referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 355, art. 362 și art. 363 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ
Dosar nr. 939/1/2025
| Elena Diana Tămagă | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal - președintele completului |
| Gabriela Elena Bogasiu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Gheza Attila Farmathy | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Maria Hrudei | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Andreea Marchidan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Doina Vișan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ștefania Dragoe | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ionel Florea | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Cristinel Grosu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Mădălina-Elena Vladu-Crevon | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Mihnea-Adrian Tănase | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Alexandru-Răzvan-George Popescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Alina-Irina Prisecaru | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluționarea Dosarului nr. 939/1/2025, a fost constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).
Ședința este prezidată de doamna judecător Elena Diana Tămagă, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal.
La ședința de judecată participă doamna magistrat-asistent-șef Felicia Laura Nae, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 3.339/118/2022*.
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, iar recurenta-intervenientul Palace Resort - S.R.L. a formulat punct de vedere cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, prin care solicită admiterea sesizării.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării formulate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:
Prin Încheierea din 20 ianuarie 2025, pronunțată în Dosarul nr. 3.339/118/2022*, Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus, în temeiul art. 520 alin. (2) din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Codul de procedură civilă), sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:
Dispozițiile art. 355, art. 362 și ale art. 363 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ se interpretează în sensul că sunt excluse alte modalități de a dispune de bunurile proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale decât darea în administrare, concesionarea, închirierea ori vânzarea prin licitație publică?
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 sau Codul administrativ)
Partea a V-a - Reguli specifice privind proprietatea publică și privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale
Titlul II. Exercitarea dreptului de proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale
Capitolul I. Dispoziții generale
Articolul 355Regimul juridic al proprietății private a statului sau a unităților administrativ-teritoriale
Bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale se află în circuitul civil și se supun regulilor prevăzute de Legea nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, dacă prin lege nu se prevede altfel.
Capitolul III. Unele reguli privind exercitarea dreptului de proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale
Articolul 362Modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate privată
(1)Bunurile proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale pot fi date în administrare, concesionate ori închiriate.
(2)Bunurile proprietate privată a unităților administrativ-teritoriale pot fi date în folosință gratuită, pe termen limitat, după caz, instituțiilor publice, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice.
(3)Dispozițiile privind darea în administrare, concesionarea, închirierea și darea în folosință gratuită a bunurilor aparținând domeniului public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale se aplică în mod corespunzător.
Articolul 363Reguli speciale privind procedura de vânzare a bunurilor din domeniul privat
(1)Vânzarea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale se face prin licitație publică, organizată în condițiile prevăzute la art. 334-346, cu respectarea principiilor prevăzute la art. 311, cu excepția cazurilor în care prin lege se prevede altfel.
(2)Stabilirea oportunității vânzării bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale și organizarea licitației publice se realizează de către autoritățile prevăzute la art. 287, cu excepția cazurilor în care prin lege se prevede altfel.
(3)Vânzarea prin licitație publică a bunurilor imobile proprietate privată a statului, cu excepția cazurilor în care prin lege se prevede altfel, se aprobă prin hotărâre a Guvernului.
(4)Vânzarea prin licitație publică a bunurilor imobile aparținând unităților administrativ-teritoriale se aprobă prin hotărâre a consiliului județean, a Consiliului General al Municipiului București, respectiv a consiliului local al comunei, al orașului sau al municipiului, după caz.
(5)Garanția se stabilește între 3 și 10% din prețul contractului de vânzare, fără TVA.
(6)Cu excepția cazurilor în care prin lege se prevede altfel, prețul minim de vânzare, aprobat prin hotărâre a Guvernului sau prin hotărâre a autorităților deliberative de la nivelul administrației publice locale, după caz, va fi valoarea cea mai mare dintre prețul de piață determinat prin raport de evaluare întocmit de evaluatori persoane fizice sau juridice, autorizați, în condițiile legii, și selectați cu respectarea legislației în domeniul achizițiilor publice, și valoarea de inventar a imobilului.
(7)Răspunderea juridică privind corectitudinea stabilirii prețului prevăzut în raportul de evaluare revine exclusiv evaluatorului care a întocmit respectivul raport de evaluare.
(8)Predarea-primirea bunului se face prin proces-verbal în termen de maximum 30 de zile de la data încasării prețului.
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Instituția Prefectului Județului Constanța a solicitat, în exercitarea controlului de tutelă, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Municipiului Mangalia, anularea Hotărârii nr. 182 din 22.10.2021 privind aprobarea unui schimb de terenuri între unitatea administrativ-teritorială și societatea P., precum și a actelor subsecvente acesteia.
În esență, a susținut că printr-o hotărâre anterioară, emisă de pârâtul Consiliul Local al Municipiului Mangalia, imobilul-teren ce face obiectul schimbului a fost trecut din domeniul public în domeniul privat al unității administrativ-teritoriale, cu eludarea prevederilor legale referitoare la modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate publică, în condițiile în care art. 362 și 363 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 consacră modalitățile prin care pârâtul Consiliul Local al Municipiului Mangalia poate dispune de bunurile proprietate privată a unității administrativ-teritoriale, schimbul de imobile nefiind reglementat în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019.
A considerat că efectele schimbului sunt de modificare a proprietarilor bunurilor, iar legiuitorul nu a avut în vedere reglementarea acestei ipoteze pentru autoritățile publice locale.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Consiliul Local al Municipiului Mangalia a susținut că interpretarea dată dispozițiilor legale în vigoare din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, în sensul interzicerii schimbului de bunuri pentru autoritățile publice, este restrictivă și excedă intenției legiuitorului; autoritatea locală a avut în vedere doar interesul public, urmărind realizarea unei căi de acces pietonale către plajă, în condițiile în care accesul pe plajă este blocat de proprietăți private dobândite în baza Hotărârii Guvernului nr. 834/1991 privind stabilirea și evaluarea unor terenuri deținute de societățile comerciale cu capital de stat, cu modificările și completările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 834/1991).
Într-un prim ciclu procesual, Sentința civilă nr. 1.559 din 17 noiembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 3.339/118/2022 de Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, a fost casată prin Decizia civilă nr. 472/2023 din 29 mai 2023, pronunțată de Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, cauza fiind trimisă spre rejudecare, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, în condițiile în care instanța de fond nu a pus în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a societății P., beneficiar al schimbului de terenuri.
În rejudecare, prin Sentința civilă nr. 1.029 din 19 iulie 2024, Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea reclamantei și a dispus anularea Hotărârii nr. 182 din 22.10.2021 privind aprobarea unui schimb de terenuri între unitatea administrativ-teritorială și societatea P.
În motivarea soluției, instanța de fond a avut în vedere dispozițiile art. 362 și 355 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, apreciind, printr-o interpretare sistematică și gramaticală a acestora, că norma generală este reprezentată de art. 355 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, iar prevederile art. 362 din aceeași ordonanță de urgență sunt norme speciale care derogă de la dispozițiile generale privind regimul juridic al proprietății private cuprinse în art. 355 din ordonanța de urgență sus menționată.
De asemenea, instanța a avut în vedere faptul că legiuitorul, prin norma specială, a dorit să limiteze, pentru subiectele de drept vizate, modalitățile de exercitare ale dreptului de proprietate privată la cele prevăzute în art. 362 și 363 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, dispoziții ce exclud posibilitatea efectuării unei înstrăinări a terenului printr-un contract de schimb.
Această sentință a fost atacată cu recurs atât de pârât, cât și de intervenient.
Recurentul-pârât Consiliul Local al Municipiului Mangalia a susținut că instanța de fond a aplicat în mod greșit normele de drept material, limitând în mod excesiv operațiunile juridice din speță, câtă vreme operațiunile administrative prevăzute de art. 362 și 363 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 nu sunt limitative, acestea completându-se cu dispozițiile Codului civil în vigoare, ce reglementează contractul de schimb.
A mai arătat că anterior intrării în vigoare a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 schimbul de terenuri era permis, ca variantă de vânzare, și în cazul instituțiilor publice, cu condiția să fie justificat de un interes public.
Totodată, a invocat excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 362 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019.
Recurentul-intervenient forțat P. a susținut că hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a art. 355, coroborat cu art. 362 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, în condițiile în care soluția legislativă consacrată de art. 355 din actul normativ menționat nu este nouă, ea existând și anterior, în art. 5 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 213/1998), dar și în art. 121 alin. (2) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), cu referire expresă la bunurile din domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale.
De asemenea, a susținut că din folosirea sintagmei „modalitățile de exercitare“, în cuprinsul art. 362 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, rezultă că acest articol nu urmărește să limiteze exercitarea dreptului de proprietate privată numai la modalitățile juridice prevăzute de acest text de lege, sens în care a concluzionat că art. 355 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 poate fi completat cu prevederile Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Codul civil), în speță cu dispozițiile art. 1.763 și 1.764, referitoare la contractul de schimb.
La termenul din 20 ianuarie 2025, Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile și a suspendat judecata cauzei până la soluționarea sesizării.
Instanța de trimitere a apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 și art. 520 alin. (1) și (2) din Codul de procedură civilă.
Astfel, instanța de trimitere a reținut că litigiul se află în cursul judecății în calea de atac a recursului, Curtea de Apel Constanța este învestită cu soluționarea recursului, fiind ultimă instanță, iar soluționarea cauzei depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită.
De asemenea, a reținut că problema de drept enunțată are caracter de noutate și că nu a fost identificată practică judiciară în materie care să conducă la concluzia că această chestiune a făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție sau obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Recurenta-intervenient forțat a solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept și suspendarea cauzei până la soluționarea sesizării, învederând că opiniile au caracter divergent și se impune ca instanța supremă să lămurească această chestiune de drept.
A susținut că soluția legislativă consacrată de art. 355 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 nu este nouă, ea existând și anterior, în art. 5 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 și în art. 121 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, cu referire expresă la bunurile din domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale, iar dispozițiile art. 362 și 363 din Codul administrativ nu au caracter limitativ și nu exclud posibilitatea utilizării altor acte de dispoziție prevăzute de normele de drept comun.
Intimatul-reclamant Instituția Prefectului Județului Constanța a apreciat că nu este necesară sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, în condițiile în care respectivele condiții nu reprezintă o restricție față de modalitățile de a dispune de dreptul de proprietate de către autoritățile administrativ-teritoriale, ci o precizare distinctă față de Codul civil, dat fiind faptul că în cazul unităților administrativ-teritoriale este vorba despre drept public și despre raporturi juridice diferite față de cele reglementate în Codul civil.
Instanța de trimitere a apreciat că prevederile legale supuse acestui mecanism de unificare a practicii sunt susceptibile de interpretări diferite, astfel cum au fost identificate în practică (în platforma Rejust); din soluțiile pronunțate de instanțe rezultă dificultăți de interpretare, având în vedere modalitatea imprecisă de redactare a textului, interpretarea teleologică și istorică nefiind de natură a aduce clarificări.
Sub acest aspect, a evidențiat faptul că reglementarea anterioară cuprinsă la art. 36 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 215/2001 conferea consiliului local atribuția de a hotărî vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, orașului sau municipiului, după caz, în condițiile legii, iar noua reglementare, cuprinsă la art. 129 alin. (6) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, prevede referitor la atribuțiile consiliului local că acesta hotărăște vânzarea, darea în administrare, concesionarea, darea în folosință gratuită sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, orașului sau municipiului.
Prevederile art. 362-364 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 reglementează patru modalități de exercitare a dreptului de proprietate privată a statului și a unităților administrativ-teritoriale, considerate speciale față de cele din Codul civil.
Instanța de trimitere a avut în vedere și faptul că din interpretarea gramaticală a dispozițiilor art. 362 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, prin folosirea formei articulate a substantivului, respectiv „modalitățile“, rezultă că acestea nu pot fi decât cele enunțate în cuprinsul respectivei reglementări.
Totodată, instanța de trimitere a constatat că dispozițiile art. 355 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 nu vin în contradicție cu cele de la art. 362 din același act normativ, întrucât acestea stabilesc că bunurile din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale se află în circuitul civil și se supun regulilor prevăzute de Codul civil, normă care reprezintă fundamentul pentru reglementarea exercitării dreptului de proprietate în modalitățile prevăzute de art. 362 și 363 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019.
De asemenea, a reținut că regulile prevăzute în dispozițiile art. 362 și 363 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 sunt derogatorii de la cele din Codul civil, așa cum rezultă chiar din dispozițiile generale și din obiectul de reglementare al Codului civil, legiuitorul referindu-se la „reguli specifice privind proprietatea publică și privată a statului și a unităților administrativ-teritoriale“, așa încât bunurile proprietate privată a statului sau unităților administrativ-teritoriale, deși declarate în circuitul civil, au reguli specifice în care pot fi utilizate sau vândute și sunt supuse prevederilor art. 15 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), care permit, în cazuri precum cel de față, o reglementare derogatorie de la dreptul comun în materie, prevăzut de Codul civil.
Instanța de trimitere a subliniat că reglementarea de la art. 362 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 nu trebuie interpretată ca fiind doar exemplificativă, de vreme ce pentru fiecare dintre modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate privată sunt prevăzute reguli speciale față de cele din Codul civil, reguli care se regăsesc în cap. III din titlul I al părții V din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019.
Din această perspectivă, reținând că prevederile supuse interpretării ar putea fi considerate de instanțele învestite cu aplicarea acestora ca fiind nelimitative, în condițiile în care legea nu interzice expres alte modalități de exercitare a dreptului de proprietate privată, instanța de trimitere a apreciat că se impune a se da o rezolvare de principiu acestei chestiuni de drept de care depinde soluționarea cauzei pe fond.
La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, curțile de apel Alba Iulia, Cluj, București, Ploiești și Timișoara au transmis hotărâri judecătorești cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, iar Curtea de Apel Iași și Curtea de Apel București au comunicat punctele de vedere teoretice ale judecătorilor asupra aceleiași chestiuni, din care au rezultat două opinii.
Astfel, într-o opinie s-a apreciat că posibilitatea de a dispune de bunurile proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale se poate face doar în condițiile legii, schimbul de terenuri nefiind reglementat printr-o normă expresă prevăzută de lege.
S-a argumentat, în esență, că modalitățile de a dispune de bunurile proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale au fost prevăzute în mod limitativ de către legiuitor.
Într-o altă opinie, s-a apreciat că enumerarea modalităților de a dispune de bunurile proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, cuprinsă în Codul administrativ, nu este una limitativă.
Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu privire la problema de drept care formează obiectul sesizării.
Prin Decizia Curții Constituționale nr. 139 din 3 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 302 din 25 martie 2021, referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii pentru modificarea și completarea Legii camerelor de comerț din România nr. 335/2007, în paragrafele 95-98, instanța de contencios constituțional a statuat următoarele:
95.În ceea ce privește regimul juridic al proprietății private a statului sau unităților administrative-teritoriale, art. 355 din Codul administrativ stabilește că bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale se află în circuitul civil și se supun regulilor prevăzute de Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 505 din 15 iulie 2011, cu modificările ulterioare, dacă prin lege nu se prevede altfel. Potrivit art. 553 alin. (4) din Codul civil: «Bunurile obiect al proprietății private, indiferent de titular, sunt și rămân în circuitul civil, dacă prin lege nu se spune altfel. Ele pot fi înstrăinate, pot face obiectul unei urmăriri silite și pot fi dobândite prin orice mod prevăzut de lege.»96. Având în vedere că obiect al proprietății private îl formează inclusiv bunurile care alcătuiesc domeniul privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale [art. 553 alin. (1) din Codul civil], bunuri care pot fi înstrăinate, pot face obiectul unei urmăriri silite și pot fi dobândite prin orice mod prevăzut de lege [art. 553 alin.(4) din Codul civil], statul este liber să dispună de proprietatea sa privată, inclusiv prin transmiterea cu titlu gratuit a bunurilor sale unui alt subiect de drept, ca de altfel orice titular particular al dreptului de proprietate privată.
97.Totodată, Curtea reține că, potrivit dispozițiilor art. III din legea criticată, terenurile în discuție se află în proprietatea privată a statului, iar elementele regimului juridic aplicabil proprietății private sunt conturate în cuprinsul art. 44 și art. 136 alin. (5) din Constituție. Astfel, art. 136 din Constituție nu conține prevederi cu regim de protecție specială cu privire la proprietatea privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, ci doar cu privire la proprietatea publică, stabilind în alin. (5) că proprietatea privată este inviolabilă în condițiile legii organice.
98.Conform art. 44 alin. (1) și (2) din Constituție, atât proprietatea privată a statului, cât și cea a persoanelor fizice sau juridice de drept privat beneficiază de același regim juridic de drept privat. Așadar, Constituția nu instituie pentru stat un regim distinct și privilegiat de protecție specială a proprietății sale private în comparație cu proprietatea publică. Prin urmare, statul, prin autoritățile sale competente și potrivit scopurilor sale de dezvoltare socio-economică, are libertatea juridică de a dispune de această proprietate în limitele Constituției.
Față de atribuțiile specifice ale instanței de contencios constituțional, este de menționat că argumentele citate mai sus au vizat posibilitatea instituirii, prin lege, a unor modalități de transfer al dreptului de proprietate asupra unui bun din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, iar nu modul în care se interpretează prevederile legale deja existente în cadrul normativ.
În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate hotărâri judecătorești relevante din perspectiva problemei de drept în discuție.
Judecătorul-raportor a apreciat că sesizarea este inadmisibilă, nefiind îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă pentru emiterea unei decizii interpretative prin care să fie tranșată chestiunea de drept sesizată, în condițiile în care nu sunt îndeplinite condițiile privind noutatea problemei de drept și caracterul neclar, echivoc ori susceptibil de înțelesuri diferite ale normelor de drept supuse interpretării.
Examinând admisibilitatea sesizării prin prisma cerințelor impuse prin dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte reține că, potrivit acestui text normativ, dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.
Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite cumulativ, și anume:
a)existența unei cauze aflate în curs de judecată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, al unei curți de apel sau al unui tribunal;
b)instanțele mai sus menționate să judece cauza în ultimă instanță;
c)să existe o chestiune de drept de a cărei lămurire să depindă soluționarea pe fond a cauzei;
d)chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate;
e)această chestiune să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii sau al unei statuări anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Sesizarea de față nu îndeplinește în mod cumulativ condițiile expuse mai sus.
Litigiul în care a fost pronunțată încheierea de sesizare a instanței supreme este în curs de judecată în ultimă instanță, aflându-se pe rolul Curții de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, care a fost învestită cu judecarea recursului exercitat împotriva unei sentințe pronunțate de Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, cauza având ca obiect anularea unei hotărâri de consiliu local prin care a fost aprobat un schimb de terenuri între o unitate administrativ-teritorială și o societate. Potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, cu referire la art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, curtea de apel judecă în ultimă instanță, hotărârea pe care o pronunță fiind definitivă.
În ceea ce privește condiția existenței unei chestiuni de drept de a cărei lămurire să depindă soluționarea pe fond a cauzei, în jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a statuat că sesizarea în procedura art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă trebuie să aibă ca obiect o problemă de drept ce necesită cu pregnanță a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme pentru a oferi o rezolvare de principiu, în scopul înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății (Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 59 din 9 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 58 din 29 ianuarie 2020, etc.)
Problema de drept supusă dezlegării trebuie să ridice serioase dificultăți de interpretare a unor dispoziții legale imperfecte, lacunare ori contradictorii, ce necesită rezolvarea de principiu a chestiunii de drept în procedura hotărârii prealabile, iar nu realizarea unor operațiuni de interpretare și aplicare a unui text de lege în raport cu circumstanțele particulare ce caracterizează fiecare litigiu.
Caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce la interpretări diferite, precum și dificultatea completului în a-și însuși o anumită interpretare trebuie să fie reflectate în încheierea de sesizare, care trebuie să fie motivată, aptă să releve reflecția asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente, întrucât simpla dilemă cu privire la sensul unei norme de drept nu poate constitui temei pentru declanșarea mecanismului hotărârii prealabile.
Sesizarea de față se referă, în termeni generali, la modul în care se interpretează și se corelează între ele dispozițiile art. 355, 362 și 363 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, care conțin norme referitoare la regimul juridic al bunurilor aflate în proprietatea privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale.
Mai precis, din conținutul întrebării reiese că nelămurirea instanței de trimitere ar viza existența altor modalități de exercitare a prerogativelor dreptului de proprietate privată a unităților administrativ-teritoriale decât cele prevăzute expres în art. 362 și 363 din Codul administrativ, în condițiile în care, potrivit normei de principiu cuprinse în art. 355 din Codul administrativ, bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale se află în circuitul civil și se supun regulilor prevăzute de Codul civil, dacă prin lege nu se prevede altfel.
Art. 362 din Codul administrativ, intitulat „Modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate privată“, prevede că aceste bunuri pot fi date în administrare, concesionate, închiriate ori date în folosință gratuită, pe termen limitat, după caz, instituțiilor publice, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor privind darea în administrare, concesionarea, închirierea și darea în folosință gratuită a bunurilor aparținând domeniului public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale.
La rândul său, art. 363 din Codul administrativ instituie o serie de reguli speciale privind procedura de vânzare a bunurilor din domeniul privat, vânzare care se face, în mod obligatoriu, prin licitație publică, dacă prin lege nu se prevede altfel.
În strânsă legătură cu aceste texte normative, art. 129 alin. (6) lit. b) din Codul administrativ prevede că, în exercitarea atribuțiilor privind administrarea domeniului public și privat al unității administrativ-teritoriale, consiliul local „hotărăște vânzarea, darea în administrare, concesionarea, darea în folosință gratuită sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, orașului sau municipiului, după caz, în condițiile legii“.
Față de Codul civil, care conține dreptul comun pentru toate domeniile care privesc raporturile patrimoniale și nepatrimoniale dintre subiectele de drept civil, prevederile Codului administrativ au valoarea juridică a unor norme speciale, derogatorii; la rândul lor, normele din Codul administrativ pot face obiect al unor derogări prevăzute prin legi speciale, astfel cum rezultă și din considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 139 din 3 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 302 din 25 martie 2021, în care, cu referire la regimul bunurilor proprietate privată a statului, s-a reținut că „transmiterea dreptului de proprietate privată a statului către o terță entitate prin vânzare este reglementată în Codul administrativ. Acest act normativ nu stabilește toate modalitățile de înstrăinare a acestor bunuri, fiind la latitudinea legiuitorului să adopte acte normative speciale prin care să reglementeze punctual transmiterea dreptului de proprietate a statului și prin alte modalități de înstrăinare“ (paragraful 110).
În acest context, nu se poate reține că normele a căror interpretare s-a solicitat ar avea un caracter neclar, echivoc, susceptibil de înțelesuri diferite, care să facă obiectul unei interpretări in abstracto pe calea dezlegării prealabile a unei chestiuni de drept, sesizarea urmărind, în realitate, identificarea normelor pertinente și aplicarea lor în situația juridică dedusă judecății. Or, instanței învestite cu soluționarea litigiului îi revine rolul de a identifica normele incidente, a le corela și a le aplica asupra raportului juridic litigios (în care se pune problema unui schimb de terenuri, cu privire la care art. 1.764 din Codul civil prevede că este supus dispozițiilor referitoare la vânzare, care se aplică în mod corespunzător), folosind metodele de interpretare a legii, în acord cu principiile de drept, cu statuările doctrinare și cu cele jurisprudențiale în materie, interpretarea legii reprezentând o etapă distinctă și absolut necesară în procesul de aplicare a legii într-o situație de fapt concretă (în acest sens, Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 8 din 21 februarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 5 aprilie 2022).
De altfel, din conținutul încheierii de sesizare nu rezultă că instanța învestită cu judecarea litigiului ar fi avut în mod real dificultăți în decelarea sensului normelor aplicabile, exprimându-și punctul de vedere, convingător motivat, în sensul că „regulile de la art. 362 și 363 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 sunt derogatorii de la cele din Codul civil, așa cum rezultă chiar din dispozițiile generale și din obiectul de reglementare al Codului civil, legiuitorul referindu-se la «reguli specifice privind proprietatea publică și privată a statului și a unităților administrativ-teritoriale», așa încât bunurile proprietate privată a statului sau unităților administrativ-teritoriale, deși declarate în circuitul civil, au reguli specifice în care pot fi utilizate sau vândute“ și că „reglementarea de la art. 362 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 nu trebuie interpretată ca fiind doar exemplificativă, de vreme ce pentru fiecare dintre modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate privată sunt prevăzute reguli speciale față de cele din Codul civil, reguli care se regăsesc în cap. III din partea V - titlul I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019“.
În ceea ce privește condiția de admisibilitate constând în noutatea problemei de drept este de menționat că aceasta este îndeplinită atunci când chestiunea de drept își are izvorul în reglementări recent intrate în vigoare, iar instanțele nu i-au dat încă o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial, ori dacă se impun anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat față de unul anterior, de natură să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept analizate.
Sesizarea de față nu îndeplinește nici această condiție, pentru că prevederi asemănătoare celor care formează obiectul sesizării, cuprinse în art. 355, 362 și 363 din Codul administrativ, s-au regăsit și anterior în Legea nr. 215/2001, art. 121 alin. (2) - [(2) Bunurile ce fac parte din domeniul privat sunt supuse dispozițiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel.], art. 123 [(1) Consiliile locale și consiliile județene hotărăsc ca bunurile ce aparțin domeniului public sau privat, de interes local sau județean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome și instituțiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate. Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau județean, în condițiile legii.
(2)Vânzarea, concesionarea și închirierea se fac prin licitație publică, organizată în condițiile legii.(...)] și art. 124 [Consiliile locale și consiliile județene pot da în folosință gratuită, pe termen limitat, bunuri mobile și imobile proprietate publică sau privată locală ori județeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.], fără ca între timp să fi fost revelate aspecte de noutate care să pună problema unei reevaluări a sensului lor intrinsec.
Ceea ce a dispărut din peisajul normativ sunt dispozițiile fostului art. 121 alin. (4) din Legea nr. 215/2001, care prevedeau că schimbul de imobile din domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale se face în condițiile legii, pe baza unui raport de evaluare, însușit de consiliul local.
În concluzie, reținând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate reglementate de art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă, în temeiul dispozițiilor art. 521 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte va respinge prezenta sesizare, ca inadmisibilă.
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 3.339/118/2022*, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:
Dispozițiile art. 355, art. 362 și art. 363 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ se interpretează în sensul că sunt excluse alte modalități de a dispune de bunurile proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale decât darea în administrare, concesionarea, închirierea ori vânzarea prin licitație publică?
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 6 octombrie 2025.
PREȘEDINTELE SECȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
ELENA DIANA TĂMAGĂ
Magistrat-asistent-șef,
Felicia Laura Nae
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
