Decizie nr. 4 din 3 iulie 1992

Prin adresa nr. 8 din 22 iunie 1992, înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 31/22.06.1992, Curtea Suprema de Justiţie a sesizat Curtea Constituţională, solicitandu-i să constate neconstituţionalitatea art. 27 şi art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere, lege adoptată de Camera Deputaţilor şi Senat în şedinţa comuna din ziua de 17 iunie 1992.

Curtea, în baza art. 3 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, constata mai întîi ca este competenţa, potrivit art. 144 lit. a) din Constituţie, să soluţioneze sesizarea, iar aceasta s-a făcut cu respectarea dispoziţiilor legale.

Cît priveşte art. 27 din sus-menţionată lege, Curtea Suprema de Justiţie apreciază ca neconstitutionala prevederea referitoare la "naţionalizarea" investiţiilor efectuate în zonele libere, deoarece naţionalizarea, ca mijloc de dobîndire a proprietăţii publice, pe lîngă faptul ca apare ca o sancţiune neconstitutionala, nici nu este necesară, întrucît, în prezenta unui interes public, exista posibilitatea exproprierii investiţiilor efectuate în zonele libere.

Cît priveşte art. 34 din sus-menţionată lege, în sensul căruia "în zonele libere, personalul nu poate inceta lucrul prin greva, conflictele de muncă urmînd a fi soluţionate prin negociere între părţi", Curtea Suprema de Justiţie îl considera neconstitutional, deoarece cazul salariaţilor din zonele libere nu se încadrează în nici una din situaţiile limitativ prevăzute în art. 49 alin. (1) din Constituţie pentru a se putea restringe dreptul la greva.

În examinarea sesizării şi a textelor constituţionale şi legale, Curtea Constituţională a analizat şi punctele de vedere trimise de către Camera Deputaţilor şi Guvern, precum şi o explicaţie a Ministerului Transporturilor, anexată la punctul de vedere al Guvernului.

În punctul de vedere exprimat de către Camera Deputaţilor se arata ca dispoziţia din art. 27 nu admite naţionalizarea în sensul de spoliere, ca act arbitrar, de trecere în proprietatea statului a investiţiilor respective fără despăgubiri, ci, dimpotriva, conceptul de "naţionalizare" are în vedere instituirea unei norme de protecţie şi garanţie a proprietăţii private, asigurind ca o astfel de naţionalizare nu poate interveni decât cu respectarea stricta a anumitor condiţii şi cu plata unor despăgubiri legale. În fapt, se arata în continuare, naţionalizarea este situata pe acelaşi plan cu exproprierea, fiind supusă aceluiaşi regim juridic şi avînd aceeaşi finalitate ca şi exproprierea, ceea ce marcheaza tocmai respectarea prevederilor Constituţiei, potrivit cărora proprietatea este inviolabilă. Se motiveaza apoi prevederea legală şi prin concordanta cu reglementările din Legea nr. 35/1991 privind regimul investiţiilor străine. În acest sens, se susţine ca şi în situaţia suprimării termenului "naţionalizare", acest concept rămîne în Legea nr. 35/1991, iar existenta unor reglementări diferite în aceeaşi problema generează interpretări contradictorii, care pot crea suspiciuni din partea statelor străine faţă de legislaţia română în acest domeniu. Totodată, se subliniaza ca noţiunea de "naţionalizare" este cuprinsă şi în tratatele încheiate de România cu statele străine, ca măsura de apărare a intereselor cetăţenilor lor împotriva oricăror măsuri arbitrare şi ca tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern (art. 11 din Constituţie).

În fine, în punctul de vedere al Camerei Deputaţilor se susţine ca, deşi Constituţia nu conţine conceptul de "naţionalizare", s-ar putea lua totuşi în discuţie dacă, în anumite cazuri de excepţie, statul român nu ar putea recurge şi la unele măsuri de "naţionalizare" în temeiul suveranităţii sale naţionale.

Cu privire la art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere, în punctul de vedere exprimat de către Camera Deputaţilor se arata ca reglementarea propusă priveşte numai regimul vamal, "sub toate celelalte aspecte aplicându-se legislaţia interna română", şi ca este posibil ca situaţiile de excepţie prevăzute de Legea nr. 15/1991 - care interzic sau condiţioneaza declanşarea grevei - să fie aplicabile şi în asemenea zone.

În punctul de vedere exprimat de către Guvern se considera prevederea privind "naţionalizarea" ca fiind constituţională, pentru ca "notiunile de naţionalizare şi expropriere nu au încă un conţinut definit exact printr-un act normativ" şi ca "apare evident ca ambele notiuni au acelaşi scop şi anume cel al etatizarii". Se adauga ca art. 27 enumera toate modalităţile de garantare a dreptului de proprietate şi ca folosirea ambelor notiuni este de natura sa înlăture eventualele suspiciuni ale investitorilor străini care vor sa desfăşoare activităţi în zonele libere.

Referindu-se la art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere, Guvernul arata ca proiectul acestei legi a fost elaborat anterior adoptării Constituţiei şi nu s-a ştiut modul în care urma a se reglementa aceasta situaţie. De altfel, în explicatia Ministerului Transporturilor, anexată punctului de vedere al Guvernului, se arata ca "în prezent, faţă de prevederea constituţională (art. 40), urmează ca art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere să fie eliminat".

Curtea Constituţională,

examinînd sesizarea Curţii Supreme de Justiţie, punctele de vedere exprimate de către Camera Deputaţilor şi Guvern, precum şi concordanta dintre textele legale în discuţie şi dispoziţiile constituţionale, retine următoarele:

a)În legătură cu prevederea privind "naţionalizarea" din art. 27 din Legea privind regimul zonelor libere

Constituţia României garantează, prin art. 41, dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra statului. În acest sens Constituţia prevede că "Nimeni nu poate fi expropriat decît pentru o cauza de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreapta şi prealabilă despăgubire". Din examinarea dispoziţiilor constituţionale şi, mai ales, a celor cuprinse în art. 41 şi art. 135, rezultă ca numai exproprierea este nominalizată şi deci admisă, ca modalitate de trecere silită, prin dispoziţia autorităţilor statale competente, a unor bunuri din proprietatea privată în proprietatea publică a statului. Din nici un text constituţional nu rezultă posibilitatea "naţionalizarii" ca transfer de proprietate rezultind dintr-o decizie a autorităţilor publice competente, căreia proprietarul sau proprietarii trebuie să i se conformeze. Lipsa nominalizarii "naţionalizarii" din Constituţie nu este intimplatoare, ea este rezultatul voinţei constituantului de a inlatura dintre mijloacele de transfer al proprietăţii acele modalităţi care, fiind interpretabile şi ridicind suspiciuni mai ales cît priveşte cauza lor, pot duce la abuz din partea autorităţilor publice şi, deci, la încălcarea libertăţilor publice. Prin aceasta, Constituţia subliniaza, o dată în plus, caracterul fundamental al dreptului de proprietate a cărui conservare constituie unul din scopurile societăţii organizate statal. Din valoarea constituţională a dreptului de proprietate rezultă ca trăsăturile sale fundamentale şi modalităţile de transfer sînt de nivelul Constituţiei şi nu al legilor. De aici se desprinde concluzia în sensul căreia legea nu poate modifica, adauga sau contraveni dispoziţiilor clare constituţionale. Astfel vazute lucrurile, urmează a se constată că unica posibilitate de trecere silită în proprietatea publică a bunurilor proprietate privată este exproprierea. Aceasta modalitate este îndestulătoare din punct de vedere juridic.

Art. 27 din Legea privind regimul zonelor libere, stabilind ca "Investiţiile efectuate în zonele libere nu pot fi naţionalizate, expropriate, rechiziţionate sau supuse altor măsuri cu efecte similare, decît în caz de interes public, cu respectarea prevederilor legale şi cu plata unei despăgubiri corespunzătoare valorii investiţiei, care trebuie să fie prompta, adecvată şi efectivă", adauga la Constituţie, prin aceasta devenind neconstitutional cît priveşte specificarea "naţionalizarii".

Cu privire la acest aspect, Curtea Constituţională observa ca motivele invocate în punctele de vedere discutate mai înainte nu sînt de natura a argumenta caracterul constituţional al prevederii legale în discuţie. Afirmatia în sensul căreia "naţionalizarea" este situata pe acelaşi plan cu exproprierea, ca regim juridic şi finalitate, trebuie privită cu serioase rezerve. Dacă naţionalizarea şi exproprierea au aceeaşi finalitate şi, eventual, efecte juridice, ele rămîn totuşi instituţii juridice distincte, care nu trebuie confundate îndeosebi în ce priveşte cauzele care le determina. Cît priveşte motivatia bazată pe corelatia art. 27 cu dispoziţiile Legii nr. 35/1991, urmeza a se retine ca Legea nr. 35/1991 a fost promulgată înaintea adoptării Constituţiei, iar aceasta corelatie va trebui apreciată prin prisma dispoziţiilor constituţionale. Este necesar să se observe ca, potrivit art. 150 din Constituţie: (1) "Legile şi toate celelalte acte normative rămîn în vigoare, în măsura în care ele nu contravin prezentei Constituţii.

(2)Consiliul Legislativ, în termen de 12 luni de la data intrării în vigoare a legii sale de organizare, va examina conformitatea legislaţiei cu prezenta Constituţie şi va face Parlamentului sau, după caz, Guvernului, propuneri corespunzătoare".

Argumentul în sensul căruia categoria "naţionalizare" este nominalizată şi în tratatele internaţionale nu este nici el convingator. În tratatele internaţionale (bi sau multilaterale), pe care România le-a ratificat, este nominalizată şi naţionalizarea. Aceasta nominalizare este fireasca şi necesară, avînd în vedere ca sînt constituţii care prevăd şi naţionalizarea ca modalitate de transfer al proprietăţii. Terminologia juridică din aceste tratate urmăreşte protecţia reciprocă a investitorilor părţilor semnatare. Asemenea mentionarii trebuie deci apreciate prin raportare la sistemele constituţionale ale tuturor statelor semnatare ale tratatelor şi nu numai prin raportare la Constituţia României. Din punctul de vedere al părţii române, o asemenea nominalizare este o garanţie pentru investitorii români în ţările în care naţionalizarea este prevăzută în constituţie.

În legătură cu argumentul potrivit căruia "s-ar putea totuşi lua în discuţie dacă - în anumite cazuri de excepţie - statul român nu ar putea recurge şi la unele măsuri de naţionalizare", Curtea Constituţională considera ca o asemenea ipoteza ar pune serioase semne de intrebare cît priveşte siguranţa raporturilor juridice încheiate în baza prevederilor constituţionale privind proprietatea şi, bineînţeles, ar fi un argument care contravine flagrant principiilor statului de drept. O asemenea ipoteza ar putea duce la dispariţia progresiva a proprietăţii private a cetăţenilor.

b)În legătură cu art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere

În punctele lor de vedere înaintate Curţii Constituţionale se arata ca proiectul Legii privind regimul zonelor libere a fost elaborat înaintea adoptării Constituţiei şi nu s-a ştiut în care urma a se reglementa aceasta situaţie. Adoptarea legii însă s-a realizat în şedinţa comuna a Camerelor din ziua de 17 iunie 1992 şi, ca atare, Parlamentul putea examina concordanta cu Constituţia a art. 34. În acest sens urmează a se retine ca, potrivit art. 40 alin. (2) din Constituţie, "Legea stabileşte condiţiile şi limitele exercitării acestui drept, precum şi garanţiile necesare asigurării serviciilor esenţiale pentru societate", iar art. 49 din Constituţie stabileşte ca legea poate restringe exerciţiul unor drepturi sau libertăţi "numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea siguranţei naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamitati naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav".

Evidenta neconformitate a art. 34 cu dispoziţiile constituţionale explica de ce în nota Ministerului Transporturilor, anexată punctului de vedere al Guvernului, se arata ca "În prezent, faţă de prevederea constituţională (art. 40) urmează ca art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere să fie eliminat".

În aprecierea constituţionalităţii art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere urmează a se observa ca dispoziţiile constituţionale din art. 40 şi 49 din Constituţie au receptat prevederile din instrumentele juridice internaţionale privitoare la drepturile omului şi, mai ales, din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale care, prin art. 4, stipulează ca "Statele părţi la prezentul pact recunosc ca, în ce priveşte folosinţă drepturilor asigurate către stat în conformitate cu prezentul pact, statul nu poate supune aceste drepturi decît la limitarile stabilite de lege, numai în măsura compatibila cu natura acestor drepturi şi exclusiv în vederea promovării bunastarii generale într-o societate democratica". Posibilitatea restringerii exerciţiului unor drepturi sau libertăţi este reglementată prin art. 49 din Constituţie, în termenii pe care i-am arătat deja. Din acest articol rezultă clar ca restrîngerea se poate face numai prin lege şi numai dacă se impune pentru motivele prevăzute în art. 49 alin. (2).

De asemenea, restrîngerea propusă nu urmăreşte asigurarea unui serviciu esenţial pentru societate, asa cum prevăd dispoziţiile art. 40 alin. (2) din Constituţie.

De aceea, constituţionalitatea unei dispoziţii dintr-o lege trebuie apreciată nu numai prin prisma faptului ca limitează expres exerciţiul unor drepturi, ci şi a faptului dacă limitarile se încadrează, sub aspectul cauzelor lor, în termenii art. 49 din Constituţie. Asa vazute lucrurile, este firesc ca revine legii stabilirea restringerilor exerciţiului dreptului la greva, pentru ca legiuitorul are dreptul constituţional de a realiza concilierea necesară între apărarea intereselor profesionale, economice şi sociale ale salariaţilor şi apărarea interesului general căruia greva i-ar putea dăuna. Aceste restringeri însă nu pot fi altele decît cele ce rezultă din art. 40, coroborat cu art. 49 din Constituţie. Or, din aceste articole rezultă clar ca limitarile pot fi întemeiate pe interese de serviciu, stări, drepturi şi nu pe motive teritoriale. De altfel, Legea nr. 15 din 11 februarie 1991 pentru soluţionarea conflictelor colective de muncă este clara şi îndestulătoare cît priveşte restrîngerea exerciţiului dreptului la greva, ea valorificind regulile juridice din pactele internaţionale privind drepturile omului. Art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere introduce o limitare noua a dreptului la greva, care se fondeaza pe un criteriu teritorial (regional), criteriu ce vine în evidenta contradictie cu art. 49 din Constituţie şi chiar cu Legea nr. 15/1991. Aceasta restringere vine în contradictie şi cu art. 16 din Constituţie, care garantează egalitatea cetăţenilor în faţa legii, deoarece condiţioneaza aceasta egalitate de porţiunea de teritoriu pe care un cetăţean s-ar afla. Mai mult, art. 34 este în contradictie cu art. 2 din aceeaşi lege, care stabileşte ca "Zonele libere fac parte integrantă din teritoriul statului român şi li se aplică legislaţia naţionala".

Avînd în vedere considerentele expuse,

vazind şi dispoziţiile art. 40, art. 49, art. 144 lit. a), art. 145 alin. (1) din Constituţie, precum şi ale art. 20 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale,

pentru motivele arătate, Curtea, cu unanimitate de voturi,

În numele legii

DECIDE:

1.Declara neconstitutionala prevederea referitoare la naţionalizarea investiţiilor efectuate în zonele libere, cuprinsă în art. 27 din Legea privind regimul zonelor libere.

2.Declara neconstitutional art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere.

3.Prezenta decizie se comunică Preşedintelui României, preşedintelui Camerei Deputaţilor şi preşedintelui Senatului, în scopul deschiderii procedurii prevăzute de art. 145 alin. (1) din Constituţie, precum şi Curţii Supreme de Justiţie, şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Deliberarea a avut loc în data de 3 iulie 1992 şi la ea au participat Vasile Gionea, preşedinte, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Fazakas Miklos, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu şi Victor Dan Zlatescu, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

prof.dr. VASILE GIONEA