Decizia nr. 40 din 18 mai 2020 referitoare la interpretarea și aplicarea art. 55 alin. (3) raportat la art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016

1.

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept competent să judece sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 696/1/2020 este legal constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 37 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat.

2.

Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

3.

La ședința de judecată participă doamna Ileana Peligrad, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat.

4.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizările conexate formulate de:

a)Curtea de Apel București - Secția a VI-a civilă, în Dosarul nr. 3.856/3/2019, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept:

În interpretarea și aplicarea art. 55 alin. (3) raportat la art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016 (în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020), calea de atac exercitată împotriva hotărârii pronunțată în primă instanță în litigiile având ca obiect executarea contractelor de achiziție publică:

–este recursul în termen de 10 zile de la comunicare, potrivit art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, sau apelul în termen de 30 de zile de la comunicare, potrivit art. 466 și următoarele din Noul Cod de procedură civilă?– competența materială procesuală de soluționare a căii de atac indicată în răspunsul la prima întrebare aparține secțiilor de contencios administrativ și fiscal sau secțiilor civile specializate în litigiile cu profesioniști? – în măsura în care competența aparține secțiilor civile, calea de atac se judecă cu aplicarea normelor de drept procesual și substanțial în materia achizițiilor publice (Legea nr. 101/2016 și Legea nr. 98/2016) sau a celor de drept comun prevăzute de Codul de procedură civilă și Codul civil?

b)Curtea de Apel Galați - Secția a II-a civilă, în Dosarul nr. 11.400/231/2018*, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:

Care sunt instanța competentă, calea de atac și termenul de declarare a acesteia pentru soluționarea proceselor și cererilor ce decurg din executarea contractelor administrative, în interpretarea art. 53 și 55 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, în forma în vigoare în perioada 2.08.2018-11.02.2020?

c)Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 4.825/118/2018*, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:

Dacă din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 53 alin. (1), a dispozițiilor art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016 și a dispozițiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 rezultă că procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative rămân supuse căii de atac a recursului în termen de 10 zile de la comunicare, la secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice, ori litigiile respective vor urma procedura specifică litigiilor civile de drept comun, inclusiv în privința căii de atac, a termenului de exercitare și a instanței competente din punct de vedere funcțional.

5.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a rămas în pronunțare asupra sesizărilor privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.

6.

Prin Încheierea din 2 martie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 3.856/3/2019, Curtea de Apel București - Secția a VI-a civilă a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunile de drept anterior menționate.

7.

Cererea de pronunțare a hotărârii prealabile a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție cu nr. 696/1/2020.

8.

La 16 martie 2020 a fost înregistrată pe rolul instanței supreme, cu nr. 827/1/2020, sesizarea prin care Curtea de Apel Galați - Secția a II-a civilă a solicitat Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin Încheierea din 4 martie 2020, în Dosarul nr. 11.400/231/2018*, pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea problemelor de drept.

9.

Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 18 noiembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 4.825/118/2018*, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunile de drept anterior menționate, sesizarea fiind înregistrată pe rolul instanței supreme cu nr. 1.077/1/2020.

10.

Constatând că obiectul sesizărilor înregistrate cu nr. 827/1/2020 și nr. 1.077/1/2020 este identic cu cel al sesizării formulate de Curtea de Apel București, ce face obiectul Dosarului nr. 696/1/2020, Înalta Curte de Casație și Justiție a dispus conexarea dosarelor nr. 827/1/2020 și nr. 1.077/1/2020 la Dosarul nr. 696/1/2020.

11.

Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, cu modificările și completările ulterioare, forma anterioară modificării aduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020, denumită în continuare Legea nr. 101/2016:12.

Art. 53 (1^1) Procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluționează în prima instanță, de urgență și cu precădere, de către instanța civilă de drept comun în circumscripția căreia se află sediul autorității contractante. [...]

14.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București - Secția a VI-a civilă la 11 februarie 2019, cu nr. 3.856/3/2019, reclamanta A a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul B, anularea notificării de reziliere a unui acord-cadru de furnizare și a contractului subsecvent, precum și a tuturor actelor ce au stat la baza emiterii acestora, cu consecința obligării autorității contractante la continuarea executării acordului-cadru și a contractului subsecvent, constatarea inexistenței dreptului autorității contractante de a executa garanția de bună execuție instituită prin polița de asigurare de garanție de bună execuție necondiționată și restituirea garanției de bună execuție, în eventualitatea în care aceasta ar fi executată până la soluționarea cererii deduse judecății.

15.

Tribunalul București - Secția a VI-a civilă, prin Sentința civilă nr. 1.991 din 2 iulie 2019, pronunțată în dosarul anterior menționat, a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată, reținând, în esență, că reclamanta nu și-a îndeplinit obligația de livrare a produselor până la 14 decembrie 2018, astfel că în mod legal pârâtul a făcut aplicarea art. 8.3 din contract, reclamanta fiind, în conformitate cu prevederile art. 6.2 din contract, de drept în întârziere în situația nerespectării termenului contractual de livrare, rezilierea contractului operând în baza pactului comisoriu inserat în acesta.

16.

Împotriva acestei sentințe reclamanta a declarat recurs, înregistrat pe rolul Curții de Apel București - Secția a VI-a civilă, solicitând casarea sentinței și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

17.

În cadrul soluționării căii de atac, instanța de recurs a solicitat părților formularea unui punct de vedere cu privire la normele de procedură aplicabile judecării acestei căi de atac, respectiv dacă apelul sau recursul este calea de atac, dacă aceasta se va judeca potrivit dispozițiilor speciale din Legea nr. 101/2016 sau potrivit normelor de drept comun din Codul de procedură civilă și, nu în ultimul rând, cu privire la competența funcțională a secției care soluționează calea de atac, în raport cu dispozițiile art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă referitoare la sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, constatând că de aspectele invocate depinde soluționarea căii de atac exercitate în cauză.

18.

Prin cererea de chemare în judecată depusă la Judecătoria Focșani la data de 8 august 2018, reclamanta D a formulat acțiune în răspundere contractuală în contradictoriu cu pârâții E și F, solicitând obligarea în solidar a pârâților la plata sumei de 149.027,42 lei, reprezentând plăți efectuate necuvenit către prestatorul lucrării.

19.

Judecătoria Focșani - Secția civilă, prin Sentința civilă nr. 1.066 din 20.02.2019, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Vrancea, în motivare reținând că, în cauză, este în discuție executarea unui contract de achiziție publică, astfel că soluționarea litigiului revine instanței de contencios administrativ.

20.

Tribunalul Vrancea - Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal a soluționat cauza prin Sentința civilă nr. 28 din 22 mai 2019, fără a constata existența conflictului negativ de competență.

21.

Prin hotărârea menționată au fost respinse, ca neîntemeiate, excepțiile inadmisibilității cererii și a lipsei calității procesuale pasive a pârâtului E, a fost admisă excepția prescripției dreptului material la acțiune și a fost respinsă cererea de chemare în judecată ca fiind prescrisă.

22.

Împotriva acestei sentințe a declarat apel D, în considerarea mențiunii cuprinse în dispozitivul Hotărârii nr. 28/2019, cale de atac înregistrată la Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal la data de 27 august 2019.

23.

Prin Decizia civilă nr. 17/A din 2 decembrie 2019, Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței funcționale a secției și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Secției a II-a civile a Curții de Apel Galați.

24.

În motivare a reținut că, potrivit art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016, procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către instanța civilă de drept comun în circumscripția căreia se află sediul autorității contractante. Or, cauza a fost soluționată în primă instanță de către secția mixtă a tribunalului, calea de atac declarată este apelul, iar Decizia nr. 17/2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în soluționarea recursului în interesul legii, stabilește drept cale unică de atac recursul, rezultând astfel că litigiul este de competența Secției a II-a civile.

25.

Curtea de Apel Galați - Secția a II-a civilă, prin Încheierea din 4 martie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 11.400/231/2018*, a constatat admisibilă sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept: „Care sunt instanța competentă, calea de atac și termenul de declarare a acesteia pentru soluționarea proceselor și cererilor ce decurg din executarea contractelor administrative, în interpretarea art. 53 și 55 din Legea nr. 101/2016, în forma în vigoare în perioada 2.08.2018-11.02.2020“, dispunând, totodată, și suspendarea judecării cauzei.

26.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța - Secția Contencios, administrativ fiscal la 9 august 2018, cu nr. 4.825/118/2018, reclamantul G a solicitat instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța în contradictoriu cu pârâții H, I, J și K să dispună:

a)obligarea pârâtei H la plata sumei de 173.336,65 lei, reprezentând prejudiciul cauzat prin decontarea necuvenită a contravalorii lucrărilor realizate în perioada iunie 2012-mai 2015, pe suprafața de teren de 7.847 mp din cadrul Parcului Primăriei Constanța;

b)obligarea pârâtei H la plata sumei de 12.637,33 lei, reprezentând prejudiciul cauzat prin decontarea necuvenită a contravalorii lucrărilor ce ar fi fost realizate pe terenul în suprafață de 1.784,3 mp din Parcul Poarta 6, în perioada iunie 2012-mai 2015; în subsidiar, a solicitat obligarea pârâtei I la plata sumei de 12.637,33 lei, în calitate de beneficiar real al lucrărilor;

c)obligarea pârâtei H la plata sumei de 277.019,58 lei, reprezentând prejudiciul cauzat prin decontarea necuvenită a contravalorii lucrărilor de amenajare a suprafeței de teren de 20.398 mp din Parcul Primăriei, în perioada iunie 2012-septembrie 2013; în subsidiar, a solicitat obligarea pârâtei J, în calitate de beneficiar real al lucrărilor, la restituirea sumei de 277.019,58 lei;

d)obligarea pârâtei H la plata sumei de 277.680,74 lei, reprezentând prejudiciul cauzat prin decontarea lucrărilor de amenajare a suprafeței de teren de 20.398 mp din Parcul Primăriei, în perioada octombrie 2013-mai 2015; în subsidiar, a solicitat obligarea pârâtei K la plata sumei de 277.680,74 lei, în calitate de beneficiar real al lucrărilor.

27.

Tribunalul Constanța - Secția Contencios, administrativ fiscal, prin Încheierea nr. 197 din 29 august 2018, a dispus trimiterea cauzei către Secția a II-a civilă a Tribunalului Constanța, spre competentă soluționare.

28.

La termenul de judecată din 30 ianuarie 2019, instanța a disjuns capătul de cerere nr. 4 privind obligarea la plata sumei de 277.680,74 lei pentru lucrările de amenajare a suprafeței de teren de 20.398 mp din Parcul Primăriei, în perioada octombrie 2013-mai 2015 și a dispus înregistrarea separată.

29.

Prin Sentința civilă nr. 136 din 30 ianuarie 2019, Tribunalul Constanța - Secția a II-a Civilă a admis excepția prescrierii dreptului material la acțiune pentru toate capetele de cerere, cu excepția capătului nr. 4 de cerere, care a fost disjuns, și a respins cererea de chemare în judecată, ca fiind prescris dreptul material la acțiune, menționând drept cale de atac în dispozitivul hotărârii apelul în termen de 30 de zile de la comunicare.

30.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul G, care a criticat-o pentru nelegalitate prin prisma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din Codul de procedură civilă, iar la 5 noiembrie 2019 a formulat cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

31.

Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 18 noiembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 4.825/118/2018*, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, după cum urmează:

Dacă din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 53 alin. (1), a dispozițiilor art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016 și a dispozițiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 rezultă că procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative rămân supuse căii de atac a recursului în termen de 10 zile de la comunicare, la secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice, ori litigiile respective vor urma procedura specifică litigiilor civile de drept comun, inclusiv în privința căii de atac, a termenului de exercitare și a instanței competente din punct de vedere funcțional.

32.

Curtea de Apel București - Secția a VI-a civilă a constatat admisibilitatea sesizării, în conformitate cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, pentru următoarele considerente:

a)de lămurirea modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, raportat la art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016, în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020, depinde soluționarea pe fond a cauzei, având în vedere că prin Legea nr. 212/2018 a fost modificată Legea nr. 101/2016, numai în ceea ce privește competența de soluționare a cauzelor având ca obiect executarea contractelor de achiziție publică în primă instanță, rămânând nemodificate dispozițiile referitoare la calea de atac și procedura de soluționare a acesteia;

b)problemele de drept enunțate sunt noi, deoarece, prin consultarea jurisprudenței, s-a constatat că asupra acestor probleme Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre;

c)problemele de drept nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, consultate la 2 martie 2020.

33.

S-a reținut că, în plan procesual, calificarea căii de atac drept recurs exercitat în condițiile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 sau apel, exercitat în condițiile art. 466 și următoarele din Codul de procedură civilă, are consecințe asupra modului de soluționare a acesteia.

34.

În măsura în care calea de atac este recursul, potrivit art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, acesta se declară în 10 zile de la comunicare și, în lipsa unor dispoziții derogatorii, judecata sa este limitată la motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, fără ca instanța să poată verifica aspecte ce vizează temeinicia sentinței.

35.

Totodată, potrivit art. 55 alin. (5) din Legea nr. 101/2016, în cazul admiterii recursului, instanța de recurs rejudecă, în toate cazurile, litigiul în fond, hotărârea sa fiind definitivă.

36.

Dacă se consideră că art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 trebuie interpretat și aplicat în contextul modificării prevederilor art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016 referitoare la competența în primă instanță a instanței civile de drept comun și, deci, calea de atac este apelul, exercitat în condițiile art. 466 și următoarele din Codul de procedură civilă, judecata acestuia se face cu respectarea efectului devolutiv prevăzut de art. 476 din același act normativ, instanța de apel statuând atât în fapt, cât și în drept. Prin urmare, criticile formulate în cadrul căii de atac nu sunt limitate la motivele de nelegalitate, putând fi invocate și motive de netemeinicie.

37.

În ceea ce privește termenul de exercitare a căii de atac, acesta se supune prevederilor de drept comun - art. 468 din Codul de procedură civilă, respectiv 30 de zile de la comunicare, spre deosebire de termenul de 10 zile prevăzut de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016.

38.

Referitor la hotărârea pronunțată de instanța de apel, aceasta este supusă recursului în 30 de zile de la comunicare, potrivit art. 483 și următoarele din Codul de procedură civilă.

39.

S-a arătat că toate aceste dispoziții sunt, însă, în contradicție cu intenția legiuitorului, exprimată în expunerea de motive la Legea nr. 212/2018 (care a modificat Legea nr. 101/2016), respectiv aceea de reducere a duratei de soluționare a dosarelor și judecarea acestora cu celeritate.

40.

Nu în ultimul rând, s-a menționat că prin modificarea adusă art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016, prin Legea nr. 212/2018, a fost introdus criteriul valoric pentru determinarea competenței de judecare a cauzei în primă instanță în litigiile având ca obiect executarea contractelor de achiziție publică. Prin urmare, în măsura în care se apreciază că împotriva acestor hotărâri se poate exercita apelul în condițiile dreptului comun, acesta va fi în competența tribunalului sau a curții de apel, în timp ce recursul va fi în competența curții de apel sau a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

41.

În ceea ce privește normele de drept substanțial, executarea contractelor de achiziție publică este reglementată de norme derogatorii de la cele instituite prin Codul civil, respectiv Legea nr. 98/2016 și alte legi speciale, care impun condiții de fond și formă obligatorii, specifice dreptului administrativ.

42.

În măsura în care calea de atac este de competența instanțelor civile de drept comun, este de stabilit dacă acestea pot analiza temeinicia și legalitatea hotărârii prin raportare la aceste dispoziții speciale în materia achizițiilor publice sau doar la cele de drept comun, prevăzute de Codul civil în materia contractelor. În acest sens, în expunerea de motive a Legii nr. 212/2018, care a modificat Legea nr. 101/2016, se menționează că litigiile ce provin din executarea contractelor administrative nu presupun o problematică juridică diferită.

43.

Sub aspectul condiției noutății s-a arătat că Înalta Curte de Casație și Justiție s-a pronunțat numai asupra conflictelor negative de competență ivite între Secțiile civile și Secția de contencios administrativ și fiscal din cadrul Curții de Apel București, în următoarele dosare: nr. 587/122/2019*, înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția a II-a civilă; nr. 5.270/2/2019, înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția a II-a civilă; nr. 5.013/2/2019, înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal; nr. 5.119/2/2019, înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal.

44.

Curtea de Apel Galați - Secția a II-a civilă a constatat admisibilitatea sesizării, în conformitate cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, reținând că:

a)de lămurirea modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 53 și art. 55 din Legea nr. 101/2016, în forma în vigoare în perioada 2.08.2018-11.02.2020, depinde soluționarea pe fond a cauzei, iar Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut în mod constant, în jurisprudența sa (de exemplu, în Decizia nr. 9/2016, paragraful 21), că obiectul sesizării pentru o hotărâre prealabilă l-ar putea constitui atât o chestiune de drept material, cât și una de drept procedural (cum este situația în cauza de față), dacă, prin consecințele pe care le produc, interpretarea și aplicarea normei de drept au aptitudinea să determine soluționarea pe fond a cauzei, adică rezolvarea raportului de drept dedus judecății;

b)problemele de drept enunțate sunt noi, textele fiind cuprinse într-o lege adoptată relativ recent (Legea nr. 101/2016), iar forma în discuție a art. 53 și art. 55 din Legea nr. 101/2016 este cea în vigoare după 2 august 2018, dată de la care a devenit aplicabilă Legea nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative;

c)problemele de drept nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, consultate la 4 martie 2020.

45.

Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a constatat admisibilitatea sesizării, având în vedere următoarele:

a)existența unei cauze aflate în curs de judecată: condiția este îndeplinită, cauza fiind în curs de judecată în fața instanței de recurs - Curtea de Apel Constanța;

b)instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție judecă pricina în ultimă instanță, cauza fiind în faza procesuală a recursului;

c)Curtea de Apel Constanța este competentă material și teritorial să judece calea de atac declarată;

d)de lămurirea modului de interpretare/aplicare a dispozițiilor art. 53 alin. (1), a dispozițiilor art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016 și a dispozițiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 depinde chiar soluționarea fondului cauzei, ca urmare a admisibilității ori calificării căii de atac cu întreg regimul procesual al acesteia. Conform practicii Înaltei Curți de Casație și Justiție, noțiunea de „soluționare pe fond“ a cauzei trebuie înțeleasă lato sensu, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei, condiție îndeplinită în speță;

e)problema de drept nu a fost analizată în doctrina de specialitate, iar în urma consultării jurisprudenței s-au identificat numai discuții adiacente ale președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel, la întâlnirile de specialitate, care nu au tranșat chestiunea;

f)problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, astfel cum rezultă din datele publice afișate pe portalul de internet al instanței supreme.

46.

În opinia Curții de Apel București - Secția a VI-a civilă, sunt aplicabile întocmai dispozițiile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, în sensul că împotriva hotărârilor pronunțate în primă instanță de instanța civilă de drept comun în litigiile având ca obiect executarea contractelor de achiziție publică se poate exercita calea de atac a recursului, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel.

47.

Astfel, legiuitorul a procedat numai la modificarea art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, eliminând din competența instanțelor de contencios administrativ judecarea în primă instanță a litigiilor având ca obiect executarea contractelor de achiziție, fiind stabilită competența instanțelor civile de drept comun. Textul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, care prevede că împotriva acestor hotărâri poate fi exercitat recursul în 10 zile de la comunicare, de competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, a rămas nemodificat.

48.

Potrivit art. 126 alin. (2) din Constituția României, competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege, iar potrivit art. 129 din Legea fundamentală, împotriva hotărârilor judecătorești părțile interesate pot exercita căile de atac, în condițiile legii.

49.

Totodată, potrivit art. 59 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, modificarea unui act normativ presupune schimbarea expresă a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia și redarea lor într-o nouă formulare.

50.

Nu se poate considera nici că a avut loc o modificare sau abrogare implicită a art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, întrucât, potrivit art. 67 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, evenimentele legislative implicite pot fi prezumate doar în cazuri deosebite, în care la elaborarea și adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare. Nu acesta este cazul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, conținut de legea căreia i-au fost aduse modificările, aflat la un articol distanță de cel modificat și stabilind reguli de judecată în continuarea procedurii în primă instanță.

51.

Prezintă relevanță și intenția avută de legiuitor la momentul modificării Legii nr. 101/2016 prin Legea nr. 212/2018, în expunerea de motive fiind prezentată necesitatea de adoptare a unor modificări legislative prin raportare la volumul mare de cauze la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție și al tribunalelor, fără nicio trimitere la volumul de activitate al curților de apel.

52.

În fine, este de remarcat că prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, în art. 55 din Legea nr. 101/2016 a fost introdus alin. 31, potrivit căruia „hotărârea pronunțată în cazul litigiilor de la art. 53 alin. (1^1) poate fi atacată numai cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la instanța ierarhic superioară. Apelul este soluționat de urgență și cu precădere, într-un termen ce nu va depăși 30 de zile lucrătoare de la data sesizării legale a instanței“.

53.

Potrivit art. XI alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020, contestațiile, procesele și cererile aflate în curs de soluționare în fața Consiliului Național pentru Soluționarea Contestațiilor sau, după caz, a instanțelor judecătorești la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență continuă să se judece în condițiile și cu procedura prevăzute de legea în vigoare la data la care au fost începute.

54.

Prin urmare, acest act normativ nu este aplicabil proceselor în curs de soluționare la data intrării sale în vigoare, iar, potrivit art. 69 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, interpretarea legală realizată prin intervenții legislative poate confirma sau, după caz, infirma ori modifica interpretările judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate până la acea dată, cu respectarea drepturilor câștigate.

55.

Cât privește normele de drept procesual și substanțial aplicabile, întrucât calea de atac este recursul, de competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, acestea sunt reglementate de Legea nr. 101/2016, respectiv Legea nr. 98/2016 și alte legi speciale.

56.

În opinia Curții de Apel Galați - Secția a II-a civilă, plecând de la conținutul dispozițiilor legale aflate în discuție, în intervalul cuprins între intrarea în vigoare a Legii nr. 101/2016 și până la modificarea acestei legi prin Legea nr. 212/2018, toate litigiile privind contractele administrative erau în competența secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor (în primă instanță), și respectiv, ale curților de apel (în calea de atac a recursului).

57.

Potrivit Legii nr. 212/2018, care a modificat Legea nr. 101/2016, separarea competenței materiale procesuale se face doar între instanțele de drept comun. În schimb, art. 55 din Legea nr. 101/2016, ce reglementează calea de atac, prevede în continuare că hotărârea de primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice.

58.

Această soluție legislativă diferă în raport cu modificarea introdusă tot de Legea nr. 212/2018 în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, la art. 8 alin. (2), unde este prevăzut expres că:

–instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ;

–litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competența instanțelor civile de drept comun.

59.

Așadar, în legea generală a contenciosului administrativ diferența de competență se păstrează și pentru calea de atac, în vreme ce în legea specială a contractelor de achiziție publică aceasta nu mai există în privința căii de atac.

60.

Unificarea soluțiilor legislative a fost realizată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020, care a prevăzut, pentru controlul judiciar asupra hotărârii instanței de drept comun, instanța competentă, calea de atac și termenul de declarare.

61.

Această unificare a fost, totuși, numai parțială, deoarece dreptul comun, la care face trimitere art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, permite și recursul, alături de apel, iar termenul de declarare este de 30 de zile, nu de 10 zile.

62.

Dată fiind această situație, modificarea introdusă în Legea nr. 101/2016 prin Legea nr. 212/2018 permite mai multe interpretări.

63.

Într-o primă interpretare, din dispozițiile exprese ale textelor de lege rezultă că diferențierea de competență între instanța de contencios administrativ și cea de drept comun este numai la nivelul primei instanțe. În schimb, pentru calea de atac, competența este unitară în favoarea instanței de contencios administrativ.

64.

Motivarea este dată, la nivel formal, de faptul că soluția legislativă din Legea nr. 101/2016 diferă în raport cu cea din Legea nr. 554/2004, deși ambele au fost introduse simultan prin Legea nr. 212/2018, ceea ce exclude eroarea de redactare, iar la nivel material distincția este impusă de specificul contractelor administrative, respectiv de prioritatea care trebuie dată interesului public în raport cu libertatea contractuală, ceea ce determină inaplicabilitatea principiului egalității părților, specific dreptului civil (drept comun).

65.

În această interpretare, calea de atac este recursul, aflat în competența secției de contencios administrativ a curții de apel și care poate fi declarat în 10 zile de la comunicarea hotărârii de primă instanță.

66.

În cea de-a doua interpretare se arată că art. 55 din Legea nr. 101/2016 reglementează numai calea de atac împotriva hotărârilor pronunțate, în primă instanță, de secția de contencios administrativ a tribunalului (așadar, în litigiile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind anularea sau nulitatea contractelor de achiziții publice).

67.

Faptul că aceasta a fost intenția legiuitorului încă de la început rezultă din modul în care este reglementată procedura jurisdicțională în Legea nr. 554/2004. Pe de o parte, aceasta este legea generală în materia contenciosului administrativ și, deci, completează Legea nr. 101/2016 (așa cum prevede expres art. 68 al acesteia din urmă), iar, pe de altă parte, chiar Legea nr. 554/2004 se completează cu dispozițiile din Codul de procedură civilă (așa cum arată art. 28). Aceasta înseamnă că regimul juridic al căii de atac deschise împotriva hotărârii instanței de drept comun este tot cea prevăzută de dreptul comun, respectiv:

–instanța competentă este instanța ierarhic superioară (secția civilă);

–căile de atac sunt atât cea ordinară (apelul), cât și cele extraordinare (în primul rând recursul);

–termenul de declarare este de 30 de zile de la comunicare.

68.

Faptul că art. 55 din Legea nr. 101/2016 nu prevede expres distincția de competență este numai rezultatul unei erori de redactare, eroare care poate fi însă depășită prin interpretarea textelor de lege.

69.

În cea de-a treia interpretare, intermediară, se susține că art. 55 din Legea nr. 101/2016 reglementează numai procedura, în sensul stabilirii căii de atac și termenului ei de declarare, în schimb, instanța competentă este cea obișnuită pentru instanța de drept comun. În acest caz, hotărârea primei instanțe - cea de drept comun - poate fi atacată numai cu recurs, la instanța ierarhic superioară (secția civilă a tribunalului, respectiv a curții de apel), în termen de 10 zile de la comunicare.

70.

În favoarea celei de-a doua și celei de-a a treia interpretări este și argumentul că, dacă s-ar accepta prima interpretare, s-ar putea ajunge la situația ca hotărârea de primă instanță a judecătoriei [pronunțată în litigiile în valoare de până în 200.000 lei, potrivit art. 94 pct. 1 lit. k) din Codul de procedură civilă] să fie atacată direct la curtea de apel. Totuși, o astfel de soluție legislativă nu este unică în legislația românească, având în vedere că, potrivit art. 38 alin. (2) din Codul de procedură penală, curtea de apel judecă apelurile împotriva hotărârilor penale pronunțate în primă instanță atât de tribunale, cât și de judecătorii.

71.

Dată fiind situația arătată, respectiv existența mai multor posibile interpretări ale art. 53 și 55 din Legea nr. 101/2016, este necesară intervenția Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru lămurirea chestiunilor de drept, efectele unificării interpretării fiind deosebit de importante, deoarece:

–stabilirea instanței competente poate determina respectarea cu mai multă strictețe a termenelor scurte impuse pentru judecată (pentru o instanță cu volum mai mare de activitate ar fi mai greu să se conformeze acestora);

–determinarea căii de atac incidente determină caracterul devolutiv (în cazul apelului) sau nedevolutiv (în cazul recursului) al acesteia, cu consecința imediată a posibilității, sau nu, de rejudecare a fondului cauzei;

–identificarea termenului de declarare a căii de atac poate ajuta părțile în fundamentarea poziției procesuale (dacă este mai lung).

72.

În opinia Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, dispozițiile de procedură din Legea nr. 101/2016, în vigoare din 23 mai 2016, reglementează remediile, căile de atac și procedura de soluționare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune, precum și organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.

73.

Legea nr. 101/2016 se aplică și cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și celor privind executarea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor [art. 1 alin. (1) și (2)]. Dispozițiile Legii nr. 101/2016 se completează cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, ale Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 134/2010, și cu cele ale Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 287/2009, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare (art. 68).

74.

Problema în discuție a luat naștere din necorelarea dispozițiilor art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016 cu cele ale art. 55 alin. (3) din același act normativ, care prevăd că împotriva „hotărârii“ poate fi exercitată calea de atac a recursului în termen de 10 zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet de achiziții publice. Nu se distinge astfel între hotărârea pronunțată ca urmare a soluționării în primă instanță a litigiilor de la art. 53 alin. (1) și cea pronunțată ca urmare a soluționării litigiilor prevăzute de art. 53 alin. (1^1), astfel că, într-o opinie exprimată minoritar în cadrul completului de judecată, calea de atac incidentă ar fi recursul, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice.

75.

Conform opiniei majoritare exprimate în cadrul completului de judecată, deși art. 55 alin. (3) nu distinge între tipurile de litigii, competența în primă instanță și procedura aplicabilă celor două tipuri de litigii sunt complet diferite, fiind o simplă inadvertență legislativă, în sensul că la momentul emiterii actului normativ s-a omis corelarea prevederilor referitoare la calea de atac ce poate fi exercitată împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță și a celor referitoare la secția competentă să judece calea de atac respectivă. Astfel că, dată fiind atribuirea în primă instanță a competenței soluționării cauzelor prevăzute de art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016 în favoarea instanței de drept comun, aceasta nu ar mai putea fi schimbată în calea de atac. Prin urmare, incident ar fi apelul, cu toate consecințele privind termenul de exercitare, competența funcțională a instanței de apel și procedura aplicabilă.

76.

Recurenta A a arătat că litigiul are ca obiect o acțiune ce decurge din executarea unui contract de achiziție publică, așa încât sunt pe deplin aplicabile dispozițiile speciale ale Legii nr. 101/2016. Față de lipsa unei distincții clare prevăzute în lege cu privire la limitarea aplicabilității prevederilor art. 55 din Legea nr. 101/2016 la litigiile întemeiate în baza art. 53 alin. (1) din același act normativ nu se poate concluziona decât că, deși litigiile prevăzute la art. 53 alin. (1^1) (ce decurg din executarea contractelor de achiziție publică) se judecă de către instanța de drept comun, calea de atac rămâne cea reglementată de legislația ce instituie și temeiul pentru acțiunea de fond, aceasta, potrivit Legii nr. 101/2016, fiind recursul. Mai mult, art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016 menționează doar faptul că litigiile privind executarea contractelor de achiziție publică se vor judeca de instanțele civile de drept comun, însă nu și după regulile civile de drept comun.

77.

În ceea ce privește competența funcțională, recurenta a arătat că acest aspect a fost tranșat de Înalta Curte de Casație și Justiție în soluționarea unui conflict de competență ivit între secția civilă și cea de contencios administrativ, stabilind corecta competență de soluționare a recursului în favoarea secției civile.

78.

Intimatul B a arătat, în concluziile orale de la termenul din 24 februarie 2020, că litigiile având ca obiect executarea contractelor administrative sunt în competența instanțelor de drept comun, calea de atac fiind apelul.Dosarul nr. 11.400/231/2018* înregistrat pe rolul Curții de Apel Galați

79.

Intimata-pârâtă E a apreciat că, în cauză, competența aparține secției civile a Curții de Apel Galați, arătând că prin Legea nr. 212/2018 a fost introdusă distincția între competența soluționării cauzelor derivând din încheierea contractelor administrative, ce revine secției de contencios administrativ, și cea a soluționării cauzelor determinate de executarea acestor contracte, ce revine instanței civile de drept comun. Această distincție se reflectă, pe de o parte, în dispozițiile art. 53 și 55 din Legea nr. 101/2016 și, pe de altă parte, în dispozițiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

80.

Justificarea soluției legislative este dată de faptul că, în faza executării contractelor administrative, nu mai sunt incidente reglementările de drept public, ci normele de drept comun, iar soluția dată de instanța de contencios administrativ (într-un eventual proces de competența sa) nu este pusă în discuție în cadrul litigiului derivat din executarea contractului.

81.

Intimatul-pârât F a considerat că, în speță, competența aparține secției civile a Curții de Apel Galați, deoarece hotărârea pronunțată în cazul generat de executarea contractelor administrative poate fi atacată numai cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la instanța ierarhic superioară, avându-se în vedere forma în vigoare a textului începând cu data de 12 februarie 2020.

82.

Recurenta-reclamantă D, deși citată cu mențiunea corespunzătoare, nu a formulat un punct de vedere.Dosarul nr. 4.825/118/2018* înregistrat pe rolul Curții de Apel Constanța

83.

Recurentul G a considerat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate pentru sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare, argumentând astfel:

84.

În ceea ce privește relevanța chestiunii de drept invocate s-a arătat că modul de soluționare a căii de atac este determinat în mod neechivoc de lămurirea modului în care se aplică prevederile art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016 și de efectele concrete pe care le poate produce modalitatea de aplicare a acestor prevederi și, în funcție de lămurirea ce va fi adusă acestui text de lege, instanța învestită cu soluționarea căii de atac va recalifica sau nu calea de atac indicată în hotărârea instanței de fond, urmând a fi soluționată o cale de atac devolutivă sau nu.

85.

În ipoteza în care prin lămurirea acestei chestiuni de drept se va statua că în declararea și judecarea căii de atac împotriva hotărârilor pronunțate de secțiile instanțelor civile de drept comun, în litigiile prevăzute la art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016 se aplică prevederile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, calea de atac fiind recursul ce poate fi declarat și soluționat numai în condițiile de procedură edictate de acest text normativ, iar nu calea de atac a apelului, specifică procedurii în fața unei instanțe civile de drept comun, fondul cauzei nu va mai putea fi evocat.

86.

Deși textul de lege nu precizează în mod expres, a considerat că legiuitorul a avut în vedere situația în care există chestiuni de drept susceptibile de interpretări diferite, care, odată aplicate în cauze concrete, ar genera o practică neunitară.

87.

Această interpretare și aplicare neunitară a prevederilor legale a fost sesizată la nivelul instanțelor de judecată din Constanța, fiind pronunțate în cauze similare, anume în litigii având ca obiect executarea unor contracte administrative, soluții pentru care unele completuri ale Tribunalului Constanța au dispus posibilitatea atacării unor astfel de hotărâri cu recurs în termen de 10 zile de la data comunicării, în timp ce altele au indicat calea de atac a apelului în 30 de zile, ținând cont de natura juridică patrimonială a litigiului, care, odată atribuit în competența instanțelor civile de drept comun, ar urma procedura civilă de drept comun în concordanță cu funcționalitatea acestor secții, atât la fond, cât și în exercitarea căilor de atac.

88.

Distincția între cele două tipuri de acțiuni este evidentă, întrucât o cerere având ca obiect valorificarea raporturilor juridice contractuale intră în categoria litigiilor de natură patrimonială, iar cea care supune analizei validitatea unui contract de achiziție în sfera litigiilor de contencios administrativ.

89.

Așadar, în opinia recurentului, scopul organizării funcționale a instanțelor de judecată este acela de a soluționa cauze în funcție de specificul acestora, o interpretare contrară neputând fi primită, deoarece în ipoteza în care intenția legiuitorului ar fi fost aceea de a degreva instanțele de contencios administrativ ar fi atribuit spre soluționare secțiilor civile, în speță, celor specializate în litigii cu profesioniști, și cereri cu alt obiect decât acțiuni izvorâte din executarea contractelor administrative.

90.

Împrejurarea că problema de drept cu privire la care Înalta Curte de Casație și Justiție este chemată să pronunțe o hotărâre preliminară este o prevedere de procedură nu atrage inadmisibilitatea sesizării, deoarece modalitatea de aplicare și interpretare a prevederilor art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016 are un impact direct asupra fondului cauzei; în acest sens, prin Decizia nr. 43 din 21 noiembrie 2016 a instanței supreme, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 107 din 7 februarie 2017, paragraful 38, s-a stabilit că noțiunea de „soluționare pe fond“ trebuie înțeleasă în sensul larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei.

91.

În aplicarea prevederilor art. 55 alin. (3) raportat la prevederile art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016, în forma în vigoare anterior modificărilor legislative survenite prin intrarea în vigoare a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 23/2020, cu privire la instanța competentă, calea de atac și termenul de declarare al acesteia împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță în litigiile având ca obiect litigii vizând executarea contractelor de achiziție publică, astfel cum acestea sunt definite de dispozițiile art. 3 alin. (1) lit. a), respectiv lit. c) din Legea nr. 101/2016, dar și prin raportare la formele de contracte de achiziție publică, astfel cum acestea sunt definite de prevederile art. 68 din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, cu modificările și completările ulterioare, de art. 82 din Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, cu modificările și completările ulterioare, sau de art. 50 din Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, cu modificările și completările ulterioare, la nivelul curților de apel au fost identificate orientări jurisprudențiale diferite.

92.

Astfel, potrivit unei opinii, competența materială procesuală de soluționare a căilor de atac exercitate împotriva sentințelor pronunțate de instanțele de fond revine secțiilor civile/specializate în litigii cu profesioniști, în acest sens pronunțându-se Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Covasna - Secția civilă, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a și a IX-a de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Ialomița, Tribunalul Maramureș, Tribunalul Sălaj, Tribunalul Constanța - Secția I civilă, Curtea de Apel Craiova, Curtea de Apel Iași - Secția de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Bihor, Curtea de Apel Pitești, Curtea de Apel Ploiești, Curtea de Apel Suceava - Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Timișoara - Secția a II-a civilă și Curtea de Apel Târgu Mureș.

93.

Într-o altă opinie s-a apreciat că revine secțiilor de contencios administrativ și fiscal competența materială de soluționare a căii de atac, astfel cum au arătat Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Bacău, Tribunalul Brașov - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul București - Secția a VI-a civilă, Tribunalul Ilfov, Tribunalul Giurgiu, Curtea de Apel Galați, Tribunalul Galați - Secția a II-a civilă, Curtea de Apel Pitești și Tribunalul Suceava - Secția a II-a civilă.

94.

Referitor la calea de atac, într-o opinie s-a considerat că aceasta este recursul, în 10 zile de la comunicare, în acest sens pronunțându-se Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Brașov - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel București - secțiile a VIII-a și a IX-a de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul București - Secția a VI-a civilă, Tribunalul Ialomița, Tribunalul Ilfov, Tribunalul Giurgiu, Tribunalul Maramureș, Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Craiova, Curtea de Apel Galați, Tribunalul Galați - Secția a II-a civilă, Tribunalul Bihor, Curtea de Apel Pitești, Curtea de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Timișoara, iar într-un alt punct de vedere s-a învederat că este apelul, în 30 de zile de la comunicare, așa cum rezultă din punctele înaintate de Curtea de Apel Brașov - Secția de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Covasna - Secția civilă, Tribunalul Sălaj, Curtea de Apel Iași - Secția de contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Suceava - Secția a II-a civilă și Curtea de Apel Târgu Mureș.

95.

În ceea ce privește procedura de soluționare a acestor litigii, la nivelul Tribunalului Covasna - Secția civilă, Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Bacău, Tribunalul Ialomița, Tribunalul Maramureș, Curtea de Apel Craiova, Curtea de Apel Galați, Tribunalul Galați - Secția a II-a civilă, Curtea de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Suceava - Secția a II-a civilă și Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, s-a apreciat că este cea reglementată de legile speciale, anume Legea nr. 101/2016 și Legea nr. 98/2016, Tribunalul Sălaj, Curtea de Apel Iași - Secția de contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Pitești, Curtea de Apel Suceava - Secția a II-a civilă și Curtea de Apel Târgu Mureș împărtășind opinia potrivit căreia aceste litigii se judecă cu aplicarea normelor de drept comun prevăzute de Codul de procedură civilă și de Codul civil.

96.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

97.

În cadrul mecanismelor procedurale de unificare a practicii judiciare, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a pronunțat următoarele decizii apreciate ca fiind relevante pentru problemele de drept ce formează obiectul sesizărilor de față:

–Decizia nr. 18 din 17 octombrie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 11/2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 6 aprilie 2017, prin care a fost admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Pitești și s-a stabilit că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 226 alin. (1) și art. 228 alin. (2) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările și completările ulterioare, competența materială procesuală a tribunalelor/secțiilor specializate se determină în funcție de obiectul sau natura litigiilor de genul celor avute în vedere cu titlu exemplificativ de art. 226 alin. (1) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările și completările ulterioare;

–Decizia nr. 16 din 18 septembrie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 731/1/2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 924 din 24 noiembrie 2017, prin care a fost admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov și s-a stabilit că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali și art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente, cu modificările și completările ulterioare, competența materială procesuală de soluționare a contestațiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripție de admitere sau respingere a candidaturilor revine instanțelor civile;

–Decizia nr. 17 din 18 septembrie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 733/1/2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 930 din 27 noiembrie 2017, prin care a fost admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov și s-a stabilit că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor legale privind calea de atac în materia contenciosului administrativ, împotriva hotărârilor pronunțate în această materie poate fi exercitată numai calea de atac a recursului, cu excepția cazului prevăzut de dispozițiile art. 25 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare;

–Decizia nr. 17 din 17 septembrie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 1.244/1/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 872 din 16 octombrie 2018, prin care a fost admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Suceava și s-a stabilit că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 129 alin. (2) pct. 2,art. 129 alin. (3),art. 130 alin. (2) și (3), art. 131,art. 136 alin. (1),art. 200 alin. (2) din Codul de procedură civilă și ale art. 35 alin. (2) și art. 36 alin. (3) din Legea nr. 304/2004, necompetența materială procesuală a secției/completului specializat este de ordine publică;

–Decizia nr. 18 din 1 octombrie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 1.778/1/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 965 din 14 noiembrie 2018, prin care a fost admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Cluj și s-a stabilit că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 96 pct. 3,art. 97 pct. 1 și art. 483 din Codul de procedură civilă, competența de soluționare a recursurilor declarate împotriva hotărârilor pronunțate în apel de către tribunale, în cauzele având ca obiect cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 lei inclusiv, ca urmare a pronunțării Deciziei nr. 369 din 30 mai 2017 a Curții Constituționale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 20 iulie 2017, revine curților de apel.

98.

La nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția a II-a civilă au fost identificate următoarele decizii relevante sub aspectul competenței materiale procesuale: Decizia nr. 2.011 din 7 noiembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 5.270/2/2019; Decizia nr. 289 din 4 februarie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 587/122/2019*; Decizia nr. 532 din 4 martie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 1.611/110/2019/a1*, reținându-se, în esență, că soluționarea în fond a cauzei de un complet specializat impune judecarea recursului de către o secție specializată în aceeași materie a instanței ierarhic superioare.

99.

În cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal au fost identificate următoarele decizii relevante în privința aceleiași chestiuni de drept: Decizia nr. 1.390 din 14 martie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 3.007/62/2018*; Decizia nr. 2.476 din 10 mai 2019, pronunțată în Dosarul nr. 3.643/117/2018*; Decizia nr. 3.068 din 5 iunie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 25.548/299/2018; Decizia nr. 4.792 din 16 octombrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 2.137/85/2018*; Decizia nr. 5.974 din 27 noiembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 5.013/2/2019; Decizia nr. 222 din 16 ianuarie 2020, pronunțată Dosarul nr. 20.870/302/2018; Decizia nr. 276 din 21 ianuarie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 5.012/2/2019; Decizia nr. 277 din 21 ianuarie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 5.119/2/2019; Decizia nr. 490 din 29 ianuarie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 6.821/2/2019; Decizia nr. 1.633 din 12 martie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 5.770/2/2019, apreciindu-se că o cale de atac exercitată împotriva unei hotărâri pronunțate în primă instanță de o instanță civilă sau de contencios administrativ se impune a fi soluționată de secția sau completul specializat al instanței superioare care judecă în aceeași materie.

100.

La nivelul Curții Constituționale nu a fost identificată jurisprudență relevantă.

101.

Prin raportul întocmit, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea art. 55 alin. (3) raportat la art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice), hotărârea pronunțată în primă instanță în procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative se atacă cu recurs în termen de 10 zile de la comunicare la instanța ierarhic superioară - secția sau completul specializat în litigii cu profesioniști, conform procedurii prevăzute de Legea nr. 101/2016.

102.

Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, pentru declanșarea procedurii hotărârii prealabile au fost instituite mai multe condiții de admisibilitate, care se impun a fi întrunite în mod cumulativ și care pot fi enunțate astfel:

–existența unei cauze în curs de judecată, aflată în ultimă instanță;

–cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza;

–soluționarea pe fond a cauzei să depindă de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării;

–chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă;

–Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra respectivei chestiuni de drept, iar aceasta nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

103.

Procedând la analiza admisibilității prezentelor sesizări vizând normele de drept procesual, din perspectiva primelor două condiții enunțate, se apreciază că acestea sunt îndeplinite. Astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție a fost sesizată de trei completuri de judecată din cadrul Curții de Apel București, Curții de Apel Galați și Curții de Apel Constanța învestite cu soluționarea căii de atac a recursului și respectiv a apelului în litigii a căror procedură de soluționare este cea specială, prevăzută de dispozițiile Legii nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, iar una dintre chestiunile ce se solicită a fi dezlegate vizează chiar natura căii de atac incidente în astfel de litigii.

104.

În ce privește a treia condiție, sintagma folosită de legiuitor - „de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei“ - impune cu necesitate legătura strânsă dintre chestiunile de drept ce fac obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție și obiectul acțiunii civile, deoarece numai analizând pretenția concretă dedusă judecății instanțele realizează o judecată pe fond a cauzei.

105.

Pe cale de consecință, admisibilitatea procedurii hotărârii prealabile, indiferent dacă privește o normă de drept material sau o normă de drept procedural, este condiționată de împrejurarea ca interpretarea pe care o va da instanța supremă să producă consecințe juridice de natură să determine soluționarea pe fond a cauzei. În cauză, obiectul celor trei sesizări adresate instanței supreme în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile vizează în mod evident probleme de drept ce se circumscriu sferei normelor de drept procesual, însă, câtă vreme completurile de judecată - titulare ale sesizărilor - sunt chemate să se pronunțe asupra căii de atac promovate, apare ca fiind îndeplinită și cerința ca soluționarea pe fond a cauzei să depindă de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării.

106.

Problemele prezintă în continuare caracter de noutate, dată fiind jurisprudența redusă și recentă la nivel național cu privire la aceste chestiuni de drept și au un grad relativ ridicat de dificultate, generat de modificările succesive ale cadrului normativ și insuficiența reglementărilor. Astfel, textele de lege au fost considerate susceptibile de mai multe interpretări, aspect ce rezultă și din punctele de vedere exprimate de instanțe.

107.

Această situație justifică și interesul în formularea celor 3 sesizări pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii generalizării unei practici neunitare privitoare la calea de atac ce poate fi promovată în astfel de cauze.

108.

Deși Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice a lămurit chestiunea căii de atac incidente, a termenului în care aceasta poate fi exercitată, precum și a competenței instanței de control judiciar, acest aspect nu este de natură a înlătura îndeplinirea cerințelor de admisibilitate, câtă vreme potrivit dispozițiilor art. XI din actul normativ anterior menționat, procesele și cererile aflate în curs de soluționare în fața instanțelor judecătorești la data intrării în vigoare a acestui act normativ continuă să se judece în condițiile și cu procedura prevăzute de legea în vigoare la data la care au fost începute.

109.

Totodată, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra problemelor de drept puse în discuție, iar acestea nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

110.

În consecință, sesizările formulate cu privire la interpretarea și aplicarea normelor de drept procesual îndeplinesc condițiile de admisibilitate prevăzute de lege pentru declanșarea procedurii hotărârii prealabile.

111.

În privința chestiunii legate de dificultatea determinării normelor de drept substanțial aplicabile litigiilor decurgând din executarea contractelor administrative, se constată că sesizarea formulată de instanța de trimitere, Curtea de Apel București, nu este motivată.

112.

Astfel, în condițiile în care art. 519 din Codul de procedură civilă nu definește noțiunea de „chestiune de drept“, în practica Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a arătat în mod constant că, pentru a fi vorba de o problemă de drept reală, trebuie ca norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă, lacunară sau neclară. Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare.

113.

În același sens, întrebarea formulată în cadrul procedurii prealabile trebuie să vizeze o chestiune de drept punctuală, astfel încât soluția dată în această procedură să aibă în vedere numai chestiunea respectivă, iar nu întreaga problematică a unui text de lege.

114.

De asemenea, referitor la acest aspect, în doctrină s-a arătat că, în înțelesul legii, chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită trebuie să fie specifică, urmărind interpretarea punctuală a unui text legal, fără a-i epuiza înțelesurile sau aplicațiile; întrebarea instanței trebuie să fie una calificată, iar nu generică și pur ipotetică.

115.

În sesizarea formulată, instanța de trimitere nu indică punctual decât norme de drept procedural și dificultăți de interpretare în privința acestora, fără nicio referire la vreo normă de drept substanțial. Astfel, întrebarea formulată de autoarea sesizării, prin gradul său de generalitate, nu este una calificată, ci doar ipotetică, având ca finalitate rezolvarea unor chestiuni de drept cu valoare de principiu, în privința normelor de drept substanțial aplicabile contractelor administrative.

116.

Din această perspectivă, sesizarea Curții de Apel București - Secția a VI-a civilă cu procedura pronunțării unei hotărâri prealabile referitoare la normele de drept substanțial aplicabile litigiilor decurgând din executarea contractelor administrative este inadmisibilă, raportat la dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.

117.

Problemele de drept ce se cer a fi lămurite prin prezentele sesizări vizează calea de atac, termenul de exercitare a acesteia și instanța competentă să o soluționeze în cazul litigiilor care decurg din executarea contractelor administrative, în interpretarea dispozițiilor art. 53 alin. (1^1) și art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, așa cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative, pentru perioada anterioară modificărilor aduse prin dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice.

118.

Anterior adoptării Legii nr. 101/2016, competența soluționării cauzelor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și în cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică a fost reglementată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 - capitolul 9 - și a aparținut fie instanțelor de contencios administrativ (la data publicării actului normativ, art. 287 stabilea expres că se aplică dispozițiile Legii nr. 554/2004), fie instanțelor comerciale (competență stabilită începând cu data de 3 ianuarie 2011, prin art. I pct. 74 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 76/2010 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006, astfel cum a fost modificat prin articolul unic pct. 35 din Legea nr. 278/2010), fie a fost partajată între cele două instanțe, în sensul că litigiile de natură precontractuală erau soluționate de instanțele de contencios administrativ, iar cele ulterioare contractului, de instanțele comerciale (începând cu 23 iunie 2009, conform art. I pct. 26 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 72/2009 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006).

119.

Conform expunerii de motive ce au stat la baza adoptării Legii nr. 101/2016, perfecționarea cadrului legislativ în domeniul achizițiilor publice s-a impus, în primul rând, ca urmare a necesității de transpunere în legislația națională a prevederilor noului pachet legislativ european: Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune, Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE, Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CE.

120.

În contextul adoptării noului pachet legislativ privind achizițiile publice în România a fost adoptată Legea nr. 101/2016, o lege distinctă privind căile de atac în materia achizițiilor publice și concesiunilor, prin transpunerea Directivei Consiliului 89/665/CEE din 21 decembrie 1989, cu modificările și completările ulterioare, precum și a Directivei Consiliului 92/13/CEE, cu modificările și completările ulterioare. Aceste directive coordonează procedurile naționale de revizuire în domeniul achizițiilor publice și concesiunilor prin instituirea unor standarde comune care să asigure modalități rapide și efective de corectare a oricărei presupuse încălcări a reglementărilor aplicabile în cadrul procedurilor de atribuire.

121.

Astfel, prin Legea nr. 101/2016 a fost reglementat în mod distinct regimul juridic al remediilor și căilor de atac, aplicabil în mod unitar și valabil în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice, achiziții sectoriale, concesiuni de lucrări și concesiuni de servicii.

122.

În acest sens, Legea nr. 101/2016 prevede în mod expres:

Articolul l
(1)Prezenta lege reglementează remediile, căile de atac și procedura de soluționare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune, precum și organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.
(2)Prezenta lege se aplică și cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și celor privind executarea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor.
(3)Scopul prezentei legi îl constituie asigurarea, la nivel național, a unor mecanisme și proceduri efective, rapide și eficiente de sesizare și remediere a neregulilor, care să garanteze respectarea dispozițiilor legale privind atribuirea contractelor.

123.

La data adoptării Legii nr. 101/2016, forma textelor ce se solicită a fi interpretate era următoarea:

Capitolul VISistemul de remedii judiciar (...)Secţiunea a 2-a Soluționarea litigiilor în instanța de judecată
Articolul 53
(1)Procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante, prin completuri specializate în achiziții publice. (...)
Articolul 55
(1)În cazuri justificate, dacă instanța de judecată nu ia hotărârea de îndată, poate dispune amânarea pronunțării pentru un termen de 5 zile.
(2)Hotărârea se redactează într-un termen de 7 zile de la pronunțare și se comunică de îndată părților în cauză.
(3)Hotărârea poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare, la secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel, care judecă în complet specializat în achiziții publice. Recursul este soluționat de urgență și cu precădere, într-un termen ce nu va depăși 30 de zile de la data sesizării legale a instanței.
(4)Recursul suspendă executarea și se judecă de urgență și cu precădere.
(5)În cazul admiterii recursului, instanța de recurs rejudecă, în toate cazurile, litigiul în fond.

124.

Dificultățile de interpretare și aplicare a dispozițiilor care formează obiectul prezentei sesizări au fost generate de intervenirea Legii nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018 și intrată în vigoare la 2 august 2018. În expunerea de motive în vederea modificării și completării Legii nr. 554/2004, legiuitorul a arătat că în materia contenciosului administrativ și fiscal s-a înregistrat o creștere semnificativă a numărului de cauze nou-intrate, astfel încât volumul excesiv de mare de rezolvat pentru completurile de judecată ce funcționează în materia contenciosului administrativ are impact direct asupra termenului de soluționare a cauzelor, atât în ce privește durata care trece între data depunerii cererii și data la care se acordă primul termen de judecată, cât și în ce privește durata dintre sesizarea instanței și finalizarea definitivă a litigiului.

125.

În aceste condiții, scopul adoptării modificărilor legislative prin Legea nr. 212/2018 a fost acela de reducere a duratei de soluționare a dosarelor, echilibrarea volumului de activitate între secțiile instanțelor și între instanțe, cu respectarea competențelor profesionale ale acestora, precum și crearea premiselor legale ale respectării în mod real a dreptului cetățenilor de acces la instanță și de rezolvare a dosarelor în termen rezonabil.

126.

Printre tipurile de modificări apreciate de către legiuitor ca având un impact real în sensul dorit a fost menționată modificarea competenței de soluționare pentru unele tipuri de cauze, care pot fi rezolvate și de alte secții sau completuri specializate, nepresupunând o problematică juridică diferită, sens în care au fost menționate și litigiile ce provin din executarea și încetarea contractelor administrative.

127.

În considerarea acestor argumente, prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative, litigiile avute în vedere de dispozițiile art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 au fost împărțite în două categorii, fiind partajată în mod corespunzător și competența materială procesuală a instanței competente să le soluționeze:

Articolul 53
(1)Procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind anularea sau nulitatea contractelor se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante, prin completuri specializate în achiziții publice.
(1^1)Procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către instanța civilă de drept comun în circumscripția căreia se află sediul autorității contractante.
(1^2)Acțiunile prevăzute la alin. (1) și (1^1) se pot introduce și la instanțele de la locul încheierii contractului, dacă în acest loc funcționează o unitate ce aparține autorității contractante.

128.

În condițiile în care legiuitorul nu a înțeles să modifice în mod corespunzător și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, în practică au apărut divergențe în interpretarea și aplicarea acestui text de lege, care pare să reglementeze o singură instanță competentă să judece calea de atac în toate litigiile avute în vedere de art. 53, așa cum a fost acesta modificat. În realitate, textul evocat nu poate fi interpretat decât în sensul că prevede în mod expres instanța competentă să soluționeze calea de atac în privința litigiilor prevăzute de art. 53 alin. (1). O interpretare în sensul că și în cazul hotărârilor pronunțate în fond de instanța de drept comun calea de atac se judecă la secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel, în complet specializat în achiziții publice, ar fi de natură să încalce, în primul rând, principiul specializării secțiilor/ completurilor de judecată din cadrul unei instanțe, iar, în al doilea rând, chiar voința declarată a legiuitorului, care a fost aceea de degrevare a secției de contencios administrativ și fiscal, respectiv a completului specializat în achiziții publice (fără nicio distincție după cum acestea ar funcționa în cadrul tribunalelor sau curților de apel) de unele tipuri de cauze, în legătură cu care a apreciat că pot fi rezolvate și de alte secții sau completuri specializate.

129.

În ceea ce privește principiul specializării secțiilor/completurilor de judecată din cadrul unei instanțe, astfel cum s-a reținut în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent pentru soluționarea recursului în interesul legii, în cadrul competenței jurisdicționale trebuie distins între competența materială (de atribuție) și competența teritorială, iar în cadrul competenței materiale se distinge între competența materială funcțională, stabilită după felul atribuțiilor jurisdicționale ce revin fiecărei categorii de instanțe (de exemplu, judecata în primă instanță, judecata în apel, judecata în recurs) și competența materială procesuală, care se stabilește în raport cu obiectul, natura sau valoarea litigiului dedus judecății (a se vedea paragraful 155 din Decizia nr. 18 din 17 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 6 aprilie 2017, și paragraful 29 din Decizia nr. 16 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 924 din 24 noiembrie 2017).

130.

Competenței materiale procesuale i se subsumează și competența specializată, care este reglementată în cuprinsul Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, precum și în cuprinsul unor legi speciale. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 35 alin. (2) și ale art. 36 alin. (3) din Legea nr. 304/2004 (modificată prin Legea nr. 207/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 636 din 20 iulie 2018), în cadrul curților de apel și al tribunalelor funcționează secții sau, după caz, completuri specializate pentru cauze civile, cauze cu profesioniști, cauze penale, cauze cu minori și de familie, cauze de contencios administrativ și fiscal, cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale, insolvență, concurență neloială sau pentru alte materii, precum și completuri specializate pentru cauze maritime și fluviale. În consecință, dacă la nivelul unei instanțe există secții sau completuri specializate, o cauză ce intră în competența de soluționare a acestora trebuie repartizată la secția sau completul specializat corespunzător, inclusiv în calea de atac.

131.

Potrivit celor statuate prin Decizia nr. 17 din 17 septembrie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 872 din 16 octombrie 2018, necompetența materială procesuală a secției/completului specializat este de ordine publică, soluție consacrată și legislativ prin modificarea corespunzătoare a dispozițiilor art. 129 alin. (2) pct. 2 din Codul de procedură civilă (prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative), potrivit cărora necompetența este de ordine publică în cazul încălcării competenței materiale, când procesul este de competența unei alte secții sau altui complet specializat.

132.

De altfel, în practica Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a mai reținut deja și prin Decizia nr. 18 din 17 noiembrie 2016 - Completul competent să judece recursul în interesul legii (paragraful 164) că în căile de atac se păstrează în mod corespunzător competența materială procesuală a instanței care a judecat litigiul în fond.

133.

Așadar, dacă legiuitorul a înțeles să stabilească în mod expres competența de soluționare în primă instanță a litigiilor decurgând din executarea contractelor administrative în favoarea instanței civile de drept comun, este evident că și calea de atac va fi de competența secției sau completului corespunzător de la instanța mai mare în grad, cu respectarea normelor de competență materială procesuală.

134.

Este de subliniat faptul că prin stabilirea expresă a instanței competente să soluționeze recursul în cazurile proceselor și cererilor păstrate în competența de soluționare a instanței de contencios administrativ și fiscal, prin completuri specializate în achiziții publice, legiuitorul nu a înțeles să deroge, în calea de atac, de la normele de competență materială procesuală, păstrând specializarea instanței de fond și pentru instanța competentă să judece calea de atac.

135.

O eventuală opțiune a legiuitorului în sensul că întotdeauna calea de atac se judecă de către secția contencios administrativ și fiscal a curții de apel, în complet specializat în achiziții publice, indiferent de obiectul litigiului, atât în cazul celor prevăzute în art. 53 alin. (1), cât și în cazul celor de la alin. (1^1) al aceluiași articol, ar fi constituit o derogare de la normele de competență materială procesuală în calea de atac, pentru litigiile avute în vedere de alin. (1^1) al art. 53. Ca atare, această derogare ar fi trebuit să fie expresă, potrivit dispozițiilor art. 63 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, neputând fi dedusă dintr-o simplă necorelare legislativă.

136.

Nu în ultimul rând, trebuie menționat și faptul că la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție, în același sens este întreaga practică judiciară decurgând din soluțiile pronunțate în regulatoarele de competență prin care au fost soluționate conflictele de competență ivite între secțiile civile/completurile specializate în litigii cu profesioniști și secțiile de contencios administrativ și fiscal/completurile specializate în achiziții publice, în soluționarea căilor de atac împotriva hotărârilor pronunțate în litigiile decurgând din executarea contractelor administrative.

137.

Având în vedere că dispozițiile ce instituie competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel în complet specializat în achiziții publice, în judecarea căii de atac, nu sunt incidente în privința litigiilor care decurg din executarea contractelor administrative, iar textul art. 55 nu poate fi considerat modificat implicit, pentru perioada cuprinsă între modificarea adusă Legii nr. 101/2016 prin Legea nr. 212/2018 și modificarea adusă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020, nu există dispoziții legale exprese în ceea ce privește competența materială funcțională a instanței în soluționarea căii de atac împotriva hotărârilor pronunțate în astfel de litigii.

138.

În acest caz, așa cum s-a reținut în practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, inclusiv prin Decizia nr. 18 din 1 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 965 din 14 noiembrie 2018, pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii, devin incidente prevederile de principiu conținute de art. 5 alin. (3) din Codul de procedură civilă și se impune determinarea instanței competente să soluționeze calea de atac prin prisma interpretării istorice și logice a textelor legale și a principiilor dreptului procesual civil și organizării judiciare.

139.

Instituirea expresă a competenței de soluționare a litigiilor decurgând din executarea contractelor administrative în favoarea instanței civile de drept comun duce la o partajare a competenței materiale de soluționare a unor astfel de litigii între judecătorii și tribunale, în funcție de criteriul valoric, după cum rezultă din dispozițiile coroborate ale art. 94 pct. 1 lit. k) și art. 95 pct. 1 din Codul de procedură civilă.

140.

Organizarea ierarhică a instanțelor judecătorești, ce rezultă din art. 2 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și art. 94-97 din Codul de procedură civilă, presupune ca învestirea instanțelor de control judiciar să se facă din treaptă în treaptă, instanțele superioare învestite cu soluționarea unei căi de atac de reformare putând infirma soluțiile pronunțate de instanțele inferioare.

141.

Astfel, examinarea dispozițiilor art. 94-97 din Codul de procedură civilă relevă organizarea, în sens ierarhic, a instanțelor competente să soluționeze căile de atac.

142.

Mai mult, sintagma „instanța ierarhic superioară“ este prezentă în mai multe articole ale Codului de procedură civilă - putând fi enumerate, cu titlu de exemplu, art. 53 alin. (1),art. 64 alin. (4),art. 132 alin. (4),art. 344,art. 406 alin. (6), art. 410,art. 414 alin. (1), art. 421 alin. (2),art. 437 alin. (1),art. 440 și art. 1.071 alin. (1)-, întotdeauna cu scopul de a indica instanța competentă să soluționeze o cale de atac.

143.

Astfel, în condițiile reglementării în vigoare în perioada avută în vedere în prezenta cauză, competența trebuie atribuită instanței ierarhic superioare celei care a pronunțat hotărârea în fond, prin aplicarea principiului organizării judecătorești în sistem ierarhic de tip piramidal, pentru a se împlini dezideratul realizării de către instanțe a controlului judiciar din treaptă în treaptă, dispozițiile legale relevând că un atare sistem, în materie procesual civilă, nu a fost abandonat prin noul Cod de procedură civilă.

144.

De altfel, reglementări exprese în acest sens au fost adoptate prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.074 din 18 decembrie 2018 și intrată în vigoare din 21 decembrie 2018 (deci după intrarea în vigoare a Legii nr. 212/2018).

145.

În ceea ce privește calea de atac incidentă în cazul litigiilor care decurg din executarea contractelor administrative se constată că de la intrarea în vigoare a Legii nr. 101/2016 și până la modificările aduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/2020, singura cale de atac reglementată de aceasta a fost recursul.

146.

Trebuie subliniat, în acest context, faptul că Legea nr. 101/2016 este o lege specială și derogatorie de la dispozițiile Codului de procedură civilă, dar și în raport cu Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ce constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ, câtă vreme reglementează, potrivit dispozițiilor exprese cuprinse în art. 1, remediile, căile de atac și procedura de soluționare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicțională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune, această lege aplicându-se, totodată, și cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și celor privind executarea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor.

147.

Potrivit dispozițiilor din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative:

Articolul 15
(1)O reglementare din aceeași materie și de același nivel poate fi cuprinsă într-un alt act normativ, dacă are caracter special față de actul ce cuprinde reglementarea generală în materie.
(2)Caracterul special al unei reglementări se determină în funcție de obiectul acesteia, circumstanțiat la anumite categorii de situații, și de specificul soluțiilor legislative pe care le instituie.
(3)Reglementarea este derogatorie dacă soluțiile legislative referitoare la o situație anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie, aceasta din urmă păstrându-și caracterul său general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri.

148.

Totodată, potrivit dispozițiilor exprese ale Legii nr. 101/2016:

Articolul 68
Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, ale Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare, și cu cele ale Legii nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare.

149.

În consecință, câtă vreme prin modificările aduse art. 53 din Legea nr. 101/2016, potrivit Legii nr. 212/2018, s-a făcut trimitere la dreptul comun exclusiv din perspectiva determinării instanței civile competente material să soluționeze o anumită categorie de litigii dintre cele avute în vedere de legea specială, respectiv litigiile decurgând din executarea contractelor administrative, rezultă că nu au fost modificate nici calea de atac incidentă în astfel de cauze, nici procedura specială de soluționare a acesteia, în lipsa unor dispoziții exprese în acest sens.

150.

Textul art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016 nu poate fi interpretat în sensul că prin modificarea competenței materiale în favoarea instanței civile de drept comun în privința unor categorii de litigii dintre cele ce fac obiectul reglementării speciale ar fi fost modificată, implicit, și procedura specială de judecată a acestora.

151.

Astfel, potrivit dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative:

Articolul 58Evenimentele legislative
(1)După intrarea în vigoare a unui act normativ, pe durata existenței acestuia pot interveni diferite evenimente legislative, cum sunt: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea. (...)
Articolul 67Evenimentele legislative implicite
(1)În cazuri deosebite, în care la elaborarea și adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite. (...)
(3)Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziții nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres.

152.

Din perspectiva Legii nr. 101/2016, dreptul comun în materie îl constituie Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, și nu normele din Codul de procedură civilă, ce constituie dispozițiile legii civile de drept comun și care completează legea specială (devin incidente) numai în măsura în care nu sunt contrare acesteia.

153.

Așadar, trimiterea la dispozițiile dreptului comun cuprinsă în modificarea intervenită prin Legea nr. 212/2018 vizează exclusiv normele de reglementare a competenței materiale (funcțională și procesuală) a instanței civile competente să soluționeze litigiile decurgând din executarea contractelor administrative, fără ca această trimitere să poată fi extinsă implicit și asupra căii de atac sau procedurii de judecată de drept comun în materie civilă, în condițiile în care prevederile cuprinse în Legea nr. 101/2016 sunt norme speciale, nu numai prin raportare la procedura de drept comun în materie civilă, ci chiar și prin raportare la dreptul comun în materia contenciosului administrativ.

154.

O interpretare în sensul modificării implicite a procedurii de soluționare a căii de atac în litigiile decurgând din executarea contractelor administrative în sensul aplicării normelor de procedură de drept comun în materie civilă ar presupune ca, în privința litigiilor decurgând din executarea contractelor administrative, calea de atac să fie apelul, în termen de 30 de zile de la comunicarea hotărârii din primă instanță, și, respectiv, recursul, ce poate fi declarat tot într-un termen de 30 de zile de la comunicarea deciziei din apel, iar în ipoteza judecării recursului de către Înalta Curte de Casație și Justiție, în caz de casare, soluția neputând fi decât aceea de trimitere spre rejudecare, ceea ce presupune reluarea judecății cel puțin din faza procesuală a apelului.

155.

Ținând cont de faptul că, deși a dat în competența de soluționare a instanței civile de drept comun litigiile decurgând din executarea contractelor administrative, legiuitorul a prevăzut în mod expres că aceste litigii se soluționează „de urgență și cu precădere“, este evident că termenele și soluțiile reglementate în procedura de drept comun din materie civilă nu pot fi considerate compatibile cu celelalte dispoziții speciale ale Legii nr. 101/2016.

156.

Rezultă deci că o astfel de interpretare ar lipsi de eficiență modificările adoptate de legiuitor prin Legea nr. 212/2018, în sensul declarat prin expunerea de motive atașată acestei legi, respectiv de reducere a duratei de soluționare a dosarelor, atât din perspectiva duratei care trece între data depunerii cererii și data la care se acordă primul termen de judecată, cât și în ce privește durata dintre sesizarea instanței și finalizarea definitivă a litigiului.

157.

De altfel, intenția legiuitorului de a păstra procedura specială de judecată inclusiv în privința litigiilor decurgând din executarea contractelor administrative rezultă și din ultima modificare a Legii nr. 101/2016, adusă potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice.

158.

În raport cu cele expuse anterior, textul art. 53 alin. (1^1) coroborat cu cel al art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 se interpretează în sensul că hotărârea pronunțată în primă instanță în procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative se atacă cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare, la instanța ierarhic superioară - secția sau completul specializat în litigii cu profesioniști, conform procedurii prevăzute de Legea nr. 101/2016.

Gabriela Elena Bogasiu	- vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului
Marian Budă	- președintele Secției a II-a civile
Denisa Angelica Stănișor	- președintele Secției de contencios administrativ și fiscal
Maria Speranța Cornea	- judecător la Secția a II-a civilă
Minodora Condoiu	- judecător la Secția a II-a civilă
Ianina Blandiana Grădinaru	- judecător la Secția a II-a civilă
Virginia Florentina
Duminecă	- judecător la Secția a II-a civilă
Carmen Trănica Teau	- judecător la Secția a II-a civilă
Iuliana Măiereanu	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Gabriel Viziru	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Andreea Marchidan	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Emil Adrian Hancaș	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Daniel Gheorghe Severin	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 40 din 18 mai 2020

Textul actului

I.Titularii și obiectul sesizărilor

II.Normele de drept intern care formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile

III.Expunerea succintă a proceselor în cadrul cărora s-au invocat chestiunile de drept menționate

IV.Motivele de admisibilitate reținute de titularii sesizărilor

V.Punctele de vedere ale completurilor de judecată cu privire la dezlegarea chestiunilor de drept

VI.Punctele de vedere ale părților

VII.Jurisprudența instanțelor naționale în materie

VIII.Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Curții Constituționale

IX.Punctul de vedere exprimat de către judecătorii raportori asupra sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

X.Înalta Curte de Casație și Justiție

X.1.Asupra admisibilității sesizărilor

X.2.Asupra fondului sesizărilor