Decizie nr. 1.465 din 8 noiembrie 2011

Augustin Zegrean - preşedinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Patricia Marilena Ionea - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, excepţie ridicată de Vicenţius Lucian Agalide în Dosarul nr. 13.434/3/2010 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale şi care constituie obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 4.745D/2010.

La apelul nominal lipsesc părţile, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate, sens în care arată că existenţa unei legi speciale de abilitare este necesară doar pentru emiterea ordonanţelor simple. De asemenea, consideră că ordonanţa de urgenţă criticată este justificată de o situaţie extraordinară ca cea menţionată în nota de fundamentare a acesteia şi nu afectează drepturi fundamentale.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 30 noiembrie 2010, pronunţată în Dosarul nr. 13.434/3/2010, Tribunalul Bucureşti - Secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar.

Excepţia a fost ridicată de Vicenţius Lucian Agalide cu prilejul soluţionării contestaţiei formulate împotriva deciziei de modificare unilaterală a contractului individual de muncă.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia arată că actul normativ criticat a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor art. 115 alin. (1) din Constituţie. În acest sens arată că prin art. 1 din Legea nr. 9/2010 Guvernul a fost abilitat să emită ordonanţe în perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a legii amintite şi până la reluarea lucrărilor Parlamentului în prima sesiune ordinară a anului 2010. Prin urmare, în această perioadă Guvernul nu putea emite ordonanţe de urgenţă, astfel că emiterea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 în intervalul de timp menţionat este contrară dispoziţiilor Legii fundamentale. Mai mult, actul normativ criticat nu se supune rigorilor constituţionale care cer existenţa unei situaţii extraordinare pentru a justifica emiterea unei ordonanţe de urgenţă. Astfel, stabilirea modalităţii de salarizare a personalului din instituţiile publice care au fost reorganizate nu constituia la data adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 o situaţie extraordinară a cărei reglementare să nu poată fi amânată, întrucât aceste aspecte au fost avute în vedere la momentul elaborării şi adoptării Legii-cadru nr. 330/2009, art. 2 din această lege stabilind categoriile de personal cărora îi sunt aplicabile dispoziţiile salarizării unitare, precum şi instituţiile publice care sunt exceptate. De asemenea, dispoziţiile art. 7 alin. (2) din Legea-cadru nr. 330/2009 asigură că salarizarea persoanelor plătite din fonduri publice nu este pusă în pericol. În ceea ce priveşte justificarea legiuitorului potrivit căreia prin absenţa unei intervenţii legislative extraordinare şi de urgenţă care să precizeze menţinerea nivelului actual al pensiilor la fel cum este menţinut şi sistemul de salarizare s-ar putea crea situaţii discriminatorii între persoanele care ar beneficia de o pensie stabilită de la intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 330/2009 şi persoanele care ar beneficia de o pensie rezultată dintr-un act de clarificare a mecanismului de calcul, adoptat ulterior în procedură parlamentară, arată că, potrivit art. 67 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, intervenţiile legislative pentru clarificarea sensului unor norme legale se realizează printr-un act normativ interpretativ de acelaşi nivel cu actul vizat, prin dispoziţii interpretative cuprinse într-un nou act normativ sau prin modificarea dispoziţiei al cărei sens trebuie clarificat. Or, actul normativ criticat nu este un act interpretativ. Mai mult, există o serie de neconcordanţe între prevederile acestuia şi cele ale Legii-cadru nr. 330/2009. Autorul excepţiei susţine că prin dispoziţiile art. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 sunt încălcate şi dispoziţiile Legii fundamentale prin care se garantează dreptul la negocieri colective în materie de muncă. De asemenea, sunt încălcate dispoziţiile art. 115 alin. (1) din Constituţie, întrucât Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 modifică sau abrogă dispoziţii ale unor legi organice. Mai arată şi faptul că dispoziţiile art. 1 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 creează o discriminare între salariaţii din autorităţile şi instituţiile publice care s-au reorganizat prin schimbarea regimului de finanţare, în conformitate cu prevederile Legii nr. 329/2009, şi celelalte categorii profesionale a căror salarizare a fost reglementată prin Legea-cadru nr. 330/2009, precum şi în raport cu salariaţii instituţiilor sau autorităţilor care preiau instituţia reorganizată în structură, în subordine sau finanţare, după caz. Astfel, aceştia din urmă beneficiază de prevederile art. 7 alin. (2) şi art. 30 alin. (5) din Legea-cadru nr. 330/2009, păstrându-şi salariul în plată la data de 31 decembrie 2009, prin includerea tuturor sporurilor şi indemnizaţiilor în cuantumul avut la această dată în salariul de bază, în timp ce salariaţii care intră în sfera de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 se supun art. 1 alin. (4) din acest act normativ. Dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 contravin şi dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Constituţie, retroactivând faţă de prevederile art. 7 alin. (2) şi art. 30 alin. (2) din Legea-cadru nr. 330/2009 prin aceea că nu recunosc drepturile câştigate sub imperiul acestei legi. În sfârşit, arată că prin diminuarea salariului este afectat şi dreptul de proprietate privată, întrucât salariul reprezintă un "bun" în sensul art. 1 din Primul Protocol la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Tribunalul Bucureşti - Secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale consideră că excepţia de neconstituţionalitate nu este întemeiată. În acest sens arată că dispoziţiile de lege criticate sunt aplicabile numai pentru viitor, neavând efecte retroactive, dovadă fiind modul de redactare a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă. De asemenea, consideră că sunt respectate rigorile constituţionale ale art. 115 alin. (4), aşa cum reiese din preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010. Cât priveşte susţinerea referitoare la încălcarea principiului egalităţii în drepturi, arată că dispoziţiile actului normativ criticat se aplică personalului autorităţilor şi instituţiilor care şi-au schimbat regimul de finanţare, fără vreo deosebire pe baza unor criterii discriminatorii. În sfârşit, referitor la invocarea art. 1 din Primul Protocol la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, consideră că aspectele invocate vizează modul de aplicare a actului normativ, motiv pentru care va forma obiectul analizei instanţei de judecată.

În conformitate cu dispoziţiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate nu este întemeiată pentru aceleaşi considerente reţinute de Curtea Constituţională prin deciziile nr. 1.658/2010, nr. 292/2004 şi nr. 1.250/2010.

Avocatul Poporului, observând că dispoziţiile legale criticate au fost abrogate prin art. 39 lit. x) din Legea-cadru nr. 284/2010, arată că excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele de vedere solicitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 62 din 27 ianuarie 2010.

Autorul excepţiei consideră că dispoziţiile actului normativ criticat sunt contrare următoarelor texte din Constituţie: art. 15 alin. (2) privind neretroactivitatea legii civile, art. 16 referitoare la egalitatea în drepturi, art. 41 alin. (5) referitoare la dreptul la negocieri colective şi art. 115 alin. (1), (2), (4) şi (6) privind delegarea legislativă. De asemenea, susţine că sunt încălcate dispoziţiile art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate ridicată, Curtea constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 a fost abrogată prin Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 28 decembrie 2010, soluţia legislativă criticată, desigur, neputând fi preluată de noua lege, întrucât măsura reîncadrării a fost imediată, de la 1 ianuarie 2010, neavând o întindere în timp. În cauza de faţă însă textele legale criticate continuă să producă efecte juridice şi după ieşirea lor din vigoare, întrucât nu numai că în cursul anului 2010 au guvernat raporturile de muncă ale persoanelor care au intrat sub incidenţa acestora, dar efectele lor se întind şi asupra noii reîncadrări dispuse prin efectul Legii-cadru nr. 284/2010, reîncadrare care se clădeşte, în privinţa personalului autorităţilor şi instituţiilor publice care şi-au schimbat regimul de finanţare, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 329/2009, tocmai pe dispoziţiile legale criticate.

Având în vedere Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea urmează să analizeze pe fond prevederile legale criticate, din moment ce acestea continuă să producă efecte juridice şi după ieşirea lor din vigoare.

În ceea ce priveşte critica vizând încălcarea dispoziţiilor art. 115 alin. (1) şi (2) din Constituţie, Curtea constată că autorul excepţiei susţine că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 a fost emisă într-o perioadă când Guvernul nu putea să emită ordonanţe de urgenţă, întrucât, până la reluarea lucrărilor Parlamentului în prima sesiune ordinară a anului 2010, acesta era abilitat prin Legea nr. 9/2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 30 din 14 ianuarie 2010, să emită ordonanţe în temeiul dispoziţiilor art. 115 alin. (1) din Constituţie.

Faţă de aceste argumente, Curtea reţine că art. 115 din Constituţie reglementează, în ansamblul său, delegarea funcţiei legislative către Guvern, respectiv modalitatea prin care această autoritate exercită temporar activitatea de legiferare specifică Parlamentului. Modalităţile prin care se exercită funcţia legislativă de către Guvern sunt însă diferite, unul dintre elementele esenţiale care diferenţiază emiterea ordonanţelor în temeiul art. 115 alin. (1) din Constituţie în raport cu emiterea ordonanţelor de urgenţă potrivit art. 115 alin. (4) din acelaşi act normativ fundamental fiind însuşi temeiul abilitării. Astfel, dacă art. 115 alin. (1) din Constituţie dă dreptul Parlamentului de a adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice, alin. (4) din acelaşi articol constituţional cere ca pentru emiterea ordonanţei de urgenţă să existe doar o situaţie extraordinară, a cărei reglementare nu poate fi amânată. Nicio dispoziţie a Legii fundamentale nu condiţionează emiterea ordonanţelor de urgenţă de existenţa sau inexistenţa unei legi care abilitează Guvernul să emită ordonanţe potrivit art. 115 alin. (1) din Constituţie, temeiurile intervenţiei legislative a Guvernului fiind în cele două situaţii diferite.

Cât priveşte susţinerea autorului excepţiei potrivit căreia Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 a fost emisă fără respectarea dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, Curtea constată că emiterea acestei ordonanţe a fost justificată de necesitatea unei intervenţii legislative rapide care să reglementeze reîncadrarea în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar în vederea încadrării în cheltuielile de personal având sursa în bugetul de stat.

Astfel, prin dispoziţiile cap. II din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 761 din 9 noiembrie 2009, s-a dispus reorganizarea unor autorităţi sau instituţii publice finanţate integral din venituri proprii în instituţii finanţate integral sau parţial de la bugetul de stat. Schimbarea sursei de finanţare a cheltuielilor de personal, care a determinat încadrarea acestora în limitele cheltuielilor bugetare aprobate pentru anul 2010, cu respectarea celor asumate de statul român prin acordurile impuse cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, a impus reglementarea de urgenţă a situaţiei personalului din autorităţile sau instituţiile publice reorganizate, cu atât mai mult cu cât contractele colective de muncă, care prevedeau drepturile salariale ale personalului din aceste autorităţi sau instituţii, urmau să îşi înceteze aplicabilitatea în lunile ianuarie şi februarie 2010.

Autorul excepţiei susţine că o atare intervenţie legislativă nu se impunea, întrucât, la data apariţiei Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010, erau încă aplicabile prevederile contractelor colective de muncă. O atare afirmaţie este corectă, însă Curtea observă că actul normativ criticat este emis anterior încetării aplicabilităţii acestor contracte tocmai pentru a reglementa situaţia personalului din autorităţile sau instituţiile reorganizate ulterior acestei date. În acest sens, dispoziţiile art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 prevăd că salarizarea acestei categorii de personal se va realiza potrivit prevederilor contractelor colective de muncă până la împlinirea termenului pentru care au fost încheiate şi doar după împlinirea acestui termen se va proceda la reîncadrarea pe noile funcţii şi la salarizarea potrivit dispoziţiilor Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 762 din 9 noiembrie 2009.

Cât priveşte argumentul invocat de autorul excepţiei, potrivit căruia trecerea la sistemul de salarizare prevăzut de Legea-cadru nr. 330/2009 ar urma să se facă în mod etapizat, astfel că nu se justifică urgenţa actului normativ criticat, Curtea constată că acesta este lipsit de relevanţă, întrucât urgenţa este determinată de necesitatea reglementării situaţiei personalului din instituţiile sau autorităţile reorganizate în vederea încadrării în limitele bugetare aprobate, iar nu de instituirea sistemului unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, aspect diferit, ce face obiectul reglementării Legii-cadru nr. 330/2009.

Aşa fiind, Curtea apreciază că nu poate fi reţinută critica referitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie.

Referitor la critica privind încălcarea dreptului la negocieri colective, Curtea constată că dispoziţiile art. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 interzic negocierea prin contractele sau acordurile colective şi individuale de muncă a unor salarii sau alte drepturi de natură salarială care să excedeze prevederilor Legii-cadru nr. 330/2009. O atare reglementare nu este de natură însă a contraveni dispoziţiilor constituţionale invocate. Astfel, se impune a fi observat că prevederile de lege amintite nu interzic negocierile colective, ci doar limitează obiectul acestor negocieri în ceea ce priveşte drepturile salariale, limitare justificată de sursa cheltuielilor salariale care este bugetul de stat. Fiind vorba de bani publici, negocierea drepturilor salariale nu poate depăşi resursele disponibile.

Argumentele invocate de autorul excepţiei de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea principiului egalităţii în drepturi au în vedere faptul că dispoziţiile art. 30 alin. (5) din Legea-cadru nr. 330/2009 prevăd că, "În anul 2010, personalul aflat în funcţie la 31 decembrie 2009 îşi va păstra salariul avut, fără a fi afectat de măsurile de reducere a cheltuielilor de personal din luna decembrie 2009 [...]". Or, din moment ce salariul personalului din autorităţile sau instituţiile publice reorganizate era stabilit potrivit dispoziţiilor contractelor colective de muncă, este discriminatoriu ca, ulterior reîncadrării, acestui personal să îi revină drepturile salariale aferente lunii decembrie 2009 corespunzătoare funcţiilor ocupate după reîncadrare, iar nu celor ocupate anterior.

Curtea apreciază că aceste argumente nu sunt întemeiate. Dispoziţiile art. 1 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 prevăd că "Drepturile salariale ale personalului reîncadrat potrivit alin. (3) sunt stabilite la nivelul prevăzut în luna decembrie 2009 pentru funcţiile similare celor pe care a fost reîncadrat din instituţia sau autoritatea care îl preia în structură, subordine sau în finanţare, după caz. Acestui personal i se acordă şi sporurile prevăzute în notele la anexa nr. I/1 la Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, care se includ în salariul de bază, precum şi indemnizaţia de conducere, după caz." O atare prevedere nu face decât să dea expresie principiului egalităţii în drepturi a cetăţenilor, care impune un tratament egal pentru situaţii egale. Or, o manifestare a acestui principiu impune, între altele, şi o salarizare egală a persoanelor care ocupă aceleaşi funcţii, respectiv care desfăşoară aceeaşi activitate. Astfel, ar fi discriminatoriu ca persoanele reîncadrate să obţină salarii diferite în raport cu colegii care ocupă funcţii similare.

În legătură cu aceleaşi dispoziţii ale art. 30 alin. (5) din Legea-cadru nr. 330/2009, sunt şi argumentele autorului excepţiei referitoare la încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile. Astfel, arată că, din moment ce Legea-cadru nr. 330/2009 a stabilit un anumit nivel al salariilor, prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 nu puteau stabili un nivel diferit al salariilor, cu afectarea drepturilor câştigate.

Curtea apreciază că şi această afirmaţie este lipsită de temei, întrucât dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 nu afectează drepturile salariale obţinute anterior intrării sale în vigoare, ci doar stabileşte pentru viitor modul de salarizare a personalului reîncadrat, în spiritul principiului consacrat de art. 16 alin. (1) din Constituţie, în acord cu noua situaţie juridică în care acesta se găseşte.

În sfârşit, în ceea ce priveşte critica privind încălcarea dispoziţiilor art. 1 din Primul Protocol la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, Curtea apreciază că aceste dispoziţii convenţionale nu au incidenţă în cauză, întrucât nu garantează dreptul persoanei de a obţine pe viitor un anumit cuantum al salariului.

În acest context, relevante sunt cele reţinute de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 289 din 7 iunie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 586 din 7 iulie 2005, care a statuat că atât încadrarea prin lege a diferiţilor funcţionari publici în anumite categorii, clase şi grade profesionale, cât şi salarizarea conform acestei încadrări nu reprezintă drepturi fundamentale, care nu s-ar putea modifica, pentru viitor, tot prin lege. Astfel, legiuitorul este în drept să modifice sistemul de salarizare existent ori să îl înlocuiască cu altul nou, considerat mai adecvat pentru atingerea scopului urmărit, având în vedere şi resursele financiare disponibile în diferite perioade de timp. De asemenea, ţine de opţiunea liberă a legiuitorului încadrarea în categorii, clase şi grade profesionale a funcţionarilor publici.

Pe de altă parte, însă, Curtea, prin Decizia nr. 896 din 30 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 703 din 5 octombrie 2011, sublinia că "legiuitorul trebuie să manifeste prudenţă şi reţinere în a proceda la atari reorganizări, pentru a nu afecta dreptul la salariu, ca şi corolar al dreptului la muncă".

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, excepţie ridicată de Vicenţius Lucian Agalide în Dosarul nr. 13.434/3/2010 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 8 noiembrie 2011.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Patricia Marilena Ionea