Decizie nr. 673 din 10 octombrie 2006

Ioan Vida - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Kozsokar Gabor - judecător

Petre Ninosu - judecător

Ion Predescu - judecător

Şerban Viorel Stănoiu - judecător

Tudorel Toader - judecător

Ion Tiucă - procuror

Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) şi (4), art. 15 şi art. 28 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Union Express" - S.R.L. din Bucureşti în Dosarul nr. 12.576/1/2005 (3.049/2005) al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

La apelul nominal lipsesc părţile, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

Prin Încheierea din 30 martie 2006, pronunţată în Dosarul nr. 12.576/1/2005 (3.049/2005), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) şi (4), art. 15 şi art. 28 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia a fost ridicată de Societatea Comercială "Union Express" - S.R.L. din Bucureşti într-un recurs având drept obiect o cerere de suspendare a unui act administrativ.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că textele de lege atacate încalcă prevederile constituţionale ale art. 15 alin. (1), art. 16 alin. (1) şi (2), art. 21 alin. (1), (2) şi (3), art. 44, 53, 57, art. 124 alin. (1) şi (2) şi ale art. 129.

Articolul 14 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia suspendarea executării actului se dispune până la pronunţarea instanţei de fond, contravine dreptului la un proces echitabil şi principiului egalităţii în drepturi, deoarece: nu sunt aplicate, aşa cum prevede art. 28 alin. (1) din legea atacată, prevederile corespunzătoare din Codul de procedură civilă, respectiv art. 403, referitor la soluţionarea cererilor de suspendare; instituie o discriminare în raport cu art. 15 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, care prevede suspendarea actului administrativ până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

Textele de lege criticate pun în discuţie, totodată, semnificaţia principiului egalităţii părţilor şi a dreptului la un proces echitabil în materia contenciosului administrativ. Principiul egalităţii părţilor în faţa legii şi a autorităţilor publice nu semnifică uniformitate, ci impune chiar un drept la diferenţă pentru situaţii care nu sunt identice. Totodată, dreptul la un proces echitabil presupune publicitatea dezbaterilor, termenul rezonabil de soluţionare a litigiului, precum şi principiul egalităţii, al contradictorialităţii, motivarea deciziilor etc. Or, textele de lege criticate instituie o inegalitate între poziţia părţilor, respectiv între drepturile şi obligaţiile reclamantului şi cele ale pârâtului, deoarece se distinge între dispunerea aceleiaşi măsuri - suspendarea actului administrativ atacat - în funcţie de modalitatea de introducere a cererii, prin acţiune separată sau prin acţiunea principală. Suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond nu este suficientă şi nici oportună, deoarece nu se pot exercita căile de atac care să conducă la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a fondului cauzei şi afectează, astfel, şi exercitarea dreptului la apărare. Autorul excepţiei susţine şi încălcarea prevederilor din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale referitoare la egalitatea în drepturi a părţilor şi dreptul la un proces echitabil.

În concluzie, se apreciază că procedura de suspendare a executării actului administrativ formulată prin acţiunea principală ar trebui să se aplice în mod similar şi celei formulate prin acţiune separată, aceasta din urmă finalizându-se cu o hotărâre executorie de drept, dar numai condiţionat, până la soluţionarea în fond a litigiului, instituindu-se, astfel, o discriminare între părţi în ceea ce priveşte exercitarea drepturilor lor procesuale.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, deoarece textele de lege criticate nu contravin dispoziţiilor constituţionale invocate.

Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate nu este întemeiată.

Invocând Decizia nr. 177/2006 a Curţii Constituţionale, arată, în esenţă, că dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reglementează suspendarea unui act administrativ, care se dispune ca o măsură excepţională când există o îndoială cu privire la legalitatea sau oportunitatea actului şi determină încetarea temporară a producerii efectelor juridice ale acestuia. Textul de lege criticat instituie, prin urmare, o garanţie pentru persoana vătămată, în ceea ce priveşte evitarea eventualelor pagube suferite ca urmare a executării actului administrativ pretins a fi nelegal, iar, pe de altă parte, prin stabilirea condiţiilor de admisibilitate, previne şi limitează eventualele abuzuri în valorificarea unui atare drept de către persoanele vătămate.

Prin Decizia nr. 257/2006, Curtea Constituţională a respins şi excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 14 alin. (4) din legea criticată, arătând că acestea nu contravin prevederilor art. 16 alin. (1) şi (2), art. 21 alin. (1), (2) şi (3), art. 126 alin. (2) şi nici art. 129 din Legea fundamentală. S-a arătat, cu acel prilej, că părţile beneficiază de toate garanţiile unui proces echitabil, inclusiv în ceea ce priveşte soluţionarea cererii de suspendare a actelor administrative şi a recursului împotriva soluţiei de suspendare a acestor acte.

De asemenea, prin Decizia nr. 692/2005, Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, arătând, pentru argumentele acolo reţinute, că nu există nicio încălcare a prevederilor constituţionale la care se referă autorul excepţiei.

În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 28 alin. (1), se apreciază că aceasta vizează aspecte ce ţin de interpretarea şi aplicarea legii, în privinţa cărora nu Curtea Constituţională are competenţă, ci instanţele judecătoreşti.

Guvernul consideră, de asemenea, că prevederile art. 15, 44, 53, 57 şi ale art. 124 din Legea fundamentală nu sunt incidente în cauză.

Avocatul Poporului consideră că textele de lege criticate sunt constituţionale. Astfel, acestea nu contravin art. 16 alin. (1) şi (2) şi nici art. 124 alin. (1) şi (2) din Constituţie, deoarece se aplică tuturor celor aflaţi în ipoteza normei legale, fără nicio discriminare pe considerente arbitrare, şi nu înlătură posibilitatea părţilor de a beneficia în mod egal de drepturile şi garanţiile procesuale instituite prin lege.

Nici critica de neconstituţionalitate faţă de art. 21 şi 129 din Legea fundamentală nu poate fi reţinută. Dispoziţiile legale atacate nu împiedică accesul liber la justiţie şi nici exercitarea dreptului la un proces echitabil, întrucât nu înlătură posibilitatea acestora de a se adresa instanţelor judecătoreşti şi de a beneficia de drepturile şi garanţiile procesuale instituite prin lege, în cadrul unui proces public, judecat de către o instanţă independentă, imparţială şi stabilită prin lege, într-un termen rezonabil.

Totodată, art. 126 alin. (2) şi art. 129 din Constituţie atribuie exclusiv legiuitorului prerogativa stabilirii competenţei şi procedurii de judecată, inclusiv a condiţiilor de exercitare a căilor de atac.

În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate faţă de art. 53 din Constituţie, se arată că textele de lege atacate nu pun în discuţie restrângeri ale drepturilor şi libertăţilor fundamentale, iar art. 44 şi 57 din Legea fundamentală, de asemenea invocate, nu au incidenţă în cauza de faţă.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului şi dispoziţiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 14 alin. (1) şi (4), ale art. 15 şi art. 28 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, al căror conţinut este următorul:

–Art. 14 alin. (1) şi (4) (Suspendarea executării actului): "(1) În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, o dată cu sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond. (...)

(4)Încheierea sau, după caz, sentinţa prin care se pronunţă suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare."

–Art. 15 (Solicitarea suspendării prin acţiunea principală): "(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o dată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond.

(2)Dispoziţiile alin. (2) şi (4) ale art. 14 se aplică în mod corespunzător.

(3)Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu suspendă executarea."

–Art. 28 alin. (1) (Completarea cu dreptul comun): "(1) Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum şi cu procedura reglementată de prezenta lege. Compatibilitatea aplicării unor norme ale Codului de procedură civilă se stabileşte de instanţă, cu prilejul soluţionării excepţiilor."

Autorul excepţiei consideră că textele de lege contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 15 alin. (1) privind universalitatea legii, art. 16 alin. (1) şi (2) referitor la egalitatea în drepturi a cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, art. 21 alin. (1), (2) şi (3) privind accesul liber la justiţie şi dreptul părţilor la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil, art. 44 consacrat dreptului de proprietate privată, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, art. 57 referitor la exercitarea cu bună-credinţă a drepturilor şi libertăţilor, art. 124 alin. (1) şi (2) privind înfăptuirea justiţiei şi ale art. 129 referitor la folosirea căilor de atac. De asemenea, autorul excepţiei susţine şi încălcarea prevederilor art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, referitoare la egalitatea în drepturi a părţilor şi dreptul la un proces echitabil.

Analizând conformitatea textelor de lege criticate cu prevederile constituţionale invocate, Curtea Constituţională constată următoarele:

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 instituie posibilitatea părţii vătămate prin actul administrativ de a solicita instanţei competente suspendarea executării actului, în cadrul procedurii prealabile prevăzute la art. 7, până la pronunţarea instanţei de fond asupra legalităţii şi temeiniciei acestuia. Suspendarea prin hotărâre judecătorească a executării actului administrativ, reglementată prin textul de lege criticat, reprezintă o excepţie de la principiul executării din oficiu a actelor administrative unilaterale şi se acordă, potrivit art. 14, doar în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente. În redactarea sa, art. 14 alin. (1) dispune cu privire la condiţiile suspendării executării actului administrativ, care sunt norme de procedură şi, ca atare, în conformitate cu art. 126 alin. (2) din Constituţie, se stabilesc de legiuitor. În faza prealabilă introducerii acţiunii principale în anularea actului administrativ, măsura suspendării executării actului administrativ se dispune până la pronunţarea instanţei de fond, având o durată limitată în timp.

După parcurgerea procedurii prealabile şi fiind sesizată potrivit art. 15 din Legea nr. 554/2004, instanţa de judecată va putea menţine măsura suspendării executării actului până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei sau, dacă o asemenea măsură nu a fost solicitată anterior în temeiul art. 14, reclamantul o poate cere fie o dată cu acţiunea principală, fie prin acţiune separată, dar până la momentul soluţionării acţiunii în fond.

Posibilitatea reclamantului de a solicita suspendarea executării actului administrativ unilateral prin cererea adresată instanţei pentru anularea actului nu creează, prin ea însăşi, nicio discriminare. Instanţa va putea dispune suspendarea, fără ca una dintre părţi să fie privilegiată, iar cealaltă dezavantajată, ţinând seama de toate garanţiile procedurale de care se bucură părţile. Atât procedura de suspendare prevăzută de art. 14, cât şi cea reglementată de art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu contravin drepturilor şi garanţiilor procesuale ale părţilor invocate de autorul excepţiei. Cele două proceduri sunt diferite deoarece reglementează situaţii juridice distincte, dar prin aceasta nu se creează o discriminare negativă a solicitantului suspendării executării actului, formulată în temeiul art. 14, faţă de reclamantul aflat în procedura reglementată de art. 15. Primului nu îi este împiedicat accesul liber la justiţie şi nici nu îi este afectat dreptul la apărare sau dreptul la folosirea căilor de atac, aşa cum se susţine în motivarea excepţiei. Chiar dacă, în faza prealabilă acţiunii în anulare, acesta beneficiază de suspendarea executării doar până la momentul pronunţării instanţei de fond, această măsură se va putea menţine în continuare, respectiv până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a litigiului, fiind solicitată în cadrul acţiunii în anulare a actului sau separat, în temeiul art. 15 alin. (1).

Pe de altă parte, dispoziţiile legale criticate se aplică tuturor celor aflaţi în situaţia prevăzută în ipoteza normei legale, fără nicio discriminare pe considerente arbitrare, şi nu înlătură posibilitatea părţilor de a beneficia în mod egal de drepturile şi garanţiile procesuale instituite prin lege. De asemenea, reglementările criticate sub aspectul constituţionalităţii nu înlătură posibilitatea părţilor de a se adresa instanţelor judecătoreşti şi de a beneficia de drepturile şi garanţiile procesuale instituite prin lege, în cadrul unui proces public, judecat de către instanţa independentă, într-un termen rezonabil.

Curtea Constituţională reţine, totodată, că autorul excepţiei construieşte critica de neconstituţionalitate pornind de la coroborarea a două texte din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 14 alin. (1) şi (4) şi art. 15, apreciind, în final, că dispoziţiile acestuia din urmă, referitoare la suspendarea executării actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, ar trebui să se aplice şi în cazul procedurii suspendării prin acţiune separată, reglementată la art. 14. Or, Curtea Constituţională, în exercitarea controlului a posteriori, nu examinează dispoziţiile de lege criticate decât prin raportare la principiile şi drepturile fundamentale cuprinse în normele constituţionale şi convenţionale sau alte instrumente juridice la care România este parte, şi nu prin raportare la alte reglementări din legislaţia internă. De asemenea, nici completarea sau modificarea unor texte legislative nu sunt atribuţii specifice instanţei de contencios constituţional. Prin urmare, sub acest aspect, aceste critici de neconstituţionalitate nu pot fi reţinute.

În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Curtea Constituţională constată că nici aceasta nu poate fi reţinută. Ca regulă generală, normele legilor speciale se completează cu normele dreptului comun, însă compatibilitatea dispoziţiilor legii contenciosului administrativ cu dreptul comun procesual se stabileşte, potrivit textului de lege criticat, de către instanţă, cu prilejul soluţionării excepţiilor, în măsura în care normele Codului de procedură civilă nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum şi cu procedura reglementată prin prezenta lege. Ca atare, numai judecătorul, în calitate de suveran al actului de justiţie, poate decide asupra acestui aspect, care nu se constituie, aşadar, într-un motiv de neconstituţionalitate.

În consecinţă, nu se poate reţine încălcarea, prin textele de lege criticate, a art. 15 alin. (1), art. 16 alin. (1) şi (2), art. 21 alin. (1), (2) şi (3), art. 53, art. 124 alin. (1) şi (2) şi a art. 129 din Constituţie şi nici a art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Autorul excepţiei a indicat, ca temei constituţional al sesizării, şi dispoziţiile art. 44 privind dreptul de proprietate privată şi ale art. 57 referitoare la exercitarea cu bună-credinţă a drepturilor şi libertăţilor din Legea fundamentală. Examinând această susţinere, Curtea constată că, în raport cu motivele invocate în sprijinul excepţiei de neconstituţionalitate, textele indicate nu sunt relevante, neavând nicio concludenţă pentru soluţionarea acesteia.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) şi (4), art. 15 şi art. 28 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Union Express" - S.R.L. din Bucureşti în Dosarul nr. 12.576/1/2005 (3.049/2005) al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 10 octombrie 2006.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Claudia-Margareta Krupenschi