Decizie nr. 691 din 28 iunie 2012

Augustin Zegrean - preşedinte

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Afrodita Laura Tutunaru - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Legii nr. 63/2011 privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ, excepţie ridicată de Liga Sindicatelor din Învăţământ Botoşani în Dosarul nr. 7.165/40/2011 al Tribunalului Botoşani - Secţia I civilă şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 369D/2012.

La apelul nominal lipsesc părţile, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Curtea dispune a se face apelul şi în dosarele nr. 649D/2012-656D/2012 şi nr. 711D/2012-715D/2012, având ca obiect excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Legii nr. 63/2011 privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ, excepţie ridicată de Liga Sindicatelor din Învăţământ Botoşani şi Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Botoşani în dosarele nr. 6.999/40/2011, nr. 7.133/40/2011, nr. 7.282/40/2011, nr. 7.143/40/2011, nr. 7.020/40/2011, nr. 7.008/40/2011, nr. 7.146/40/2011, nr. 7.732/40/2011, nr. 7.737/40/2011, nr. 7.704/40/2011, nr. 7.712/40/2011, nr. 7.718/40/2011 şi nr. 9.881/40/2011 ale Tribunalului Botoşani - Secţia I civilă.

La apelul nominal lipsesc părţile, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Magistratul-asistent referă asupra faptului că în Dosarul nr. 651D/2012 reprezentantul Şcolii cu clasele I-VIII "Octav Băncilă" din localitatea Corni, în calitate de parte, solicită judecata în lipsă.

Curtea, din oficiu, pune în discuţie conexarea dosarelor.

Reprezentantul Ministerului Public, având în vedere dispoziţiile art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, nu se opune conexării dosarelor.

Curtea, având în vedere identitatea de obiect a cauzelor, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, dispune conexarea dosarelor nr. 649D/2012-656D/2012 şi nr. 711D/2012-715D/2012 la Dosarul nr. 369D/2012, care a fost primul înregistrat.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, sens în care face trimitere la jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarelor, constată următoarele:

Prin încheierile din 15 decembrie 2011, 12 decembrie 2011, 12 ianuarie 2012, 8 februarie 2012, 16 ianuarie 2012 şi 12 martie 2012, pronunţate în dosarele nr. 7.165/40/2011, nr. 6.999/40/2011, nr. 7.133/40/2011, nr. 7.282/40/2011, nr. 7.143/40/2011, nr. 7.020/40/2011, nr. 7.008/40/2011, nr. 7.146/40/2011, nr. 7.732/40/2011, nr. 7.737/40/2011, nr. 7.704/40/2011, nr. 7.712/40/2011, nr. 7.718/40/2011 şi nr. 9.881/40/2011, Tribunalul Botoşani - Secţia I civilă şi, respectiv, Secţia civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Legii nr. 63/2011 privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ.

Excepţia a fost ridicată, în dosarele de mai sus, de Liga Sindicatelor din Învăţământ Botoşani şi Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Botoşani, în numele şi în calitate de reprezentant al reclamanţilor, în cadrul unor litigii de muncă.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia susţin că, prin Legea nr. 63/2011, legiuitorul a operat o nouă diminuare a drepturilor salariale ale personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ, ceea ce este neconstituţional.

Legea nr. 63/2011 - constituind o lege separată - discriminează această categorie de personal în raport de toate celelalte categorii de bugetari, care sunt salarizaţi în baza Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi a Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, fiind unica lege care derogă de la principiul "unicităţii" modului de salarizare şi care este destinată special acestei categorii profesionale. Or, raţiunea fundamentală pentru care s-a apelat la o lege unică de salarizare constă tocmai în eliminarea oricărei forme de discriminare între diferitele categorii de bugetari, prin stabilirea unei singure unităţi de măsură a salariatului şi prin cuantificarea acestuia în funcţie de complexitatea, periculozitatea şi celelalte elemente specifice fiecăruia, conform coeficienţilor de ierarhizare de la 1 la 15 la care face trimitere art. 4 din lege.

Astfel, discriminarea rezultă din cel puţin două aspecte diferite:

1.personalul didactic şi didactic auxiliar din învăţământ este singura categorie de bugetari exclusă de la aplicarea unei legi "unice" de salarizare, neaplicându-se principiul unicităţii "unităţii de măsură" şi al creării "de oportunităţi egale şi remuneraţie egală pentru muncă de valoare egală" pentru toţi bugetarii;

2.personalul didactic şi didactic auxiliar din învăţământ este singura categorie de bugetari care a suferit o diminuare definitivă (nu temporară) a drepturilor salariale avute anterior intrării în vigoare a legilor succesive de salarizare unică în sistemul bugetar. În acest mod se încalcă un alt principiu stabilit pentru salarizarea întregului personal bugetar, conform căruia toţi membrii acestei categorii îşi vor păstra drepturile dobândite anterior intrării în vigoare a legilor nr. 330/2009 şi nr. 284/2010, în sensul că salariul nu va putea fi stabilit sub nivelul de salarizare din luna decembrie 2009.

Prin prisma principiului constituţional al preeminenţei normelor de drept al Uniunii Europene, consideră că Legea nr. 63/2011 contravine art. 20 şi 148 din Constituţie, deoarece diminuarea drepturilor salariale, prin actul normativ criticat, este intempestivă, nejustificată de un interes legitim al statului şi disproporţionată faţă de măsurile dispuse în cazul altor categorii de bugetari, fiind contrară şi principiului legalităţii. Invocă, în acest sens, Hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului pronunţată în Cauza Buzescu împotriva României şi Hotărârea din 23 aprilie 1986, pronunţată de Curtea Europeană de Justiţie, în Cauza 294/83 - Partidul Ecologist "Les Verts" împotriva Parlamentului European.

De asemenea, arată că prevederile legale criticate sunt contrare şi principiilor solidarităţii şi egalităţii de tratament, care presupun ca sarcina de a depune efortul financiar sau de orice altă natură, necesar pentru îndreptarea unei stări de necesitate, să fie suportată în comun şi în egală măsură de toţi cetăţenii statului respectiv. În cazul de faţă, reclamanţii fac parte "dintr-o categorie socio-profesională net defavorizată faţă de restul salariaţilor din sistemul bugetar prin aceea că suportă diminuări salariale superioare celorlalţi bugetari".

În plus, nu este respectat nici principiul previzibilităţii normelor juridice, care "impune ca autorităţile publice să normeze relaţiile sociale prin adoptarea de acte normative care să între în vigoare după trecerea unei anumite perioade de timp, astfel încât să permită oricărei persoane să poată recurge la consultanţă de specialitate şi să îşi corecteze conduita în concordanţă cu modificările ce urmează a surveni". Astfel, în acord cu jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (spre exemplu, hotărârile pronunţate în cauzele C-152/88R, Sofrimport împotriva Comisiei, C368/89 Crispoltoni împotriva Fattoria Tabacchi di Citta di Castello), cât şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (spre exemplu, hotărârile pronunţate în cauzele Burghelea împotriva României, Kaya împotriva României, Beian împotriva României), calitatea normelor juridice presupune ca acestea să genereze stabilitate, autorităţile statului neputând fi inconsecvente faţă de o anumită realitate socială. În cazul de faţă, insecuritatea şi incertitudinea rezultă din însăşi vătămarea patrimonială suferită de reclamanţi şi din afectarea aşteptărilor şi prognozelor financiare ale acestora pentru o perioadă de timp apreciabilă.

Totodată, prevederile legii criticate înfrâng principiul securităţii raporturilor juridice, astfel cum acesta a fost consacrat în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea pronunţată în Cauza Tudor Tudor împotriva României şi Hotărârea pronunţată în Cauza Teodorescu împotriva României) şi în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (a se vedea hotărârile pronunţate în cauzele C24/69 Nebe împotriva Comisiei, C61/79 Amministrazione delle finanze dello Stato împotriva Denkavit Italia, C57/69 Azienda colori nazionali - ACNA S.p.A. împotriva Comisiei). Astfel, "înşiruirea haotică de acte normative din domeniul salarizării personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământul preuniversitar care, deşi au fost în final clarificate prin însăşi hotărârea pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pe calea recursului în interesul legii", au fost înlăturate prin promulgarea unei noi legi de salarizare, şi anume Legea nr. 63/2011.

În ceea ce priveşte încălcarea art. 44, art. 53 şi art. 136 alin. (1) din Constituţie, a art. 17 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, susţin că Legea nr. 63/2011 încalcă grav dreptul de proprietate asupra bunului reprezentat de salariul cuvenit, fără a exista vreunul din cazurile prevăzute de art. 53 din Constituţie, fără a avea caracter temporar şi fără a se acordă în schimb vreo despăgubire proporţională cu privarea de bun. În acest sens, invocă hotărârile pronunţate în cauzele Kechko împotriva Ucrainei, Kopecky împotriva Slovaciei, Cazacu împotriva Moldovei şi Buchen împotriva Cehiei, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că drepturile salariale privite ca drept de creanţă reprezintă un "bun" în sensul art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, dreptul la salariu fiind asimilat dreptului de proprietate.

Tribunalul Botoşani - Secţia I civilă apreciază că dispoziţiile Legii nr. 63/2011 sunt constituţionale, sens în care invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 575 din 4 mai 2011.

Potrivit art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile Legii nr. 63/2011 sunt constituţionale.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere ale Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii nr. 63/2011 privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 323 din 10 mai 2011.

Autorii excepţiei de neconstituţionalitate susţin că prevederile legale menţionate încalcă dispoziţiile constituţionale ale art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, art. 20 alin. (1) referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, art. 136 alin. (1) şi (5) privind proprietatea publică şi privată şi caracterul inviolabil al proprietăţii private şi art. 148 privind integrarea în Uniunea Europeană. De asemenea, sunt invocate şi prevederile art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi art. 17 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, referitoare la protecţia proprietăţii.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că Legea nr. 63/2011 - act normativ cu caracter temporar, ale cărui efecte juridice continuă să se producă, a mai făcut obiect al controlului de constituţionalitate, exercitat din perspectiva unor critici similare cu cele invocate în prezenta cauză (a se vedea Decizia nr. 575 din 4 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 368 din 26 mai 2011, şi Decizia nr. 130 din 16 februarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României Partea I, nr. 290 din 3 mai 2012).

Astfel, raportat la critica de neconstituţionalitate cu privire la încălcarea normelor constituţionale şi convenţionale privind proprietatea privată, formulată din perspectiva unei restrângeri a dreptului la salariu, considerat un "bun", Curtea, în acord cu jurisprudenţa instanţei de contencios european al drepturilor omului, a subliniat distincţia dintre dreptul persoanei de a continua să primească, în viitor, un salariu într-un anumit cuantum şi dreptul de a primi efectiv salariul cuvenit pentru perioada în care munca a fost prestată (a se vedea Hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 19 aprilie 2007, pronunţată în Cauza Vilho Eskelinen împotriva Finlandei, paragraful 94).

În aceste condiţii, Curtea a reţinut, în esenţă, că legea supusă controlului de constituţionalitate stabileşte drepturile salariale ale cadrelor didactice de la data intrării sale în vigoare şi până la finele anului 2011, aşadar pentru viitor, fără a afecta în niciun mod drepturile salariale dobândite pentru perioada anterioară intrării sale în vigoare. Ca urmare, prevederile sale nu stabilesc o ingerinţă de tipul privării de proprietate.

Cât priveşte salariul care urmează a fi plătit în viitor, Curtea a constatat că este dreptul autorităţii legiuitoare de a elabora măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării în concordanţă cu condiţiile economice şi sociale existente la un moment dat. În această privinţă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că statul este cel în măsură să stabilească ce sume trebuie plătite angajaţilor săi din bugetul de stat. Statul poate dispune introducerea, suspendarea sau încetarea plăţii unor astfel de sume prin modificări legislative corespunzătoare (a se vedea, de exemplu, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunţată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, paragraful 23).

De altfel, printr-o jurisprudenţă constantă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că statele se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea şi intensitatea politicilor lor în acest domeniu (spre exemplu, Hotărârea din 8 decembrie 2009, pronunţată în Cauza Wieczorek împotriva Poloniei, paragraful 59, şi Hotărârea din 2 februarie 2010, pronunţată în Cauza Aizpurua Ortiz împotriva Spaniei, paragraful 57).

Totodată, examinând legea criticată prin prisma exigenţelor referitoare la previzibilitatea normelor juridice şi protecţia aşteptărilor legitime ale cetăţenilor, Curtea a constatat că acestea nu sunt încălcate, câtă vreme Legea nr. 63/2011 a fost adoptată pentru a realiza unificarea salarizării unei categorii profesionale, respectiv pentru reglementarea unitară a domeniului vizat. În plus, Curtea a reţinut că drepturile câştigate nu sunt cu nimic afectate prin reglementarea dedusă controlului de constituţionalitate.

Pe de altă parte, Curtea a constatat că este lipsită de temei critica privind încălcarea prevederilor art. 16 alin. (1) din Constituţie, susţinută de autorii excepţiei din perspectiva instituirii, prin prevederile legale criticate, a unei discriminări în cazul personalului didactic şi didactic auxiliar, faţă de restul salariaţilor plătiţi din fondurile publice.

Astfel, în jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că instituirea de regimuri juridice diferite în situaţii care impun rezolvări diferite nu poate fi apreciată drept o încălcare a principiului egalităţii (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 17 din 12 ianuarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 5 februarie 2010).

În acelaşi sens, Curtea a reţinut că art. 16 din Constituţie vizează egalitatea în drepturi între cetăţeni în ceea ce priveşte recunoaşterea în favoarea acestora a unor drepturi şi libertăţi fundamentale, nu şi identitatea de tratament juridic în aplicarea unor măsuri, indiferent de natura lor.

În felul acesta se justifică nu numai admisibilitatea unui regim juridic diferit faţă de anumite categorii de persoane, dar şi necesitatea lui (Decizia nr. 53 din 19 februarie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 224 din 3 aprilie 2002).

Aplicând aceste considerente de principiu în cauză, Curtea a constatat că în materia salarizării personalului didactic şi didactic auxiliar a existat o situaţie juridică specifică, determinată de succesiunea a numeroase acte normative cu acest obiect de reglementare şi de practica judiciară neunitară, care a condus la un sistem de salarizare neunitar.

În acest context specific salarizării personalului didactic şi didactic auxiliar, reglementarea criticată dă expresie unei măsuri de politică bugetară, determinată de impactul financiar major asupra cheltuielilor de personal aprobate pentru anul 2011, având în vedere consecinţele modificărilor legislative şi ale soluţiilor pronunţate de instanţele judecătoreşti, urmărind să elimine inechitatea în stabilirea salariilor din sistemul naţional de învăţământ. Se asigură astfel un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit.

În aceste condiţii, Curtea a reţinut că situaţia obiectiv diferită a personalului didactic şi didactic auxiliar justifică instituirea unui tratament juridic distinct în ceea ce priveşte salarizarea acestei categorii profesionale, fără ca aceasta să aibă semnificaţia încălcării principiului egalităţii în drepturi.

În sfârşit, celelalte critici de neconstituţionalitate, astfel cum sunt formulate de autorii excepţiei, vizează aplicarea cu prioritate a unor principii statuate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene. Or, asemenea aspecte nu pun în discuţie probleme de constituţionalitate, ci ţin de aplicarea legii de către instanţele de judecată.

Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în deciziile menţionate anterior îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii nr. 63/2011 privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ, excepţie ridicată de Liga Sindicatelor din Învăţământ Botoşani şi Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Botoşani în dosarele nr. 7.165/40/2011, nr. 6.999/40/2011, nr. 7.133/40/2011, nr. 7.282/40/2011, nr. 7.143/40/2011, nr. 7.020/40/2011, nr. 7.008/40/2011, nr. 7.146/40/2011, nr. 7.732/40/2011, nr. 7.737/40/2011, nr. 7.704/40/2011, nr. 7.712/40/2011, nr. 7.718/40/2011 şi nr. 9.881/40/2011 ale Tribunalului Botoşani - Secţia I civilă.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 28 iunie 2012.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Afrodita Laura Tutunaru