Decizie nr. 334 din 26 iunie 2013

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Mona Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent-şef

I. Cu Adresa nr. 51/3.190 din 4 iunie 2013, Secretarul general al Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii referendumului nr. 3/2000, formulată de un număr de 83 de deputaţi aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Democrat Liberal, Uniunii Democrate Maghiare din România şi Partidului Poporului - Dan Diaconescu.

Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 2.112 din 4 iunie 2013 şi constituie obiectul Dosarului nr. 372A/2013.

II. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate autorii susţin că dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului sunt contrare Constituţiei, pentru următoarele argumente:

1.Prin reglementarea unui cvorum minim de participare de 30%, valabil inclusiv pentru procedura de revizuire a Constituţiei în vigoare (aşa cum a fost aceasta modificată şi completată prin Legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003, aprobată prin referendumul naţional din 18-19 octombrie 2003 şi intrată în vigoare la data de 29 octombrie 2003, data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Hotărârii Curţii Constituţionale nr. 3 din 22 octombrie 2003 pentru confirmarea rezultatului referendumului naţional din 18-19 octombrie 2003 privind Legea de revizuire a Constituţiei României), este încălcat art. 1 alin. (3) din Constituţie, potrivit căruia "România este stat de drept, democratic [...]".

Or, principiul şi realitatea juridică a statului de drept se opun aplicării unei reguli diferite în timp (cvorum de participare de cel puţin 50% în anul 2003 versus cvorum de participare de cel puţin 30% din numărul persoanelor cu drept de vot în anul 2013) pentru o situaţie juridică identică (revizuirea Constituţiei României).

În plus, o astfel de reglementare care lasă la deplina apreciere a legiuitorului stabilirea unui cvorum de participare la referendum, care poate varia numeric în funcţie de majoritatea politică din Parlament şi de interesele conjuncturale ale acesteia, este de natură să creeze o stare generală de incertitudine cu privire la un element esenţial al referendumului - valabilitatea acestuia.

Aşa cum a arătat Curtea Constituţională în Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, principiul securităţii juridice instituit în mod implicit de art. 1 alin. (5) din Constituţie exprimă, în esenţă, faptul că "cetăţenii trebuie protejaţi contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurităţi pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă s-o creeze".

Prin urmare, legea trebuie să fie accesibilă şi mai ales previzibilă. De altfel, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanţa asigurării accesibilităţii şi previzibilităţii legii, inclusiv sub aspectul stabilităţii acesteia.

În cazul de faţă însă modificarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului generează o incertitudine juridică ce decurge din libertatea pe care şi-a arogat-o legiuitorul de a stabili în mod arbitrar (fără a ţine cont de vreun articol din Constituţie sau de vreun principiu general al dreptului) un anumit nivel al cvorumului de valabilitate al referendumului (respectiv 30%) care poate fi oricând modificat în timp, în funcţie de interesele unei majorităţi parlamentare.

Prin reglementarea unui cvorum minim de participare la referendum de 30% în acelaşi an în care se intenţionează revizuirea Constituţiei României (lucru demonstrat atât de Hotărârea Parlamentului României nr. 17/2013 privind constituirea Comisiei comune a Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a Constituţiei României, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 95, din 15 februarie 2013, cât şi de Hotărârea Parlamentului României nr. 35/2013 pentru modificarea anexei la Hotărârea Parlamentului României nr. 17/2013 privind constituirea Comisiei comune a Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a Constituţiei României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237, din 24 aprilie 2013), este încălcată o recomandare a Codului de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru alegeri democratice la cea de-a 19-a reuniune (Veneţia, 16 decembrie 2006) şi de Comisia de la Veneţia la cea de-a 70-a Sesiune Plenară (Veneţia, 16-17 martie 2007).

Codul stipulează la art. II alin. 2 pct. b) că "Aspectele fundamentale în materia dreptului referendar nu trebuie modificate cel puţin un an înainte de referendum sau trebuie reglementate prin Constituţie ori la un nivel superior legii ordinare".

Unul dintre aspectele fundamentale în materia dreptului referendar vizează "efectele referendumului". Or, modificând în mod arbitrar (chiar în anul în care se intenţionează organizarea unui referendum) însăşi condiţia formală care generează efectele referendumului (pragul de valabilitate) legiuitorul afectează un aspect fundamental, anume efectele juridice posibile ale referendumului decizional de revizuire a Constituţiei.

Intenţia explicit declarată a iniţiatorului legii este aceea de a facilita (prin scăderea cvorumului de valabilitate la referendum de la 50% la 30% din numărul total al cetăţenilor cu drept de vot) adoptarea unei variante revizuite a Constituţiei României. Aceasta demonstrează că legiuitorul urmăreşte în mod conştient obţinerea unui anumit efect juridic al referendumului. Or, această intenţie (transpusă în legea criticată) contravine în mod manifest recomandărilor Codului de bune practici în materie de referendum, art. II alin. 2 pct. c) prin aceea că se încearcă afectarea unui aspect fundamental al referendumului - efectele pe care acesta le produce.

2.Aşa cum a reţinut Curtea Constituţională în Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 12 iulie 2012, "şi condiţia ce trebuie pentru validitatea referendumului este aceeaşi pentru toate tipurile de referendum, art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 impunând întrunirea majorităţii absolute care constă în majoritatea plus unu din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente. Curtea reţine că aceasta reprezintă o condiţie esenţială pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor, constituind premisa unei manifestări autentic democratice a suveranităţii prin intermediul poporului, în conformitate cu principiul statuat în art. 2 (I) din Legea fundamentală. Participarea Ia referendum a majorităţii cetăţenilor reprezintă un act de responsabilitate civică [...]".

În alte cuvinte, în lipsa unei participări de cel puţin 50% plus 1, s-ar ajunge la neîndeplinirea unei condiţii esenţiale pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor, care constituie premisa unei manifestări autentic democratice a suveranităţii prin intermediul poporului. Adoptând legea criticată, Parlamentul a încălcat grav prevederile art. 2 alin. (1) din Constituţie, admiţând de altfel lipsa de legitimitate a măsurilor care vor fi adoptate prin referendum.

Nu poate fi invocat faptul că un procent foarte mare de neparticipare, de maximum 70%, ar reprezenta persoanele care nu sunt interesate de situaţia ţării sau de problematica supusă consultării prin referendum, pentru că atât Curtea Constituţională, cât şi jurisdicţiile europene au stabilit că neparticiparea la vot reprezintă o modalitate de exprimare a unei opţiuni politice de către cetăţeni, chiar dacă aceasta este negativă.

3.Prevederile articolului unic pct. 1 şi 2 din legea criticată de neconstituţionalitate, care se referă la art. 5 din Legea nr. 3/2000, reglementează un cvorum de participare de cel puţin 30%, redus de la 50% plus 1, şi o majoritate de realizat pentru validarea rezultatelor referendumului de cel puţin 25%, redusă de la 50% plus 1.

Aşa cum rezultă din expunerea de motive a legii criticate, o asemenea reglementare s-a bazat pe Liniile directoare pentru organizarea referendumului, adoptate de Comisia de la Veneţia în anul 2007, conform cărora pentru referendum nu se recomandă un cvorum de participare şi unul de validare. Iniţiatorii propunerii legislative, care a devenit legea criticată de neconstituţionalitate, au propus totuşi cvorumul de participare şi cel de validare având în vedere situaţia concretă din ţara noastră.

În primul rând, Liniile directoare pentru organizarea referendumului adoptate de Comisia de la Veneţia au doar un caracter de recomandare, nefiind obligatorii. De altfel, Comisia de la Veneţia este un organism al Consiliului Europei, şi nu al Uniunii Europene.

În al doilea rând, bazându-se pe recomandările Comisiei de la Veneţia, iniţiatorii legii criticate au încălcat prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, conform cărora supremaţia Constituţiei este obligatorie.

În acest sens, susţin autorii criticilor de neconstituţionalitate, trebuie menţionat că supremaţia Constituţiei se manifestă şi asupra reglementărilor comunitare, chiar dacă acestea sunt obligatorii, pentru că potrivit art. 148 alin. (2) din Constituţie, reglementările comunitare, nu şi cele ale Consiliului Europei, care au caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, nu şi faţă de cele din Constituţie. Desigur că o asemenea regulă este cu atât mai mult aplicabilă normelor de recomandare adoptate de organisme ale Consiliului Europei.

Ca urmare, legea criticată de neconstituţionalitate nu este fundamentată constituţional, întrucât nu poate exista o normă de recomandare de nivel european care să fie superioară Constituţiei naţionale.

4.La nivel constituţional, referendumul a fost consacrat ca modalitate de consultare prin care poporul are posibilitatea de a exercita în mod direct suveranitatea naţională, exprimându-şi voinţa cu privire la probleme de interes general sau care au o importanţă deosebită în viaţa statului.

Prevederile constituţionale au fost concretizate la nivel de lege organică, fiind detaliate şi dezvoltate prin Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu modificările şi completările ulterioare. Problema principială ridicată de legea criticată este de a stabili dacă există un articol explicit în Constituţie care să instituie un anumit cvorum de valabilitate al referendumului sau dacă efectele juridice ale referendumului sunt lăsate de legiuitorul constituţional pe seama reglementării ulterioare (prin lege organică), aşa cum pare a reieşi din art. 73 alin. (3) lit. d) din Constituţie, care stabileşte că "(3) Prin lege organică se reglementează: (...) d) organizarea şi desfăşurarea referendumului".

Autorii sesizării susţin că trebuie determinat dacă revine legii organice rolul de a stabili, în mod concret, condiţia de valabilitate şi, implicit, efectele juridice ale referendumului. Însă interpretarea care lasă efectele instituţiei referendumului (ca modalitate de exercitare a suveranităţii poporului) pe seama legii organice nu poate fi primită, deoarece contrazice art. 2 alin. (1) din Constituţie, care stabileşte că poporul îşi exercită suveranitatea "[...] precum şi prin referendum", iar nu "[...] precum şi prin referendum, în condiţiile legii". Referendumul, ca exerciţiu direct al suveranităţii poporului, nu este condiţionat sub aspectul efectelor juridice de legea organică, aceasta reglementând doar aspecte legate de "organizarea şi desfăşurarea referendumului", aşa cum stabileşte art. 73 alin. (3) lit. d) din Constituţie.

De altfel, în Decizia nr. 567 din 11 iulie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 613 din 14 iulie 2006, Curtea Constituţională a stabilit care este interpretarea corectă a art. 73 alin. (3) lit. d) din Constituţie: "Prevederile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 3/2000 nu sunt susţinute nici de dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. d) din Constituţie, potrivit cărora prin lege organică se reglementează «organizarea şi desfăşurarea referendumului», întrucât textul are în vedere stabilirea prin lege a unor măsuri tehnice, procedurale, necesare în procesul de consultare a poporului pe calea referendumului." În acelaşi sens, confirmându-şi în anul 2012 propria jurisprudenţă, Curtea Constituţională a explicitat interpretarea din anul 2006: "Constituie aspecte tehnice şi de detaliu cele care privesc, de exemplu, programul calendaristic pentru realizarea acţiunilor necesare desfăşurării referendumului, bugetul alocat acestuia, modelul ştampilelor, buletinelor de vot, listelor electorale şi proceselor-verbale ce urmează a fi utilizate" (a se vedea Decizia nr. 736 din 24 iulie 2012 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 25 iulie 2012). Nu există în jurisprudenţa Curţii nicio decizie prin care art. 73 alin. (3) lit. d) din Constituţie să fie interpretat în sensul asimilării pragului de valabilitate (cvorum) la referendum cu o măsura tehnico-procedurală privind "organizarea şi desfăşurarea referendumului". Prin urmare, nivelul cvorumului, care este însăşi condiţia formală în funcţie de care Curtea Constituţională este îndreptăţită, în temeiul art. 146 lit. i) din Constituţie să "confirme rezultatele referendumului", nu este un simplu aspect de ordin tehnic sau procedural, ci este un aspect substanţial, pentru clarificarea căruia este necesar să se determine intenţia legiuitorului constituant cu privire la pragul de valabilitate al referendumului, printr-o interpretare sistematică a Constituţiei ce coroborează articolele privitoare la referendum cu alte articole care stabilesc modalitatea cea mai sigură de cuantificare a voinţei corpului electoral.

5.Întrucât nu există în Constituţie o prevedere care să precizeze în mod explicit condiţia formală a valabilităţii referendumului, aceasta trebuie determinată prin raportare la articolul sau articolele cu valoare de principiu care stabilesc fără echivoc sensul termenului de "majoritate" a corpului electoral, în funcţie de care se poate determina cu precizie maximă care este rezultatul corect al unei consultări populare.

Aşa cum a arătat Curtea Constituţională în Decizia nr. 683 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 479 din 12 iulie 2012, "art. 80 alin. (1) din Constituţie este un text Constituţional de principiu". Acesta stabileşte că statul român, ca expresie juridică, politică şi socială a voinţei poporului suveran, este reprezentat de Preşedintele României, care veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice.

Or, în cadrul sistemului constituţional românesc, Preşedintele României, ca şef al statului (a se vedea în acest sens Hotărârea nr. 3 din 9 septembrie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 216 din 11 septembrie 1996 şi Decizia nr. 147 din 21 februarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 162 din 7 martie 2007) este autoritatea publică care reprezintă cel mai fidel voinţa întregului corp electoral dat fiind faptul că, pentru dobândirea acestei funcţii de înaltă reprezentativitate, Preşedintele României este ales de cetăţeni prin "vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat" - art. 81 alin. (1) din Constituţie, iar pentru cuantificarea acestui scrutin deschis tuturor cetăţenilor cu drept de vot, legiuitorul constituant a stabilit cu precizie sensul termenului de majoritate: "Este declarat ales candidatul care a întrunit, în primul tur de scrutin, majoritatea de voturi ale alegătorilor înscrişi în listele electorale" - art. 81 alin. (2) din Constituţie.

Conferind Preşedintelui României cea mai înaltă funcţie de reprezentare, legiuitorul constituant nu a instituit alt tip de "majoritate" decât aceea care se raportează la întregul corp electoral, format din alegătorii înscrişi în listele electorale, cu respectarea condiţiei de vârstă stabilite de Constituţie în art. 36 alin. (1), potrivit căruia "Cetăţenii au drept de vot de la vârsta de 18 ani, împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv", şi cu restricţiile detaliate de art. 36 alin. (2) "Nu au drept de vot debilii sau alienaţii mintal, puşi sub interdicţie, nici persoanele condamnate, prin hotărâre judecătorească definitivă, la pierderea drepturilor electorale".

Prin urmare, art. 81 alin. (2) din Constituţie, care descrie în mod precis modalitatea de cuantificare a voinţei întregului corp electoral, stabilind explicit că aceasta se determină conform regulii "majorităţii de voturi ale alegătorilor înscrişi în listele electorale", este un articol cu valoare de principiu pentru determinarea condiţiei de valabilitate a referendumului, care este un act prin care corpul electoral îşi poate manifesta voinţa cu privire la: revizuirea Constituţiei, demiterea Preşedintelui României sau o problemă de interes naţional.

Curtea Constituţională a arătat, în Decizia nr. 736 din 24 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 25 iulie 2012, că referendumul este un "instrument al democraţiei directe". Pe cale de consecinţă, este perfect legitimă şi întru totul conformă literei şi spiritului Constituţiei aplicarea şi în cazul referendumului a criteriului de cuantificare a voinţei corpului electoral, aşa cum se manifestă aceasta în cazul alegerii Preşedintelui României prin vot "direct", cu "majoritatea de voturi ale alegătorilor înscrişi în listele electorale".

Or, întrucât Constituţia nu conţine alte precizări, termenul de "majoritate" trebuie interpretat în sensul comun de majoritate numerică simplă, determinată conform regulii 50% plus 1 din numărul de alegători înscrişi în listele electorale. De altfel, este lesne de observat că, atunci când operează cu termenul de "majoritate", legiuitorul constituţional îl înţelege întotdeauna în sensul său matematic (50% plus 1) şi îl aplică tuturor autorităţilor publice ale statului român, exemple fiind dispoziţiile art. 81 alin. (2), art. 95 alin. (1), art. 103 alin. (3), art. 134 alin. (1) sau art. 76 alin. (1).

Prin urmare, nu se poate susţine că, pentru deţinătorul suveranităţii (poporul), regula de cuantificare şi de determinare a valabilităţii unui referendum - instrument al democraţiei directe, să fie aceea a unei "majorităţi" de 30%, aşa cum stabileşte legea supusă examinării Curţii.

6.Este contrar interpretării sistematice şi loiale a Constituţiei să se susţină că voinţa "majorităţii" corpului electoral, în special în cazul unui referendum, poate fi determinată prin stabilirea unui prag de valabilitate de 30%.

Această reglementare încalcă nu doar art. 81 din Constituţie (cu valoare de principiu în stabilirea sensului noţiunii de "majoritate"), ci şi art. 2 alin. (2) care stabileşte că: "Niciun grup şi nicio persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu."

Or, prin raportare la totalitatea corpului electoral compus din cetăţenii cu drept de vot, cifra de 30% de participanţi la referendum constituie un grup pe care legiuitorul ordinar şi-a arogat libertatea de a-l considera o "majoritate" suficient de legitimă sub aspect numeric încât să valideze un referendum. Această situaţie absurdă la nivel juridic cade sub incidenţa art. 2 alin. (2) din Constituţie, care interzice ca acest grup de minimum 30% din totalul cetăţenilor cu drept de vot să exercite suveranitatea în nume propriu.

Atunci când legiuitorul constituant a dorit să instituie în Legea fundamentală un alt tip de majoritate decât cea strict matematică (de 50% plus 1) a făcut-o explicit, cum este cazul procedurii de revizuire a Constituţiei, reglementată la art. 151 alin. (1) - "Proiectul sau propunerea de revizuire trebuie adoptată de Camera Deputaţilor şi de Senat, cu o majoritate de cel puţin două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere" şi la art. 151 alin. (2) - "Dacă prin procedura de mediere nu se ajunge la un acord, Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţa comună, hotărăsc cu votul a cel puţin trei pătrimi din numărul deputaţilor şi senatorilor".

În concluzie, autorii solicită Curţii Constituţionale să constate că dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului este neconformă cu prevederile art. 1 alin. (3) şi (5) şi ale art. 2 alin. (1) şi (2) şi ale art. 147 alin. (4) din Constituţie, fiind neconstituţionale.

III. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunică punctul lor de vedere.

1.Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis cu Adresa nr. 51/3.548 din 18 iunie 2013, înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 2.289 din 18 iunie 2013, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

Astfel, se arată că autorii sesizării invocă nerespectarea dispoziţiilor art. 1 alin. (3) susţinând în mod nefondat că "principiul şi realitatea juridică a statului de drept se opun aplicării unei reguli diferite în timp" în ceea ce priveşte cvorumul de participare la referendumul pentru revizuirea Constituţiei României.

Cu referire la acest argument, se invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 70 din 18 aprilie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 19 iulie 2000, prin care se statuează că exigenţele principiului statului de drept privesc scopurile majore ale activităţii statale, prefigurate în ceea ce este numit ca fiind domnia legii, sintagmă care implică subordonarea statului faţă de drept. Statul de drept asigură supremaţia Constituţiei, corelarea legilor şi a tuturor actelor normative cu aceasta, existenţa sistemului de separaţie a puterilor publice, care trebuie să acţioneze în limitele legii, şi anume în limitele unei legi care exprimă voinţa generală. Pe cale de consecinţă, astfel cum rezultă şi din decizia amintită, statul de drept nu împiedică existenţa unor modificări legislative ce vizează aplicarea unui cvorum diferit referitor la participarea la referendumul de revizuire a Constituţiei României. Totodată, autorii sesizării se contrazic invocând, pe de o parte, încălcarea recomandărilor Codului de bune practici în materie de referendum adoptat de Consiliul pentru alegeri democratice la cea de-a 19-a reuniune (Veneţia, 16 decembrie 2006) şi de Comisia de la Veneţia la cea de-a 70-a Sesiune Plenară (Veneţia, 16-17 martie 2007), iar, pe de altă parte, lipsa obligativităţii respectării Liniilor directoare pentru organizarea referendumului adoptate de Comisia de la Veneţia, întrucât acestea "au doar un caracter de recomandare".

Faţă de cele invocate, se remarcă că, în ciuda faptului că prin Codul de bune practici în materie de referendum se prevede că aspectele fundamentale în materia dreptului referendar să nu poată fi modificate cel puţin un an înainte de referendum, în ceea ce priveşte referendumul privind revizuirea Constituţiei României nu s-a prevăzut o dată certă pentru organizarea acestuia prin Hotărârea Parlamentului României nr. 17/2013 privind constituirea Comisiei comune a Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a Constituţiei României, cu modificările şi completările ulterioare, astfel încât, în opinia noastră, nu se poate reţine intenţia de modificare a prevederilor în materia referendumului cu un an înainte de organizarea acestuia.

Mai mult decât atât, se menţionează că potrivit art. II pct. 2 lit. c) din Codul de bune practici în materie de referendum, sunt reglementate ca reguli fundamentale în special cele care privesc: componenţa comisiilor electorale sau a altui organism însărcinat cu organizarea referendumului; dreptul de vot şi listele electorale; validitatea în sens formal şi material a textului supus referendumului; efectele referendumului (sub rezerva regulilor de detaliu); participarea partizanilor şi adversarilor propunerii la emisiunile mass-mediei publice. Luând în considerare acest specific, precum şi faptul că elemente care ţin de organizarea şi desfăşurarea referendumului - cum este şi cvorumul de participare - nu se regăsesc în enumerarea menţionată anterior, rezultă că acestea pot fi modificate cu mai puţin de un an înainte de data referendumului, câtă vreme nu este afectat interesul general al desfăşurării în bune condiţii a acestuia.

Pe de altă parte, faţă de argumentele aduse în sprijinul lipsei obligativităţii respectării Liniilor directoare pentru organizarea referendumului, apreciază că, având în vedere statutul României de parte la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi de stat membru al Consiliului Europei, recomandările Comisiei de la Veneţia nu pot rămâne fără efecte în plan practic, fiind avute în vedere la îmbunătăţirea cadrului normativ, fără ca aceasta să echivaleze cu o încălcare a principiului supremaţiei Constituţiei României, statuat în art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală.

Faţă de argumentele aduse de autorii sesizării, potrivit cărora poporul îşi exercită suveranitatea prin referendum, care "nu este condiţionat sub aspectul efectelor juridice de legea organică, aceasta reglementând doar aspecte legate de organizarea şi desfăşurarea referendumului", se menţionează că art. 2 din Constituţie precizează nu doar sursa suveranităţii puterii, nominalizând exclusiv poporul român, ci şi modalităţile prin care acesta poate exercita suveranitatea, anume fie prin organele sale reprezentative, fie pe calea directă a referendumului.

Totodată, având în vedere că art. 73 alin. (3) lit. d) din Constituţie prevede că organizarea şi desfăşurarea referendumului se reglementează prin lege organică, este fără echivoc faptul că legiuitorul constituant a lăsat la nivelul acestei categorii de legi reglementarea condiţiilor concrete în materie, fără a afecta efectele juridice, respectiv rezultatele referendumului. În cazul referendumului pentru revizuirea Constituţiei, atât organizarea, cât şi rezultatele acestuia sunt obligatorii, în conformitate cu art. 151 alin. (3) din legea supremă.

Decizia Curţii Constituţionale nr. 736 din 24 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 25 iulie 2012 şi menţionată de autorii sesizării în susţinerea nerespectării prevederilor art. 2 din Constituţie, se referă la aspecte tehnice şi de detaliu care ar putea fi modificate prin acte ale executivului, şi nu printr-un act normativ de nivelul legii, astfel cum recomandă Comisia de la Veneţia. Întrucât stabilirea unui cvorum de participare la referendum constituie unul dintre elementele procedurii de organizare şi desfăşurare a acestuia, iar nu un aspect de ordin tehnic sau de detaliu, aceasta este supusă regulii instituite de art. 73 alin. (3) lit. d) din Constituţie, respectiv aceea a reglementării prin lege organică, ceea ce s-a şi întâmplat prin legea supusă controlului de constituţionalitate. Prin urmare, nici această argumentaţie nu poate fi reţinută.

Referitor la susţinerea autorilor sesizării potrivit căreia au fost încălcate dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţie, întrucât nu au fost respectate considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 731 din 10 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 12 iulie 2012, prin care s-ar impune un prag de valabilitate a referendumului de jumătate plus unu din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente, se menţionează că, prin decizia invocată, Curtea Constituţională a constatat că rezultatul referendumului depinde de întrunirea cumulativă a două condiţii - una referitoare la numărul minim de cetăţeni care trebuie să participe la referendum pentru ca acesta să fie valabil şi una privitoare la numărul de voturi valabil exprimate, care determină rezultatul referendumului -, condiţii detaliate în art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului. Or, legea supusă controlului de constituţionalitate vizează, între altele, tocmai modificarea art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 în sensul instituirii unui cvorum de participare şi a unui cvorum de validare - aceeaşi condiţie pentru toate tipurile de referendum, ceea ce nu este de natură a încălca decizia menţionată anterior.

2.Guvernul a transmis cu Adresa nr. 5/3.639/2013, înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 2.216 din 17 iunie 2013, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

Se arată că prin Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012, Curtea Constituţională a statuat că, pe lângă numărul de voturi valabil exprimate, care determină rezultatul referendumului, stabilirea unei majorităţi pentru validarea referendumului (cvorum) este o condiţie esenţială, iar nu valoarea (procentul) unei asemenea majorităţi.

Cum dispoziţiile criticate nu exclud această condiţie esenţială, ci doar diminuează valoarea actuală a valorii sale, se apreciază că au fost respectate considerentele expuse de Curtea Constituţională şi, implicit, prevederile constituţionale ale art. 2 alin. (1) şi art. 147 alin. (4).

În plus, măsurile sunt în acord şi cu recomandările din Codul bunelor practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru alegeri democratice la cea de-a 19-a reuniune de la Veneţia din 16 decembrie 2006 şi de Comisia de la Veneţia la cea de-a 70-a Sesiune Plenară (Veneţia, 16-17 martie 2007), care precizează că nu se recomandă:

a. un cvorum (prag, procentaj minimal) de participare, întrucât îi asimilează pe cei care se abţin cu partizanii votului negativ;

b. un cvorum de aprobare (acceptarea de către un procentaj minimal din numărul alegătorilor înscrişi), întrucât riscă să creeze o situaţie politică dificilă în cazul în care proiectul este adoptat cu o majoritate simplă, inferioară însă cvorumului (pragului) necesar."

În ceea ce priveşte susţinerile privind încălcarea art. 1 alin. (3) şi (5), se apreciază că acestea sunt neîntemeiate, întrucât "libertatea pe care şi-a arogat-o legiuitorul de a stabili în mod arbitrar un anumit nivel al cvorumului de valabilitate al referendumului", la care se referă autorii sesizării, este de fapt expresia prevederilor constituţionale ale art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora Parlamentul este "organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare".

În condiţiile în care Constituţia nu conţine niciun text care să stabilească o anume majoritate de participare la referendum, apreciem că îi revine legiuitorului libertatea de a reglementa aceste aspecte.

3.La dosarul cauzei au fost depuse mai multe înscrisuri care conţin puncte de vedere formulate, în cadrul procedurii amicus curiae, în sensul admiterii criticilor invocate şi constatării neconstituţionalităţii Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului.

IV. Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate.

Obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum rezultă din sesizarea formulată, îl constituie dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului.

Dispoziţiile constituţionale pretins încălcate sunt cele ale art. 1 alin. (3) şi (5) referitoare la statul de drept şi la obligaţia respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, ale art. 2 alin. (1) şi (2) privind suveranitatea naţională şi ale art. 147 alin. (4) care consacră caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale.

Înainte de a proceda la analiza obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea urmează să constate că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) din Constituţie sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât aceasta, astfel cum rezultă din lista anexată sesizării de neconstituţionalitate, a fost semnată de un număr de 83 de deputaţi.

V. Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine următoarele aspecte:

1.Referendumul este, prin excelenţă, un instrument al democraţiei directe, prin intermediul căruia cetăţenii îşi exprimă opinia şi adoptă o decizie în mod direct.

Principala caracteristică a referendumului rezidă în funcţia sa de legitimare a puterii, voinţa populară validând actele supuse votului. Prin referendum se atenuează distanţa dintre guvernanţi şi guvernaţi, completându-se în mod democratic raporturile care rezultă în urma alegerilor. Cu alte cuvinte, referendumul reprezintă un mijloc de manifestare a rolului cetăţeanului în politică, în cadrul circumscris sferei dezbaterii publice.

Pe de altă parte, referendumul oferă poporului posibilitatea de a controla puterea şi modul de exercitare a acesteia, precum şi posibilitatea de a media probleme extrem de importante de natură politică (precum cele referitoare la procedura de demitere a Preşedintelui României).

În majoritatea statelor europene, baza juridică a referendumului - ca modalitate fundamentală de exercitare a democraţiei directe - o reprezintă Constituţia, legile de organizare a referendumurilor, precum şi recomandările Codului bunelor practici în materia referendumului, elaborat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept, integrate în substanţa dispoziţiilor reglementatoare.

Referendumul a fost consacrat la nivel constituţional ca modalitate de consultare prin care poporul are posibilitatea de a exercita direct suveranitatea naţională, exprimându-şi voinţa cu privire la probleme de interes general sau care au o importanţă deosebită în viaţa statului: "Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum." (art. 2 alin. (1) din Constituţie).

Dispoziţiile Legii fundamentale nu fac o ierarhie între cele două instrumente de realizare a puterii de stat: organele reprezentative şi referendum, acestea neputând fi considerate a avea natură subsidiară unul faţă de celălalt. Mai mult, referendumul nu constituie o alternativă pentru democraţia parlamentară, iar utilizarea acestuia în mod abuziv poate conduce la subminarea legitimităţii şi a rolului Parlamentului ca organ reprezentativ al poporului. Aceasta este raţiunea pentru care Legea nr. 3/2000 prevede obligaţia Parlamentului de a transmite un punct de vedere cu privire la organizarea unui referendum, în acord cu Liniile directoare cu privire la organizarea referendumului, adoptate de Comisia de la Veneţia.

Referendumul desemnează procedura prin care toţi cetăţenii înscrişi în listele electorale permanente sunt chemaţi să se pronunţe, prin vot, în mod egal, direct, secret şi liber, în temeiul legii, asupra unei probleme de interes naţional.

Astfel, cadrul constituţional privind referendumul este reprezentat de următoarele prevederi din Legea fundamentală:

–Art. 73 alin. (3) lit. d): "Prin lege organică se reglementează: [...]

d)organizarea şi desfăşurarea referendumului.";

–Art. 90: "Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa cu privire la probleme de interes naţional.";

–Art. 95 alin. (3): "Dacă propunerea de suspendare [a Preşedintelui României] din funcţie este aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea Preşedintelui.";

–Art. 151 alin. (3): "Revizuirea [Constituţiei] este definitivă după aprobarea ei prin referendum, organizat în cel mult 30 de zile de la data adoptării proiectului sau a propunerii de revizuire."

Aşadar, Legea fundamentală reglementează 3 tipuri de referendumuri naţionale: cel iniţiat de Preşedintele României asupra unor probleme de interes naţional, menţionat la art. 90, cel referitor la demiterea Preşedintelui României, prevăzut de art. 95 alin. (3), şi cel prin care se aprobă revizuirea Constituţiei, reglementat de art. 151 alin. (3).

Prevederile constituţionale au fost concretizate la nivel de lege organică, fiind detaliate şi dezvoltate prin Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu modificările şi completările ulterioare.

2.Validarea rezultatului referendumului depinde, potrivit dispoziţiilor legii în vigoare, de îndeplinirea cumulativă a două condiţii:

–prima referitoare la numărul minim de cetăţeni care trebuie să participe la referendum pentru ca acesta să fie valabil şi

–a doua privitoare la numărul de voturi valabil exprimate, care determină rezultatul referendumului.

Prima condiţie este consacrată de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000, potrivit căruia "Referendumul este valabil dacă la acesta participă cel puţin jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente".

Noua reglementare prevede că "Referendumul este valabil dacă la acesta participă cel puţin 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente".

Condiţia ce trebuie îndeplinită pentru validitatea referendumului este aceeaşi pentru toate tipurile de referendum, art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 impunând întrunirea unui anumit prag de participare raportat la numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.

A doua condiţie referitoare la majoritatea voturilor valabil exprimate oferă, de asemenea, o reglementare unitară, dând expresie şi exigenţei reprezentativităţii sub aspectul rezultatului votului. Astfel, aceeaşi soluţie legislativă se regăseşte în cazul referendumului privind revizuirea Constituţiei, al referendumului pentru demiterea Preşedintelui României, al referendumului cu privire la probleme de interes naţional şi al referendumului local, unde, potrivit art. 7 alin. (2), art. 10, art. 12 alin. (2) şi, respectiv, art. 14 alin. (2) din Legea nr. 3/2000, rezultatul se stabileşte în funcţie de majoritatea voturilor valabil exprimate pe întreaga ţară sau, după caz, la nivelul unităţii administrativ-teritoriale.

Legea dedusă controlului de constituţionalitate introduce un element de noutate sub aspectul condiţiilor de validitate a referendumului, stabilind că "Rezultatul referendumului este validat dacă opţiunile valabil exprimate reprezintă cel puţin 25% din cei înscrişi pe listele electorale permanente". Astfel, alături de condiţiile stabilite de legea în vigoare, noua reglementare condiţionează validarea rezultatului referendumului de surmontarea unui prag raportat la numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente, în funcţie de care se stabileşte majoritatea voturilor valabil exprimate.

3.Un cvorum de participare a majorităţii electoratului este necesar în următoarele state: Polonia, Bulgaria, Croaţia, Italia, Malta, Lituania, Slovacia sau Rusia. În Letonia, cvorumul este jumătate din alegătorii care au participat la ultimele alegeri legislative. În Portugalia, în cazul în care rata de participare nu este mai mare de 50%, referendumul nu are efect obligatoriu, ci doar consultativ.

Un cvorum de aprobare a unui sfert din electorat este stabilit în Ungaria. În Albania şi Armenia, cvorumul este o treime din electorat. În Danemarca, un amendament constituţional trebuie să fie aprobat de 40% din electorat; în alte cazuri, textul supus la vot este respins nu numai în cazul în care majoritatea simplă a alegătorilor votează împotrivă, ci doar un procent de 30% din electoratul înregistrat în listele electorale - Olanda sau Danemarca.

4.Criticile referitoare la cvorumul de participare

Prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, Curtea a arătat, cu privire la forţa juridică a dispoziţiilor Codului bunelor practici în materie electorală, elaborat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept, ale cărui efecte juridice sunt similare Codului de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice la cea de-a 19-a reuniune (Veneţia, 16 decembrie 2006) şi de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept la cea de-a 70-a Sesiune Plenară (Veneţia, 16-17 martie 2007), cod invocat de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate, că, "într-adevăr, acest act nu are un caracter obligatoriu, însă recomandările sale constituie coordonate ale unui scrutin democratic, în raport cu care statele - care se caracterizează ca aparţinând acestui tip de regim - îşi pot manifesta opţiunea liberă în materie electorală, cu respectarea drepturilor fundamentale ale omului, în general, şi a dreptului de a fi ales şi de a alege, în special".

Din analiza textelor constituţionale în vigoare şi a actelor internaţionale în materie, Curtea constată că prevederile art. 2 alin. (1), art. 90, art. 95 alin. (3) şi art. 151 alin. (3) din Constituţie nu dispun expres cu privire la un anumit prag de participare la vot. Curtea nu a identificat vreun text care să impună ori să recomande un cvorum de participare la referendum, toate dispoziţiile constituţionale făcând referire la stabilitatea legislaţiei electorale, inclusiv cea cu privire la referendum.

Prin urmare, reglementarea sau modificarea condiţiilor privind validarea referendumului este de competenţa exclusivă a legiuitorului, numai acesta fiind cel îndreptăţit, potrivit art. 73 alin. (3) lit. d) din Constituţie, să reglementeze organizarea şi desfăşurarea prin lege organică a acestui instrument de consultare populară.

De aceea, Curtea apreciază că varianta de reglementare a cvorumului de participare aleasă de legiuitor prin legea supusă controlului de constituţionalitate asigură o reprezentativitate suficientă de natură a conferi deciziei adoptate forţa care reflectă voinţa populară, astfel încât suveranitatea poporului, consacrată la art. 2 din Constituţie, să nu fie afectată în vreun fel.

Legea dedusă controlului reglementează, sub aspectul condiţiilor de validitate a referendumului, pe lângă micşorarea cvorumului de participare la 30%, şi condiţia potrivit căreia "rezultatul referendumului este validat dacă opţiunile valabil exprimate reprezintă cel puţin 25% din cei înscrişi pe listele electorale permanente". Prin urmare, pentru validarea referendumului este necesară întrunirea acestor două condiţii minimale, ceea ce reprezintă un mod de securizare a reprezentativităţii votului la referendum de natură să satisfacă şi condiţiile impuse prin jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale.

Această soluţie legislativă respectă şi Recomandările Comisiei de la Veneţia, dat fiind faptul că, în Raportul adoptat la cea de-a 64-a Sesiune Plenară (Veneţia, 21-22 octombrie 2005), referitor la "Referendumul în Europa - Analiza reglementărilor juridice din statele europene" cu privire la cvorumul de participare s-a reţinut că "cele mai multe state nu prevăd un cvorum pentru a valida rezultatul unui referendum. În cazul în care cvorumul există acesta poate îmbrăca două forme: cvorum de participare sau cvorum de aprobare (nn. - este vorba despre majoritate) [...] Un cvorum de aprobare este considerat preferabil unui cvorum de participare, care reprezintă o gravă problemă. Adversarii proiectului prezentat la referendum, aşa cum ne-au arătat multe exemple, fac apel la cetăţeni să se abţină, chiar dacă aceştia sunt în minoritate în rândul alegătorilor vizaţi de problemă".

De asemenea, în Liniile directoare ale Comisiei de la Veneţia - Codul de bune practici în materie de referendum - s-a stabilit recomandarea de a nu elabora dispoziţii cu privire la regulile aplicate cvorumurilor. Astfel, în Raportul explicativ al aceluiaşi document, s-a reţinut că: "Cvorumul de participare (pragul minim) are ca rezultat faptul că este în interesul opozanţilor propunerii să se abţină decât să voteze împotrivă", dar şi că "încurajarea abţinerilor sau impunerea punctului de vedere al unei minorităţi nu este un lucru sănătos pentru o democraţie. În plus, este foarte tentantă falsificarea ratei de participare în faţa unei opoziţii slabe."

Aceste recomandări, reţinute de Curtea Constituţională în Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, nu pot fi ignorate, chiar dacă nu au caracter obligatoriu, ci reprezintă "coordonate ale unui scrutin democratic, în raport cu care statele - care se caracterizează ca aparţinând acestui tip de regim - îşi pot manifesta opţiunea liberă în materie electorală, cu respectarea drepturilor fundamentale ale omului, în general, şi a dreptului de a fi ales şi de a alege, în special".

Cu alte cuvinte, caracterul de stat de drept şi democratic poate fi analizat şi prin prisma recomandărilor elaborate în Liniile directoare ale Comisiei de la Veneţia - Codul de bune practici în materie de referendum, care reprezintă reguli cu valoare de principiu şi care constituie premisele necesare exerciţiului oricărei democraţii constituţionale.

5.În ceea ce priveşte criticile privind impredictibilitatea şi neclaritatea dispoziţiilor ce fac obiectul sesizării, în opinia autorilor sesizării, modificarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului generează o incertitudine juridică ce decurge din libertatea pe care şi-a arogat-o legiuitorul de a stabili în mod arbitrar (fără a ţine cont de vreun articol din Constituţie sau de vreun principiu general al dreptului) un anumit nivel al cvorumului de valabilitate al referendumului (respectiv 30%) care poate fi oricând modificat în timp, în funcţie de interesele unei majorităţi parlamentare.

Curtea reţine că, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 3/2000, referendumul naţional constituie "forma şi mijlocul de consultare directă şi de exprimare a voinţei suverane a poporului român", însă legea nu prevede obligaţia cetăţenilor de a participa la referendum, ci doar dreptul acestora. De altfel, Constituţia consacră dreptul de vot, şi nu obligaţia de a vota, astfel că ţine de voinţa fiecărui cetăţean de a decide în mod liber dacă îşi exercită acest drept. Acesta nu poate fi obligat să îl exercite sau, dimpotrivă, să nu îl exercite, din moment ce art. 30 alin. (2) din Constituţie garantează libertatea conştiinţei (a se vedea în acest sens Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 3 din 2 august 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 546 din 3 august 2012).

În hotărârea menţionată Curtea a reţinut că "exprimarea unei opţiuni politice poate avea loc nu numai prin participarea la referendum, ci şi chiar prin neparticiparea la acesta, mai ales în situaţiile în care legislaţia relevantă impune un anumit cvorum de participare. În acest fel, se poate crea o majoritate de blocaj raportat la numărul cetăţenilor unui stat; în acest mod, cei ce aleg să nu îşi exercite dreptul la vot consideră că printr-o conduită pasivă îşi pot impune voinţa politică. Astfel, alegând să nu îşi exercite un drept constituţional, cetăţenii îşi văd realizate propriile lor convingeri prin neacceptarea, în mod indirect, a celor contrare. De aceea, neparticiparea la referendum, mai exact neexercitarea dreptului la vot, este tot o formă de exprimare a voinţei politice a cetăţenilor şi de participare la viaţa politică."

Codul de bune practici în materie de referendum recomandă statelor asigurarea unei stabilităţi în ceea ce priveşte legislaţia în această materie. Or, stabilitatea dreptului este un element important al credibilităţii procesului electoral, iar modificarea frecventă a normelor şi caracterul lor complex pot dezorienta alegătorul, astfel că trebuie evitată modificarea frecventă sau cu puţin timp (mai puţin de un an) înainte de referendum a legilor în materie. În jurisprudenţa sa constantă, Curtea Constituţională a subliniat necesitatea stabilităţii legilor în materia electorală şi în materia referendumului, ca expresie a principiului securităţii juridice.

Spre deosebire de alegeri, care au loc la intervale fixe de timp, data acestora fiind cunoscută cu mult timp înainte de a fi organizate, este puţin probabil ca data unui referendum să fie cunoscută cu un an sau cu mult timp înainte ca acesta să aibă loc. De aceea, Codul bunelor practici în materie de referendum distinge - atunci când abordează stabilitatea legislaţiei în materie de referendum - în art. II alin. 2 pct. b), care stipulează că "Aspectele fundamentale în materia dreptului referendar nu trebuie modificate cel puţin un an înainte de referendum [...]". Potrivit art. II pct. 2 lit. c) din Cod, constituie aspecte fundamentale în special regulile care privesc: componenţa comisiilor electorale sau a altui organism însărcinat cu organizarea referendumului; dreptul de vot şi listele electorale; validitatea în sens formal şi material a textului supus referendumului; efectele referendumului (sub rezerva regulilor de detaliu); participarea partizanilor şi adversarilor propunerii la emisiunile mass-media publice.

Modificările succesive pe care legiuitorul a intenţionat să le opereze asupra Legii nr. 3/2000 au fost relevate prin Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 12 iulie 2012, referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea art. 10 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, decizie în care Curtea a reţinut că "obiectul controlului de constituţionalitate [...] a suferit de la momentul adoptării legii până la data pronunţării prezentei decizii o serie de modificări", pe care le sintetizează într-un tabel.

Curtea constată că cele mai multe modificări ale legislaţiei privitoare la organizarea şi desfăşurarea referendumului în România se referă la cvorumul de participare (chiar dacă uneori, în mod eronat, se derogă de la dispoziţiile privind cvorumul şi se reglementează doar majoritatea de vot, intenţia legiuitorului era de a elimina cvorumul de participare ca o condiţie de validitate a referendumului). Aceste frecvente modificări aveau, de regulă, menirea de a servi interesului unei majorităţi parlamentare conjuncturale ori legiuitorului delegat - Guvernul (care intervenea prin ordonanţă de urgenţă) în scopul de a valida ori invalida rezultatele unui referendum (în principal, având ca obiect susţinerea sau opoziţia faţă de Preşedintele României supus procedurii constituţionale de demitere din funcţie).

Din perspectiva evoluţiei legislative sus-menţionate, dat fiind caracterul imprevizibil şi instabil al normelor în acest domeniu, Curtea aminteşte că, în Codul de bune practici în materie de referendum, Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept a recomandat statelor asigurarea unei stabilităţi în ceea ce priveşte legislaţia în această materie.

Or, este incontestabil faptul că cvorumul de validare a referendumului, ca şi majoritatea de vot sunt de esenţa instituţiei referendumului, constituind în mod evident "aspecte fundamentale în materia dreptului referendar", dar şi faptul că în Constituţia României nu este reglementat un astfel de cvorum şi nici posibilitatea de a adopta legi "la un nivel superior legii ordinare" (în viziunea Comisiei de la Veneţia, legea ordinară este şi cea aprobată cu majoritate absolută), deoarece numai legile constituţionale pot fi considerate superioare celorlalte legi, potrivit Constituţiei.

De altfel, prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, Curtea a admis obiecţia de neconstituţionalitate a Legii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor pentru autorităţile administraţiei publice locale şi a alegerilor pentru Camera Deputaţilor şi Senat din anul 2012, precum şi pentru modificarea şi completarea titlului I al Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali. În această decizie, Curtea a reţinut în mod critic frecventele modificări ale legislaţiei electorale, observând că Legea nr. 35/2008 "a fost modificată, la două luni de la adoptarea de către Parlament prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008, [...], şi la 5 luni de la adoptare prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008, [...]. Prin aceasta din urmă ordonanţă au fost aduse 92 de modificări şi completări legii, în condiţiile în care legea adoptată iniţial de Parlament cu respectarea art. 75 şi art. 76 alin. (1) din Constituţie cuprindea 76 de articole şi o anexă referitoare la circumscripţiile electorale". Totodată, statuând că "dreptul la alegeri libere impune respectarea unor exigenţe, între care şi aceea a stabilităţii normelor juridice în domeniul electoral", respectiv că "stabilitatea acestor norme constituie o expresie a principiului securităţii juridice, instituit, implicit, de art. 1 alin. (5) din Constituţie", şi observând că modificarea legislativă intempestivă "poate fi de natură să creeze dificultăţi suplimentare autorităţilor însărcinate cu aplicarea sa, sub aspectul adaptării la procedura nou-instituită şi operaţiunile de ordin tehnic pe care aceasta le presupune", respectiv că "această reglementare este de natură să determine dificultăţi în exercitarea dreptului de vot, dificultăţi care pot avea ca efect, în cele din urmă, restrângerea exerciţiului acestui drept", Curtea a constatat neconstituţionalitatea legii criticate. Considerentele deciziei au avut în vedere şi Codul bunelor practici în materie electorală adoptat de către Comisia de la Veneţia, act în care se arată faptul că stabilitatea dreptului este un element important al credibilităţii procesului electoral, iar modificarea frecventă a normelor şi caracterul lor complex pot dezorienta alegătorul, respectiv că ceea ce trebuie evitat nu este atât modificarea sistemelor de scrutin, ci modificarea lor frecventă sau cu puţin timp (mai puţin de un an) înainte de alegeri.

De asemenea, "subliniind aceleaşi principii, Comisia de la Veneţia, în Raportul asupra calendarului şi inventarului criteriilor politice de evaluare a alegerilor adoptat de Consiliul pentru alegeri democratice cu ocazia celei de-a 34-a Reuniuni (Veneţia, 14 octombrie 2010) reţine, totodată, că «orice reformă care vizează legislaţia electorală care urmează să se aplice unor alegeri trebuie să albă loc suficient de devreme pentru a putea fi cu adevărat aplicabilă». Cu toate acestea, în anumite situaţii, «pot fi acceptate excepţii de la regula de un an, de exemplu, dacă este necesar să fie remediate pe cale legislativă probleme neprevăzute, sau pentru a rectifica legislaţia electorală, acolo unde aceasta ar aduce atingere drepturilor recunoscute la nivel internaţional»".

Jurisprudenţa şi documentele examinate relevă instabilitatea legislaţiei româneşti în materie de alegeri, dar şi de referendum, în contradicţie cu principiile statului de drept, existenţa unor deficienţe ale sistemului electoral actual, necesitatea modificării legislaţiei electorale şi faptul că aceasta trebuie să aibă o solidă fundamentare, respectiv să se concretizeze într-un act complex - un cod electoral, precum şi faptul că modificarea trebuie să respecte principiul securităţii juridice, respectiv să nu se intervină (cu unele excepţii admisibile) cu mai puţin de un an înainte de alegeri.

Aceste argumente reţinute în numeroasele decizii ale Curţii se aplică în mod corespunzător şi dispoziţiilor legale criticate în prezenta cauză.

6.Curtea constată că modificarea cvorumului de participare la referendum se realizează în acelaşi an în care s-a declanşat procedura de revizuire a Constituţiei României în temeiul Hotărârii Parlamentului României nr. 17/2013 privind constituirea Comisiei comune a Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a Constituţiei României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 95 din 15 februarie 2013, precum şi al Hotărârii Parlamentului României nr. 35/2013 pentru modificarea anexei la Hotărârea Parlamentului României nr. 17/2013 privind constituirea Comisiei comune a Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a Constituţiei României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 24 aprilie 2013.

De asemenea, în aceeaşi perioadă se află în curs procedura referendumului cu privire la probleme de interes naţional, declanşat de Preşedintele României, în temeiul art. 90 din Constituţie. Astfel, în data de 11 iunie 2013, Preşedintele a adresat o scrisoare preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului prin care solicită exprimarea punctului de vedere al Parlamentului asupra iniţiativei cu privire la organizarea unui referendum având ca obiect: "1. Trecerea la un Parlament unicameral;

2.Reducerea numărului total de parlamentari la maximum 300." Parlamentul trebuie să adopte o hotărâre, cu majoritate de voturi, în şedinţa comună a celor două Camere, conform dispoziţiilor art. 11 alin. (3) din Legea nr. 3/2000. Adoptarea hotărârii a fost amânată pentru luna septembrie 2013.

Prin modificarea condiţiilor cu privire la validarea rezultatului referendumului, legiuitorul ordinar modifică în mod implicit efectele juridice ale referendumului, care constituie un element de structură al acestuia.

Astfel, Curtea constată că modificarea Legii nr. 3/2000 - în esenţa acesteia, câtă vreme modificarea priveşte cvorumul de validare prevăzut de actuala legislaţie în scopul atingerii rezultatului declarat al majorităţii solide din Parlamentul României (revizuirea Constituţiei) -, intervine în timpul procedurii de revizuire ceea ce, astfel cum susţin şi autorii sesizării în motivarea acesteia, încalcă principiile statuate de Curtea Constituţională în aplicarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, interpretat în concordanţă cu dispoziţiile Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, cu raportare şi la Codul bunelor practici în materie electorală adoptat de Comisia de la Veneţia.

De-a lungul timpului, instabilitatea legislativă în materie de referendum, determinată de modificarea acestei legislaţii, cu precădere, în perioade în care Parlamentul se pregătea de o procedură de demitere a Preşedintelui, iar actualmente cu ocazia iniţierii procedurii de revizuire a Constituţiei, s-a relevat a fi nu doar un factor de incertitudine juridică, ci şi o cauză de contestare civică a acestei legislaţii, criticate cu prilejul aplicării sale.

Curtea reţine că modificarea cvorumului de participare la referendum este apanajul legiuitorului, însă instanţa constituţională trebuie să vegheze la neutilizarea acestui instrument în alte scopuri decât cel pe care legiuitorul constituant l-a avut în vedere la consacrarea referendumului, ca instituţie juridică esenţială într-un stat de drept - formă de participare directă a cetăţenilor la luarea deciziilor. Curtea trebuie să asigure respectarea principiilor privind stabilitatea juridică a legilor în materia referendumului, precum şi cel al consultării loiale a cetăţenilor cu drept de vot, principii care presupun crearea tuturor condiţiilor pentru ca electorii să cunoască problemele supuse referendumului, consecinţele juridice ale diminuării pragului de participare la vot, precum şi efectele pe care le produce rezultatul referendumului asupra intereselor generale ale comunităţii. Principiile enunţate au drept corolar dispoziţiile referitoare la alegerile libere, consacrate de art. 2 alin. (1) şi de art. 62 alin. (1) din Legea fundamentală, norme constituţionale care reflectă reglementările internaţionale cuprinse în Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia europeană privind apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi în Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice.

Or, dat fiind faptul că pragul de participare reprezintă o condiţie esenţială pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor, constituind premisa unei manifestări autentic democratice a suveranităţii, în conformitate cu principiul statuat în art. 2 din Legea fundamentală, Curtea trebuie să găsească un echilibru între necesitatea protejării dreptului de a decide participativ la referendum al cetăţeanului, ca drept fundamental, şi dorinţa unei majorităţi parlamentare de a-şi impune voinţa politică în stat la un moment dat.

Curtea constată că Parlamentul poate (şi, astfel cum rezultă din deciziile Curţii, chiar trebuie) să intervină în această materie a legislaţiei referendare, cu condiţia de a nu o supune unor modificări strict conjuncturale, pe baza unor susţineri de oportunitate ori a înţelegerii politice, care avantajează una sau alta dintre forţele politice reprezentate în Parlament şi care formează la un moment dat o majoritate parlamentară. Or, dacă o lege ce vizează substanţa dreptului referendar adoptată de o majoritate parlamentară la un moment dat reuşeşte să întrunească susţinere parlamentară majoritară timp de un an, se poate presupune că ea reflectă în mod real o majoritate electorală şi că democraţia nu ar putea fi în niciun fel afectată, ca de altfel nici caracterul de stat de drept şi democratic al României.

Curtea observă că majoritatea parlamentară a declanşat procedura de revizuire a Constituţiei. Or, chiar dacă este incontestabil că Parlamentul este organul legiuitor suprem, acest comportament legislativ trebuie supus principiului loialităţii constituţionale, ce presupune colaborarea tuturor puterilor statului, fără folosirea unor mijloace disproporţionate sau abuzive pentru atingerea unor scopuri politice. Prezervarea caracterului de stat de drept şi democratic obligă Curtea Constituţională, ca garant suprem al Constituţiei, să preîntâmpine consecinţele schimbării intempestive a dispoziţiilor legale în materia referendumului şi să le conformeze respectării principiilor stabilităţii juridice (care presupune claritate, predictibilitate şi accesibilitate), al consultării loiale a cetăţenilor cu drept de vot, al libertăţii alegerilor şi cel al interpretării cu bună-credinţă a literei şi spiritului Constituţiei, principii care constituie elemente/valenţe structurale ale principiului general al securităţii juridice, unanim acceptat în cadrul democraţiei constituţionale.

7.În consecinţă, nivelul cvorumului de participare, care este însăşi condiţia formală în funcţie de care Curtea Constituţională este îndreptăţită, în temeiul art. 146 lit. i) din Constituţie, să constate validitatea şi să confirme rezultatele referendumului, nu este un simplu aspect de ordin tehnic sau procedural, ci este un aspect substanţial, pentru clarificarea căruia este necesară determinarea intenţiei legiuitorului constituant, printr-o interpretare sistematică a Constituţiei.

Prin urmare, noile reglementări nu trebuie să determine o stare de incertitudine cu privire la un element definitoriu al acestei proceduri, întrucât opţiunile legiuitorului ordinar referitoare la stabilirea cvorumului de participare la referendum pot fluctua valoric în funcţie de voinţa majorităţii politice din Parlament şi de interesele conjuncturale ale acesteia, împrejurare de natură a crea o stare generală de incertitudine cu privire la un element esenţial al referendumului, şi anume valabilitatea acestuia.

Faţă de cele reţinute, Curtea constată că, pentru a asigura respectarea principiului general al stabilităţii juridice în materia referendumului, în acord cu recomandările Codului de bune practici în materie de referendum, adoptat de Comisia de la Veneţia, cu Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia europeană privind apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi cu Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului sunt constituţionale, însă nu pot fi aplicabile referendumurilor organizate în decurs de un an de la data intrării în vigoare a legii modificatoare.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului şi a constatat că dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului sunt constituţionale în măsura în care nu se aplică referendumurilor organizate în decurs de un an de la data intrării în vigoare a legii.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterile au avut loc în şedinţa din data de 26 iunie 2013.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent-şef,

Mihaela Senia Costinescu

OPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu opinia majoritară, considerăm că sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii referendumului nr. 3/2000, formulată de un număr de 83 de deputaţi aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Democrat Liberal, Uniunii Democrate Maghiare din România şi Partidului Poporului - Dan Diaconescu, în temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, trebuia admisă şi constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor criticate, pentru următoarele motive:

I. Aspecte de drept substanţial

1.Suveranitatea naţională

Principiul suveranităţii este formulat in terminis în Constituţia României. Astfel, art. 1 prevede că România este stat suveran, iar art. 2 alin. (1) consacră expres titularul suveranităţii naţionale, nominalizând exclusiv poporul român, şi modalităţile prin care acesta îşi poate exercita suveranitatea, fie prin organele sale reprezentative, fie pe calea directă a referendumului. Mai mult, prevederile alin. (2) al art. 2 dispun că "Niciun grup şi nicio persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu", accentuând caracterul indivizibil şi inalienabil al puterii de stat, fundamentarea sa pe teoria suveranităţii naţionale, cu excluderea posibilităţii exercitării acesteia de către alţi titulari în afara cadrului constituţional. Aşa fiind, suveranitatea reprezintă dreptul poporului de a decide asupra problemelor de interes general ale societăţii, de a stabili alcătuirea organelor reprezentative ale statului, precum şi de a controla activitatea acestora.

Democraţia este regimul politic care are la bază principiul potrivit căruia poporul participă - direct sau prin reprezentanţi - la viaţa politică a statului. O condiţie esenţială a funcţionării unui regim politic o constituie existenţa cadrului legislativ de reglementare a structurilor generale de organizare şi conducere, a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, a structurii şi rolului instituţiilor şi autorităţilor publice.

Legea fundamentală combină regimul juridic al suveranităţii naţionale, exprimată prin conceptul de democraţie reprezentativă, care presupune delegarea exerciţiului suveranităţii unor reprezentanţi, care dobândesc în acest scop un mandat colectiv, în temeiul căruia reprezintă o voinţă distinctă, indivizibilă, presupusă a fi a întregii naţiuni, constituind organul reprezentativ suprem al poporului român - Parlamentul, cu manifestarea directă a puterii de stat de către popor prin modalitatea referendumului - democraţia directă. Dacă în prima ipoteză poporul, alcătuit din totalitatea cetăţenilor români, participă la exercitarea puterii de stat prin desemnarea unor reprezentanţi care pe durata mandatului acordat constituie factori de decizie în numele şi pe seama întregului popor, în cea de-a doua ipoteză deţinătorul puterii de stat exercită suveranitatea în mod direct, nemijlocit, printr-o modalitate eficientă şi clară de consultare a voinţei populare cu privire la probleme esenţiale, generale, cu efecte importante asupra societăţii în ansamblu.

2.Voinţa majorităţii - principiu al democraţiei constituţionale

2.1.Potrivit dispoziţiilor art. 90 din Constituţie, Preşedintele României "poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa[...]". Întrucât apare cu evidenţă faptul că o voinţă unitară a poporului nu se poate constitui, în teoriile politice, binele comunităţii a fost echivalat cu voinţa majorităţii, întrucât aceasta răspunde cel mai bine dreptului la autodeterminare a individului în cadrul vieţii în comunitate.

Definirea democraţiei ca "guvernare de către şi pentru popor" implică o guvernare realizată de către majoritate, în acord cu dorinţele sale, deoarece aceasta se situează mai aproape de idealul unei voinţe unitare decât guvernarea realizată de o minoritate. În interpretarea majoritaristă a definiţiilor fundamentale ale democraţiei se afirmă că aceasta înseamnă "guvernarea de către majoritatea poporului". Cu alte cuvinte, majorităţile trebuie să guverneze şi minorităţile trebuie să se exprime şi, eventual, să se opună. Democraţia trebuie să se manifeste în cadrul a două coordonate: pe de o parte, toţi cetăţenii care sunt afectaţi de o decizie trebuie să aibă şansa de a participa la luarea deciziei, fie în mod direct, fie prin reprezentanţi aleşi, şi, pe de altă parte, decizia finală trebuie să reflecte voinţa majorităţii cetăţenilor, manifestată direct sau mediat.

Principiul majorităţii este singura consecinţă posibilă a modelului democratic, care stipulează existenţa unor cetăţeni cu drepturi politice depline, care cunosc totodată conflictele de opinie şi de interese de la nivelul societăţii. Suveranitatea poporului nu poate fi concretizată decât prin respectarea principiului majorităţii ca bază a tuturor acţiunilor politice. Însă, a recunoaşte principiul majorităţii nu înseamnă că politicienii responsabili trebuie să încerce să urmeze orice opinie publică susţinută de mase. Acesta este motivul pentru care democraţia modernă nu poate fi o autoguvernare a poporului, ci poate fi realizată doar pe baza asumării conducerii de către reprezentanţii cetăţenilor, desemnaţi în urma rezultatelor obţinute la alegerile generale, libere, egale şi secrete şi care reflectă voinţa majorităţii corpului electoral.

2.2.În domeniul dreptului parlamentar, principala consecinţă a naturii elective a mandatului reprezentativ şi a pluralismului politic o constituie principiul pe care doctrina l-a consacrat în mod sugestiv "majoritatea decide, opoziţia se exprimă". Majoritatea decide, întrucât, în virtutea mandatului reprezentativ primit de la popor, opinia majoritară este prezumat că reflectă sau corespunde opiniei majoritare a societăţii. Opoziţia se exprimă ca o consecinţă a aceluiaşi mandat reprezentativ care fundamentează dreptul inalienabil al minorităţii politice de a-şi face cunoscute opţiunile politice şi de a se opune, în mod constituţional şi regulamentar, majorităţii aflate la putere. Aplicarea principiului "majoritatea decide, opoziţia se exprimă" asigură, pe de o parte, legitimitatea guvernării şi, pe de altă parte, condiţiile pentru realizarea alternanţei la guvernare (a se vedea în acest sens şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 209 din 7 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 22 martie 2012). Mai mult, principiul deciziei majoritare rezultă din caracterul pluralist şi democratic al statului român, consacrat prin art. 1 alin. (3) din Constituţie, şi din natura electivă şi reprezentativă a mandatului de parlamentar, consacrată în art. 2 şi 62 din Constituţie (a se vedea în acest sens şi Decizia Curţii Constituţionale 601 din 14 noiembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.022 din 17 noiembrie 2005).

Majoritatea, întrucât exprimă opţiunea majoritară a corpului electoral, este legitimată să decidă asupra măsurilor necesare îndeplinirii programului său politic, fiind cea care a învins în alegeri. Minoritatea, în egală măsură, reprezintă opţiunea unui segment semnificativ al corpului electoral, fiind astfel legitimată să se exprime. Prin însăşi opunerea sa, se asigură latura critică a procesului de guvernare. Astfel, luarea unei măsuri numai după cumpănirea tezelor adverse, în general prin negocieri politice, ar trebui să facă posibilă satisfacerea unui spectru mai larg de interese şi valori. De aceea, binomul majoritate-opoziţie este fundamental pentru dinamica luptei politice din Parlament, legile adoptate de forul legislativ fiind produsul relaţiei dintre majoritate şi opoziţie.

Mai mult, principiul "majoritatea decide, opoziţia se exprimă" este esenţial pentru caracterizarea Parlamentului ca o putere deliberativă. Elocvente în acest sens sunt dispoziţiile art. 67 din Constituţie, potrivit cărora "Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenţa majorităţii membrilor." În fond, specificul activităţii unei Camere a Parlamentului, precum şi a acestuia în întregul său este de a adopta o rezoluţie colectivă, luată cu majoritate de voturi, după o dezbatere publică, în care opoziţia s-a putut exprima. Este scopul principal al conceperii şi aplicării procedurii parlamentare, indiferent de obiectul său.

Atât în procesul legislativ, cât şi în activitatea de control al Guvernului sau în realizarea celorlalte atribuţii constituţionale, parlamentarii, în exercitarea mandatului, sunt, potrivit prevederilor art. 69 alin. (1) din Legea fundamentală, "în serviciul poporului". Aceasta implică reprezentarea în lupta politică din Parlament a dezbaterilor politice din societate, a opiniilor, a ideilor ce au ca sursă diferitele categorii sociale, politice, economice sau culturale. În această manieră, poporul, titularul suveranităţii naţionale, îşi exercită suveranitatea nu numai cu prilejul procesului electiv, ci pe întreaga durată a mandatului oferit parlamentarului aflat în serviciul său.

2.3.Mutatis mutandis, în cadrul procedurii consultării populare pe calea referendumului, poporul îşi manifestă voinţa, în urma dezbaterii publice cu privire la o problemă importantă de interes naţional, cu aplicarea aceluiaşi principiu al democraţiei potrivit căruia "majoritatea decide, opoziţia se exprimă". Însă majoritatea decidentă trebuie să se raporteze la un anumit nivel de reprezentativitate sub aspectul participării la vot, astfel încât hotărârea adoptată să dobândească legitimitatea necesară.

Dezbaterea problemelor importante ale naţiunii, fie în cadrul instituţional al Parlamentului, fie public, în cadrul comunităţii, trebuie să asigure respectarea valorilor supreme consacrate de Legea fundamentală, precum statul de drept, pluralismul politic şi democraţia constituţională.

3.Jurisprudenţa relevantă a Curţii Constituţionale

3.1.Prin Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 12 iulie 2012, Curtea s-a pronunţat pe calea controlului de constituţionalitate a priori asupra sesizării având ca obiect dispoziţii referitoare la procedura referendumului pentru demiterea Preşedintelui României, autorii sesizării criticând, în esenţă, schimbarea criteriului în funcţie de care se apreciază întrunirea majorităţii voturilor exprimate pentru demiterea Preşedintelui României, care, potrivit legii supuse controlului de constituţionalitate, îl reprezintă majoritatea voturilor valabil exprimate, iar nu cea a voturilor cetăţenilor înscrişi în listele electorale, aşa cum era prevăzut de legea în forma anterioară modificării.

Curtea, ţinând cont de jurisprudenţa sa în materie, a subliniat următorul aspect: niciun text constituţional nu condiţionează dreptul legiuitorului de a opta pentru fixarea unei anumite majorităţi care să se pronunţe pentru demiterea prin referendum a Preşedintelui României.

Demiterea Preşedintelui României prin referendum reprezintă o sancţiune pentru săvârşirea unor fapte grave, motiv pentru care Curtea a reţinut că este justificat ca aceasta să fie aprobată de cetăţeni cu majoritatea voturilor valabil exprimate.

Curtea a observat că, în varianta redacţională dedusă în cauza de faţă controlului de constituţionalitate, Legea pentru modificarea art. 10 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului oferă o reglementare unitară pentru toate tipurile de referendum consacrate de Constituţie, dând expresie şi exigenţei reprezentativităţii sub aspectul rezultatului votului. [...]

Tot astfel, Curtea a constatat că şi condiţia ce trebuie îndeplinită pentru validitatea referendumului este aceeaşi pentru toate tipurile de referendum, art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 impunând întrunirea majorităţii absolute care constă în jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente, Curtea a reţinut că aceasta reprezintă o condiţie esenţială pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor, constituind premisa unei manifestări autentic democratice a suveranităţii prin intermediul poporului, în conformitate cu principiul statuat în art. 2 alin. (1) din Legea fundamentală.

Participarea la referendum a majorităţii cetăţenilor reprezintă un act de responsabilitate civică, prin care corpul electoral urmează să se pronunţe cu privire la sancţionarea sau nu a Preşedintelui României, având posibilitatea demiterii sau menţinerii acestuia în funcţie.

Prin urmare, Curtea a constatat că dispoziţiile modificatoare sunt constituţionale, în măsura în care asigură participarea la referendum a cel puţin jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.

3.2.Prin Decizia nr. 147 din 21 februarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 162 din 7 martie 2007, Curtea a examinat obiecţia de neconstituţionalitate formulată împotriva prevederilor Legii nr. 129/2007 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000, anterior promulgării acesteia, care, în forma supusă controlului de constituţionalitate, prevedea modalităţi diferite de aprobare prin referendum a demiterii Preşedintelui României, după cum acesta fusese ales în primul sau în al doilea tur de scrutin, în condiţiile prevăzute la art. 81 alin. (2), respectiv art. 81 alin. (3) din Constituţia României.

Curtea a reţinut cu acel prilej că, "prin modificarea cuprinsului art. 10 din Legea nr. 3/2000, legiuitorul a dorit să aplice, sub aspectul voturilor exprimate, principiul simetriei juridice la alegerea Preşedintelui României în al doilea tur de scrutin şi la demiterea acestuia ca urmare a consultării populare." Curtea a constatat că, "bazându-şi soluţiile pe principiul simetriei, legiuitorul nu a ţinut seama de faptul că aplicarea acestui principiu în dreptul public, cu atât mai mult în dreptul constituţional, cu deosebire la organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice, nu este posibilă. Principiul simetriei este un principiu al dreptului privat, fiind exclusă posibilitatea aplicării acestuia în dreptul public. De aceea, normele constituţionale sunt asimetrice prin excelenţă", motiv pentru care Curtea a reţinut că "exigenţele stabilite de Constituţie pentru alegerea Preşedintelui României şi cele care se referă la demiterea acestuia în urma unui referendum nu sunt simetrice, deoarece ele reprezintă instituţii juridice diferite, cu roluri şi scopuri diferite, fiecare având un tratament juridic distinct". Curtea a constatat că "o asemenea interpretare este contrară art. 1 alin. (3) din Constituţie, potrivit căruia România este stat de drept, un asemenea stat opunându-se aplicării aceleiaşi sancţiuni Preşedintelui României, în mod diferit, în funcţie de modul în care el a obţinut această funcţie: în primul tur de scrutin, în al doilea tur de scrutin sau ca urmare a interimatului în exercitarea funcţiei".

Ca atare, Curtea a decis că dispoziţiile prin care "legiuitorul a stabilit că rezultatele referendumului pentru demiterea Preşedintelui României se stabilesc în mod diferit, în funcţie de numărul scrutinului în care acesta a fost ales, sunt contrare dispoziţiilor constituţionale ale art. 81 alin. (2)". Totodată, Curtea a remarcat că, "atunci când legiuitorul constituant a dorit să instituie o anumită majoritate de voturi, a făcut aceasta printr-un text de referinţă, a cărui aplicare la situaţii subsidiare este subînţeleasă, cu excepţia cazurilor în care o asemenea majoritate este lăsată pe seama legii".

Curtea a constatat că "dispoziţiile constituţionale privitoare la majoritatea cerută pentru alegerea preşedintelui în primul tur de scrutin sunt suficiente pentru a permite stabilirea soluţiilor de demitere a şefului statului, în toate cazurile, pe calea analogiei, şi nu a simetriei juridice".

4.Concluzii referitoare la valoarea pragului de participare la referendum

4.1.Legea dedusă controlului de constituţionalitate introduce, sub aspectul condiţiilor de validitate a referendumului, un cvorum de participare de 30% şi un cvorum al voturilor valabil exprimate de 25%, ambele raportate la numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.

Astfel, pentru validarea rezultatului referendumului este necesară întrunirea cumulativă a unor condiţii minimale: din numărul total al persoanelor înscrise în listele electorale permanente trebuie să participe la vot un procent de 30%, iar 25% trebuie să exprime un vot valabil, rezultatul stabilindu-se în funcţie de majoritatea voturilor valabil exprimate, care nu poate fi mai mică de 12,5% plus unu.

Cu alte cuvinte, chiar dacă la vot participă mai mult de 50% din numărul total al persoanelor înscrise în listele electorale permanente, însă totalul voturilor valabil exprimate este mai mic de 25%, referendumul este invalidat. Aceeaşi este situaţia dacă voturile valabil exprimate depăşesc pragul de 25%, dar la vot sa prezentat mai puţin de 30% din numărul total al persoanelor înscrise în listele electorale permanente.

4.2.Observăm că art. 2 alin. (1) din Constituţie este un text constituţional de principiu. Întrucât nu există în Legea fundamentală o prevedere care să precizeze în mod explicit condiţia formală a valabilităţii referendumului, aceasta trebuie determinată prin raportare la norma sau normele cu valoare de principiu care stabilesc gradul de reprezentativitate care să confere legitimitate deciziei adoptate prin referendum.

Prin urmare, trebuie identificate normele constituţionale care circumscriu fără echivoc sensul termenului de "majoritate", în funcţie de care se poate determina rezultatul corect al unei consultări populare.

În activitatea parlamentară, potrivit art. 67 din Constituţie referitor la "Actele juridice şi cvorumul legal", Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenţa majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Sub acest aspect, prevederile constituţionale menţionate stabilesc categoriile de acte juridice pe care le adoptă Parlamentul, precum şi cvorumul legal necesar adoptării lor.

Atunci când operează cu noţiunea de "majoritate", legiuitorul constituţional îl înţelege întotdeauna în sensul său matematic (50% plus unu) şi îl aplică tuturor autorităţilor publice ale statului român. Constituie exemple dispoziţiile art. 65 alin. (2), art. 67, art. 76 alin. (1) şi (2), art. 81 alin. (2), art. 95 alin. (1), art. 96 alin. (1) şi (2), art. 103 alin. (1), (3) şi art. 113 alin. (1) şi art. 151 alin. (1) şi (2) din Constituţie.

Pe de altă parte, atunci când legiuitorul constituţional a dorit să instituie în Legea fundamentală un alt tip de majoritate decât cea strict matematică (de 50% plus unu) a făcut-o explicit, cum este cazul procedurii de punere sub acuzare a Preşedintelui României pentru înaltă trădare, prevăzută de art. 96 alin. (1) sau al procedurii de revizuire a Constituţiei, reglementată la art. 151 alin. (1) şi (2), sau în cazul reglementat de art. 95 alin. (1), potrivit căruia Preşedintele României poate fi suspendat din funcţie cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, precum şi cel al art. 103 alin. (3), în temeiul căruia Parlamentul acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.

Prin urmare, întrucât Constituţia nu conţine alte precizări, termenul de "majoritate" trebuie interpretat în sensul comun de majoritate numerică simplă, ceea ce în materia referendumului se determină conform regulii 50% plus unu din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.

4.3.Preşedintele României, Parlamentul şi Guvernul sunt autorităţi ale statului care, fie sunt alese în mod direct de corpul electoral conform regulii majorităţii (Preşedintele), fie sunt învestite ori funcţionează în baza aceleiaşi reguli a majorităţii (Guvernul şi Parlamentul). Or, nu se poate susţine că, pentru deţinătorul suveranităţii naţionale - poporul, regula de stabilire a rezultatului votului şi de determinare a valabilităţii unui referendum - instrument al democraţiei directe cu efecte în plan politic şi juridic, să fie aceea a unui prag de 30%, aşa cum stabileşte legea supusă examinării Curţii. O atare prevedere înfrânge principalul atribut al referendumului şi anume funcţia sa de legitimare a puterii, prin care voinţa poporului validează actele supuse votului.

Prin urmare, susţinerea potrivit căreia voinţa majorităţii corpului electoral poate fi determinată prin validarea unui referendum la care au participat doar 30% din numărul cetăţenilor cu drept de vot este contrară interpretării sistematice şi cu bună-credinţă a prevederilor Constituţiei.

Această reglementare încalcă, pe lângă normele constituţionale cu valoare de principiu în stabilirea sensului noţiunii de "majoritate", şi art. 2 alin. (2) din Constituţie care stabileşte că "Niciun grup şi nicio persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu."

Or, prin raportare la totalitatea persoanelor înscrise în listele electorale permanente, procentul de 30% de participanţi la referendum constituie un grup pe care legiuitorul ordinar îl apreciază suficient de reprezentativ pentru a-l abilita să decidă cu privire la probleme de interes naţional. Reglementarea acestui prag aruncă în derizoriu noţiunea de reprezentativitate şi de suveranitate naţională, făcând posibilă exercitarea acesteia din urmă de către o minoritate a populaţiei, ceea ce este inadmisibil din punct de vedere al democraţiei constituţionale.

4.4.În lipsa unei participări de cel puţin 50% plus unu din corpul electoral, s-ar ajunge la neîndeplinirea unei condiţii esenţiale pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor, care constituie premisa unei manifestări autentic democratice a suveranităţii prin intermediul poporului. Prin modificarea legii, Parlamentul a încălcat atât prevederile art. 2 din Constituţie, întrucât admite posibilitatea adoptării prin referendum a unor măsuri lipsite de legitimitatea populară, cât şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 731 din 10 iulie 2012, prin care Curtea a constatat expres că dispoziţiile legii referitoare la cvorumul de participare sunt constituţionale numai în măsura în care asigură participarea la referendum a cel puţin jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.

4.5.Actuala Constituţie a fost adoptată şi modificată ulterior cu o majoritate de 50% plus unu din cetăţenii înscrişi în listele electorale permanente. Diminuarea pragului de participare la 30% lipseşte de legitimitate modificările aduse printr-o lege de revizuire, generând o situaţie de instabilitate constituţională. Nu toate manifestările poporului pot produce efecte, ci doar cele care respectă forme şi proceduri stipulate de Legea fundamentală, care, sub aspectul procedurii de revizuire, constituie un model de constituţie rigidă.

4.6.Prin urmare, împrejurarea că legiuitorul constituant nu defineşte explicit la art. 2 alin. (1) din Constituţie criteriul valoric în funcţie de care un referendum poate fi considerat valabil nu înseamnă că acest criteriu poate fi stabilit în mod arbitrar de legiuitorul ordinar, ci doar că acesta este obligat să interpreteze cu bună-credinţă Legea fundamentală şi să consacre în legea de organizare şi desfăşurare a referendumului acel tip de majoritate care îşi are temeiul în litera şi spiritul Constituţiei. Orice interpretare contrară este inadmisibilă, întrucât ar conferi legiuitorului ordinar dreptul de a adăuga la textul constituţional, afectând astfel regimul şi efectele juridice ale referendumului printr-o lege organică, inferioară ca rang Legii fundamentale.

4.7.Într-o altă ordine de idei, nu putem ignora schimbarea de jurisprudenţă a Curţii Constituţionale în ceea ce priveşte starea de constituţionalitate a reglementărilor referitoare la condiţiile de valabilitate a referendumului: nu mai devreme de un an, prin Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012, Curtea constata că "[...] şi condiţia ce trebuie îndeplinită pentru validitatea referendumului este aceeaşi pentru toate tipurile de referendum, art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 impunând întrunirea majorităţii absolute care constă în jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente." Curtea reţinea că aceasta reprezintă "o condiţie esenţială pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor, constituind premisa unei manifestări autentic democratice a suveranităţii prin intermediul poporului, în conformitate cu principiul statuat în art. 2 alin. (1) din Legea fundamentală." Or, se ridică întrebarea: care sunt elementele noi care au intervenit în intervalul de un an de la data pronunţării acestei decizii de natură să determine o reevaluare a autenticităţii manifestărilor suverane ale poporului român? De ce condiţia esenţială pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor nu o mai constituie majoritatea cetăţenilor înscrişi în listele electorale permanente?

Curtea a reţinut atunci, precum şi în cauza soluţionată prin Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013, incidenţa Codului de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice la cea de-a 19-a reuniune (Veneţia, 16 decembrie 2006) şi de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept la cea de-a 70-a Sesiune plenară (Veneţia, 16-17 martie 2007), document cu valoare de principiu în materia referendumului, şi şi-a fundamentat soluţiile pronunţate - care, în mod evident, sunt diferite -, pe aceleiaşi recomandări ale Comisiei de la Veneţia. Astfel, deşi premisele de la care se construieşte raţionamentul juridic, respectiv cadrul constituţional intern şi documentele internaţionale în materie, nu au suferit nicio modificare, concluzia la care ajunge instanţa constituţională în prezent este în mod nejustificat diferită şi, implicit, greşită.

II. Aplicarea în timp a dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului

1.Suntem de acord cu privire la incidenţa, în speţă, a Codului de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice (Veneţia, 16 decembrie 2006) şi de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept (Veneţia, 16-17 martie 2007), respectiv cu prevederea art. II alin. 2 pct. b), potrivit căreia "Aspectele fundamentale în materia dreptului referendar nu trebuie modificate cel puţin un an înainte de referendum". De altfel, Curtea Constituţională, în jurisprudenţa sa a subliniat necesitatea stabilităţii legilor în materie electorală şi în materia referendumului, ca expresie a principiului securităţii juridice.

Obiecţiile noastre privesc modul în care Curtea, în opinie majoritară, a soluţionat această problemă.

Considerăm că se impunea admiterea obiecţiei de neconstituţionalitate pe motiv că prin legea supusă controlului se modifică legislaţia în materia referendumului cu mai puţin de un an înainte de organizarea acestuia. Având în vedere caracterul definitiv şi obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale a României, legiuitorul, respectiv Parlamentul, ar fi fost obligat, conform art. 147 alin. (2) din Constituţie, să pună în acord legea cu decizia Curţii şi să prevadă în textul legii o dată ulterioară de intrare în vigoare care nu putea fi mai devreme de un an de la data adoptării legii. În acest fel s-ar fi respectat dispoziţiile art. 78 din Constituţia României, care prevăd că legea intră în vigoare la 3 zile de la data publicării ei în Monitorul Oficial al României sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei. Această dispoziţie constituţională se regăseşte şi în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, la art. 12 alin. (1) care reglementează tocmai intrarea în vigoare a actelor normative.

Reiese astfel foarte clar că, pentru a proroga sau amâna intrarea în vigoare a unei legi ori a unor dispoziţii ale legii, este nevoie de o prevedere expresă în chiar textul actului normativ. La fel de clar este că, făcându-se referire la textul legii, această prevedere trebuie să fie exclusiv opera şi rezultatul voinţei legiuitorului, în acest caz a Parlamentului. Curtea Constituţională sau orice altă instituţie sau autoritate nu pot stabili momentul intrării în vigoare a unei legi fără încălcarea art. 78 din Constituţia României. Or, prin modul de redactare a dispozitivului deciziei apare că tocmai acest lucru s-a întâmplat şi că instanţa constituţională s-a substituit Parlamentului. Tocmai de aceea opinăm că niciodată Curtea Constituţională nu poate constata constituţionalitatea unei legi sub condiţia, impusă de judecătorii constituţionali, a neaplicării acesteia pe o anumită perioadă de timp.

Constatarea constituţionalităţii Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului are ca şi consecinţă directă (din momentul intrării acesteia în vigoare a legii) înlocuirea cvorumului de 50% plus unu din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente, prevăzut de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000, cu cvorumul de 30%, stabilit prin legea modificatoare. Potrivit dispoziţiilor art. 59 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, "Modificarea unui act normativ constă în schimbarea expresă a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia şi în redarea lor într-o nouă formulare". Altfel spus, de la data menţionată va fi în vigoare şi va produce efecte juridice exclusiv Legea nr. 3/2000 în forma modificată prin legea criticată, ceea ce înseamnă că, de la aceeaşi dată, nu va mai exista cvorumul de 50% plus unu, ci doar cel nou introdus, respectiv de 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente, întrucât legea modificatoare se integrează în legea pe care o modifică, pierzându-şi astfel identitatea.

Ca urmare, amânarea aplicării legii modificatoare pentru un an - dispusă prin decizia Curţii Constituţionale - are ca şi consecinţă juridică imposibilitatea organizării şi desfăşurării oricărui tip de referendum în perioada de timp stabilită, deoarece noile prevederi ale art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000, cuprinse în capitolul privind Dispoziţiile generale ale legii, deşi în vigoare, nu sunt aplicabile şi nu pot constitui temeiul derulării unor astfel de proceduri.

2.De asemenea, această decizie, deşi foloseşte în dispozitiv sintagma "în măsura în care", nu poate fi considerată ca fiind o "decizie interpretativă". Decizia interpretativă este cea prin care instanţa constituţională atribuie normelor criticate o anumită semnificaţie care le-ar face compatibile cu Constituţia. Doctrina evidenţiază că acest tip de decizie este supusă câtorva condiţii, iar una dintre acestea cere ca interpretarea să nu ignore sau să nu altereze intenţia legiuitorului, aşa cum aceasta reiese din spiritul şi din ambianţa dezbaterilor parlamentare. Or, de nicăieri nu a rezultat intenţia Parlamentului de a amâna intrarea în vigoare a legii contestate pentru o altă dată decât la 3 zile după publicarea în Monitorul Oficial al României.

3.În concluzie, apreciem că dispozitivul Deciziei Curţii Constituţionale nr. 334 din 26 iunie 2013, prin care, fără a se constata neconstituţionalitatea Legii pentru modificarea şi completarea Legii referendumului nr. 3/2000, se stabileşte inaplicabilitatea acesteia pentru o anumită perioadă, constituie o evidentă depăşire a competenţei Curţii Constituţionale şi, în mod direct, o încălcare a prevederilor art. 1 alin. (5), art. 142 alin. (1), art. 146 lit. a) şi art. 147 alin. (2) din Constituţie.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Judecători,

Daniel Marius Morar

Mircea Ştefan Minea