Decizie nr. 723 din 5 iulie 2012

Augustin Zegrean - preşedinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Mihaela Ionescu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 privind unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziţii din titlul VII "Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv" al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, excepţie ridicată de Societatea Comercială Textila Oltul - S.A. din Sfântu Gheorghe în Dosarul nr. 9.925/2/2011 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 918D/2012.

La apelul nominal răspunde, pentru autorul excepţiei, avocatul Corina Ruxandra Popescu, cu delegaţie la dosar, lipsă fiind cealaltă parte, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza este în stare de judecată.

Preşedintele acordă cuvântul apărătorului autorului excepţiei, care solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate, reiterând motivele de neconstituţionalitate extrinsecă şi intrinsecă formulate prin notele scrise aflate la dosarul cauzei.

Preşedintele acordă cuvântul şi reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât actul normativ criticat nu aduce atingere dispoziţiilor constituţionale şi convenţionale invocate.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

Prin Încheierea din 27 martie 2012, pronunţată în Dosarul nr. 9.925/2/2011, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 privind unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziţii din titlul VII "Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv" al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente. Excepţia a fost ridicată de Societatea Comercială Textila Oltul - S.A. din Sfântu Gheorghe în cadrul acţiunii în contencios administrativ, formulată de către autorul excepţiei, având ca obiect obligaţia de a face.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul formulează atât critici de neconstituţionalitate extrinsecă, cât şi critici de neconstituţionalitate intrinsecă.

I. Cât priveşte criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, potrivit cărora actul normativ criticat contravine dispoziţiilor constituţionale ale art. 115 alin. (4) şi (6), arată următoarele:

De la rămânerea definitivă a Hotărârii-pilot pronunţate de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României au trecut aproape 12 luni, astfel încât nu se poate susţine în mod rezonabil că ar exista o urgenţă în adoptarea actului normativ criticat.

Hotărârea-pilot pronunţată de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României reprezintă punctul culminant al jurisprudenţei Curţii privind ineficienţa mecanismului de despăgubire sau de restituire în România, aceasta fiind precedată de numeroase alte hotărâri în care au fost dispuse măsuri generale împotriva României, reluate în hotărârea menţionată.

De asemenea, potrivit art. 115 alin. (4) din Constituţie, ordonanţele de urgenţă trebuie să reglementeze o situaţie extraordinară, în sensul că această situaţie extraordinară ori consecinţele sale negative trebuie înlăturate, nicidecum înrăutăţite. Or, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 nu se ia nicio măsură în sensul înlăturării sau rezolvării elementelor invocate în preambul ca justificând urgenţa, ci numai se suspendă aplicarea unor dispoziţii legislative, actul normativ criticat fiind astfel adoptat cu depăşirea limitelor delegării legislative.

De asemenea, situaţia excepţională nu poate fi rezultatul faptelor Guvernului sau lipsei de acţiune a Guvernului, deoarece în această ipoteză se ajunge la fraudarea textelor constituţionale, prin provocarea situaţiei extraordinare. Or, "imposibilitatea menţinerii echilibrului bugetar" este rezultatul exclusiv al faptelor Guvernului. În acest sens, face referire la câteva acte normative, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 81/2007, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2010 şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010, prin care Guvernul a modificat destinaţia unor sume care trebuiau virate la Fondul "Proprietatea".

Totodată, arată că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, art. 115 alin. (6) din Constituţie nu interzice adoptarea de ordonanţe de urgenţă în domeniul drepturilor şi libertăţilor constituţionale, însă măsurile adoptate nu trebuie să afecteze aceste drepturi şi libertăţi. Or, prin suspendarea emiterii titlurilor de despăgubire/de conversie, atât dreptul de proprietate al persoanelor îndreptăţite este evident afectat, cât şi dreptul la executarea hotărârilor irevocabile prin care autorităţile au fost obligate la emiterea titlurilor de despăgubire/de conversie.

II. Cât priveşte criticile de neconstituţionalitate intrinsecă:

a)Autorul susţine că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 încalcă atât dispoziţiile constituţionale ale art. 11 şi art. 20, cât şi prevederile art. 46 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

În Hotărârea-pilot pronunţată în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României, Curtea a reţinut că "este imperativ ca statul să ia de urgenţă măsuri cu caracter general, care să poată conduce la realizarea efectivă a dreptului la restituire sau la despăgubire, păstrând un just echilibru între diferitele interese în cauză", de exemplu "prin modificarea mecanismului de restituire actual (...) şi prin implementarea urgentă a unor măsuri simplificate şi eficiente, întemeiate pe măsuri legislative şi pe o practică judiciară şi administrativă coerentă, care să poată menţine un just echilibru între diferitele interese în cauză". Or, suspendarea emiterii tuturor titlurilor de despăgubire şi/sau de conversie şi suspendarea tuturor procedurilor de evaluare, indiferent de situaţia persoanelor îndreptăţite, nu respectă un just echilibru între interesele în cauză. Aceasta deoarece măsura adoptată urmăreşte, aşa cum rezultă din însuşi preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012, exclusiv "interesul general public", fără luarea în considerare în nicio măsură a interesului particular al persoanelor îndreptăţite. Procedând la suspendarea procedurilor privind evaluarea şi emiterea titlurilor de despăgubire şi/sau de conversie, fără efectuarea unei analize a drepturilor persoanelor, în special ale celor ce dispun deja de hotărâri judecătoreşti irevocabile, se încalcă prevederile art. 46 din Convenţie, art. 11 şi art. 20 din Constituţie. Susţine că termenul de 18 luni, prevăzut în cuprinsul hotărârii-pilot, nu poate fi interpretat ca un termen de graţie acordat statului român, în interiorul căruia acesta poate adopta orice măsuri. Conform art. 46 din Convenţie, îndată după rămânerea definitivă a hotărârii Curţii Europene, statul trebuie să ia toate măsurile care se impun pentru încetarea violării şi remedierea consecinţelor acesteia.

b)Consideră că actul normativ criticat este contrar atât dispoziţiilor art. 1 alin. (4) şi art. 21 din Constituţie, cât şi art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Conform jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, "executarea unei hotărâri pronunţate de orice instanţă trebuie privită ca parte integrantă a «procesului», în sensul art. 6". Obligaţia de a asigura executarea unei hotărâri împotriva statului incumbă în primul rând autorităţilor statale, începând cu data la care hotărârea devine obligatorie şi executorie. Complexitatea procedurii execuţionale sau a sistemului bugetar nu poate elibera statul de obligaţia asumată conform Convenţiei de a garanta oricărei persoane dreptul de a avea o hotărâre obligatorie şi executorie, executată într-un termen rezonabil; nici lipsa fondurilor sau a altor resurse nu poate fi invocată ca scuză pentru neexecutarea obligaţiei din hotărâre. Statele părţi trebuie să îşi organizeze sistemul legal în aşa fel încât autorităţile competente să îşi execute obligaţiile în această privinţă (Burdov împotriva Rusiei). Or, prin actul normativ criticat, statul român invocă "imposibilitatea menţinerii echilibrului bugetar" pentru a nu pune în executare hotărâri judecătoreşti irevocabile, prin care autorităţile au fost obligate la emiterea titlurilor de despăgubire/conversie, prin aceasta Guvernul intervenind în atribuţiile puterii judecătoreşti cu încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat. Totodată, Guvernul a încălcat obligaţia de a asigura dreptul la un proces echitabil, adoptând măsuri contrare ducerii la îndeplinire a obligaţiilor stabilite prin hotărâri judecătoreşti.

c)Susţine că se aduce atingere art. 44 din Constituţie, art. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi art. 1 din primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

În cazul persoanelor care dispun de hotărâri judecătoreşti irevocabile, prin care autorităţile au fost obligate la emiterea titlurilor de despăgubire/conversie, nu există niciun dubiu că acestea deţin o valoare patrimonială suficient de caracterizată. Curtea Europeană a reţinut explicit că problema despăgubirilor pentru imobilele naţionalizate în regimurile comuniste reprezintă o problemă de interes general şi recunoaşte că punerea în balanţă a drepturilor în cauză şi a câştigurilor şi pierderilor diferitelor persoane afectate constituie un exerciţiu de o dificultate deosebită (Maria Atanasiu şi alţii împotriva României). De asemenea, Curtea a arătat că statele dispun de o marjă de apreciere extinsă pentru determinarea întinderii interesului public, în special atunci când este vorba despre adoptarea şi aplicarea măsurilor de reformă economică sau de justiţie socială (Viaşu împotriva României). Curtea a arătat că respectă modul în care statul concepe imperativele "utilităţii publice" numai în cazul în care judecata nu se dovedeşte a fi vădit lipsită de temei rezonabil (Maria Atanasiu şi alţii împotriva României). Pentru stabilirea caracterului rezonabil, trebuie verificat dacă între exigenţele interesului general al comunităţii şi imperativul respectării dreptului de proprietate s-a respectat un just echilibru, respectiv dacă titularul dreptului nu a fost nevoit să suporte o sarcină excesivă şi disproporţionată. În cazul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012, ingerinţa nu respectă principiul proporţionalităţii între mijloacele utilizate şi scopul urmărit, persoanele care dispun de hotărâri judecătoreşti irevocabile fiind nevoite să suporte o sarcină disproporţionată şi excesivă. Prin faptul că persoanele îndreptăţite nu-şi pot realiza dreptul la primirea despăgubirilor, în general, şi dreptul la executarea hotărârilor judecătoreşti irevocabile, în special, s-a rupt justul echilibru între interesele generale şi drepturile persoanelor îndreptăţite, acestea fiind obligate să suporte o sarcină disproporţionată şi excesivă.

Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ fiscal apreciază că actul normativ criticat nu încalcă niciuna dintre prevederile constituţionale invocate. Suspendarea pe o perioadă de 6 luni a emiterii titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum şi a procedurilor privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, prevăzute de titlul VII din Legea nr. 275/2005, timp în care personalul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor întocmeşte şi ţine la zi evidenţa dosarelor de despăgubire, înregistrate în mod legal la aceasta, înregistrează noi dosare de despăgubiri, analizează documentaţia existentă în aceste dosare în vederea soluţionării legale a cererilor de despăgubire şi ia măsurile necesare în scopul inventarierii şi arhivării dosarelor de despăgubire depuse de către persoanele îndreptăţite, este o măsură justificată de realitatea de fapt, enumerată în preambulul actului normativ, acestea constituind situaţii extraordinare care justifică urgenţa reglementării şi, având în vedere că se suspendă doar emiterea titlurilor de despăgubire pe o perioadă scurtă de timp, măsura nu este de natură să afecteze drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie. Actul normativ criticat nu este de natură a încălca principiul separaţiei puterilor în stat, întrucât a fost emis în temeiul delegării legislative prevăzute de art. 115 din Constituţie, Guvernul putând adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora, lucru care s-a realizat în speţa de faţă. De asemenea, prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 nu încalcă nici accesul liber la justiţie, întrucât nu conţin nicio reglementare prin care să se îngrădească acest drept. Suspendarea cu 6 luni a procedurilor administrative de emitere a titlurilor de despăgubire nu afectează procedurile judiciare. Totodată, actul normativ criticat nu îngrădeşte nici dreptul de proprietate, adoptarea acestuia având drept scop tocmai luarea unor măsuri care să permită concretizarea dreptului privind acordarea de despăgubiri rezultate din aplicarea legilor privind restituirea proprietăţilor, astfel încât persoanele îndreptăţite să poată beneficia de acordarea unor despăgubiri certe, previzibile şi predictibile, în conformitate cu practica Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Potrivit art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul, cât priveşte criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, reţine cele statuate de Curtea Constituţională în deciziile nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009 şi nr. 206 din 4 martie 2010, respectiv faptul că situaţia de criză financiară mondială ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a ţării şi, implicit, securitatea naţională, iar în aceste condiţii, pentru conservarea stabilităţii economice a statului, singurul instrument rămas la îndemâna Guvernului a fost adoptarea unei ordonanţe de urgenţă. Enumeră, totodată, motivele avute în vedere de către Guvern la momentul promovării ordonanţei de urgenţă criticate şi arată că toate aceste motive, privite în mod cumulat, justifică existenţa unei stări de fapt obiective care pune în pericol un interes public, respectiv stabilitatea economică a statului român.

În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, subliniază faptul că Guvernul rămâne obligat ca, pe o perioadă relativ scurtă de timp, să creeze cadrul legal necesar concretizării dreptului privind acordarea de despăgubiri certe, previzibile şi concrete, actul normativ criticat neavând ca efect anihilarea acestei obligaţii, ci pregătirea cadrului necesar pentru implementarea Hotărârii-pilot pronunţate de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României. Arată că Guvernul nu refuză plata despăgubirilor aferente imobilelor preluate abuziv, ci doar suspendă pe o perioadă de 6 luni emiterea titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum şi a procedurilor privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, în scopul declarat de a consolida cadrul normativ necesar aplicării anumitor dispoziţii din titlul VII al Legii nr. 247/2005. În acest context, consideră că actul normativ criticat nu aduce atingere dispoziţiilor constituţionale ale art. 21 şi dispoziţiilor art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Totodată, opinează în sensul că măsurile propuse în cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 nu sunt de natură a aduce atingere art. 1 alin. (4) şi art. 44 din Constituţie şi art. 1 din primul Protocol la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, de vreme ce Guvernul nu neagă existenţa şi întinderea despăgubirilor la care sunt îndreptăţiţi proprietarii imobilelor preluate abuziv şi nu refuză punerea în executare a unor hotărâri judecătoreşti care constată aceste despăgubiri. De asemenea, consideră că actul normativ criticat nu aduce atingere nici dispoziţiilor art. 46 din Convenţie, prin adoptarea acestuia neluându-se o măsură contrară celor stabilite de instanţa europeană cu ocazia pronunţării Hotărârii-pilot în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României, statul rămânând obligat ca, în termenul de 18 luni prevăzut în cuprinsul acestei hotărâri, să ia măsuri cu caracter general, care să poată conduce la realizarea efectivă a dreptului la restituire şi despăgubire, menţinând un just echilibru între interesul general public şi interesul particular al persoanelor îndreptăţite.

Avocatul Poporului apreciază că prevederile criticate sunt constituţionale. Actul normativ criticat nu este de natură a încălca principiul separaţiei puterilor în stat, întrucât a fost emis în temeiul delegării legislative prevăzute de art. 115 din Constituţie, Guvernul putând adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora, lucru ce s-a realizat în speţa de faţă. Totodată, actul normativ criticat nu îngrădeşte nici dreptul de proprietate, adoptarea acestuia având drept scop tocmai necesitatea luării unor măsuri care să permită concretizarea dreptului privind acordarea de despăgubiri rezultate din aplicarea legilor privind restituirea proprietăţilor, astfel încât persoanele îndreptăţite să poată beneficia de acordarea unor despăgubiri certe, previzibile şi predictibile, în conformitate cu practica Curţii Europene a Drepturilor Omului. De asemenea, prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 nu încalcă nici accesul liber la justiţie, întrucât nu afectează procedurile judiciare.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile părţii prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiect al excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 privind unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziţii din titlul VII "Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv" al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 15 martie 2012, având un articol unic, cu următorul conţinut:

(1)La data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă se suspendă, pe o perioadă de 6 luni, emiterea titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum şi procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, prevăzute de titlul VII «Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv» din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005, cu modificările şi completările ulterioare.

(2)În perioada prevăzută la alin. (1), personalul din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor întocmeşte şi ţine la zi evidenţa dosarelor de despăgubire, înregistrate în mod legal la aceasta, înregistrează noi dosare de despăgubiri, analizează documentaţia existentă în aceste dosare în vederea soluţionării legale a cererilor de despăgubire şi ia măsurile necesare în scopul inventarierii şi arhivării dosarelor de despăgubire depuse de către persoanele îndreptăţite.

În opinia autorului excepţiei, prevederile criticate contravin dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (4) privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, art. 11 - "Dreptul internaţional şi dreptul intern", art. 20 referitoare la tratatele internaţionale privind drepturile omului, art. 21 - "Accesul liber la justiţie", art. 44 - "Dreptul de proprietate privată" şi art. 115 alin. (4) privind competenţa Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă în situaţii extraordinare şi alin. (6) referitoare la domeniile de reglementare. Sunt invocate şi următoarele dispoziţii din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale: art. 1 referitor la obligaţia de a respecta drepturile omului, art. 6 privind dreptul oricărei persoane la un proces echitabil şi art. 46 privind forţa obligatorie şi executarea hotărârilor. Totodată, invocă şi dispoziţiile art. 1 din primul Protocol adiţional la Convenţie, referitoare la protecţia proprietăţii.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată, pentru următoarele considerente:

I. Referitor la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, potrivit cărora actul normativ criticat contravine dispoziţiilor art. 115 alin. (4) şi (6) din Legea fundamentală, Curtea reţine următoarele:

a)Cu privire la art. 115 alin. (4) din Constituţie:

Curtea, în jurisprudenţa sa, a statuat în mod constant că situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun, aspect întărit şi prin adăugarea sintagmei "a căror reglementare nu poate fi amânată". Curtea a mai arătat, prin Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, că pentru îndeplinirea cerinţelor prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public.

În raport cu obiectul criticii de neconstituţionalitate formulate, Curtea reţine că, în nota de fundamentare a ordonanţei de urgenţă criticate, existenţa unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată şi urgenţa acesteia sunt justificate de Guvern prin următoarele argumente: inexistenţa, în prezent, a unui mecanism instituţional şi legal prin care să se concretizeze dreptul persoanelor îndreptăţite la acordarea despăgubirilor, care impune acordarea unui interval de timp în vederea identificării de către statul român a unor soluţii financiare privind continuarea procesului de acordare a despăgubirilor, întrucât Fondul "Proprietatea", creat pentru despăgubirea foştilor proprietari, a înregistrat, potrivit ultimelor date statistice, o scădere accelerată a participaţiei statului român, prin Ministerul Finanţelor Publice, în urma conversiei în acţiuni a titlurilor de despăgubire emise de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor; imposibilitatea exercitării dreptului de opţiune privind dreptul la despăgubire sub formă de acţiuni la Fondul "Proprietatea", de către persoanele îndreptăţite; necesitatea adoptării unor măsuri care să permită concretizarea dreptului privind acordarea despăgubirilor, rezultate din aplicarea legilor privind restituirea proprietăţilor, astfel încât persoanele îndreptăţite să poată beneficia de acordarea unor despăgubiri certe, previzibile şi predictibile, în conformitate cu practica Curţii Europene a Drepturilor Omului, în contextul implementării Hotărârii-pilot pronunţate de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României; necesitatea respectării dispoziţiilor art. 138 alin. (5) din Constituţie, care prevăd faptul că "nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare"; necesitatea menţinerii echilibrului bugetar şi, în mod implicit, respectarea angajamentelor interne şi internaţionale asumate de Guvernul României, inclusiv în ceea ce priveşte nivelul deficitului bugetar.

Analizând toate motivele invocate de către Guvern în preambulul ordonanţei, în mod cumulat, şi plecând de la premisa constatată de către Curte prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, în care s-a reţinut că situaţia de criză financiară mondială ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a ţării şi, implicit, securitatea naţională, Curtea ajunge la concluzia că, în cauza de faţă, există un grad mare de abatere de la obişnuit, şi anume de la condiţiile concrete în care executarea titlurilor executorii se face cu respectarea Codului de procedură civilă, astfel încât Curtea consideră că există o situaţie extraordinară în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţie. O atare situaţie extraordinară, în mod evident, are un caracter temporar, regula în această materie fiind executarea hotărârilor judecătoreşti în conformitate cu dreptul comun în materie, respectiv Codul de procedură civilă, chiar dacă debitor este statul.

Pentru toate aceste motive, Curtea constată că reglementarea criticată nu aduce atingere dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, îndeplinind exigenţele urgenţei şi ale situaţiei extraordinare.

b)Art. 115 alin. (6) din Constituţie:

O altă critică formulată de autorul excepţiei constă în faptul că Ordonanţă de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 afectează drepturi şi libertăţi constituţionale, respectiv atât dreptul de proprietate al persoanelor îndreptăţite, cât şi dreptul la executarea hotărârilor irevocabile prin care autorităţile au fost obligate la emiterea titlurilor de despăgubire/conversie, fiind contrară art. 115 alin. (6) din Constituţie.

Articolul 115 alin. (6) din Constituţie prevede că "Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică".

Potrivit Deciziei Curţii nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, din interpretarea textului constituţional se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că "nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale" şi că "nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică". În celelalte domenii prevăzute de textul constituţional, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă "afectează", dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin.

Aşa fiind, pentru a constata încălcarea dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie în cauza dedusă judecăţii, instanţa constituţională este chemată să aprecieze dacă drepturile constituţionale invocate de către autorul excepţiei de neconstituţionalitate au fost afectate prin adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012. Prin urmare, în continuare, Curtea va analiza excepţia de neconstituţionalitate cât priveşte criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, referitoare la încălcarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (4) privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, art. 21 - "Accesul liber la justiţie" şi art. 44 - "Dreptul de proprietate privată".

II. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, Curtea constată următoarele:

a)În ceea ce priveşte dreptul de proprietate, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că despăgubirea recunoscută printr-o decizie definitivă şi executorie constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale; neexecutarea plăţii într-un termen rezonabil constituie deci o atingere a dreptului reclamantului la respectarea bunurilor, ca şi faptul că lipsa de lichidităţi nu poate justifica un asemenea comportament (Ambruosi împotriva Italiei, 2000, Burdov împotriva Rusiei, 2002).

Guvernul, prin adoptarea ordonanţei de urgenţă criticate, nu neagă însă existenţa şi întinderea despăgubirilor constatate prin hotărâri judecătoreşti şi nu refuză punerea în aplicare a acestora. Măsura criticată este mai degrabă una de garantare a dreptului de proprietate asupra bunului dobândit în sensul Convenţiei, fiind deci o aplicare a art. 44 alin. (2) din Constituţie, în contextual economic actual, caracterizat de restrângeri de natură bugetară şi de dificultăţi în menţinerea echilibrului bugetar.

De altfel, faptul că, pe perioada celor 6 luni în care se suspendă emiterea titlurilor de despăgubire/conversie, precum şi procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, personalul din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor întocmeşte şi ţine la zi evidenţa dosarelor de despăgubire, înregistrează noi dosare de despăgubiri, analizează documentaţia existentă în aceste dosare în vederea soluţionării legale a cererilor de despăgubire şi ia măsurile necesare în scopul inventarierii şi arhivării dosarelor de despăgubire depuse de către persoanele îndreptăţite relevă atenţia pe care legiuitorul delegat o acordă executării întru totul a hotărârilor judecătoreşti ce cad sub incidenţa Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012.

Soluţia legislativă criticată reprezintă o normă temporară (titlul ordonanţei precizând faptul că priveşte măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziţii din titlul VII al Legii nr. 247/2005), care nu aduce atingere înseşi substanţei dreptului la valorificarea titlurilor de despăgubire, obligaţia statului urmând a se executa după expirarea perioadei de 6 luni, prin aceasta titularul dreptului la despăgubire nefiind nevoit să suporte o sarcină excesivă şi disproporţionată, astfel cum susţine autorul excepţiei.

În concluzie, Curtea constată că măsurile stabilite prin actul normativ criticat sunt în acord cu dispoziţiile constituţionale şi convenţionale referitoare la ocrotirea proprietăţii, de vreme ce urmăresc un scop legitim - echilibrul bugetar al unui stat aflat în criză economică - şi sunt proporţionale, având în vedere marja mare de apreciere a statului în domeniul politicilor economice şi sociale, precum şi echilibrul realizat de către stat prin măsurile respective.

b)Cât priveşte invocarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 21 privind accesul liber la justiţie şi dreptul la un proces echitabil şi a dispoziţiilor art. 6 privind dreptul oricărei persoane la un proces echitabil din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, Curtea reţine că, potrivit jurisprudenţei sale - Decizia nr. 458 din 31 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 17 aprilie 2009 -, "procesul civil parcurge două faze: judecata şi executarea silită, aceasta din urmă intervenind în cazul hotărârilor susceptibile de a fi puse în executare cu ajutorul forţei de constrângere a statului sau a altor titluri executorii, în măsura în care debitorul nu îşi execută de bunăvoie obligaţia".

În acest context, Curtea observă că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 constituie o măsură de natură să întărească finalitatea procesului judiciar, în sensul că reprezintă un prim pas important al debitorului de a-şi executa creanţa.

Faptul că, potrivit ordonanţei de urgenţă criticate, se suspendă, pe o perioadă de 6 luni, emiterea titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum şi procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri nu reprezintă o durată excesivă a executării unei hotărâri judecătoreşti, având în vedere atât caracterul sistemic al problemelor apărute în legătură cu executarea titlurilor executorii având ca obiect despăgubiri rezultate din aplicarea legilor privind restituirea proprietăţilor, cât şi valoarea titlurilor executorii în această materie, care este foarte mare.

De pildă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, soluţionând Cererea nr. 60.858/00 şi pronunţând Decizia de admisibilitate din 17 septembrie 2002 în Cauza Vasyl Petrovych Krapyvnytskiy împotriva Ucrainei, a apreciat că un termen de 2 ani şi 7 luni de executare a unei hotărâri judecătoreşti nu este excesiv în condiţiile concrete ale cauzei, respectiv lipsa vădită de fonduri a unităţii militare debitoare. Totodată, în Cauza Burdov împotriva Rusiei, 2002, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că o autoritate statală nu ar putea să invoce lipsa de lichidităţi pentru a justifica refuzul de a executa o condamnare.

Or, în cauza de faţă, Guvernul român nu refuză executarea hotărârilor judecătoreşti, ci suspendă, pentru o perioadă de 6 luni, emiterea titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum şi procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri.

În concluzie, Curtea constată că o atare măsură, având caracter temporar, nu este contrară dispoziţiilor art. 21 din Constituţie şi art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, regula în această materie fiind executarea hotărârilor judecătoreşti în conformitate cu dreptul comun în materie, adoptarea de către Guvern a Ordonanţei de urgenţă nr. 4/2012 fiind motivată şi de dificultăţile întâmpinate cu privire la executarea hotărârilor judecătoreşti în această materie, din cauza inexistenţei, în prezent, a unui mecanism instituţional şi legal prin care să se concretizeze dreptul persoanelor îndreptăţite la acordarea despăgubirilor.

În acest context, Curtea reţine că nu pot fi primite nici susţinerile potrivit cărora, prin adoptarea actului normativ criticat, Guvernul a intervenit în atribuţiile puterii judecătoreşti, cu încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat.

Art. 1 alin. (4) din Constituţie instituie principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în cadrul democraţiei constituţionale, ceea ce presupune, pe de o parte, că niciuna dintre cele 3 puteri nu poate interveni în activitatea celorlalte puteri, iar pe de altă parte, presupune controlul prevăzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte. Adoptarea unei ordonanţe de urgenţă, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, să facă faţă unei situaţii extraordinare, se justifică prin necesitatea şi urgenţa reglementării acestei situaţii, care, datorită circumstanţelor sale, impune adoptarea de soluţii imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public. Acordarea unui interval de timp în vederea identificării de către statul român a unor soluţii financiare privind continuarea procesului de acordare a despăgubirilor justifică adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012, fără ca prin aceasta să se aducă atingere art. 1 alin. (4) din Constituţie.

c)De asemenea, Curtea nu poate reţine nici criticile de neconstituţionalitate potrivit cărora Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 este contrară dispoziţiilor art. 11 - "Dreptul internaţional şi dreptul intern" şi art. 20 - "Tratatele internaţionale privind drepturile omului" din Legea fundamentală raportat la prevederile art. 46 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, referitoare la forţa obligatorie şi executarea hotărârilor definitive ale Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Potrivit paragrafului 1 al art. 46 din Convenţie, "Înaltele părţi contractante se obligă să se conformeze hotărârilor definitive ale Curţii, pronunţate în cauzele în care sunt părţi", instituindu-se o obligaţie de rezultat ce incumbă statului, astfel încât acesta trebuie să ia toate măsurile de natură a face să înceteze încălcarea constatată de instanţa europeană, prin înlăturarea cauzelor care, pe plan general, normativ sau ţinând de anumite practici ale autorităţilor naţionale, au făcut posibilă producerea acelei încălcări, şi de a-i înlătura toate consecinţele. Forţa juridică a hotărârilor instanţei europene depăşeşte cadrul individual al procedurii soluţionării unei cauze şi al rezultatului acesteia şi priveşte, în egală măsură, adoptarea unor măsuri de ordin general, de natură a înlătura producerea, în viitor, a unor încălcări de genul celei constatate prin hotărârea instanţei europene ce va fi executată de statul în cauză.

Curtea observă că ordonanţa de urgenţă criticată a fost adoptată în contextul implementării Hotărârii-pilot pronunţate de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României, fiind o măsură temporară care va reglementa, pe lângă măsurile privind reformarea legislaţiei în domeniu, şi modul în care va continua procesul de acordare a despăgubirilor, de natură a oferi un remediu adecvat tuturor persoanelor afectate de legile de reparaţie.

Se are în vedere astfel adoptarea unor măsuri cu caracter general, de natură a înlătura, pe viitor, disfuncţionalităţi ale mecanismului de restituire sau de despăgubire şi care să poată conduce la realizarea efectivă a dreptului la restituire sau la despăgubire, păstrând un just echilibru între diferitele interese în cauză. De altfel, instanţa europeană a reţinut în motivarea Hotărârii-pilot pronunţate în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României că statului trebuie să i se lase o marjă largă de apreciere pentru a alege măsurile destinate să garanteze respectarea drepturilor patrimoniale sau să reglementeze raporturile de proprietate din ţară şi pentru punerea lor în aplicare.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2012 privind unele măsuri temporare în vederea consolidării cadrului normativ necesar aplicării unor dispoziţii din titlul VII "Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv" al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, excepţie ridicată de Societatea Comercială Textila Oltul - S.A. din Sfântu Gheorghe în Dosarul nr. 9.925/2/2011 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ fiscal.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 5 iulie 2012.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Mihaela Ionescu