Decizie nr. 31 din 5 februarie 2013

Augustin Zegrean - preşedinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Andreea Costin - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii nr. 63/2011 privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ, excepţie ridicată de Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Botoşani, în numele şi în calitate de reprezentant al Elenei Aciobăniţei Mihailiuc şi alţii, în Dosarul nr. 9.512/40/2011 al Tribunalului Botoşani - Secţia I civilă şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.096D/2012.

La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată şi menţinerea jurisprudenţei Curţii în materie.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 2 aprilie 2012, pronunţată în Dosarul nr. 9.512/40/2011, Tribunalul Botoşani - Secţia I civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii nr. 63/2011 privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ, excepţie ridicată de Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Botoşani, în numele şi în calitate de reprezentant al Elenei Aciobăniţei Mihailiuc şi alţii, într-o cauză având ca obiect soluţionarea contestaţiilor formulate împotriva unor decizii de stabilire a drepturilor salariale emise în baza Legii nr. 63/2011 şi obligarea la plata diferenţelor salariale dintre salariul acordat conform acestor decizii şi cel cuvenit.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine, în esenţă, că dispoziţiile Legii nr. 63/2011, reprezentând o reglementare distinctă care operează o diminuare a drepturilor salariale ale personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ, discriminează această categorie de personal în raport cu toate celelalte categorii de personal bugetar, care sunt salarizaţi în baza Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice. Legea nr. 63/2011 instituie astfel o abatere de la principiul unei legi unice de salarizare, astfel cum a fost statuat prin Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi Legea-cadru nr. 284/2010. Prin urmare, personalul didactic şi didactic auxiliar este singura categorie de bugetari exclusă de la aplicarea unei legi unice de salarizare şi care a suferit o diminuare definitivă, şi nu temporară, a drepturilor salariale avute anterior intrării în vigoare a legilor succesive de salarizare unică în sistemul bugetar.

Diminuarea drepturilor salariale este intempestivă, nejustificată de un interes legitim al statului şi disproporţionată faţă de măsurile dispuse în cazul altor categorii de bugetari. Prin prezentarea unor aspecte din jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului sunt invocate principiile priorităţii şi aplicabilităţii directe a dreptului comunitar, precum şi principiul legalităţii.

De asemenea, prevederile legale criticate sunt contrare şi principiilor solidarităţii şi egalităţii de tratament, care presupun ca sarcina de a depune efortul financiar sau de orice altă natură, necesar pentru îndreptarea unei stări de necesitate, să fie suportată în comun şi în egală măsură de toţi cetăţenii statului respectiv. Autorii excepţiei subliniază, în acest sens, că fac parte dintr-o categorie profesională net defavorizată faţă de restul salariaţilor din sistemul bugetar, prin aceea că suportă diminuări salariale superioare celor incidente în cazul celorlalţi bugetari. Se mai susţine că, deşi s-a diminuat salariul, obligaţia corelativă nu a fost restrânsă, norma de muncă rămânând aceeaşi. A fost invocat şi faptul că s-a realizat o discriminare prin faptul că scopul declarat al legii de salarizare unice a fost încălcat, pentru personalul din învăţământ fiind aplicată o lege de salarizare separată cu venituri mult diminuate.

În plus, nu este respectat nici principiul previzibilităţii normelor juridice, care impune ca autorităţile publice să normeze relaţiile sociale prin adoptarea de acte normative care să între în vigoare după trecerea unei anumite perioade de timp, astfel încât să permită oricărei persoane să poată recurge la consultanţă de specialitate şi să îşi corecteze conduita în concordanţă cu modificările ce urmează a surveni. Consideră că, în acord cu jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (spre exemplu, hotărârile din 26 iunie 1990 şi din 11 iulie 1991, pronunţate în cauzele C-152/88R, Sofrimport SARL împotriva Comisiei Comunităţilor Europene, C-368/89 Crispoltoni contra Fattoria autonoma tabacchi di Citta di Castello), cât şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (spre exemplu, hotărârile din 4 mai 2000, din 27 ianuarie 2009, din 12 octombrie 2006 şi din 6 decembrie 2007, pronunţate în cauzele Rotaru împotriva României 2000, Burghelea împotriva României, Kaya împotriva României, respectiv Beian împotriva României), calitatea normelor juridice presupune ca acestea să genereze o oarecare stabilitate, autorităţile statului neputând fi inconsecvente faţă de o anumită realitate socială. În cazul de faţă, insecuritatea şi incertitudinea rezultă din însăşi vătămarea patrimonială suferită şi din afectarea aşteptărilor şi prognozelor financiare ale acestora pentru o perioadă de timp apreciabilă.

Pe de altă parte, prevederile legale criticate înfrâng principiul securităţii raporturilor juridice, astfel cum acesta a fost consacrat în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 24 martie 2009, pronunţată în Cauza Tudor Tudor împotriva României, Hotărârea din 29 iulie 2008, pronunţată în Cauza Teodorescu împotriva României) şi în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (a se vedea hotărârile din 14 aprilie 1970, 27 martie 1970 şi 14 iulie 1972, pronunţate în Cauza 24-69 Theo Nebe împotriva Comisiei Comunităţilor Europene, Cauza 61/79 Amministrazione delle finanze dello Stato împotriva Denkavit italiana Srl şi Cauza 57-69 Azienda colori nazionali - ACNA S.p.A. împotriva Comisiei Comunităţilor Europene).

Astfel, prin grilele de calcul incluse în anexele sale, Legea nr. 63/2011 a dus la o diminuare cu aproximativ 25% a veniturilor ce erau anterior deja diminuate.

Autorii susţin, totodată, că Legea nr. 63/2011 încalcă dreptul de proprietate asupra bunului reprezentat de salariul cuvenit pentru munca prestată, fără a exista vreunul din cazurile prevăzute de art. 53 din Constituţie, fără a avea caracter temporar şi fără a se acordă în schimb vreo despăgubire proporţională cu privarea de bun. Diminuarea salariului încalcă prevederile art. 1 din Primul Protocol la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale.

Invocă aspecte din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (hotărârile din 8 noiembrie 2005, din 7 ianuarie 2003 şi din 23 octombrie 2007, pronunţate în cauzele Kechko împotriva Ucrainei, Kopecky împotriva Slovaciei, respectiv Cazacu împotriva Republicii Moldova) prin care s-a statuat că drepturile salariale privite ca drept de creanţă reprezintă un "bun" în sensul art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Tribunalul Botoşani - Secţia I civilă apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Legea nr. 63/2011 a intervenit în momentul în care efectele produse de diversele acte normative anterioare şi de deciziile pronunţate de Curtea Constituţională au fost interpretate în mod diferit de către instanţele judecătoreşti în cadrul acţiunilor prin care s-au solicitat drepturi salariale, iar soluţiile pronunţate către aceste instanţe au fost diferite.

Această situaţie a intervenit în contextul specific salarizării personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ, având în vedere consecinţele modificărilor legislative şi ale soluţiilor instanţelor judecătoreşti, legea fiind menită să elimine pentru perioada imediat următoare inechitatea stabilirii salariilor din sistemul naţional din învăţământ, respectiv salarizarea neunitară în concordanţă cu principiile care stau la baza salarizării unitare a personalului plătit din fondurile publice. Aşa cum se precizează chiar din expunerea de motive a legii, salariaţii care ocupă funcţii identice în cadrul învăţământului de stat sunt remuneraţi diferit, deşi în cadrul acestor unităţi se desfăşoară aceleaşi activităţi didactice.

În ceea ce priveşte raportarea la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, Tribunalul Botoşani - Secţia I civilă are în vedere că este dreptul autorităţii legiuitoare de a elabora măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării în concordanţă cu condiţiile economice şi sociale existente la un moment dat.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.

Avocatul Poporului îşi menţine punctul de vedere exprimat anterior în dosarele Curţii Constituţionale, precum Dosarul nr. 1.216D/2011 şi nr. 1.217D/2011 în sensul constituţionalităţii prevederilor legale criticate.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile Legii nr. 63/2011 privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 323 din 10 mai 2011.

Autorii excepţiei de neconstituţionalitate susţin că actul normativ criticat încalcă dispoziţiile constituţionale cuprinse în art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor, art. 20 referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, art. 136 alin. (1) privind tipurile de proprietate - publică şi privată, şi art. 148 privind integrarea în Uniunea Europeană.

Sunt invocate şi dispoziţiile privind proprietatea cuprinse în art. 1 privind protecţia proprietăţii din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi art. 17 privind proprietatea din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele:

Legea nr. 63/2011 a mai făcut obiect al controlului de constituţionalitate, exercitat din perspectiva unor critici similare cu cele invocate în prezenta cauză (a se vedea Decizia nr. 575 din 4 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 368 din 26 mai 2011, şi Decizia nr. 130 din 16 februarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 3 mai 2012).

Astfel, raportat la critica de neconstituţionalitate cu privire la încălcarea normelor constituţionale şi convenţionale privind proprietatea privată, formulată din perspectiva unei restrângeri a dreptului la salariu, considerat un "bun", Curtea, în acord cu jurisprudenţa instanţei de contencios european al drepturilor omului, a subliniat distincţia dintre dreptul persoanei de a continua să primească, în viitor, un salariu într-un anumit cuantum şi dreptul de a primi efectiv salariul cuvenit pentru perioada în care munca a fost prestată (a se vedea Hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 19 aprilie 2007, pronunţată în Cauza Vilho Eskelinen împotriva Finlandei, paragraful 94).

În aceste condiţii, Curtea a reţinut, în esenţă, că legea supusă controlului de constituţionalitate stabileşte drepturile salariale ale cadrelor didactice de la data intrării sale în vigoare, aşadar pentru viitor, fără a afecta în niciun mod drepturile salariale dobândite pentru perioada anterioară intrării sale în vigoare. Ca urmare, prevederile sale nu stabilesc o ingerinţă de tipul privării de proprietate.

Cât priveşte salariul care urmează a fi plătit în viitor, Curtea a constatat că este dreptul autorităţii legiuitoare de a elabora măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării în concordanţă cu condiţiile economice şi sociale existente la un moment dat. În această privinţă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că statul este cel în măsură să stabilească valoarea sumelor care urmează a fi plătite angajaţilor săi din bugetul de stat. Statul poate dispune introducerea, suspendarea sau încetarea plăţii unor astfel de sume prin modificări legislative corespunzătoare (a se vedea, de exemplu, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunţată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, paragraful 23).

De altfel, printr-o jurisprudenţă constantă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că statele se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea şi intensitatea politicilor lor în acest domeniu (spre exemplu, Hotărârea din 8 decembrie 2009, pronunţată în Cauza Wieczorek împotriva Poloniei, paragraful 59, şi Hotărârea din 2 februarie 2010, pronunţată în Cauza Aizpurua Ortiz împotriva Spaniei, paragraful 57).

Totodată, examinând legea criticată prin prisma exigenţelor referitoare la previzibilitatea normelor juridice şi protecţia aşteptărilor legitime ale cetăţenilor, Curtea a constatat că acestea nu sunt încălcate, câtă vreme Legea nr. 63/2011 a fost adoptată pentru a realiza unificarea salarizării unei categorii profesionale, respectiv pentru reglementarea unitară a domeniului vizat. În plus, Curtea a reţinut că drepturile câştigate nu sunt cu nimic afectate prin reglementarea dedusă controlului de constituţionalitate.

Pe de altă parte, Curtea a constatat că este lipsită de temei critica privind încălcarea prevederilor art. 16 alin. (1) din Constituţie, susţinută de autorii excepţiei din perspectiva instituirii, prin prevederile legale criticate, a unei discriminări în cazul personalului didactic şi didactic auxiliar, faţă de restul salariaţilor plătiţi din fondurile publice.

Astfel, în jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că instituirea de regimuri juridice diferite în situaţii care impun rezolvări diferite nu poate fi apreciată drept o încălcare a principiului egalităţii (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 17 din 12 ianuarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 5 februarie 2010).

În acelaşi sens, Curtea a reţinut că art. 16 din Constituţie vizează egalitatea în drepturi între cetăţeni în ceea ce priveşte recunoaşterea în favoarea acestora a unor drepturi şi libertăţi fundamentale, nu şi identitatea de tratament juridic asupra aplicării unor măsuri, indiferent de natura lor. În felul acesta se justifică nu numai admisibilitatea unui regim juridic diferit faţă de anumite categorii de persoane, dar şi necesitatea lui (Decizia nr. 53 din 19 februarie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 224 din 3 aprilie 2002).

Aplicând aceste considerente de principiu în cauză, Curtea a constatat că, în materia salarizării personalului didactic şi didactic auxiliar, a existat o situaţie juridică specifică, determinată de succesiunea a numeroase acte normative cu acest obiect de reglementare şi de practica judiciară neunitară, care a condus la un sistem de salarizare neunitar.

În acest context specific salarizării personalului didactic şi didactic auxiliar, reglementarea criticată dă expresie unei măsuri de politică bugetară, determinată de impactul financiar major asupra cheltuielilor de personal aprobate pentru anul 2011, având în vedere consecinţele modificărilor legislative şi ale soluţiilor pronunţate de instanţele judecătoreşti, urmărind să elimine inechitatea în stabilirea salariilor din sistemul naţional de învăţământ. Se asigură astfel un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit.

În aceste condiţii, Curtea a reţinut că situaţia obiectiv diferită a personalului didactic şi didactic auxiliar justifică instituirea unui tratament juridic distinct în ceea ce priveşte salarizarea acestei categorii profesionale, fără ca aceasta să aibă semnificaţia încălcării principiului egalităţii în drepturi.

În fine, celelalte critici de neconstituţionalitate, astfel cum sunt formulate de autorii excepţiei, vizează aplicarea cu prioritate a unor principii statuate în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene. Or, asemenea aspecte nu pun în discuţie probleme de constituţionalitate, ci ţin de aplicarea legii de către instanţele de judecată.

Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să justifice reconsiderarea jurisprudenţei în materie a Curţii Constituţionale, soluţiile şi considerentele deciziei amintite îşi păstrează valabilitatea şi în prezenta cauză.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

în numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii nr. 63/2011 privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învăţământ, excepţie ridicată de Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Botoşani, în numele şi în calitate de reprezentant al Elenei Aciobăniţei Mihailiuc şi alţii, în Dosarul nr. 9.512/40/2011 al Tribunalului Botoşani - Secţia I civilă.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa din data de 5 februarie 2013.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Andreea Costin