Decizie nr. 28 din 23 februarie 1999

Lucian Mihai - preşedinte

Costica Bulai - judecător

Constantin Doldur - judecător

Kozsokar Gabor - judecător

Ioan Muraru - judecător

Nicolae Popa - judecător

Lucian Stangu - judecător

Florin Bucur Vasilescu - judecător

Romul Petru Vonica - judecător

Gheorghe Batranu - procuror

Gabriela Dragomirescu - magistrat-asistent

Pe rol se afla soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 19 lit. d) şi ale art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, ridicată de Societatea Comercială "Kondratov" - S.R.L. din comuna Sanmartin în Dosarul nr. 2.206/CA/1998 al Curţii de Apel Oradea.

Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din data de 2 februarie 1999, în prezenta reprezentantului Ministerului Public şi în lipsa părţilor, Societatea Comercială "Kondratov" - S.R.L. şi Curtea de Conturi, legal citate, şi au fost consemnate în încheierea de la acea data, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunţarea pentru data de 9 februarie 1999 şi apoi pentru data de 23 februarie 1999.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constata următoarele:

Prin Încheierea din 5 octombrie 1998 Curtea de Apel Oradea a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 19 lit. d) şi ale art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Kondratov" - S.R.L. din comuna Sanmartin. În motivarea excepţiei se arata ca textele criticate sunt în contradictie cu art. 139 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia Curtea de Conturi exercita controlul în trei domenii privind resursele financiare ale statului şi ale sectorului public, şi anume cu privire la modul de formare, de administrare şi de întrebuinţare a acestor resurse financiare. Se apreciază ca modul de formare se referă la elementele componente ale bugetului de stat, bugetului unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice, fiind concretizat în art. 17 lit. a)-f) din Legea nr. 94/1992, în timp ce dispoziţiile art. 19 lit. d) şi ale art. 77 alin. (3) din aceeaşi lege prevăd atribuţii de control asupra modului de executare şi de încasare a creanţelor bugetare datorate de contribuabili persoane juridice. Aceasta competenţa, prevăzută la art. 19 lit. d) şi la art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, transforma Curtea de Conturi în organ de control privind executarea creanţelor bugetare de către contribuabilii persoane juridice, competenţa ce depăşeşte limitele Constituţiei. Se susţine, de asemenea, ca verificarea, în temeiul art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992, a tuturor persoanelor juridice care nu îşi îndeplinesc obligaţiile financiare şi obligarea acestora la virarea sumelor datorate, a dobânzilor şi a majorărilor de întârziere constituie o activitate de control financiar privind modul de executare a creanţelor bugetare de către contribuabili, iar nu de control asupra modului de formare a resurselor financiare. Or, competenţa verificării şi controlul asupra modului de executare a creanţelor bugetare revin, potrivit Ordonanţei Guvernului nr. 70/1997, Ministerului Finanţelor. În felul acesta, extinzandu-se competenţa Curţii de Conturi, s-a ajuns ca în aceeaşi materie, a modului de încasare a creanţelor bugetare, sa existe doua organe fiscale, dintre care unul este Curtea de Conturi, cu încălcarea art. 139 alin. (1) din Constituţie.

Exprimandu-şi opinia, instanţa de judecată considera ca dispoziţiile art. 19 lit. d) şi ale art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 prevăd atribuţii de control asupra modului de executare şi încasare a creanţelor bugetare datorate de contribuabili persoane juridice, atribuţii ce depăşesc textul şi spiritul art. 139 din Constituţie. Competenţa conferita prin art. 19 lit. d) şi prin art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 transforma Curtea de Conturi în organ de control privind executarea creanţelor bugetare, iar aceasta atribuţie este stabilită prin Ordonanţa Guvernului nr. 70/1997 în competenţa organelor fiscale ale Ministerului Finanţelor.

În conformitate cu prevederile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, au fost solicitate punctele de vedere ale preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului.

În punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor se considera ca îndeplinirea funcţiei de control la care se referă art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992 intră în sfera modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public ori în sfera modului de gestionare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, asa cum stabileşte art. 16 alin. (1) din aceeaşi lege; în ipoteza prevăzută la art. 19 lit. d), controlul Curţii se va putea realiza numai sub condiţia ca prin acesta sa nu se încalce dispoziţiile art. 17 din lege. În concluzie, se considera ca art. 19 lit. d) şi art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 sunt constituţionale.

În punctul sau de vedere Guvernul apreciază ca excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, întrucât dispoziţiile cuprinse în art. 19 lit. d) sunt în deplina concordanta cu prevederile art. 139 alin. (1) din Constituţie, controlul privind formarea resurselor financiare ale statului incluzând, indiscutabil, şi controlul asupra resurselor financiare ale bugetului de stat, fără deosebire de natura capitalului societăţii comerciale în sarcina căreia se stabilesc obligaţii financiare. Se susţine, de asemenea, ca accizele, taxele vamale, majorările de întârziere constituie surse de alimentare a bugetului de stat şi, ca urmare, Curtea de Conturi, în exercitarea controlului privind formarea resurselor financiare ale statului, este competenţa sa verifice dacă şi în ce mod persoanele juridice cărora le revin obligaţiile financiare către stat îşi îndeplinesc aceste obligaţii.

Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul sau de vedere.

În temeiul art. 5 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, s-a solicitat opinia ministrului finanţelor în legătură cu excepţia de neconstituţionalitate ridicată. În opinia exprimată prin Adresa nr. 1.476 din 27 noiembrie 1998, Direcţia generală juridică din cadrul Ministerului Finanţelor arata ca "prevederile art. 19 lit. d) şi art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi se interfereaza cu cele ale Ordonanţei Guvernului nr. 70/1997 şi ale Legii nr. 30/1991, prin care sunt stabilite atribuţiile organelor de control din cadrul Ministerului Finanţelor". Se adauga ca "Dosarul fiscal al oricărui contribuabil trebuie să cuprindă toate actele de control încheiate şi toate obligaţiile faţă de buget, indiferent de organul de control care le-a stabilit".

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, opinia Ministerului Finanţelor, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale atacate, raportate la prevederile Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1992, retine următoarele:

Potrivit prevederilor art. 144 lit. c) din Constituţie şi ale art. 23 din Legea nr. 47/1992, republicată, Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competenţa să soluţioneze excepţia ridicată.

Art. 19 lit. d) şi art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, criticate ca neconstituţionale, prevăd:

–Art. 19: "Curtea de Conturi poate hotărî efectuarea de controale şi la alte persoane juridice decât cele menţionate la art. 18, care: [...]

d)nu-şi îndeplinesc obligaţiile financiare către stat, unităţile administrativ-teritoriale şi instituţiile publice.╙

–Art. 77 alin. (3): "În cazul în care abaterea cu caracter financiar consta în neîndeplinirea de către o persoană juridică din cele prevăzute la art. 18 şi art. 19 a obligaţiilor financiare către stat, unităţile administrativ-teritoriale sau instituţiile publice, colegiul jurisdicţional dispune şi virarea sumelor datorate de aceasta, inclusiv a dobânzilor şi majorărilor de întârziere datorate."

I. Critica de neconstituţionalitate a art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992, care reglementează competenţa Curţii de Conturi de a controla îndeplinirea obligaţiilor financiare către stat, unităţile administrativ-teritoriale şi instituţiile publice, a altor persoane juridice decât cele menţionate la art. 18 şi art. 19 lit. a)-c) din aceeaşi lege, se întemeiază pe dispoziţiile art. 139 alin. (1) din Constituţie. Potrivit acestor prevederi constituţionale, "Curtea de Conturi exercita controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public".

Conform art. 16 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, care este în concordanta cu dispoziţiile constituţionale ale art. 139 alin. (1), "Curtea de Conturi îşi exercită funcţiunea de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, precum şi asupra modului de gestionare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale". Faţa de aceasta dispoziţie legală, îndeplinirea obligaţiilor financiare la care se referă art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992 nu poate intră în sfera administrării sau întrebuinţării resurselor financiare, întrucât acestea privesc resurse constituite ce nu sunt cuprinse în sfera sintagmei "formarea resurselor financiare ale statului şi sectorului public", care implica stabilirea şi emiterea titlurilor executorii în vederea constituirii acestor resurse, precum şi urmărirea executării titlurilor. Atât emiterea titlului, cat şi executarea lui se includ în sfera drepturilor ce revin statului şi unităţilor sectorului public, în calitate de creditori, pe când îndeplinirea de către debitori a obligaţiilor de plată face parte din sfera dreptului de proprietate al acestora, în temeiul căruia ei se pot opune creanţei. De aceea, în noţiunea de formare a resurselor financiare nu intra şi îndeplinirea de către debitori a obligaţiilor rezultând din titlurile executorii.

În cazul în care controlul Curţii de Conturi se extinde, asa cum rezultă din susţinerile autorului excepţiei, şi asupra executării de către debitori a obligaţiilor de plată, înseamnă ca verificarea se îndreaptă asupra activităţii debitorilor în loc sa priveasca activitatea organelor statului legată de emiterea şi executarea titlurilor executorii, ca element esenţial al disciplinei şi politicii financiare a statului. Prin aceasta deplasare a obiectivelor controlului se ajunge la nerealizarea scopului esenţial, şi anume asigurarea controlului activităţii organelor de stat în domeniul financiar. De altfel, controlul statului asupra unităţilor debitoare faţă de bugetul de stat, nesupuse controlului Curţii de Conturi, se executa de către Ministerul Finanţelor, în temeiul art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 70/1997 privind controlul fiscal. Conform acestuia, "Sunt supuşi controlului fiscal, potrivit dispoziţiilor prezentei ordonanţe, contribuabilii persoane fizice şi juridice, române şi străine, precum şi asociaţii fără personalitate juridică, cărora le revin, potrivit reglementărilor legale în vigoare, obligaţii fiscale", iar în conformitate cu art. 4 din aceeaşi ordonanţa, "În sensul prezentei ordonanţe, prin impozite se înţelege sumele datorate, potrivit legii, bugetului de stat şi bugetelor locale, precum şi orice alte sume care constituie venituri de natura fiscală, a căror administrare revine Ministerului Finanţelor".

Cele arătate se referă exclusiv la persoanele juridice care nu fac parte din sectorul public. Pentru persoanele juridice din sectorul public, potrivit art. 139 din Constituţie, controlul Curţii de Conturi priveşte şi modul de administrare şi utilizare a resurselor, ceea ce implica, în sensul art. 17 din Legea nr. 94/1992, îndeplinirea obligaţiilor financiare la care se referă art. 19 lit. d) din aceeaşi lege. Sfera sectorului public este definită de Legea nr. 94/1992 prin prevederile art. 18 lit. c)-e) şi ale art. 19 lit. a)-c), care stabilesc:

–Art. 18 lit. c)-e): "Sunt supuse controlului prevăzut de art. 17: [...]

c)regiile autonome;

d)societăţile comerciale la care statul, unităţile administrativ-teritoriale, instituţiile publice sau regiile autonome deţin, singure sau împreună, integral sau mai mult de jumătate din capitalul social;

e)organismele autonome de asigurări sociale sau de alta natura, care gestionează bunuri, valori sau fonduri, într-un regim legal obligatoriu, în condiţiile în care prin lege sau prin statutele lor se prevede acest lucru";

–Art. 19 lit. a)-c): "Curtea de Conturi poate hotărî efectuarea de controale şi la alte persoane juridice decât cele menţionate la art. 18, care:

a)beneficiază de garanţii guvernamentale pentru credite, de subvenţii sau de alte forme de sprijin financiar din partea statului, a unităţilor administrativ-teritoriale sau a instituţiilor publice;

b)administrează, în baza unui contract de concesiune sau închiriere, bunuri aparţinând domeniului public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale;

c)desfăşoară o activitate economică la care persoanele juridice menţionate la art. 18 participa cu mai puţin de 50% la formarea capitalului social."

În toate aceste situaţii statul este implicat direct şi hotarator în însăşi activitatea societăţilor comerciale, a instituţiilor sau a regiilor autonome la care se referă dispoziţiile legale sus-menţionate. Dar, în ipoteza prevăzută la art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992, respectiv efectuarea de controale şi la alte persoane juridice decât cele menţionate la art. 18, care nu îşi îndeplinesc obligaţiile financiare către stat, unităţile administrativ-teritoriale şi instituţiile publice, statul nu are o asemenea participare, astfel încât persoanele juridice respective nu fac parte din sectorul public. Pentru considerentele arătate anterior nu se poate susţine nici ca obligaţiile financiare, care nu sunt numai de ordin fiscal, ci pot fi şi contractuale etc., intră în sfera sectorului public.

Specializarea funcţională şi delimitarea atribuţiilor ce revin diferitelor categorii de autorităţi publice constituie o cerinţa constituţională ce rezultă din rigorile principiului separaţiei puterilor în stat. De aceea, competentei administraţiei publice, în speta a organelor din sistemul Ministerului Finanţelor, astfel cum este stabilită prin Ordonanţa Guvernului nr. 70/1997, nu i se poate substitui, în ipoteza prevăzută la art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992, o alta autoritate publică, respectiv Curtea de Conturi, fără ca o asemenea situaţie sa nu reprezinte o atingere a fundamentelor constituţionale ale specializării autorităţilor publice, cu consecinţe negative în ceea ce priveşte responsabilitatea acestor autorităţi şi funcţionarea serviciilor publice statale. Curtea de Conturi, în temeiul art. 18 din Legea nr. 94/1992, controlează statul şi unităţile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile şi instituţiile lor publice, autonome sau nu.

În sfârşit, mai trebuie subliniat ca acceptarea soluţiei legislative cuprinse la art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992 ar putea conduce, pentru identitate de ratiuni, la o interpretare, desigur exagerata, dar nu imposibila, în sensul extinderii controlului Curţii de Conturi chiar şi asupra persoanelor fizice.

Faţa de cele arătate, Curtea Constituţională urmează sa admită excepţia de neconstituţionalitate şi să constate ca prevederile art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi sunt neconstituţionale.

II. În ceea ce priveşte neconstituţionalitatea prevederilor art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 185 din 17 decembrie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 52 din 5 februarie 1999. Prin aceasta decizie, respingandu-se excepţia de neconstituţionalitate, s-au reţinut, în esenta, următoarele: art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 cuprinde norme de procedura jurisdicţională referitoare la încălcarea legii fiscale şi de executare a titlului de creanta al statului întocmit de organul de specialitate sau de persoanele împuternicite potrivit legii, norme ce au la baza prevederile constituţionale ale art. 139 alin. (2), ale art. 45 din Legea nr. 94/1992, precum şi normele de drept material cuprinse în Legea nr. 69/1993 şi în Legea nr. 27/1994. Dispoziţiile art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 nu infrang art. 138 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia "Impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege".

Cele statuate prin decizia menţionată îşi menţin valabilitatea şi în cauza de faţa, deoarece nu au intervenit elemente noi de natura sa determine schimbarea soluţiei pronunţate.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 144 lit. c) din Constituţie, precum şi al art. 1, 2, 3, al art. 13 alin. (1) lit. A.c) şi al art. 23 din Legea nr. 47/1992, republicată, cu majoritate de voturi pentru art. 19 lit. d) şi cu unanimitate de voturi pentru art. 77 alin. (3),

CURTEA

În numele legii

DECIDE:

1.Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea Comercială "Kondratov" - S.R.L. din comuna Sanmartin în Dosarul nr. 2.206/CA/1998 al Curţii de Apel Oradea şi constata ca prevederile art. 19 lit. d) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi sunt neconstituţionale.

2.Respinge excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 77 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, ridicată de acelaşi autor în acelaşi dosar.

Definitivă.

Obligatorie, în ceea ce priveşte soluţia de admitere.

Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 23 februarie 1999.

PREŞEDINTELE

CURŢII CONSTITUŢIONALE,

LUCIAN MIHAI

Magistrat-asistent,

Gabriela Dragomirescu