Decizie nr. 544 din 17 decembrie 2013

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Ioniţa Cochinţu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2011 pentru stabilirea unor măsuri privind încadrarea în limita alocată cheltuielilor de personal din Ministerul Administraţiei şi Internelor pentru anul 2011, precum şi a dispoziţiilor Legii nr. 286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011, excepţie ridicată de Niculae-Viorel David în Dosarul nr. 1.119/88/2013 al Tribunalului Tulcea - Secţia civilă şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 414D/2013.

La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca inadmisibilă, întrucât, pe de o parte, nu motivează în ce constă neconstituţionalitatea Legii nr. 286/2010, iar, pe de altă parte, solicită modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2011.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 29 mai 2013, pronunţată în Dosarul nr. 1.119/88/2013, Tribunalul Tulcea - Secţia civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2011 pentru stabilirea unor măsuri privind încadrarea în limita alocată cheltuielilor de personal din Ministerul Administraţiei şi Internelor pentru anul 2011, precum şi a dispoziţiilor Legii nr. 286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011, excepţie ridicată de Niculae-Viorel David într-o cauză având ca obiect o cerere privind anularea unui act administrativ, respectiv a ordinului privind trecerea în rezervă.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2011 îngrădeşte dreptul la muncă al angajaţilor Ministerului Administraţiei şi Internelor, prin aceea că dispune încetarea raporturilor de serviciu ale unei părţi din personalul acestuia, deşi, anterior luării unei asemenea măsuri, ar fi fost mai oportun să se diminueze alte drepturi salariale sau drepturile de echipare şi dotare. În continuare, se arată că, deşi încetarea raporturilor de serviciu pentru poliţişti apare ca ultima ratio, s-a preferat aplicarea unei asemenea măsuri, în dauna altora mai puţin severe.

Totodată, se subliniază faptul că ordonanţa de urgenţă criticată a urmărit "destituirea din funcţia publică a celor angajaţi în Ministerul Administraţiei şi Internelor" pentru ca absolvenţii promoţiilor anului 2011 ale Academiei de Poliţie "Alexandru Ioan Cuza" şi absolvenţii promoţiilor anului 2011 ale instituţiilor de învăţământ superior din structura Ministerului Apărării Naţionale pregătiţi pentru nevoile Ministerului Administraţiei şi Internelor să poată fi încadraţi şi repartizaţi pe funcţiile şi salariile celor destituiţi. Or, destituirea din funcţie a unor angajaţi pe motiv că bugetul este de austeritate şi încadrarea altor persoane pe funcţiile şi salariile celor destituiţi apare ca fiind contrară Constituţiei.

Limitarea aplicării măsurilor de protecţie prevăzute la art. 1 din ordonanţa de urgenţă criticată numai cu privire la persoanele cărora le încetează raporturile de serviciu în anul 2011 este contrară art. 73 alin. (3) lit. j) şi p), precum şi art. 118 alin. (2) din Constituţie, întrucât, pe de o parte, raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici nu pot înceta decât în baza unei legi organice, iar, pe de altă parte, se ajunge la situaţia ca cei disponibilizaţi în anul 2012 să nu beneficieze de aceste măsuri. Din acest ultim aspect învederat decurge şi încălcarea art. 47 alin. (2) din Constituţie, precum şi a art. 14 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, din moment ce "au existat foarte multe situaţii în care personalul disponibilizat s-a găsit în concedii medicale prelungite până după 1 ianuarie 2012, raportul de serviciu încetând la revenirea din activitate".

De asemenea, se susţine că încetarea raporturilor de serviciu astfel dispusă a afectat patrimoniul persoanelor în cauză, prin pierderea drepturilor salariale.

Tribunalul Tulcea - Secţia civilă opinează în sensul că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, deoarece prevederile celor două acte normative criticate nu aduc atingere dispoziţiilor constituţionale invocate în susţinerea excepţiei.

Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, sens în care arată că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2011 nu încalcă dispoziţiile constituţionale la care autorul excepţiei de neconstituţionalitate se raportează, deoarece acestea reglementează modalităţile de acordare a ajutoarelor şi contribuţiilor sociale poliţiştilor şi personalului militar ale căror raporturi de serviciu încetează, respectiv care sunt trecuţi în rezervă în cursul anului 2011, în cadrul procesului de reorganizare instituţională desfăşurat în vederea încadrării în cheltuielile de personal aprobate pentru anul 2011.

De asemenea, se susţine că bugetul se constituie ca un plan financiar al statului, aprobat prin lege, prin care sunt prevăzute veniturile şi cheltuielile publice stabilite în fiecare an, în conformitate cu dispoziţiile constituţionale ale art. 137 alin. (1), precum şi cu dispoziţiile Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, iar Legea nr. 286/2010 a mai fost supusă controlului de constituţionalitate.

Se mai arată că, în cauza de faţă, nu se pune problema neconstituţionalităţii dispoziţiilor legale criticate, ci este vorba de o problemă strict de aplicare a acestora, în raport cu situaţia de fapt ce urmează a fi reţinută de către instanţa de judecată.

Avocatul Poporului consideră că prevederile Legii bugetului de stat pe anul 2011 nr. 286/2010 sunt constituţionale, iar prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2011 pentru stabilirea unor măsuri privind încadrarea în limita alocată cheltuielilor de personal din Ministerul Administraţiei şi Internelor pentru anul 2011 sunt neconstituţionale, întrucât măsurile adoptate prin acest act normativ aduc atingere statutului funcţionarilor publici.

În acest sens arată că, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, cu modificările şi completările ulterioare, poliţistul este funcţionar public civil, cu statut special, lege care a fost adoptată în condiţiile art. 74 alin. (1) din Constituţie (nerevizuită), având caracter organic, astfel cum reiese şi din prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, respectiv faptul că statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică. Or, Legea nr. 234/2011 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2011, prin care s-au adus modificări statutului funcţionarilor publici, a fost adoptată de Parlamentul României cu respectarea prevederilor prevăzute pentru adoptarea legilor ordinare, iar prin măsurile adoptate s-a modificat structura organizatorică, resursele materiale şi financiare şi numărul personalului.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, notele scrise depuse, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze prezenta excepţie.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum reiese din dispozitivul încheierii de sesizare, îl constituie dispoziţiile Legii bugetului de stat pe anul 2011 nr. 286/2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 879 din 28 decembrie 2010, precum şi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2011 pentru stabilirea unor măsuri privind încadrarea în limita alocată cheltuielilor de personal din Ministerul Administraţiei şi Internelor pentru anul 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 433 din 21 iunie 2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 234/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 861 din 7 decembrie 2011.

Din analiza încheierii de sesizare, precum şi a notelor autorului excepţiei de neconstituţionalitate, reiese că obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii bugetului de stat pe anul 2011 nr. 286/2010, ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2011 pentru stabilirea unor măsuri privind încadrarea în limita alocată cheltuielilor de personal din Ministerul Administraţiei şi Internelor pentru anul 2011, în ansamblul său, precum şi, în special, ale art. 1 alin. (1) şi art. 3 alin. (3) şi (5) din ordonanţa de urgenţă.

Prevederile art. 1 alin. (1) şi art. 3 alin. (3) şi (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2011 au următorul cuprins:

–Art. 1 alin. (1): "(1) Drepturile prevăzute la art. 21 alin. (2)-(5) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice se acordă poliţiştilor şi cadrelor militare ale căror raporturi de serviciu încetează, respectiv sunt trecute în rezervă în cursul anului 2011, în cadrul procesului de reorganizare instituţională desfăşurat în vederea încadrării în cheltuielile de personal aprobate pentru anul 2011, din bugetul asigurărilor pentru şomaj, prin derogare de la prevederile Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, cu modificările şi completările ulterioare."

–Art. 3 alin. (3) şi (5): "(3) Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră Române, Inspectoratul General al Jandarmeriei Române, Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă, Inspectoratul General de Aviaţie al Ministerului Administraţiei şi Internelor, Direcţia Generală de Informaţii şi Protecţie Internă şi Direcţia Generală Logistică vor dispune măsurile necesare astfel încât activităţile specifice pentru acordarea gradelor profesionale/militare absolvenţilor instituţiilor de învăţământ superior ale Ministerului Apărării Naţionale pregătiţi pentru nevoile Ministerului Administraţiei şi Internelor şi repartizarea acestora la unităţi să se realizeze în perioada 28-30 decembrie 2011. [...]

(5)Numirea în funcţie a absolvenţilor Academiei de Poliţie «Alexandru Ioan Cuza», precum şi ai instituţiilor de învăţământ superior ale Ministerului Apărării Naţionale pregătiţi pentru nevoile Ministerului Administraţiei şi Internelor repartizaţi la unităţile din structura Ministerului Administraţiei şi Internelor se realizează cu data de 1 ianuarie 2012, iar prezentarea acestora la respectivele unităţi se face în data de 3 ianuarie 2012."

În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii legale sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi alin. (4) referitor la valorile supreme ale statului român şi la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor, art. 41 alin. (1) teza întâi privind libertatea alegerii profesiei, a meseriei, a ocupaţiei şi a locului de muncă, art. 47 alin. (2) privind dreptul cetăţenilor la asigurări sociale, art. 73 alin. (3) lit. j) şi lit. p) referitor la categorii de legi, art. 76 alin. (1) privind majoritatea necesară pentru adoptarea legilor şi a hotărârilor, art. 118 alin. (2) referitor la statutul cadrelor militare, art. 148 alin. (2) şi (4) cu referire la aplicarea prioritară a actelor obligatorii ale Uniunii Europene şi la aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate în urma aderării la aceasta. De asemenea, este invocat Protocol nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele:

I. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2011 a fost adoptată, pe de o parte, în vederea încadrării în limita alocată cheltuielilor de personal pentru anul 2011 prin Legea bugetului de stat pe anul 2011 nr. 286/2010, iar, pe de altă parte, pentru evitarea intrării Ministerului Administraţiei şi Internelor în culpă contractuală cauzată de nerespectarea obligaţiilor asumate în angajamentele încheiate cu studenţii şi elevii din instituţiile de formare profesională iniţială, care prevedeau încadrarea promoţiilor de absolvenţi.

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2011 cuprinde 3 articole, care, la rândul lor, reglementează:

a)acordarea poliţiştilor şi cadrelor militare ale căror raporturi de serviciu încetează, respectiv sunt trecute în rezervă în cursul anului 2011, a drepturilor prevăzute la art. 21 alin. (2)-(5) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice (lege) în condiţii derogatorii - mai favorabile - de la dreptul comun [art. 1 din lege]. Este vorba de plată unui ajutor, stabilit în raport cu vechimea efectivă în calitate de personal militar, poliţist, funcţionar public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare şi personal civil în instituţiile publice de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională;

b)exonerarea poliţiştilor, cadrelor militare în activitate, precum şi a elevilor şi studenţilor seriilor terminale ale anului 2011 din instituţiile de formare profesională iniţială din structura Ministerului Administraţiei şi Internelor şi absolvenţilor promoţiilor anului 2011 ale instituţiilor de învăţământ din structura Ministerului Apărării Naţionale care solicită, prin demisie sau la cerere, încetarea raporturilor de serviciu sau trecerea în rezervă, respectiv renunţarea la calitatea de elev sau student al instituţiilor de formare profesională iniţială ale Ministerului Administraţiei şi Internelor de la plata cheltuielilor de întreţinere pe timpul şcolarizării şi a cheltuielilor efectuate pe perioada cursurilor/programelor de specializare, perfecţionare, stagii de practică, în ţară sau în străinătate [art. 2 din lege];

c)dispoziţii referitoare la încadrarea absolvenţilor promoţiilor anului 2011 ale Academiei de Poliţie "Alexandru Ioan Cuza" şi a absolvenţilor promoţiilor anului 2011 ale instituţiilor de învăţământ superior din structura Ministerului Apărării Naţionale [art. 3 din lege].

II. Astfel cum reiese din dosarul cauzei, obiectul acesteia îl constituie, în principal, soluţionarea unei cereri privind anularea unui act administrativ, respectiv a ordinului privind trecerea în rezervă a autorului excepţiei de neconstituţionalitate, ordin prin care i-au încetat raporturile de serviciu ca urmare a reorganizării Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă şi a unităţilor subordonate acestuia - Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă Tulcea, ordin emis la data de 15 septembrie 2011 şi la baza căruia au stat prevederile art. 85 alin. (1) lit. d) şi alin. (2) din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 155 din 20 iulie 1995.

Curtea constată că ordonanţa de urgenţă criticată nu a stat la baza emiterii ordinului de încetare a raporturilor de serviciu, aplicarea acesteia situaţiei autorului excepţiei neputând viza decât art. 1, text care, de fapt, acordă măsuri de protecţie socială sporită persoanelor care sunt cuprinse în sfera ei de reglementare. Aşadar, în temeiul ordonanţei de urgenţă criticate, autorul excepţiei beneficiază de drepturi suplimentare şi în niciun caz acest act normativ nu a constituit temeiul juridic al încetării raporturilor de serviciu ale acestuia.

Totodată, raportat la obiectul cauzei, astfel cum rezultă din cererea de chemare în judecată, Curtea constată că actul normativ criticat nu are legătură cu soluţionarea cauzei, constatarea constituţionalităţii sau neconstituţionalităţii acestuia neproducând niciun efect juridic asupra situaţiei procesuale a autorului excepţiei.

Aşadar, nefiind respectată condiţia de admisibilitate prevăzută la art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi art. 3 alin. (3) şi (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2011 pentru stabilirea unor măsuri privind încadrarea în limita alocată cheltuielilor de personal din Ministerul Administraţiei şi Internelor pentru anul 2011, precum şi a ordonanţei de urgenţă în ansamblul său, apare ca fiind inadmisibilă.

III. Referitor la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii nr. 286/2010, Curtea constată că aceasta nu este motivată. Astfel, prin Decizia nr. 1.313 din 4 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 6 ianuarie 2012, Curtea a stabilit că excepţia de neconstituţionalitate "cuprinde 3 elemente: textul contestat din punctul de vedere al constituţionalităţii, textul de referinţă pretins încălcat, precum şi motivarea de către autorul excepţiei a relaţiei de contrarietate existente între cele două texte, cu alte cuvinte, motivarea neconstituţionalităţii textului criticat. Indiscutabil primul element al excepţiei se circumscrie fie simplei indicări a textului pretins neconstituţional, fie menţionării conţinutului său normativ, iar cel de-al doilea indicării textului sau principiului constituţional pretins încălcat".

În aceste condiţii, Curtea a constatat că "în situaţia în care textul de referinţă invocat este suficient de precis şi clar, astfel încât instanţa constituţională să poată reţine în mod rezonabil existenţa unei minime critici de neconstituţionalitate, ea este obligată să analizeze pe fond excepţia de neconstituţionalitate şi să considere deci că autorul acesteia a respectat şi a cuprins în excepţia ridicată cele 3 elemente menţionate". Însă Curtea va respinge excepţia ca inadmisibilă, fiind contrară art. 10 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, în cazul în care aceasta "nu cuprinde motivarea ca element al său, iar din textul constituţional invocat nu se poate desluşi în mod rezonabil vreo critică de neconstituţionalitate, fie datorită generalităţii sale, fie datorită lipsei rezonabile de legătură cu textul criticat". În acest sens, Curtea Constituţională a arătat că "simpla enumerare a unor dispoziţii constituţionale sau convenţionale nu poate fi considerată o veritabilă critică de neconstituţionalitate. Dacă ar proceda la examinarea excepţiei de neconstituţionalitate motivate într-o asemenea manieră eliptică, instanţa de control constituţional s-ar substitui autorului acesteia în formularea unor critici de neconstituţionalitate, ceea ce ar echivala cu un control efectuat din oficiu, inadmisibil însă în condiţiile în care art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 precizează că «sesizarea Curţii Constituţionale se dispune de către instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate, printr-o încheiere care va cuprinde punctele de vedere ale părţilor, opinia instanţei asupra excepţiei, şi va fi însoţită de dovezile depuse de părţi»".

Raportând cele de mai sus la cauza de faţă, Curtea constată că autorul excepţiei face doar o trimitere generică la textul Legii nr. 286/2010, precum şi la o serie de articole din Constituţie, astfel încât, prin modul general în care este formulată excepţia de neconstituţionalitate, nu se poate desluşi în mod rezonabil formularea sau existenţa vreunei critici de neconstituţionalitate. În aceste condiţii, excepţia de neconstituţionalitate a Legii nr. 286/2010 apare ca fiind nemotivată, contrar art. 10 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, ceea ce echivalează cu inadmisibilitatea acesteia.

IV. Având în vedere cele prezentate mai sus, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii bugetului de stat pe anul 2011 nr. 286/2010 şi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2011 pentru stabilirea unor măsuri privind încadrarea în limita alocată cheltuielilor de personal din Ministerul Administraţiei şi Internelor pentru anul 2011, în ansamblul său, precum şi, în special, ale art. 1 alin. (1) şi art. 3 alin. (3) şi (5) din ordonanţa de urgenţă, apare ca fiind inadmisibilă.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii bugetului de stat pe anul 2011 nr. 286/2010 şi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2011 pentru stabilirea unor măsuri privind încadrarea în limita alocată cheltuielilor de personal din Ministerul Administraţiei şi Internelor pentru anul 2011, în ansamblul său, precum şi, în special, ale art. 1 alin. (1) şi art. 3 alin. (3) şi (5) din ordonanţa de urgenţă, excepţie ridicată de Niculae-Viorel David în Dosarul nr. 1.119/88/2013 al Tribunalului Tulcea - Secţia civilă.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Tulcea - Secţia civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 17 decembrie 2013.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Ioniţa Cochinţu