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).
Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.
La ședința de judecată participă doamna Mihaela Lorena Mitroi, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 27^6 din Regulament.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Cluj - Secția civilă, în Dosarul nr. 7.486/211/2018, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, care s-a comunicat părților, în conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, nefiind depuse de către părți puncte de vedere formulate în scris privind chestiunea de drept supusă judecății. La dosar au fost transmise de către instanțele naționale hotărârile judecătorești ce au fost identificate, precum și opiniile teoretice exprimate de judecători. Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii.
Doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, președintele Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, constată că nu există chestiuni prealabile, iar completul rămâne în pronunțare asupra sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:
Tribunalul Cluj - Secția civilă a dispus, prin încheierea din data de 20 iunie 2019, în Dosarul nr. 7.486/211/2018, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: interpretarea prevederilor art. 28 alin. (1) și (2) coroborat cu art. 32 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991), referitor la posibilitatea organului care a aplicat sancțiunea contravențională de a dispune intrarea în legalitate și menținerea construcțiilor realizate fără autorizație de construire și dacă sunt compatibile cu dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 350/2001), și cum se interpretează dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001 raportate la prevederile art. 28 alin. (1) și (2) și ale art. 32 din Legea nr. 50/1991.
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Judecătoriei Cluj-Napoca la data de 11 aprilie 2018, cu nr. 7.486/211/2018, reclamantul primarul municipiului Cluj-Napoca a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâții persoane fizice A și B, obligarea acestora să desființeze lucrările de construcții executate nelegal la imobilul situat în Cluj-Napoca, constând în locuință unifamilială cu regim de înălțime D + P + E + E retras, având dimensiunile în plan de cca 16,00 m x 9,50 m și o împrejmuire metalică pe soclu și stâlpi din beton, iar, în caz contrar, autorizarea să desființeze lucrările în cauză pe cheltuiala pârâților.
Prin Sentința civilă nr. 6.226 din 4 octombrie 2018, instanța a admis cererea formulată de reclamant și a obligat pârâții să desființeze lucrările de construcții executate nelegal la imobilul menționat, în termen de 90 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, iar, în caz contrar, a fost autorizat reclamantul să desființeze lucrările în cauză pe cheltuiala pârâților.
În considerentele acestei sentințe, judecătoria a reținut că, în fapt, prin Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției seria PL nr. xxxxxxx din 26.01.2016, întocmit de reclamant, pârâtul a fost sancționat contravențional întrucât, în calitate de coproprietar, a executat o locuință unifamilială cu regim de înălțime D+P+E+E retras, având dimensiunile pe plan de cca 16,00 m x 9,50 m, o împrejmuire metalică pe soclu și stâlp din beton, fără a deține autorizație de construire, la data și ora efectuării controlului lucrările fiind executate. Totodată, s-a stabilit în sarcina pârâtului obligația de a intra în legalitate conform prevederilor Legii nr. 50/1991, în termen de 150 de zile.
În urma controlului efectuat la data de 11 ianuarie 2018, prin Procesul-verbal de constatare nr. xx din 11.01.2018 s-a reținut că pârâtul A nu a dus la îndeplinire măsura dispusă prin Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției seria PL nr. xxxxxxx din 26.01.2016, lucrările fiind în același stadiu precum la data întocmirii procesului-verbal de constatare a contravenției.
În drept, instanța a decis cu privire la pretențiile deduse judecății prin raportare la dispozițiile art. 32 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 50/1991 și art. 28 din aceeași lege, apreciind că acțiunea reclamantului este întemeiată.
Astfel, s-a arătat că din coroborarea înscrisurilor existente la dosar a rezultat ca pârâții A și B, în calitate de coproprietari ai imobilului, nu s-au conformat măsurilor dispuse prin Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor seria PL nr. xxxxxxx din 26.01.2016, respectiv nu au obținut autorizația necesară lucrărilor executate, situația fiind identică cu cea din momentul întocmirii procesului-verbal de contravenție și, ca atare, față de prevederile imperative ale art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, se impune desființarea lucrărilor de construire realizate nelegal, aceasta în condițiile în care, până la momentul sesizării instanței, pârâții nu au obținut autorizațiile necesare, singura variantă viabilă, din punctul de vedere al normei legale menționate, fiind desființarea lucrărilor, posibilitatea de opțiune între intrarea în legalitate și desființarea lucrărilor executate fără autorizație de construire fiind prevăzută și aplicată de agentul constatator la momentul întocmirii procesului-verbal de constatare a contravenției mai sus amintit.
Nu a fost reținută apărarea pârâților în sensul că au întreprins toate demersurile necesare în vederea obținerii autorizației pentru lucrările realizate, lovindu-se însă de refuzul Primăriei Municipiului Cluj-Napoca de eliberare a certificatului de urbanism, astfel că au fost în imposibilitate de a intra în legalitate; aceasta întrucât, în condițiile în care lucrările efectuate au fost realizate fără autorizație de construire, nu este suficientă sub acest aspect manifestarea intenției în acest sens. Mai mult, obținerea certificatului de urbanism nu echivalează cu obținerea autorizației de construire, fiind doar un demers prealabil, ce trebuia făcut anterior realizării construcției.
Judecătoria Cluj-Napoca a arătat că a accepta faptul că în astfel de situații poate fi acordată o autorizație de construire ulterior realizării unor construcții sub rezerva respectării anumitor condiții ar echivala cu eludarea dispozițiilor legale în materie, care interzic expres realizarea de construcții fără deținerea de autorizație în acest sens sau cu nerespectarea autorizației existente.
De altfel, s-a observat faptul că, deși actul sancționator a fost întocmit la data de 26 ianuarie 2016, iar pârâții invocă efectuarea demersurilor încă din anul 2011 - oricum, ulterior finalizării lucrărilor - abia după sancționarea acestora au solicitat emiterea primului certificat de urbanism.
Împotriva acestei sentințe au declarat apel pârâții, solicitând admiterea apelului și schimbarea în tot a hotărârii apelate, în sensul respingerii cererii de chemare în judecată.
Prin motivele de apel formulate au arătat, în prealabil, faptul că au solicitat suspendarea prezentei cauze și în fața instanței de fond, până la soluționarea celor două acțiuni în contencios administrativ demarate, apreciind că dezlegarea acestei cauze depinde de soluționarea celor două litigii aflate pe rolul Tribunalului Cluj care au ca finalitate obținerea autorizației de construire, întrucât, fără obținerea certificatului de urbanism nu au cum să obțină autorizația de construire, respectiv, în lipsa modificării dispozițiilor din Planul urbanistic general - PUG, autoritățile publice refuză să procedeze la emiterea autorizației.
Cu privire la nelegalitatea și netemeinicia sentinței, apelanții-pârâți au arătat că instanța de fond nu a analizat argumentele acestora privind aplicabilitatea statuărilor Curții Europene a Drepturilor Omului în Cauza Ivanova și Cherkezov împotriva Bulgariei, respectiv instanța nu a procedat la o analiză a caracterului necesar al demolării, având în vedere că această locuință se circumscrie noțiunii de domiciliu.
În plus, apelanții au arătat că în demersurile efectuate în vederea obținerii autorizației de construire au ajuns într-o imposibilitate obiectivă de a intra în legalitate. Astfel, pe de o parte, potrivit dispozițiilor Legii nr. 50/1991 și procesului-verbal întocmit, este acordat un termen de 150 de zile în care poate avea loc intrarea în legalitate. De cealaltă parte, potrivit dispozițiilor art. 56^1 din Legea nr. 350/2001 nu pot fi inițiate și aprobate documentații de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire. Prin urmare, apelanții au apreciat că se ajunge la următorul cerc vicios: pentru a se conforma prevederilor legale este necesară obținerea autorizației de construire, iar autorizația nu se poate emite construcțiilor care au fost construite fără a deține autorizație sau care, deși au autorizație de construire, nu o respectă. Cu alte cuvinte, pentru intrarea în legalitate este necesară autorizația de construire (potrivit Legii nr. 50/1991), iar aceasta nu se poate emite pentru intrarea în legalitate (potrivit Legii nr. 350/2001). Astfel, dreptul de a intra în legalitate nu este unul efectiv, ci unul iluzoriu. În consecință, termenul pentru intrarea în legalitate nu devine un termen de grație propriu-zis care să permită, chiar și cu întârziere, intrarea în legalitate, ci reprezintă o simplă tergiversare care are ca finalitate iminentă desființarea construcției.
Apelanții au arătat că au fost în imposibilitate obiectivă de a respecta termenul acordat prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției și, chiar dacă nu a fost obținută autorizația de construire, au fost întreprinse demersuri repetate și insistente în vederea obținerii acestui act. Motivul pentru care nu au putut obține autorizația îl reprezintă refuzul abuziv al administrației, în special prin invocarea prevederilor art. 56^1 din Legea nr. 350/2001, emiterea autorizației de construire fiind refuzată din considerente formale.
Prin întâmpinare, intimatul-reclamant a arătat că, deși s-a invocat de către pârâți că au inițiat demersurile în vederea obținerii autorizației de construire, și anume au obținut Certificatul de urbanism cu nr. xxxx/07.06.2018, ceea ce interesează este dacă aceștia au obținut sau nu autorizația de construire, având în vedere termenul acordat pentru intrarea în legalitate. Certificatul de urbanism este un act de informare, iar conform art. 6 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 „Certificatul de urbanism nu conferă dreptul de a executa lucrări de construcții“.
Întrucât apelanții-pârâți nu au respectat măsurile dispuse de organele de control, intimatul-reclamant a apreciat că se impune aplicarea prevederilor Legii nr. 50/1991, respectiv obligarea pârâților la desființarea lucrărilor de construcții executate nelegal.
De asemenea, atât timp cât nu s-a făcut dovada faptului că pârâții au intrat în legalitate după expirarea termenului prevăzut în cuprinsul procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, reclamantul are nu doar interesul, ci chiar obligația de a sesiza instanța de judecată, potrivit art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, normele acestea având caracter imperativ.
La termenul de judecată din data de 30 mai 2019, apelanții au depus la dosarul cauzei o solicitare cu privire la sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
Prin încheierea de sesizare din data de 20 iunie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 7.486/211/2018, completul de judecată al Tribunalului Cluj - Secția civilă a apreciat ca fiind întrunite condițiile de admisibilitate prevăzute cumulativ de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.
În acest sens a arătat că există o cauză în curs de judecată, completul de judecată care sesizează instanța supremă judecă în ultimă instanță, potrivit dispozițiilor art. 466 alin. (1) din Codul de procedură civilă, iar cauza se află în competența materială a tribunalului, potrivit art. 95 pct. 2 din Codul de procedură civilă. De asemenea, chestiunea adusă în discuție este nouă și nu s-a creat o jurisprudență, chestiunea nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și de dezlegarea dată depinde soluționarea pe fond a cauzei.
Prin urmare, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile prin care să se dea o rezolvare chestiunii de drept, astfel cum a fost formulată de apelanții-pârâți.
În opinia apelanților-pârâți, exprimată prin cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă, astfel:
Instanța de fond și-a întemeiat hotărârea invocând aplicabilitatea dispozițiilor art. 32 coroborat cu art. 28 din Legea nr. 50/1991 raportat la prevederile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001. Apelanții au considerat că soluția pronunțată se datorează tocmai unei greșite înțelegeri cu privire la conținutul și aplicabilitatea acestora. Prin urmare, de lămurirea înțelesului acestor dispoziții legale depinde soluționarea pe fond a prezentei cauze.
O astfel de sesizare poate fi formulată de către Tribunalul Cluj, acesta fiind învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță.
Chestiunile de drept care fac obiectul sesizării, respectiv interpretarea prevederilor art. 28 și 32 din Legea nr. 50/1991 și ale art. 56^1 din Legea nr. 350/2001, sunt noi, în sensul că asupra acestora Înalta Curte de Casație și Justiție nu a mai statuat și nici nu au făcut obiectul unui recurs în interesul legii.
Apelanții-pârâți au apreciat că dispozițiile legale incidente trebuie interpretate în sensul în care să producă efecte, iar măsura desființării trebuie aplicată doar atunci când persoana sancționată nu respectă cele stabilite prin procesul-verbal de contravenție și nu efectuează demersuri de intrare în legalitate, nu și atunci când efectuează timp de 7 ani aceste demersuri, dar datorită prevederilor legale contradictorii se află în imposibilitatea obiectivă de intrare în legalitate.
Conform instanței de judecată, a accepta faptul că în astfel de situații se poate acorda o autorizație de construire ulterior realizării lucrărilor sub rezerva respectării unor anumite condiții echivalează cu eludarea dispozițiilor legale în materie care interzic expres realizarea de construcții fără deținerea de autorizație în acest sens.
Prin urmare, au apreciat că se impune dezlegarea acestei chestiuni de drept care prezintă relevanță în cauză și stabilirea modalității în care se interpretează dispozițiile art. 28 alin. (1) și (2) coroborate cu prevederile art. 32 din Legea nr. 50/1991 și compatibilitatea acestora cu prevederile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001.
Intimatul-reclamant nu și-a exprimat poziția procesuală în legătură cu necesitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție.
După comunicarea raportului întocmit de judecătorii-raportori, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părțile nu au formulat în scris puncte de vedere asupra chestiunii de drept supuse judecății.
Completul de judecată al Tribunalului Cluj - Secția civilă nu și-a exprimat punctul de vedere pentru a nu risca o antepronunțare în situația în care se va respinge prezenta sesizare.
Din datele comunicate de curțile de apel, la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, a rezultat că a fost identificată practică judiciară la nivelul Curții de Apel Alba Iulia, Curții de Apel Galați, Curții de Apel Cluj, Curții de Apel Constanța și al Curții de Apel Ploiești.
Din hotărârile judecătorești pronunțate de instanțe, cât și din punctele de vedere teoretice exprimate de colectivele de judecători s-a constatat conturarea următoarelor opinii asupra chestiunii de drept ce face obiectul prezentei sesizări:
Într-o opinie s-a considerat că dispozițiile art. 28 alin. (1) și (2) coroborate cu prevederile art. 32 din Legea nr. 50/1991 sunt incompatibile cu prevederile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001, acestea din urmă aplicându-se cu prioritate întrucât reprezintă norma legală mai nouă, operând astfel o abrogare implicită a dispozițiilor din Legea nr. 50/1991.
Într-o altă opinie s-a apreciat că nu există o incompatibilitate între dispozițiile art. 28 alin. (1) și (2) și art. 32 din Legea nr. 50/1991, pe de o parte, și dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001, pe de altă parte, putându-se dispune intrarea în legalitate și menținerea construcțiilor realizate fără autorizație de construire.
Au existat și opinii nuanțate, în sensul că aceste dispoziții nu prevăd o posibilitate de a menține o construcție realizată fără autorizație de construcție, ci doar încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea celor executate fără autorizație sau cu nerespectarea prevederilor acesteia. Decizia menținerii construcțiilor, astfel cum se prevede la art. 28 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, nu se referă la construcțiile realizate fără autorizație de construire, ci la cele realizate cu nerespectarea prevederilor autorizației, caz în care se poate dispune încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației.
În măsura în care petentul s-a adresat instituțiilor competente pentru eliberarea autorizației de construire și certificatului de urbanism anterior începerii lucrărilor de construire, iar acestea nu au fost emise în termenul legal, părții i se poate acorda posibilitatea de a intra în legalitate, fără desființarea lucrărilor. În ipoteza în care lucrările de construire au fost edificate fără efectuarea demersurilor necesare către autorități, acestea urmează a fi supuse dispozițiilor legale, fără posibilitatea de a se emite ulterior certificat de urbanism și autorizație de construire.
A fost exprimată și opinia că este admisibilă solicitarea de intrare în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire doar atât timp cât, prin modificările efectuate, nu se aduce atingere prevederilor planurilor urbanistice zonale și de detaliu.
Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Adresa nr. 1.673/C/2305/III-5/2019 din 9 august 2019, a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept care formează obiectul prezentei sesizări.
Pot prezenta relevanță în analiza chestiunii de drept Decizia Curții Constituționale nr. 787 din 15 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 192 din 17 martie 2017, și, respectiv, Decizia Curții Constituționale nr. 791 din 15 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 140 din 23 februarie 2017, precum și Decizia Curții Constituționale nr. 286 din 22 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 569 din 31 iulie 2014.
Prin raportul întocmit în cauză, în conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorii-raportori au apreciat, în principal, că nu sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, în ceea ce privește regularitatea actului de sesizare, iar în subsidiar, s-a considerat că nu sunt întrunite cumulativ condițiile de admisibilitate pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.
Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:
Analizând cu prioritate regularitatea actului de sesizare, și anume încheierea din 20 iunie 2019 pronunțată de Tribunalul Cluj - Secția civilă în Dosarul nr. 7.486/211/2018, se observă că, reglementând procedura de judecată de urmat pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile în vederea dezlegării unor chestiuni de drept, astfel cum este prevăzută în art. 520 din Codul de procedură civilă, legiuitorul a stabilit parcurgerea unor etape și respectarea unor cerințe de formă nu doar pentru Înalta Curte de Casație și Justiție, ci și pentru completul de judecată care se află în situația de la art. 519 din Codul de procedură civilă.
Rațiunea instituirii acestor condiții formale ale sesizării constă în asigurarea îndeplinirii scopului pentru care a fost introdus noul mecanism procedural, respectiv uniformizarea jurisprudenței și asigurarea predictibilității acesteia, fără ca folosirea sa să genereze suspendarea nejustificată a judecării unei cauze, printr-o interpretare arbitrară a necesității declanșării procedurii de către instanța de judecată, cu consecința prelungirii nejustificate a duratei procesului civil și, din această perspectivă, a afectării dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Astfel, potrivit art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, „Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție se face de către completul de judecată după dezbateri contradictorii, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art. 519, prin încheiere care nu este supusă niciunei căi de atac. Dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susțin admisibilitatea sesizării potrivit dispozițiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată și al părților.“
Termenii în care se exprimă legiuitorul - încheierea „va cuprinde“, iar nu „poate cuprinde“ punctul de vedere al completului de judecată și al părților - conduc la concluzia că art. 520 alin. (1) teza a doua din Codul de procedură civilă conține o normă imperativă, de la care nu se poate deroga, nici cu încuviințarea completului prevăzut la alin. (6) sau, după caz, alin. (8) al textului de lege.
Din lectura art. 520 alin. (1) teza a doua din Codul de procedură civilă se poate observa că legea impune ca încheierea de sesizare să cuprindă trei categorii de elemente, cu valoarea unor adevărate fine de neprimire, respectiv:
–motivele care susțin admisibilitatea sesizării potrivit dispozițiilor art. 519;
–punctul de vedere al completului de judecată;
–punctul de vedere al părților.
Așadar, prezentarea punctului de vedere al completului de judecată și al părților excedează sferei admisibilității sesizării - cantonată de legiuitor la aspectele înscrise în art. 519 din Codul de procedură civilă. Faptul că punctele de vedere ale instanței și ale părților trebuie să fie înscrise tot în încheierea de sesizare nu înseamnă că și ele țin de admisibilitate, ci sunt distincte de aceasta.
Exprimarea punctului de vedere al completului de judecată care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție a fost impusă ca o condiție formală necesară pentru a se putea susține și demonstra caracterul real, veritabil al chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, al aspectului de noutate pe care aceasta o are și caracterizează în mod concret dificultatea problemei de drept supuse dezbaterii, generând premisele declanșării mecanismului de unificare al practicii judiciare prin procedura pronunțării unei hotărâri prealabile.
Din punctul de vedere exprimat de instanța de sesizare se deduce și faptul că solicitarea vizează într-adevăr o rezolvare de principiu a chestiunii de drept în discuție (art. 519 final din Codul de procedură civilă), tocmai pentru că interpretarea textului de lege în legătură cu care s-a declanșat procedura hotărârii prealabile ar fi de natură să depășească obligația proprie oricărei instanțe de a interpreta și aplica legea în cadrul soluționării unui litigiu.
În fine, pentru a se evita abuzul procesual, sancționat cu respingerea sesizării, exprimarea punctului de vedere al instanței de trimitere asupra îndeplinirii condițiilor prevăzute la art. 519 din Codul de procedură civilă trebuie să se facă printr-o motivare temeinică, iar nu superficială. Simpla exprimare a dilemei cu privire la sensul unei norme de drept ori în privința compatibilității sale cu alte norme juridice nu poate constitui o bază pentru declanșarea procedurii hotărârii prealabile.
Exprimarea punctului de vedere al completului de judecată reprezintă, în cadrul acestei proceduri particulare, sui-generis, „motivele de drept“ pe care se întemeiază soluția dată de instanță și care trebuie să fie cuprinse în orice încheiere, așa cum indică art. 233 alin. (1) lit. j) din Codul de procedură civilă. Încheierea trebuie să fie motivată de o asemenea manieră încât să fie aptă să semnaleze raționamentele judecătorului din complet asupra respectivei chestiuni de drept, asupra diferitelor variante de interpretare posibile, însoțite de argumentele aferente, iar în final să cuprindă opțiunea provizorie pentru dezlegarea pe care o socotește de preferat.
De altfel, în jurisprudența anterioară a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reținut că „49. (...) instanța care inițiază sesizarea este obligată să releve norma a cărei interpretare se solicită, caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la o jurisprudență neunitară“ (Decizia nr. 71 din 15 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 936 din 6 noiembrie 2018). De asemenea, „39. (...) exprimarea punctului de vedere este o obligație legală, prevăzută ca atare în sarcina instanței de trimitere prin dispozițiile art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, (...) punctul de vedere reprezentând opinia instanței de trimitere cu privire la modalitatea de interpretare a normei de drept ce se circumscrie problemei sesizate, și nu opinia acestei instanțe asupra modalității de rezolvare a fondului cauzei“ (Decizia nr. 1 din 14 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 20 februarie 2019).
Punctul de vedere al părților trebuie să fie cerut atât în respectarea principiului dreptului la apărare, care în art. 13 alin. (3) din Codul de procedură civilă arată că „Părților li se asigură posibilitatea de a participa la toate fazele de desfășurare a procesului. Ele pot să ia cunoștință de cuprinsul dosarului, să propună probe, să își facă apărări, să își prezinte susținerile în scris și oral și să exercite căile legale de atac, cu respectarea condițiilor prevăzute de lege“, cât și a principiului contradictorialității, întrucât art. 14 alin. (4) din Codul de procedură civilă prevede că „Părțile au dreptul de a discuta și argumenta orice chestiune de fapt sau de drept invocată în cursul procesului de către orice participant la proces, inclusiv de către instanță din oficiu“.
În plus, nu este de nesocotit nici art. 10 alin. (1) din Codul de procedură civilă care, sub denumirea marginală „Obligațiile părților în desfășurarea procesului“, stabilește că „Părțile au obligația să îndeplinească actele de procedură în condițiile, ordinea și termenele stabilite de lege sau de judecător, să-și probeze pretențiile și apărările, să contribuie la desfășurarea fără întârziere a procesului, urmărind, tot astfel, finalizarea acestuia“.
Este locul a reaminti că, în Hotărârea din 28 aprilie 2005, definitivă la 28 iulie 2005, în Cauza Albina împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, include, printre altele, și dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenția nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective, acestea nu pot fi considerate ca atare decât dacă observațiile prezentate de părți sunt în mod real „ascultate“, ceea ce în cadrul procedurii hotărârii prealabile înseamnă să nu fie eludate solicitarea și apoi menționarea în cuprinsul încheierii de sesizare a poziției părților în legătură cu chestiunea de drept ce se dorește a fi dedusă dezlegării în principiu.
În etapa pregătirii declanșării procedurii hotărârii prealabile, ceea ce este obligatoriu față de părți, în respectarea principiilor fundamentale menționate, este ca instanța să le solicite exprimarea punctului de vedere. Împrejurarea că acestea fie refuză să se pronunțe, fie, nebeneficiind de asistență juridică, nu sunt în măsură să se exprime ori declară că „lasă la aprecierea instanței“ va fi de natură să acopere cerința impusă instanței de art. 520 alin. (1) teza a doua din Codul de procedură civilă în partea sa finală. La rândul lor, părțile care au avut o asemenea atitudine procesuală nu ar mai putea invoca vreo vătămare produsă de încheierea de sesizare care nu conține punctul lor de vedere asupra chestiunii de drept în legătură cu care s-a declanșat mecanismul pronunțării unei hotărâri prealabile.
În acord cu orientarea jurisprudențială anterior menționată se constată că, în cauza pendinte, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție nu îndeplinește condițiile unui act de sesizare legal întocmit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (1) teza a doua din Codul de procedură civilă.
Aceasta deoarece, atunci când a trebuit să exprime punctul său de vedere asupra chestiunii de drept în legătură cu care a declanșat procedura hotărârii prealabile, instanța de trimitere s-a limitat să precizeze că „instanța nu își va exprima opinia pentru a nu risca o antepronunțare în situația în care se va respinge prezenta sesizare“.
Instanțele nu pot invoca, pentru a justifica neprezentarea punctului lor de vedere - obligatoriu potrivit art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă -, scuza unei viitoare incompatibilități, dedusă din exprimarea opiniei asupra textului de lege în legătură cu care declanșează mecanismul pronunțării unei hotărâri prealabile. Soluția se impune întrucât, indiferent în ce sens s-au pronunțat, art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă arată că dezlegarea dată chestiunilor de drept este obligatorie pentru toate instanțele. Pe cale de consecință, opinia exprimată nu ar mai putea fi valorificată în cadrul procesului, dacă nu coincide cu cea cuprinsă în decizia pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, și nu va fi de natură să atragă incompatibilitatea.
S-ar putea pune problema unei eventuale incompatibilități numai urmare a respingerii sesizării ca inadmisibilă. Or, tocmai pentru a nu se ajunge la o asemenea soluție, judecătorul trebuie să declanșeze procedura hotărârii prealabile numai dacă sunt în mod real întrunite cerințele art. 519 din Codul de procedură civilă - jurisprudența instanței supreme, la care are acces facil, explicitând pe larg în ce constă fiecare condiție de admisibilitate și care sunt particularitățile sale - și să exprime un punct de vedere în sensul anterior arătat.
De asemenea nu se poate considera că încheierea de sesizare cuprinde implicit punctul de vedere al instanței prin faptul prezentării opiniei părților, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al Înaltei Curți de Casație și Justiție arătându-se că: „37. Trebuie subliniat faptul că titularul sesizării instanței supreme în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile nu este partea care formulează în fața instanței de trimitere o astfel de cerere, ci însăși instanța de trimitere, astfel că nu este nici relevantă și, cu atât mai puțin, suficientă, din perspectiva verificării îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, împrejurarea că partea care a adresat instanței de judecată o astfel de solicitare a prezentat propriile argumente pentru care consideră că sunt întrunite toate cerințele legale în acest sens și stăruie în sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea dezlegării pretinsei probleme de drept“ (Decizia nr. 1 din 14 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 20 februarie 2019).
Pentru aceste considerente, având în vedere că încheierea de sesizare nu cuprinde punctul de vedere al completului de judecată, care să permită Înaltei Curți de Casație și Justiție să stabilească dacă este vizată o veritabilă chestiune de drept, în mod real necesară soluționării cauzei, în temeiul dispozițiilor art. 520 alin. (1), cu referire la art. 521 din Codul de procedură civilă, sesizarea urmează a fi respinsă.
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Respinge sesizarea formulată de Tribunalul Cluj - Secția civilă, în Dosarul nr. 7.486/211/2018, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile vizând interpretarea prevederilor art. 28 alin. (1) și (2) coroborat cu art. 32 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, referitor la posibilitatea organului care a aplicat sancțiunea contravențională de a dispune intrarea în legalitate și menținerea construcțiilor realizate fără autorizație de construire și dacă sunt compatibile cu dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare, și cum se interpretează dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001 raportate la prevederile art. 28 alin. (1) și (2) și ale art. 32 din Legea nr. 50/1991.
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 11 noiembrie 2019.
VICEPREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
GABRIELA ELENA BOGASIU
Magistrat-asistent,
Mihaela Lorena Mitroi
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
