Decizia nr. 785 din 28 noiembrie 2019

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2019 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul transportului de persoane, excepție ridicată direct de Avocatul Poporului, în temeiul art. 146 lit. d) teza finală din Constituție, și care constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.302D/2019.2. Dezbaterile au avut loc la data de 17 octombrie 2019, cu participarea reprezentantului autorului excepției, doamna Emma Turtoi, șef Serviciu contencios, și a reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi, și au fost consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când, pentru a se lua cunoștință de concluziile scrise depuse la termenul de judecată de reprezentantul Ministerului Public și pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, în temeiul dispozițiilor art. 57 și ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, precum și ale art. 396 din Codul de procedură civilă, Curtea a amânat pronunțarea pentru data de 28 noiembrie 2019, când a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

3.Prin Adresa nr. 13.497 din 7 august 2019, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 6401 din 7 august 2019, în temeiul art. 146 lit. d) teza finală din Constituție și al art. 32 din Legea nr. 47/1992, Avocatul Poporului a sesizat direct Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2019 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul transportului de persoane.

4.În motivarea excepției de neconstituționalitate Avocatul Poporului a procedat la structurarea criticilor în motive de neconstituționalitate extrinsecă și, respectiv, intrinsecă.

5.Sub aspectul neconstituționalității extrinseci, se susține că adoptarea ordonanței de urgență analizate încalcă dispozițiile art. 61 alin. (1) din Constituție privind rolul Parlamentului, precum și principiul separației puterilor consacrat prin art. 1 alin. (4) din Constituție, texte constituționale care stabilesc interdicția alterării sau contracarării voinței exprimate de către Parlament prin adoptarea unei legi. Astfel, eliminarea serviciilor de transport rutier de persoane, contra cost, din sfera serviciilor publice contravine voinței legiuitorului primar care, în mod tradițional, a considerat serviciile de transport de persoane, contra cost, ca fiind servicii publice. Voința suverană a legiuitorului privind regimul serviciilor publice este reflectată în trei acte normative care stabilesc cadrul legal privind serviciile publice: Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care definește serviciul public, Legea serviciilor publice de transport persoane în unitățile administrativ-teritoriale nr. 92/2007, lege a cărei modificare se produce prin ordonanța de urgență supusă controlului de constituționalitate, și Legea nr. 328/2018 pentru modificarea și completarea Legii serviciilor de transport public local nr. 92/2007, act normativ care stabilea o serie de principii pentru serviciul public de transport local și județean de persoane, redate în cuprinsul sesizării.

6.În continuare, autorul excepției procedează la descrierea cadrului legal asupra căruia a intervenit ordonanța de urgență criticată. Arată că serviciile de transport de călători pot fi în regim comercial/concurențial sau în regim de interes economic general/serviciu public. Potrivit art. 1 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 97/1999 privind garantarea furnizării de servicii publice subvenționate de transport rutier intern și de transport pe căile navigabile interioare, transporturile publice rutiere interne și pe căile navigabile interioare se desfășoară în regim concurențial, iar tarifele aferente se stabilesc liber pe piață, în funcție de cerere și de ofertă, dacă prin legi speciale nu se prevede altfel. Articolul 2 din aceeași ordonanță stabilește că pentru satisfacerea unor necesități de natură economică, socială sau de mediu, pentru acordarea de facilități unor categorii de persoane defavorizate sau provenind din zone defavorizate greu accesibile sau pentru a se asigura capacități suficiente de transport pe anumite rute se pot stabili servicii publice subvenționate de transport rutier intern și pe căile navigabile interioare, iar articolul 4 stabilește că prin serviciu public subvenționat de transport se înțelege acel transport public care necesită subvenții bugetare, pe care un operator de transport este obligat să îl efectueze, în condițiile impuse de autoritățile competente, chiar dacă acesta ar avea efecte economice negative asupra activității sale, pe perioada efectuării serviciului public subvenționat contractat. Ulterior, a fost emisă Ordonanța Guvernului nr. 86/2001 privind serviciile de transport public local de călători, care a avut ca obiect stabilirea cadrului de organizare, reglementare, control, monitorizare și gestionare a bunurilor publice aferente și a serviciului regulat de transport public local de persoane, cu mijloace rutiere de transport în comun, în conformitate cu reglementările în vigoare. Ordonanța sus-menționată a fost înlocuită de Legea nr. 92/2007, care stabilea caracterul de serviciu public al transportului local (incluzând și transportul județean). Ulterior adoptării acestei legi a fost adoptat Regulamentul (CE) nr. 1.370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1.191/69 și nr. 1.107/70 ale Consiliului („Regulamentul nr. 1.370/2007“). Având în vedere apropierea perioadei de tranziție la Regulamentul nr. 1.370/2007, la data de 21 noiembrie 2018, Parlamentul României a adoptat Legea nr. 328/2018, având ca obiect „extinderea cadrului juridic privind înființarea, organizarea, exploatarea, gestionarea și controlul serviciilor de transport public în toate localitățile țării: comune, orașe, municipii și județe“. De asemenea, legiuitorul primar, prin modificările la Legea nr. 92/2007, a urmărit „delimitarea mai clară a serviciilor în ceea ce privește transportul public local și extinderea acestui serviciu și la nivel județean“. Astfel, în tot cuprinsul legii, s-a înlocuit sintagma „transport public local“ cu sintagma „transport public local și județean“. Această lege a întărit regimul juridic al transportului public județean de persoane, a oferit mai multe garanții care să satisfacă interesul public și a corelat dreptul pozitiv cu dreptul Uniunii Europene. Se subliniază că și înainte de Legea nr. 328/2018, transportul județean avea regimul unui serviciu de interes economic general/serviciu public, aspect ce rezultă din toate dispozițiile Legii nr. 92/2007, precum și faptul că în peste jumătate din județele României au existat contracte de delegare a gestiunii serviciului.

7.Față de cele arătate, se susține că Guvernul, prin Ordonanța de urgență nr. 51/2019, după 6 luni de la voința exprimată de Parlament prin Legea nr. 328/2018, a modificat substanțial Legea nr. 92/2007, creând un efect invers reglementării dorite de Parlament, prin eliminarea transportului județean de persoane din sfera serviciilor publice, urmărind să nu aplice noile reglementări privind serviciul public și finanțarea adecvată a acestuia. Aceasta în condițiile în care între data adoptării Legii nr. 328/2018 și adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2019 nu a intervenit nicio modificare legislativă sau de fapt care să genereze necesitatea reglementării pe calea ordonanței de urgență. Mai mult, în Avizul nr. 545 din 27 iunie 2019, Consiliul Legislativ a reținut existența unei necorelări între Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2019 și prevederile legale în domeniu.

8.În continuare, se invocă jurisprudența Curții Constituționale prin care s-a statuat asupra interdicției contracarării voinței Parlamentului prin adoptarea ordonanțelor de urgență (Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008), apreciindu-se că este incidentă în cauză, întrucât Guvernul a intervenit nepermis peste voința proaspăt exprimată a Parlamentului, blocând aplicarea efectivă a prevederilor legii adoptate și chiar eliminând instituția transportului public județean. Prin Legea nr. 328/2018, Parlamentul a dorit să consolideze această instituție, în vederea garantării unui serviciu public complex și de calitate. În opinia Avocatului Poporului, transporturile rutiere de persoane sunt și trebuie să rămână în continuare servicii publice, până când Parlamentul își va asuma responsabilitatea unei asemenea schimbări de paradigmă în ceea ce privește obligația statului de a asigura transportul rutier de persoane, organizat ca serviciu public. Astfel fiind, Avocatul Poporului apreciază că, adoptând Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2019, Guvernul a realizat o imixtiune nepermisă în competența legislativă a Parlamentului.

9.Sub aspectul neconstituționalității intrinseci, se susține că prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2019 afectează misiunea socială a statului, încălcând prevederile art. 1 alin. (3) și ale art. 47 alin. (2) din Constituție. Potrivit Avocatului Poporului, eliminarea serviciilor de transport rutier de persoane, contra cost, din sfera serviciilor publice pe calea unei ordonanțe de urgență echivalează cu renunțarea statului la una dintre trăsăturile sale fundamentale, și anume statul social, precum și la obligația acestuia de a asigura cetățenilor săi un nivel de trai decent, și are implicații, în cascadă, asupra întregului cadru de reglementare a actelor normative cu caracter social și bazate pe solidaritatea socială. Astfel, art. 84 alin. (1) și (2) și art. 205 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 prevăd tarif redus cu minimum 50% pentru transportul local în comun, de suprafață, naval și subteran, precum și pentru transportul intern auto, feroviar și naval, pentru elevi și studenți. De asemenea art. 11 lit. g) din Legea nr. 292/2011 prevede că „Beneficiile de asistență socială pentru prevenirea și combaterea sărăciei și riscului de excluziune socială se acordă pe perioade determinate de timp sau pentru situații punctuale și pot cuprinde următoarele categorii principale: […] facilități privind utilizarea mijloacelor de transport în comun, accesul la comunicare și informare, precum și alte facilități prevăzute de lege“, iar art. 94 alin. (2) lit. d) din aceeași lege prevede că „Beneficiile de asistență socială pentru persoanele vârstnice sunt, în principal: […] facilități privind transportul urban și interurban(…)“. Totodată, conform art. 23 alin. (1) din Legea nr. 448/2006, se prevede că „Persoanele cu handicap grav și accentuat beneficiază de gratuitate pe toate liniile la transportul urban cu mijloace de transport în comun de suprafață și cu metroul“. Nu în ultimul rând, mai beneficiază de reducere, respectiv gratuitate la transportul local, și șomerii, veteranii și văduvele de război, deportații și deținuții politici strămutați - persecutați din motive politice sau etnice și luptătorii pentru victoria Revoluției din Decembrie 1989. Toate aceste categorii de persoane sunt catalogate de stat ca fiind vulnerabile și se bucură de un regim special de securitate socială și prin acordarea de facilități la transportul public local.

Prin eliminarea transportului județean de persoane din regimul serviciului de transport public, persoanele vulnerabile sus-menționate rămân fără posibilitatea aplicării practice a dreptului subiectiv. Multe dintre categoriile respective sunt persoane fără venit sau care urmează un tratament medical, accesul la mobilitatea urbană prin transportul județean fiind esențială în scopul satisfacerii nevoilor individuale și curente. Guvernul, prin măsura adoptată, a supus respectivele categorii sociale la situația iminentă de a nu li se mai respecta un trai decent, iar statul s-a îndepărtat astfel de la principiul solidarității sociale. În exprimarea Curții Constituționale „statul social, ca valoare constituțională, include și ideea solidarității și a politicii de securitate socială. În acest sens, statul social trebuie să asigure protecția socială a muncii și un nivel de trai decent“.

10.Situația existentă la nivel național exprimă insuficienta preocupare a instituțiilor publice cu atribuții în domeniul transporturilor rutiere - Ministerul Transporturilor și consiliile județene - pentru respectarea principiului protecției drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor fizice și juridice, prevăzut de dispozițiile art. 1 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, și, în special, a drepturilor instituite prin Legea nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare, privind protecția drepturilor elevilor și studenților și a altor categorii sociale defavorizate. Or, prin eliminarea transportului rutier județean de călători din sfera serviciilor publice se ivesc situații în practică în care operatorul comercial nu dorește să-și asume operarea anumitor rute din motive de rentabilitate, chiar dacă pentru acele rute ar exista un interes public sau o necesitate, cum ar fi transportul elevilor și al studenților de la domiciliu către unitatea de învățământ unde sunt încadrați sau a persoanelor vârstnice. În aceste condiții, în care statul, prin autoritățile sale, nu se implică concret în stabilirea unor criterii care să permită echilibrul între interesele private ale operatorilor economici și interesul public determinat de asigurarea transportului rutier de persoane în toate localitățile, noțiunea de stat social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile omului reprezintă valori supreme, devine un deziderat golit de conținut. Mai mult, lipsa unei rețele de transport între localitățile interjudețene poate aduce atingeri circulației în siguranță a persoanelor pe drumurile publice, cu repercusiuni grave în planul respectării de către stat a obligației constituționale de garantare a dreptului la viață, precum și a dreptului la integritate fizică și psihică.

11.Cu referire la jurisprudența Curții Constituționale în materie (Decizia nr. 1.594 din 14 decembrie 2011), se arată că statul social presupune un anumit grad de intervenție etatică în abordarea diferitelor domenii cu caracter social existente la nivelul politicii sociale a statului. Prin eliminarea expresă a transportului rutier de persoane din sfera serviciilor publice ale statului, legiuitorul delegat a manifestat o atitudine negativă față de satisfacerea nevoilor comunitare ale cetățenilor săi, cu implicații grave în sfera protecției drepturilor unor categorii vulnerabile: elevi, studenți, persoane cu dizabilități și pensionari, dar și a tuturor categoriilor de cetățeni din comunitățile izolate.

12.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

13.Guvernul a transmis punctul său de vedere în sensul respingerii excepției de neconstituționalitate ridicate direct de Avocatul Poporului. Descriind mai întâi, pe scurt, situația care a impus adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2019, arată că, până la data intrării în vigoare a acestui act normativ, transportul rutier de persoane s-a desfășurat, în fapt, de către operatorii de transport în baza licențelor de traseu atribuite electronic de către Autoritatea Rutieră Română (A.R.R.), în baza Programelor de transport județean, aprobate de consiliile județene, ca serviciu comercial, iar valabilitatea licențelor înceta la data de 30 iunie 2019. Transportul rutier de persoane la nivel județean a avut caracteristicile transportului în regim comercial. Legea nr. 92/2007 prevedea existența contractelor de servicii publice, însă în practică, acestea fie nu au fost încheiate, fie cele încheiate nu au respectat prevederile legislației în materia achizițiilor publice și concesiunilor. Atribuirea licențelor de traseu valabile din anul 2013 până la data de 30 iunie 2019 a fost realizată pe baza licitației electronice a traseelor, și nu în baza legislației privind achizițiile publice și concesiunile pentru încheierea contractelor de delegare a gestiunii serviciilor de transport rutier de călători.

14.Deși Legea nr. 328/2018 prevede prelungirea programului județean până la 2 decembrie 2019, nu se prevede în schimb competența A.R.R. de a elibera alte licențe, situație care în practică determina un blocaj general, la nivel național, în sensul că transportatorii fără licențe nu ar fi prestat activitatea de transport rutier de călători. Încheierea de către consiliile județene a unor contracte nu era posibilă, deoarece Regulamentul nr. 1.370/2007 prevede un termen de un an în care este necesar să se publice în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene intenția de a atribui contractul de servicii publice. Întrucât prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2019 a fost stabilit pentru transportul județean de persoane același regim juridic cu cel interjudețean, având aceleași caracteristici, perioada de valabilitate pentru programele de transport județean și pentru licențele de traseu a fost aprobată pentru data de 30 iunie 2023, în deplină concordanță cu Ordinul ministrului transporturilor nr. 776/2019 pentru prelungirea valabilității Programului de transport interjudețean și a licențelor de traseu.

15.În opinia Guvernului, schimbarea regimului din serviciu public în regim comercial nu afectează drepturile unor categorii de persoane privind facilitățile la transportul rutier județean, întrucât legislația românească ce prevede respectivele facilități nu a fost abrogată (de exemplu, art. 84 din Legea educației naționale nr. 1/2011), iar legislația europeană permite acordarea acestor facilități [art. 3 alin. (3) din Regulamentul nr. 1.370/2007, potrivit căruia „Fără a aduce atingere dispozițiilor articolelor 73, 86, 87 și 88 din tratat, statele membre pot exclude din domeniul de aplicare al prezentului regulament nomele generale privind compensarea financiară pentru obligații de serviciu public care instituie tarife maxime pentru elevi, studenți, ucenici si persoane cu mobilitate redusă. Aceste norme generale sunt notificate în conformitate cu articolul 88 din tratat. Orice astfel de notificare cuprinde informații complete privind măsura respectivă și, în special, detalii privind metoda de calcul“]. De asemenea transportorii sunt sancționați cu amenzi cuprinse între 4000 și 6000 de lei în cazul în care nu transportă persoanele care beneficiază de facilitățile prevăzute de lege (art. 4 pct. 23 din Hotărârea Guvernului nr. 69/2012).

16.Referindu-se, în continuare, la contextul legal, Guvernul precizează că, începând cu data de 3 decembrie 2009, statului român îi sunt aplicabile dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 1.370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1.191/69 și nr. 1.107/70 ale Consiliului, cu modificările și completările ulterioare, act obligatoriu în toate elementele sale și direct aplicabil. Legea nr. 328/2018 pentru modificarea și completarea Legii serviciilor de transport public local nr. 92/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.106 din 28 decembrie 2018, clarifică și aliniază toate prevederile legale în domeniul serviciilor publice de transport călători cu Regulamentul nr. 1.370/2007. Se subliniază, în acest sens, că unele prevederi ale respectivelor acte normative nu erau/nu sunt în concordanță cu Regulamentul nr. 1.370/2007, ale cărui dispoziții în materia serviciilor de transport călători sunt prioritare.

17.Se arată, totodată, că în sesizarea Avocatului Poporului sunt omise prevederile Ordonanței Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, cu modificările și completările ulterioare, act prin care se creează cadrul legal general pentru aplicarea directă a prevederilor Regulamentului (CE) nr. 1.071/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 de stabilire a unor norme comune privind condițiile care trebuie îndeplinite pentru exercitarea ocupației de operator de transport rutier și de abrogare a Directivei 96/26/CE a Consiliului, ale Regulamentului (CE) nr. 1.072/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 privind normele comune pentru accesul la piața transportului rutier internațional de mărfuri și ale Regulamentului (CE) nr. 1.073/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 privind normele comune pentru accesul la piața internațională a serviciilor de transport cu autocarul și autobuzul și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 561/2006. Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 reprezintă norma generală în domeniul transportului rutier de persoane, care face o diferențiere clară între transportul local și cel județean și prevede la art. 1 alin. (1) faptul că organizarea și efectuarea transporturilor rutiere de persoane pe teritoriul României se efectuează cu respectarea principiilor liberei concurențe, garantarea accesului liber și nediscriminatoriu la piața transportului rutier. Transportul rutier județean (definit la art. 3 pct. 46 din Ordonanța Guvernului nr. 27/2011) diferă față de cel local (art. 3 pct. 48 din Ordonanța Guvernului nr. 27/2011), acesta din urma prezentând anumite particularități care nu se întâlnesc în cazul transportului între localități: se desfășoară exclusiv în condiții de trafic urban; utilizează stații de autobuz urbane; este permisă utilizarea mijloacelor de transport prevăzute cu locuri in picioare; utilizează un program (grafic) de transport specific, diferit de cel pentru transportul județean. Potrivit art. 23 din Ordonanța Guvernului nr. 27/2011, „accesul la piața transportului rutier contra cost de mărfuri și persoane se face liber și nediscriminatoriu, cu respectarea principiilor liberei concurențe, calitatea serviciilor de transport, interesul publicului călător și siguranța rutieră fiind prioritare“.

18.Se apreciază că, încă de la început, se impune a fi clarificată distincția între transportul rutier de persoane în regim comercial, reglementat de Ordonanța Guvernului nr. 27/2011, și transportul rutier de persoane organizat ca serviciu public, reglementat de Regulamentul nr. 1.370/2007 și de Legea nr. 92/2007 (distincție evidențiată de Avocatul Poporului, prima teză, pagina nr. 3). Regulamentul nr. 1.370/2007 stabilește condițiile în care autoritățile competente, atunci când impun sau contractează obligații de serviciu public, compensează operatorii de servicii publice pentru costurile suportate și/sau acordă drepturi exclusive în schimbul îndeplinirii obligațiilor de serviciu public. Pentru respectarea Regulamentului nr. 1.370/2007, în cazul în care o autoritate competentă decide să acorde unui operator ales un drept exclusiv și/sau o compensație de orice natură în schimbul îndeplinirii unor obligații de serviciu public, autoritatea respectivă face aceasta în cadrul unui contract de servicii publice, înțeles ca: „unul sau mai multe acte obligatorii din punct de vedere juridic și care confirmă acordul încheiat între o autoritate competentă și un operator de serviciu public cu scopul de a încredința respectivului operator de serviciu public gestionarea și exploatarea serviciilor publice de transport de călători, sub rezerva unor obligații de serviciu public; în funcție de dreptul statelor membre, contractul poate consta, de asemenea, într-o decizie adoptată de către autoritatea competentă sub forma unui act cu putere de lege sau a unor acte administrative speciale care cuprind condițiile în care autoritatea competentă însăși prestează serviciile sau încredințează prestarea unor astfel de servicii unui operator intern.“19. Ca urmare a celor arătate, se precizează că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2019 a avut, în esență, următoarele justificări, precizate în Nota de fundamentare: până în prezent, în fapt, transportul rutier județean nu a îndeplinit caracteristicile de serviciu public și în consecință, județele nu dețin mijloace de transport și nu au acordat compensații pentru obligații de serviciu public; lipsa prelungirii licențelor de traseu pentru operatorii economici ar fi blocat deplasarea călătorilor în interiorul județelor care ar fi pus în pericol drepturile constituționale privind nivelul de trai și mobilitatea; potrivit Regulamentului nr. 1.370/2007 și dispozițiilor de la art. 4 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 92/2007, prin obligație de serviciu public se înțelege o cerință definită sau stabilită de autoritatea competentă pentru a asigura servicii publice de transport de călători de interes general, pe care un operator, dacă ar ține seama de propriile sale interese comerciale, nu și le-ar asuma sau nu și le-ar asuma în aceeași măsură sau în aceleași condiții fără a fi retribuit. Ca urmare, în practică se constată că transportul rutier județean de persoane nu îndeplinește caracteristicile de serviciu public, întrucât operatorii economici, transportatori licențiați, își asumă prestarea transportului de persoane în condiții de piață, fără intervenția autorităților administrației publice centrale sau locale; includerea transportului rutier județean de persoane în sfera serviciilor publice atrage implicit acordarea de compensații de la bugetele locale ale județelor, cu impact negativ asupra cheltuielilor consiliilor județene.

20.Se menționează, în acest sens, faptul că și Uniunea Națională a Consiliilor Județene, prin Adresa nr. 188/19.06.2019, a apreciat că „ne menținem punctul de vedere după cum urmează: I) regimul de operare al serviciului de transport județean de persoane urmează a avea caracterele unui serviciu comercial, dată fiind împrejurarea că până la 31 decembrie 2018, transportul rutier județean de persoane a avut caracteristicile unui transport în regim comercial.“ Acest punct de vedere este susținut și de unele consilii județene, de exemplu Consiliul Județean Brăila, prin Adresa nr. 1 1015/T/417/4.06.2019. Punctul de vedere potrivit căruia „transportul rutier județean de persoane a avut tot timpul caracteristicile unui transport în regim comercial“ se regăsește și în adresele nr. 7785/6.05.2019 a Consiliului Județean Gorj și nr. 1 1034/5.06.2019 a Consiliului Județean Dolj. Adresele invocate sunt anexate punctului de vedere transmis.

21.Referitor la critica potrivit căreia prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2019 este alterată voința Parlamentului, se menționează că nu a fost afectată procedura constituțională, întrucât actul normativ a fost emis în baza art. 115 alin. (4) din Constituție și își urmează cursul dezbaterii în Parlamentul României, fiind transmis de către Secretariatul General al Guvernului la Senat prin Adresa nr. E.87/28.06.2019. Proiectul de lege pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2019 este în lucru la comisiile permanente ale Senatului și are termen de adoptare tacită de 30 de zile, care se calculează de la data de 28 iunie 2019. Termenul urmează să se împlinească după vacanța parlamentară, la 22 zile de la reluarea activității Senatului. Ca urmare, Parlamentul se va pronunța prin lege pentru aprobarea sau, după caz, respingerea ordonanței de urgență.

22.Se mai arată că, potrivit art. 102 alin. (1) din Constituție, Guvernul asigură realizarea politicii interne a țării și exercită conducerea generală a administrației publice, acesta fiind investit tocmai de către Constituție să adopte ordonanțe de urgență în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, astfel cum s-a procedat și în cauză. Prin Legea nr. 328/2018 s-au instituit noi obligații în sarcina transportatorilor și a consiliilor județene în privința transportului județean de persoane, fără ca emitentul acestei legi să indice sursele bugetare din care consiliile județene vor compensa transportatorii privați și vor plăti noii angajații pentru aducerea la îndeplinire a prevederii legale. Ca urmare, intervenția Guvernului era necesară, având în vedere faptul că până la adoptarea Legii nr. 328/2018 transportul județean a prezentat caracteristicile unui transport comercial, fiind efectuat de operatori privați, fără ca aceștia să fie compensați pentru obligațiile de serviciu impuse și fără aprobarea tarifelor, acestea fiind stabilite în funcție de cerere și ofertă.

23.De asemenea Legea nr. 328/2018 a intrat în vigoare la data de 31 decembrie 2018, consiliile județene fiind obligate ca într-o perioadă scurtă să publice în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene anunțul de intenție de atribuire a contractelor, să întocmească cel târziu până la data de 1 aprilie 2019 noul program de transport și să aplice o procedură nouă de atribuire, nu de atribuire a traseelor astfel cum a fost până la data de 31 decembrie 2018, ci de atribuire a contractelor, în baza prevederilor Legii nr. 98/2016 și ale Legii nr. 99/2016. În luna decembrie 2018, atât transportatorii, cât și consiliile județene au luat act că în perioada mai - decembrie 2019 trebuie să se pregătească pentru o nouă procedură în domeniul transportului județean de persoane. În această perioadă scurtă, autoritățile competente de reglementare trebuiau: să întocmească programul județean de transport; să stabilească modelul noului contract de delegare; să stabilească procedura cadru de atribuire conform Legii nr. 98/2016 și Legii nr. 99/2016; să întocmească documentația de atribuire, să stabilească criteriile prin hotărâre a consiliului județean; să stabilească grila de punctaj, pe baza criteriilor de atribuire, prin hotărâre a consiliului județean; să atribuie contractele de delegare a gestiunii. În procedura de aplicare a acestor prevederi s-a constatat faptul că autoritățile competente nu au timp pentru punerea în aplicare a acestor noi prevederi, nu au prevăzut în buget sumele necesare pentru compensarea operatorilor privați și nici personal care să se ocupe de punerea în aplicare a noilor prevederi, putând fi afectate negativ bugetele locale.

24.Prin urmare, Legea nr. 328/2018 nu a asigurat principiul previzibilității normelor juridice, întrucât acest principiu impune reglementarea relațiilor sociale prin adoptarea de acte normative care să intre în vigoare după trecerea unei anumite perioade, astfel încât să permită oricărei persoane să poată recurge la consultanță de specialitate și să își poată adapta conduita la noile reglementări. Lipsa acestei exigențe a normelor juridice a determinat o nesiguranță a raporturilor juridice administrative, care ar fi putut avea drept consecință vătămarea destinatarilor actelor normative în drepturile și interesele lor legitime (Hotărârea pronunțată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Rotaru împotriva României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 19 din 11 ianuarie 2001). Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în jurisprudența sa, a ridicat, de asemenea, problema predictibilității normelor juridice la rang de principiu de drept administrativ, Curtea impunând în mod repetat instituțiilor europene obligația, din motive de securitate juridică, de a avertiza operatorii economici, de o manieră clară și precisă, atunci când intenționează să se îndepărteze de o anumită practică în anumite domenii de activitate, cu scopul ca destinatarii normelor juridice să nu resimtă șocul unei schimbări imprevizibile, care i-ar putea vătăma (ordonanța președintelui Curții, cauza C-l52/88 R, Sofrimport SARL împotriva Comisiei Comunităților Europene). Prin urmare, singura soluție care se impunea era aceea ca Guvernul să intervină de urgență în acest domeniu. Mai mult, Legea nr. 328/2018 a abrogat normele de aplicare a Legii nr. 92/2007, fără a se specifica în acest act normativ faptul că vor fi emise alte norme de aplicare, ceea ce a dus la lipsa unor dispoziții legale cu privire la autoritatea competentă să prelungească valabilitatea licențelor de traseu, dat fiind faptul că A.R.R., care a eliberat înscrisurile a căror valabilitate este necesar să fie prelungită, nu mai avea competențe în acest domeniu.

25.Prin urmare, au existat și au fost prezentate suficiente motive pentru a justifica caracterul urgent al adoptării actului contestat, fiind respectate dispozițiile art. 61 alin. (1) și ale art. 1 alin. (4) din Constituție și îndeplinite toate condițiile legale de adoptare a ordonanței de urgență, care a fost motivată în preambulul actului normativ. În plus, nici Constituția și nici alte acte normative în domeniu nu instituie o durată de la care pot fi emise ordonanțe de urgență care să modifice sau să completeze legile aprobate de Parlament.

26.Se mai arată că un alt argument în favoarea acordului Parlamentului pentru modificarea legislației în materia transportului rutier de persoane îl constituie Legea nr. 128/2019 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe, prin care Guvernul este abilitat ca, de la data intrării în vigoare a legii, dar nu înainte de încheierea primei sesiuni ordinare a anului 2019, și până la reluarea lucrărilor Parlamentului în cea de-a doua sesiune ordinară a anului 2019, să emită ordonanțe în domeniul transportului rutier de persoane (art. 1 pct. II. Administrație publică și dezvoltare regională, subpunctul 6). Or, intenția Guvernului de reglementare a măsurilor din domeniul transportului rutier de persoane a fost constituită tocmai de soluțiile juridice cuprinse în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2019. Ca urmare, efectele juridice ar fi fost aceleași, chiar dacă nu s-ar fi promovat prin intermediul ordonanței de urgență sau al ordonanței, în baza Legii nr. 128/2019.

27.Se apreciază ca fiind eronată afirmația Avocatului Poporului potrivit căreia „eliminarea serviciilor de transport rutier de persoane, contra cost, din sfera serviciilor publice contravine voinței legiuitorului primar care, în mod tradițional, a considerat serviciile de transport de persoane ca fiind servicii publice“, întrucât, potrivit art. 3 pct. 40 din Ordonanța Guvernului nr. 27/2011, transport rutier contra cost este definit ca fiind transportul rutier de mărfuri și/sau persoane efectuat contra plată, prin încasarea unui tarif sau a echivalentului în natură ori în servicii, respectiv în regim comercial. De asemenea, potrivit art. 4 pct. II subpunctul 2, transportul rutier de persoane este clasificat astfel: transport rutier prin servicii regulate; transport rutier prin servicii regulate speciale; transport rutier prin servicii ocazionale. Transportul rutier prin servicii regulate se realizează la nivel internațional, la nivel interjudețean, la nivel județean, la nivel local. Raportat la categoriile de transport rutier menționate, numai transportul rutier de persoane contra cost la nivel local a fost considerat serviciu comunitar de utilități publice, și nu tot transportul rutier de persoane. În acest sens, se argumentează cu prevederile art. 1 alin. (2) lit. h) din Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora „serviciile comunitare de utilități publice, denumite în continuare servicii de utilități publice, sunt definite ca totalitatea activităților reglementate prin prezenta lege și prin legi speciale, care asigură satisfacerea nevoilor esențiale de utilitate și interes public general, cu caracter social ale colectivităților locale, cu privire la: [...] transportul public local de călători“. Ca urmare, legiuitorul, în mod tradițional, a avut în vedere transportul public local (și nu cel județean) de călători ca fiind inclus în sfera serviciilor comunitare de utilități publice.

28.În concluzie, se apreciază că ordonanța de urgență a Guvernului criticată nu a creat un efect invers reglementării dorite de Parlament, ci a reparat efectele negative ale unei legi asupra transportatorilor și bugetelor județelor, lege ce nu putea fi pusă în aplicare în timp util și care ignora situațiile de la nivelul județelor și din domeniul transportului județean. Astfel, Guvernul a intervenit prin această ordonanță de urgență pentru a evita blocarea activității județelor, împrejurare și efecte care nu au fost reținute de titularul excepției de neconstituționalitate, care nu ține cont că, în continuare, transportul rutier județean de persoane se află sub controlul și supravegherea consiliilor județene, acestea aprobând până și tariful.

29.Cât privește cea de-a doua critică a Avocatului Poporului, se arată că faptul că transportul județean a fost scos din sfera serviciilor publice nu afectează în niciun fel drepturile și interesele călătorilor, în fapt neschimbându-se nimic în acest domeniu, atribuțiile consiliilor județene în ceea ce privește controlul și supravegherea operatorilor de transport care efectuează acest tip de transport fiind extinse de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2019, prin introducerea în Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 a dispozițiilor art. 8^1, potrivit cărora „(1) Consiliile județene au, în sensul prezentei ordonanțe de urgență, calitatea de autorități competente județene și obligația de a înființa autorități județene de transport prin care să asigure, să organizeze, să reglementeze, să coordoneze, să verifice, să monitorizeze și să controleze prestarea transportul rutier contracost de persoane prin servicii regulate, la nivel județean, desfășurat între localitățile județului.

(2)În aplicarea prevederilor alin. (1), consiliile județene au următoarele atribuții: (...) o) aprobă tarifele propuse de către operatorii economici pentru serviciile de transport județean, astfel încât costurile de transport suportate de către utilizatori să aibă în vedere recuperarea integrală a costurilor de exploatare și un profit rezonabil pentru operatorii de transport“.

30.Se apreciază ca fiind neîntemeiate susținerile Avocatului Poporului potrivit cărora „prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2019 afectează misiunea socială a statului“, întrucât prin aprobarea acestui act nu se abrogă dispoziții din actele normative care prevăd susținerea elevilor și studenților (Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare), a persoanelor cu handicap grav și accentuat (Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap) și a persoanelor care beneficiază de asistență socială (Legea asistenței sociale nr. 292/2011). De asemenea, din bugetele județelor nu au fost asigurate sume pentru reducerea acordată elevilor potrivit Legii nr. 1/2011, acestea fiind asigurate din bugetul Ministerului Educației. Pentru situația în care operatorii de transport nu sunt interesați de un anumit traseu, din motive de rentabilitate, consiliul județean sau, după caz, autoritățile administrației publice locale responsabile au posibilitatea de a înființa asociații de dezvoltare comunitară cu scopul organizării serviciului public de transport, potrivit art. 17 din Legea nr. 92/2007. Protecția socială este asigurată prin dispoziția instituită la art. 8^1 alin. (2) lit. o) din Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, cu modificările și completările ulterioare, mai sus citată, introdusă la cererea Uniunii Naționale a Consiliilor Județene, prin Adresa nr. 156 din 2 aprilie 2019, fiind justificată astfel: „reglementarea transportului județean rutier de călători ca fiind o sumă de activități prestate în regim comercial trebuie circumscrisă interesului public, sens în care propunem introducerea posibilității autorității publice județene să stabilească tarife maximale în funcție de specificul traseelor ce urmează a fi atribuite conform legii, astfel încât atât interesul public, cât și interesul operatorilor economici să fie acoperit, fără a deveni excesiv.“31. Cu referire la dispozițiile art. 135 din Constituție, se arată că menținerea prevederilor privind susținerea financiară a unor categorii de persoane în afara contractului de servicii publice este permisă de art. 3 alin. (3) din Regulamentul nr. 1.370/2007. În privința drepturilor prevăzute la art. 84 alin. (3) din Legea nr. 1/2011, se arată că în mod greșit se susține faptul că prin eliminarea obligației de serviciu public toți elevii din România vor fi nevoiți să achite integral prețul abonamentelor de transport, atât timp cât legislația nu prevede expres faptul că tariful maxim este obligatoriu doar în cazul transportului local, ci se referă doar la elevii care nu pot fi școlarizați în localitatea de domiciliu, neexistând vreo referire la tipul de transport efectuat. Astfel, intrarea în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2019 nu produce efecte asupra drepturilor elevilor prevăzute la art. 84 alin. (3) din Legea nr. 1/2011, operatorii de transport fiind obligați în continuare să aplice tarifele maximale prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 863/2016.

32.În privința susținerilor conform cărora transportul județean nu va mai reprezenta un serviciu public, fiind efectuat în regim de concurență, fără implicarea statului, se reiterează faptul că statul, prin consiliile județene, va fi implicat în continuare, având atribuții în ceea ce privește stabilirea tarifului, dar și în ceea ce privește controlul operatorilor de transport. Referitor la susținerile titularului excepției de neconstituționalitate vizând situații în practică în care operatorul comercial nu dorește să-și asume operarea anumitor rute din motive de rentabilitate, se menționează faptul că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2019 se referă la cursele regulate, iar nu la cele regulate speciale. Conform definiției din Regulamentul (CE) nr. 1.370/2007, cursele regulate speciale sunt acele curse care asigură transportul unor categorii precizate de persoane, cu excluderea altor persoane. Astfel, situația elevilor/studenților navetiști nu poate fi pusă doar în sarcina transportatorilor privați, instituțiile de învățământ având și ele obligația de a încheia contracte pentru transportul elevilor/studenților spre și dinspre instituțiile de învățământ. De asemenea, este de notorietate faptul că studenții, indiferent de vârstă, beneficiază de gratuitate la transportul feroviar intern tot anul, în baza prevederilor Legii nr. 95/2018. Se reiterează, în acest sens, posibilitatea legală conferită autorităților publice locale de a constitui asociații de dezvoltare intercomunitară, conform Legii nr. 92/2007, atunci când acestea constată existența unui interes public pentru traseele ce nu prezintă interes comercial pentru operatorii privați.

33.În concluzie, se apreciază că „Avocatul Poporului nu poate invoca nerespectarea prevederilor art. 47 alin. (1) din Constituția României, deoarece protecția socială a călătorilor este asigurată în domeniul transportului rutier de persoane la nivel județean, operatorii de transport ce efectuează acest tip de transport fiind obligați în continuare să transporte persoanele ce beneficiază de facilități de transport conform legii, Guvernul asigurându-se de acest aspect la adoptarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2019“.

34.Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

35.În baza art. 47 alin. (4) din Regulamentul de organizare și funcționare a Curții Constituționale s-a solicitat punctul de vedere al Ministerului Transporturilor cu privire la actul normativ criticat, cu precizarea regimului juridic aplicabil transportului județean de persoane în dinamica actelor normative invocate de Avocatul Poporului, precum și a oricăror alte informații pe care le consideră relevante. Ministerul Transporturilor a transmis răspunsul său cu Adresa înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 7.182 din 20 septembrie 2019, cu referire la calitatea Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice de inițiator al actului normativ criticat, sens în care atașează punctul de vedere al acestei din urmă instituții. În esență, aspectele evidențiate în punctul de vedere formulat sunt cuprinse și în punctul de vedere al Guvernului, atașat la dosar.

36.De asemenea, la dosarul cauzei a fost atașat Memoriul Amicus Curiae transmis de Asociația Elevilor din Constanța, înregistrat la Curtea Constituțională cu nr. 7.932 din 15 octombrie 2019, precum și Memoriul Amicus Curiae transmis de Societatea Academică Română, înregistrat la Curtea Constituțională cu nr. 9.120 din 25 noiembrie 2019, prin care se solicită admiterea excepției de neconstituționalitate ridicate de Avocatul Poporului, astfel cum a fost formulată.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, susținerile și concluziile scrise ale autorului excepției, concluziile procurorului, raportul judecătorului-raportor, punctele de vedere al Guvernului și autorităților cărora li s-au solicitat informații, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

37.Curtea Constituțională este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

38.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2019 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul transportului de persoane, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 535 din 28 iunie 2019. 39. Dispozițiile constituționale invocate în motivarea excepției sunt cuprinse în art. 1 alin. (3) și alin. (4), potrivit cărora „(3) România este stat de drept, democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradițiilor democratice ale poporului român și idealurilor Revoluției din decembrie 1989, și sunt garantate.

(4)Statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor - legislativă, executivă și judecătorească - în cadrul democrației constituționale“, în art. 47 - Nivelul de trai și în art. 61 alin. (1) conform cărora „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării“.

40.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea va analiza, mai întâi, aspectele calificate în sesizare ca fiind de neconstituționalitate extrinsecă, urmând ca apoi să se pronunțe asupra susținerilor vizând neconstituționalitatea intrinsecă a actului normativ criticat.

41.Sub aspectul neconstituționalității extrinseci se susține, în esență, că adoptarea ordonanței de urgență criticate încalcă dispozițiile art. 61 alin. (1) din Constituție privind rolul Parlamentului, precum și principiul separației puterilor consacrat prin art. 1 alin. (4) din Constituție, texte constituționale care stabilesc interdicția alterării sau contracarării voinței exprimate de către Parlament prin adoptarea unei legi, sens în care se invocă jurisprudență a Curții Constituționale. În opinia Avocatului Poporului, eliminarea serviciilor de transport rutier de persoane, contra cost, din sfera serviciilor publice contravine voinței legiuitorului primar care, în mod tradițional, a considerat serviciile de transport de persoane, contra cost, ca fiind servicii publice.

42.În ceea ce privește jurisprudența invocată, Curtea observă că, prin Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008, a statuat că „ordonanța de urgență, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, să facă față unei situații extraordinare, se justifică prin necesitatea și urgența reglementării acestei situații care, datorită circumstanțelor sale, impune adoptarea de soluții imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public“. Constatând că în acea speță adoptarea de către Guvern a ordonanței de urgență criticate a fost neconstituțională, întrucât „nu a fost motivată de necesitatea reglementării într-un domeniu în care legiuitorul primar nu a intervenit, ci, dimpotrivă, de contracararea unei măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării personalului din învățământ adoptată de Parlament“, Curtea a admis excepția de neconstituționalitate. Considerentele Deciziei nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008 au fost preluate în mai multe decizii, respectiv în Decizia nr. 842 din 2 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 464 din 6 iulie 2009, Decizia nr. 984 din 30 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 542 din 4 august 2009, ori Decizia nr. 989 din 30 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 531 din 31 iulie 2009. Prin Decizia nr. 443 din 21 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 580 din 29 iulie 2016, Curtea a stabilit că argumentele referitoare la interdicția Guvernului de a adopta ordonanțe de urgență care împiedică o lege adoptată de Parlament să își producă efectele nu au vizat și dreptul puterii executive de a reglementa cu privire la drepturi care nu au o consacrare constituțională. Astfel, Curtea a apreciat ca fiind lipsită de temei critica de neconstituționalitate formulată în raport cu prevederile art. 1 alin. (4), ale art. 61 privind rolul și structura Parlamentului și ale art. 102 referitor la rolul și structura Guvernului (a se vedea în acest sens și Decizia nr. 154 din 27 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 680 din 6 august 2018, paragraful 23).

43.Curtea constată că în jurisprudența menționată, invocată în parte și în prezenta excepție de neconstituționalitate, a analizat îndeplinirea condiției de adoptare a ordonanțelor de urgență ale Guvernului constând în interdicția contracarării voinței Parlamentului, în corelație cu exigențele expres prevăzute de art. 115 din Constituție pentru emiterea ordonanțelor de urgență ale Guvernului. Neîndeplinirea condiției menționate a fost constatată acolo unde au fost demonstrate motivarea deficitară sub aspectul urgenței și situației extraordinare și, respectiv, afectarea unor drepturi fundamentale. Neîntrunirea condițiilor impuse de normele exprese ale art. 115 alin. (4) și (6) din Constituție a condus la concluzia firească potrivit căreia acțiunea legislativă a Guvernului este de natură să încalce rolul Parlamentului stabilit de art. 61 din Constituție, relevându-se ca o pură acțiune de contracarare a voinței autorității legiuitoare. În măsura în care sunt însă întrunite exigențele delegării legislative expres prevăzute de art. 115 din Constituție, nu se poate reține neconstituționalitatea actului adoptat de Guvern pe motiv de „contracarare“ a voinței Parlamentului. În mod inevitabil, în situații extraordinare care reclamă adoptarea de măsuri urgente, actul adoptat de Guvern poate modifica sau abroga, după caz, legi adoptate de Parlament, ceea ce poate implica, în sine, o soluție legislativă diferită de cea adoptată anterior de Parlament.

44.Acceptarea interpretării contrare, în sensul că nicio ordonanță de urgență nu ar putea schimba ce a decis Parlamentul printr-o lege, ar lipsi, practic, de conținut delegarea legislativă, transformând-o într-un act exclusiv de aplicare a legii, ceea ce contravine literei și spiritului Constituției. Sub acest aspect, caracterizând cele două tipuri de acte normative, Curtea a statuat că „în ceea ce privește conceptul de «lege» (...) acesta are mai multe înțelesuri în funcție de distincția ce operează între criteriul formal sau organic și cel material. Potrivit primului criteriu, legea se caracterizează ca fiind un act al autorității legiuitoare, ea identificându-se prin organul chemat să o adopte și prin procedura ce trebuie respectată în acest scop. Această concluzie rezultă din coroborarea dispozițiilor art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituție, conform cărora «Parlamentul este [...] unica autoritate legiuitoare a țării», cu prevederile art. 76, 77 și 78, potrivit cărora legea adoptată de Parlament este supusă promulgării de către Președintele României și intră în vigoare la 3 zile după publicarea ei în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în conținutul său nu este prevăzută o altă dată ulterioară. Criteriul material are în vedere conținutul reglementării, definindu-se în considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relațiilor sociale reglementate. În ceea ce privește ordonanțele Guvernului, (...) elaborând astfel de acte normative, organul administrativ exercită o competență prin atribuire care, prin natura ei, intră în sfera de competență legislativă a Parlamentului. Prin urmare, ordonanța nu reprezintă o lege în sens formal, ci un act administrativ de domeniul legii, asimilat acesteia prin efectele pe care le produce, respectând sub acest aspect criteriul material. În consecință, întrucât un act juridic normativ, în general, se definește atât prin formă, cât și prin conținut, legea în sens larg, deci cuprinzând și actele asimilate, este rezultatul combinării criteriului formal cu cel material (...) Ordonanțele și ordonanțele de urgență ale Guvernului, sub aspect material, conțin norme de reglementare primară, având o forță juridică asimilată cu a legii.“ (Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, paragrafele 62 și 63)45. Spre deosebire de situația invocată în motivarea sesizării, criticile dezvoltate în prezenta cauză nu vizează o insuficiență a motivării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2019 din perspectiva art. 115 alin. (4) din Constituție, ci, în esență, aspecte de oportunitate a soluției legislative adoptate de Guvern. Se afirmă că această autoritate urmărește să nu aplice noile reglementări privind serviciul public și finanțarea adecvată a acestuia și că transporturile rutiere de persoane sunt și trebuie să rămână în continuare servicii publice, până când Parlamentul își va asuma responsabilitatea unei asemenea schimbări de paradigmă în ceea ce privește obligația statului de a asigura transportul rutier de persoane, organizat ca serviciu public. Or, aspectele de pură oportunitate a soluției legislative identificate de Guvern în actul normativ criticat, distinct de o analiză fundamentată a motivelor care configurează urgența și situația extraordinară ce impun intervenția sa, în condițiile art. 115 alin. (4) din Constituție, nu pot face obiectul analizei Curții. Examinarea aspectelor de pură oportunitate, în sensul identificării acelei soluții legislative care este mai adecvată din perspectiva scopului reglementării, revine Parlamentului, care poate aproba sau respinge ordonanța de urgență.

46.În acest sens, legiuitorul constituant a prevăzut drept condiție cumulativă pentru intrarea în vigoare a ordonanțelor de urgență ale Guvernului, alături de publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, depunerea acestora spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată, precum și obligația convocării Camerelor (dacă nu se află în sesiune) în 5 zile de la depunere sau de la trimitere [art. 115 alin. (5) din Constituție], oferind astfel posibilitatea Parlamentului să intervină cu celeritate, fie pentru aprobarea, fie pentru respingerea actelor Guvernului, după caz. Parlamentul nu poate acoperi neconstituționalitatea unei ordonanțe de urgență, dar nici nu este obligat să aprobe o ordonanță de urgență, chiar dacă aceasta respectă dispozițiile constituționale. Pot exista în practică situații în care Parlamentul să aprecieze că s-ar impune o altă soluție legislativă decât cea adoptată de Guvern pentru a răspunde unei situații extraordinare sau de urgență. Altfel spus, verificarea și aprobarea Parlamentului vizează îndeplinirea atât a condițiilor de constituționalitate, cât și de oportunitate a ordonanței de urgență a Guvernului, iar în privința acestora din urmă Curtea Constituțională nu are competența de a se pronunța, întrucât țin de aprecierea exclusivă a Parlamentului.

47.Față de aceste considerente, Curtea constată că aspectele de neconstituționalitate extrinsecă, astfel cum au fost motivate în cauză, excedează competenței sale, excepția fiind, din această perspectivă, inadmisibilă.

48.În ceea ce privește criticile de neconstituționalitate intrinsecă, Curtea constată că autorul excepției invocă principiul statului social și o pretinsă abdicare de la exigențele pe care acesta le impune, precum și dispozițiile constituționale referitoare la nivelul de trai, sens în care indică o serie de facilități acordate prin alte acte normative, fără a preciza însă dispozițiile care ar abroga facilitățile menționate.

49.Curtea observă că aceste critici sunt, mai degrabă, considerații generale, deziderate cu privire la ideea de stat social și nivelul de trai decent al populației, nefiind motivate în sensul evidențierii, în concret, a elementelor de neconstituționalitate. Analiza pe fond a criticilor menționate ar presupune o punere în balanță de către Curtea Constituțională a avantajelor/ dezavantajelor pe care le-ar presupune o încadrare sau alta a transportului rutier județean de persoane, însă în cauză lipsesc elementele pentru realizarea examenului de constituționalitate din această perspectivă. Așa cum rezultă din susținerile cuprinse în excepția de neconstituționalitate, precum și din cercetarea succesiunii actelor normative la care aceasta se referă, nici măcar autoritățile publice implicate, Parlament și, respectiv, Guvern, nu par să cunoască în mod exact, cel puțin la nivel de costuri pentru bugetele locale, cu reflectarea în mod corespunzător asupra utilizatorilor, ce înseamnă aceste încadrări.

50.Cu referire la conceptul de „nivel de trai decent“, există o consistentă jurisprudență a Curții Constituționale în materie, în sensul că legiuitorul este liber să aleagă, în funcție de politica statului, de resursele financiare, de prioritatea obiectivelor urmărite și de necesitatea îndeplinirii și a altor obligații ale statului consacrate deopotrivă la nivel constituțional, care sunt măsurile prin care va asigura cetățenilor un nivel de trai decent și să stabilească condițiile și limitele acordării lor. Câtă vreme Avocatul Poporului susține că prin actul criticat este afectat nivelul de trai decent și că ar fi fost mai bună opțiunea pentru organizarea serviciului în discuție ca serviciu public, ar fi trebuit să motiveze această susținere. Or, exprimarea unor simple deziderate, deși general valabile și de necontestat, fără o clară concretizare a consecințelor încadrării diferite a transportului rutier județean de persoane din punctul de vedere al utilizatorilor, nu este de natură să substituie motivarea excepției de neconstituționalitate.

51.Față de aceste considerente, Curtea constată că susținerile referitoare la neconstituționalitatea intrinsecă a actului normativ nu au fost motivate, excepția fiind, și din această perspectivă, inadmisibilă.

52.Curtea reține, însă, că sesizarea formulată este de natură să atragă atenția asupra unei probleme importante pentru comunitățile locale și pentru societate în general. Fără îndoială că ansamblul de reglementări care s-au succedat în domeniu, neclare, contradictorii, fără o precisă fundamentare, acțiunile sau lipsa de acțiune a autorităților cu competențe în materie, situația neclară la nivel local în privința interpretării și aplicării cadrului legal de referință impun o analiză, dar aceasta excedează, astfel cum s-a arătat, celei de constituționalitate. Problema ridicată de Avocatul Poporului pe calea excepției de neconstituționalitate este de competența autorităților centrale și locale, precum și a legiuitorului învestit cu aprobarea ordonanței de urgență criticate (a se vedea, mutatis mutandis, cu referire la forța juridică a considerentele deciziilor de respingere a excepțiilor de neconstituționalitate ca inadmisibile, deciziile nr. 405 din 15 iunie 2016 și nr. 392 din 6 iunie 2017). Curtea observă, în acest sens, că Legea de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2019 a fost adoptată de Senat, ca primă Cameră sesizată, cu modificări și completări. Ca urmare, Senatul și-a însușit soluția legislativă a Guvernului (cu modificări), iar în prezent legea de aprobare a ordonanței de urgență contestate se află în Camera Deputaților, fiind retrimisă pentru raport la Comisiile de specialitate competente.

53.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 51/2019 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul transportului de persoane, excepție ridicată direct de Avocatul Poporului.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Avocatului Poporului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 28 noiembrie 2019.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Prim-magistrat-asistent,

Marieta Safta