referitoare la pronunțarea unei hotărâri prealabile cu privire la rezolvarea de principiu a faptului că instanța de judecată învestită cu soluționarea unei plângeri contravenționale poate dispune modificarea conținutului procesului-verbal de constatare a contravenției
Dosar nr. 1.499/1/2023
| Ionel Barbă | - președintele delegat al Secției de contencios administrativ și fiscal - președintele completului |
| Maria Hrudei | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Adrian Remus Ghiculescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Carmen Maria Ilie | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ștefania Dragoe | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Adriana Florina Secrețeanu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Veronica Dumitrache | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Mădălina-Elena Vladu-Crevon | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Liliana Vișan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ionel Florea | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Cristinel Grosu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Decebal Constantin Vlad | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Lucian Cătălin Mihai Zamfir | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și ale art. 34 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023 (Regulamentul).
Ședința este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, președintele delegat al Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
La ședința de judecată participă doamna Elena Adriana Stamatescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Galați - Secția contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 5.900/233/2021.
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; părțile nu au depus puncte de vedere asupra chestiunii de drept.
De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanțele naționale hotărâri judecătorești pronunțate în materia ce face obiectul sesizării și opinii teoretice exprimate de judecători, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.
În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele:
Prin Încheierea din 27 aprilie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 5.900/233/2021, Tribunalul Galați - Secția contencios administrativ și fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele chestiuni de drept:
Instanța de judecată învestită cu soluționarea unei plângeri contravenționale poate dispune modificarea conținutului procesului-verbal de constatare a contravenției, în sensul aplicării unei amenzi într-un cuantum mai mic, atunci când amenda aplicată de către agentul constatator depășește cuantumul maxim stabilit de lege?
Atunci când legea contravențională stabilește o competență exclusivă în ceea ce privește aplicarea sancțiunii și a cuantumului amenzii în persoana agentului constatator, poate instanța de judecată să stabilească un alt cuantum decât cel indicat în procesul-verbal contestat?
În cazul în care instanța de judecată constată că a fost aplicată o sancțiune contravențională peste limita maximă stabilită de lege, poate aceasta să reducă amenda aplicată la un cuantum prevăzut de lege, cu toate că această soluție nu fusese solicitată de către contestator?
Prin Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor seria xxx nr. yyyy din 4 martie 2021, întocmit de Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală Antifraudă Fiscală - Direcția Regională Antifraudă 2 C (în continuare, ANAF), apelanta-petentă A.B. - S.R.L. a fost sancționată contravențional cu amendă în cuantum de 37.000 lei, în baza dispozițiilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 70/2015 pentru întărirea disciplinei financiare privind operațiunile de încasări și plăți în numerar și pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 193/2002 privind introducerea sistemelor moderne de plată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 70/2015).
În fapt, prin procesul-verbal de contravenție, s-a reținut că, în urma unui control operativ și inopinat efectuat la data de 4 martie 2021 la sediul societății petente, pe baza documentelor financiar-contabile prezentate, s-a constatat faptul că, în perioada 4 septembrie 2020-4 martie 2021, societatea a plătit în numerar, către cei doi asociați, suma de 370.000 lei.
În speță, a fost reținută incidența dispozițiilor art. 4 alin. (4) cu referire la art. 12 alin. (1) din Legea nr. 70/2015.
Petenta A.B. - S.R.L. a formulat plângere împotriva procesului-verbal de contravenție, formându-se, astfel, pe rolul Judecătoriei Galați - Secția civilă, Dosarul nr. 5.900/233/2021.
Prin Sentința civilă nr. 10.555 din 21 octombrie 2021, Judecătoria Galați - Secția civilă a admis în parte plângerea și a modificat procesul-verbal de contravenție, în sensul că a redus amenda aplicată de la suma de 37.000 lei la suma de 36.000 lei, menținând celelalte dispoziții ale procesului-verbal contestat.
În motivarea soluției pronunțate, instanța de fond a reținut că suma care depășește plafonul stabilit de lege, în sensul art. 12 alin. (1) din Legea nr. 70/2015, este de 360.000 lei (adică 370.000 lei – 10.000 lei), iar 10% din suma de 360.000 lei este egal cu suma de 36.000 lei.
Față de considerentele expuse în cadrul paragrafului anterior, prima instanță a considerat că aplicarea amenzii contravenționale în sumă de 37.000 lei este rezultatul unei erori de calcul.
Împotriva acestei sentințe a formulat apel petenta, acesta fiind înregistrat pe rolul Tribunalului Galați - Secția contencios administrativ și fiscal.
La termenul din 23 martie 2023, instanța a pus în discuția părților cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, formulată de apelanta-petentă, iar prin Încheierea din 27 aprilie 2023 a admis această cerere și a dispus sesizarea instanței supreme în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunilor de drept anterior enunțate.
Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), și anume:
Articolul 15
(1)Contravenția se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabilește și sancționează contravenția, denumite în mod generic agenți constatatori.
(2)Pot fi agenți constatatori: primarii, ofițerii și subofițerii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitați, persoanele împuternicite în acest scop de miniștri și de alți conducători ai autorităților administrației publice centrale, de prefecți, președinți ai consiliilor județene, primari, de primarul general al municipiului București, precum și de alte persoane prevăzute în legi speciale. (...)
În cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție formulată în Dosarul nr. 5.900/233/2021 aflat pe rolul Tribunalului Galați - Secția contencios administrativ și fiscal au fost indicate drept relevante pentru soluționarea prezentei sesizări și dispozițiile art. 21 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, precum și cele ale art. 13 din Legea nr. 70/2015, redate în continuare:
–art. 21 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001: „În cazul în care prin actul normativ de stabilire și sancționare a contravențiilor nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplică și sancțiunea.“;
–art. 13 din Legea nr. 70/2015: „Constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor prevăzute la art. 12 se efectuează de către organele Ministerului Finanțelor Publice, ale Agenției Naționale de Administrare Fiscală și unităților sale subordonate, conform competențelor.“
Punctul de vedere al apelantei-petente A.B. - S.R.L. a fost exprimat în cuprinsul cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în sensul că, în cauză, sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, iar în ceea ce privește fondul problemei de drept supuse dezlegării, dispozițiile legale stabilesc o competență exclusivă a agentului constatator în privința constatării și sancționării contravenției, instanța de judecată neavând posibilitatea individualizării sancțiunii.
Intimata ANAF nu a comunicat un punct de vedere cu privire la chestiunile de drept pendinte, nici în fața instanței de trimitere și nici după comunicarea raportului întocmit de judecătorul-raportor.
Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate reglementate de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, fără însă a purcede efectiv la analiza întrunirii, în speță, a acestor condiții.
Cu privire la fondul chestiunii de drept supuse dezlegării, instanța de trimitere nu a exprimat niciun punct de vedere.
Răspunzând solicitării Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele naționale au comunicat hotărâri judecătorești și au exprimat opinii teoretice, din care a rezultat existența mai multor orientări jurisprudențiale.
Într-o primă orientare jurisprudențială, s-a apreciat că instanța de judecată învestită cu soluționarea unei plângeri contravenționale poate dispune modificarea conținutului procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției în sensul aplicării unei amenzi într-un cuantum mai mic atunci când amenda aplicată de către agentul constatator depășește cuantumul maxim stabilit de lege.
Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul tribunalelor Bacău - Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal (deciziile nr. 903 din 14 septembrie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 11/260/2020, și nr. 461 din 14 martie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 74/334/2016, definitive), Sălaj (Decizia nr. 738 din 21 iunie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 2.383/1.752/2017, definitivă), Brăila - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (Sentința nr. 245/CA din 28 aprilie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 1.430/228/2022, definitivă), Gorj - Secția de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 1.115 din 12 octombrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 11.623/318/2021, definitivă), Vâlcea - Secția a II-a civilă (deciziile nr. 158 din 15 februarie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 13.440/288/2019, definitivă; nr. 907 din 18 octombrie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 613/241/2021, definitivă); judecătoriilor Constanța - Secția civilă (sentințele nr. 4.636 din 12 mai 2023, pronunțată în Dosarul nr. 22.995/212/2022, nedefinitivă; nr. 5.250 din 6 mai 2021, pronunțată în Dosarul nr. 1.769/239/2020, definitivă prin neapelare; nr. 15.106 din 23 decembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 8.926/212/2022, definitivă ca urmare a respingerii apelului prin Decizia nr. 894 din 10 iulie 2023 a Tribunalului Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal), Roșiori de Vede (Sentința nr. 984 din 29 septembrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 810/292/2020, definitivă prin neapelare), Târgu Mureș (Sentința nr. 5.200 din 9 decembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 10.896/320/2022, definitivă prin neapelare).
În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: tribunalele București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal (opinie majoritară), Giurgiu, Ilfov, Covasna, Caraș-Severin și Argeș; judecătoriile Turnu Măgurele, Videle, Buhuși, Onești, Moinești, Târgu-Neamț, Bicaz, Târgu Jiu, Timișoara, Darabani și Dorohoi.
În susținerea acestei orientări jurisprudențiale s-a arătat că aplicarea unei amenzi peste limita maximă nu constituie un motiv de nulitate absolută, ci un motiv de nulitate relativă a procesului-verbal de contravenție, astfel că anularea acestuia se impune atunci când se dovedește o vătămare produsă petentului care nu poate fi înlăturată în alt mod. Or, pentru identitate de rațiune, așa cum instanța are posibilitatea de a proceda la reindividualizarea sancțiunii amenzii aplicate între limitele legale [în acord cu criteriile prevăzute de art. 21 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001], instanța poate proceda la stabilirea amenzii prevăzute de lege și la individualizarea sancțiunii amenzii și în ipoteza amenzii aplicate peste limitele legale, situație în care se înlătură vătămarea produsă contravenientului prin stabilirea unei amenzi peste limita maximă admisă de lege.
Instanța de judecată poate să stabilească un alt cuantum al amenzii decât cel indicat în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției contestat, întrucât o interpretare contrară ar duce la imposibilitatea instanței de a verifica sancțiunea aplicată contravenientului, cu consecința scoaterii de sub controlul judiciar a legalității sancțiunii, aspect care contravine dispozițiilor art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Convenția), întrucât contestatorului i-ar fi negat accesul liber la justiție.
De asemenea, a fost invocată Decizia nr. 5 din 12 aprilie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 608 din 18 iunie 2021 (paragraful 54).
Într-o altă orientare jurisprudențială s-a apreciat că instanța de judecată învestită cu soluționarea unei plângeri contravenționale nu poate dispune modificarea conținutului procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției în sensul aplicării unei amenzi într-un cuantum mai mic atunci când amenda aplicată de către agentul constatator depășește cuantumul maxim stabilit de lege, întrucât, într-o asemenea situație, procesul-verbal este lovit de nulitate absolută.
Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal (deciziile nr. 775 din 21 mai 2015, pronunțată în Dosarul nr. 24.834/300/2013; nr. 3.304 din 26 octombrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 24.566/301/2019; nr. 330 din 5 martie 2015, pronunțată în Dosarul nr. 4.378/300/2014, definitive); judecătoriilor sectorului 2 București - Secția civilă (Sentința nr. 2.876 din 22 martie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 166/300/2022, definitivă prin neapelare), Cornetu - Secția civilă (sentințele nr. 5.243 din 13 noiembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 7.898/1.748/2019, definitivă prin neapelare, nr. 3.695 din 1 iulie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 408/1.748/2022, definitivă prin neapelare), Vaslui (Sentința nr. 917 din 22 aprilie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 2.323/333/2020, definitivă prin neapelare), Sfântu Gheorghe (sentințele nr. 1.937 din 26 noiembrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 3.426/305/2020, schimbată în tot prin respingerea plângerii, ca urmare a admiterii apelului prin Decizia nr. 162 din 30 martie 2021, pronunțată de Tribunalul Covasna - Secția civilă; nr. 1.683 din 22 octombrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 1.963/305/2020, schimbată în tot prin respingerea plângerii, ca urmare a admiterii apelului prin Decizia nr. 160 din 30 martie 2023 a Tribunalului Covasna - Secția civilă; nr. 1.633 din 15 octombrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 1.338/305/2020, definitivă prin neapelare), Caracal (Sentința nr. 143 din 4 februarie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 6.248/207/2019, definitivă prin neapelare), Iași - Secția civilă (sentințele pronunțate în dosarele nr. 2.319/245/2019, nr. 38.323/245/2019* și nr. 26.081/245/2020, definitive), Vâlcea - Secția a II-a civilă (Decizia nr. 1.763 din 12 octombrie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 1.287/198/2016, definitivă), Târgu Mureș (Sentința nr. 4.018 din 28 octombrie 2021).
În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: tribunalele Ialomița (opinie majoritară), Teleorman, Vaslui și Timiș; judecătoriile Bolintin-Vale, Alexandria, Zimnicea, Roman, Rupea, Calafat, Filiași, Segarcea, Novaci, Slatina, Răducăneni, Pașcani (opinie majoritară), Hârlău, Lugoj, Botoșani și Fălticeni.
În susținerea acestei orientări jurisprudențiale s-a argumentat că principiul legalității sancțiunii contravenționale, ca o aplicație particulară a principiului legalității în dreptul contravențional, presupune stabilirea unor sancțiuni printr-un act normativ dintre cele enumerate limitativ în art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, astfel încât agentul constatator nu poate aplica sancțiunile contravenționale decât în limitele prevăzute în actele normative ce le conțin. Aplicarea amenzii în afara limitelor stabilite prin norma de incriminare nu ține de individualizarea sancțiunii contravenționale, ci reprezintă o încălcare a principiului legalității sancțiunii, atrăgând însăși nelegalitatea actului de constatare și sancționare a contravenției (Sentința civilă nr. 917 din 22 aprilie 2021, pronunțată de Judecătoria Vaslui).
Instanța de judecată nu poate proceda la reindividualizarea sancțiunii, având în vedere că acesta reprezintă atributul expres al organului constatator, iar instanța este învestită cu analizarea legalității și temeiniciei întocmirii unui proces-verbal de contravenție (Sentința civilă nr. 3.695 din 1 iulie 2022, pronunțată de Judecătoria Cornetu - Secția civilă).
În conformitate cu dispozițiile art. 21 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, sancțiunea contravențională se aplică între limitele prevăzute de actul normativ și trebuie să fie proporțională, iar nesocotirea limitelor produce petentului o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului.
Într-o altă argumentare s-a apreciat că, potrivit art. 1 teza a doua din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, constituie contravenție, inter alia, fapta stabilită și sancționată de lege. În mod asemănător legislației penale, legiuitorul a adoptat principiul legalității sancțiunii de drept contravențional. Astfel, legislația în materie contravențională se completează cu dispozițiile Codului penal, sens în care devine aplicabil principiul legalității pedepsei, prevăzut de art. 2 alin. (3) din Codul penal, care prevede că nicio pedeapsă nu poate fi stabilită și aplicată în afara limitelor generale ale acesteia.
Prin aplicarea unei amenzi într-un cuantum nelegal se încalcă un principiu fundamental, împrejurare care atrage nulitatea absolută a procesului-verbal de contravenție. Plecând de la această premisă, instanța de judecată învestită cu soluționarea unei plângeri contravenționale nu poate proceda decât la declararea nulității procesului-verbal de sancționare, având în vedere că motivele de nulitate absolută nu sunt susceptibile de a fi îndreptate de instanța judecătorească.
Întrucât, potrivit art. 47 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, legea contravențională se completează cu Codul de procedură civilă, rezultă că regimul nulității se completează cu aceste dispoziții de drept procesual. În aceste condiții, se apreciază ca fiind aplicabile dispozițiile art. 176 pct. 6 din Codul de procedură civilă referitoare la nulitatea necondiționată, în condițiile în care limitele de pedeapsă prevăzute de lege sunt condiții extrinseci ale procesului-verbal de contravenție.
Având în vedere faptul că interesul ocrotit de norma referitoare la instituirea principiului legalității este unul public, se apreciază că nulitatea este una absolută din perspectiva acestui criteriu de clasificare. Prin urmare, sancțiunea care intervine în situația analizată este aceea a nulității virtuale, absolute și necondiționate.
Din perspectiva art. 177 alin. (1) din Codul de procedură civilă, nu poate fi îndreptată neregularitatea actului de procedură, din moment ce aceasta nu este condiționată de existența vreunei vătămări.
S-a mai apreciat că această practică este singura în acord cu dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituția României și singura care conferă garanții suficiente în vederea prevenirii arbitrarului și a abuzului.
Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că, atunci când legea contravențională stabilește o competență exclusivă în ceea ce privește aplicarea sancțiunii și a cuantumului amenzii în persoana agentului constatator, instanța de judecată poate să stabilească un alt cuantum decât cel indicat în procesul-verbal contestat.
Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul tribunalelor București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 4.022 din 18 noiembrie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 4.504/301/2021, definitivă), Caraș-Severin - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (deciziile nr. 676/A din 30 octombrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 3.989/290/2018 și nr. 629 din 16 octombrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 4.536/290/2018, definitive), Brăila - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (deciziile nr. 245/CA din 28 aprilie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 1.430/228/2022 și nr. 204/CA din 23 martie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 7.430/196/2022, definitive), Sălaj - Secția civilă (Decizia nr. 738 din 21 iunie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 2.383/1752/2017), Bacău - Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 461 din 14 martie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 74/334/2016) și al judecătoriilor Turnu Măgurele (Sentința nr. 412 din 27 mai 2021, pronunțată în Dosarul nr. 2.696/329/2020, definitivă ca urmare a respingerii apelurilor prin Decizia nr. 555 din 7 decembrie 2021 a Tribunalului Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ și fiscal), Filiași (sentințele nr. 487 din 30 iunie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 540/230/2021, definitivă ca urmare a respingerii apelului prin Decizia nr. 114 din 15 februarie 2022, pronunțată de Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal; nr. 261 din 28 februarie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 7.156/215/2022, aflat pe rolul Tribunalului Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal, în stadiul procesual al apelului, cu termen de judecată la 4 octombrie 2023; Sentința nr. 402 din 23 martie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 47/230/2023, definitivă), Târgu Jiu (sentințele nr. 3.008 din 6 mai 2021, pronunțată în Dosarul nr. 1.213/318/2021, schimbată în tot prin Decizia nr. 1.726 din 14 decembrie 2021 a Tribunalului Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal; nr. 2.673 din 9 mai 2022, pronunțată în Dosarul nr. 11.623/318/2021, definitivă ca urmare a respingerii apelului prin Decizia nr. 1.115 din 12 octombrie 2022, pronunțată de Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal), Târgu Cărbunești (Sentința nr. 630 din 20 aprilie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 4.324/317/2020, definitivă ca urmare a respingerii apelului prin Decizia nr. 47 din 18 ianuarie 2023, pronunțată de Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal); Motru (Sentința nr. 1.496 din 22 septembrie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 1.622/263/2021, definitivă ca urmare a respingerii apelului prin Decizia nr. 102 din 26 ianuarie 2022, pronunțată de Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal), Constanța (sentințele nr. 5.250 din 6 mai 2021, pronunțată în Dosarul nr. 1.769/239/2020, definitivă prin neapelare, nr. 4.636 din 12 mai 2023, pronunțată în Dosarul nr. 22.995/239/2022, nedefinitivă, nr. 15.106 din 23 decembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 8.926/212/2022, definitivă ca urmare a respingerii apelului prin Decizia nr. 894 din 10 iulie 2023 a Tribunalului Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal), Rupea (Sentința nr. 1.431 din 13 octombrie 2022); Bacău (Sentința nr. 225 din 30 martie 2022).
În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: tribunalele Vaslui și Galați (opinie majoritară); judecătoriile Giurgiu, Bolintin-Vale, Alexandria, Zimnicea, Videle, Lugoj, Timișoara, Craiova (opinie majoritară), Calafat, Segarcea, Motru, Târgu Jiu, Răducăneni, Pașcani (opinia a doi judecători), Buhuși, Moinești și Târgu-Neamț.
În susținerea acestei orientări jurisprudențiale s-a argumentat că, atunci când legea contravențională stabilește o competență exclusivă în ceea ce privește aplicarea sancțiunii și a cuantumului amenzii în persoana agentului constatator, instanța poate să stabilească un alt cuantum decât cel indicat în procesul-verbal contestat, în sensul că are posibilitatea de a reduce amenda aplicată de agentul constatator, fără ca noul cuantum să fie inferior minimului special stabilit de lege pentru contravenția reținută în sarcina contravenientului. Argumentul decisiv pentru soluția prezentată este principiul qui potest plus, potest minus, respectiv dacă instanța are posibilitatea să înlocuiască sancțiunea principală a amenzii cu cea a avertismentului, potrivit dispozițiilor art. 5 alin. (5), art. 7 alin. (3), art. 21 alin. (3) și ale art. 34 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, cu atât mai mult poate proceda la reindividualizarea sancțiunii principale prin reducerea amenzii contravenționale.
În cadrul procedurii plângerii contravenționale, raportat la dispozițiile art. 34 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, instanța procedează la verificarea legalității și temeiniciei procesului-verbal de contravenție, putând cenzura sancțiunile aplicate de agentul constatator, deoarece, în caz contrar, s-ar admite că nu există nicio cale de atac efectiv privitor la un act administrativ emis de o autoritate publică, aspect ce contravine Convenției.
Instanța are posibilitatea reindividualizării sancțiunii în raport cu dispozițiile exprese ale art. 34 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, în analiza proporționalității sancțiunii aplicate de către agentul constatator, cu atât mai mult cu cât are și posibilitatea înlocuirii cu avertisment, în temeiul art. 7 din același act normativ (cu excepțiile de rigoare din legislația specială). Asupra acestei opinii este necesară o clarificare, în contextul în care se apreciază că nu se poate aplica o sancțiune mai gravă decât cea aplicată de către agentul constatator, pentru respectarea principiului non reformatio in pejus.
Stabilirea competenței exclusive în ceea ce privește aplicarea sancțiunii și a cuantumului amenzii în persoana agentului constatator nu se confundă cu posibilitatea instanței de judecată de a reindividualiza sancțiunea contravențională, în măsura în care, din probele administrate în cauză, ar rezulta că sancțiunea aplicată nu este proporțională cu gravitatea faptei săvârșite de către contravenient.
Într-o altă orientare jurisprudențială s-a apreciat că, atunci când legea contravențională stabilește o competență exclusivă în ceea ce privește aplicarea sancțiunii și a cuantumului amenzii în persoana agentului constatator, instanța de judecată nu poate să stabilească un alt cuantum decât cel indicat în procesul-verbal contestat.
Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul judecătoriilor Iași (sentințele anonimizate din 10 decembrie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 38.323/245/2019*, din 7 iulie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 26.081/245/2020, și din 14 februarie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 27.319/245/2019, toate definitive), Cornetu (Sentința nr. 3.695 din 1 iulie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 408/1748/2022, definitivă prin neapelare), Caracal (Sentința nr. 143 din 4 februarie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 6.248/207/2019, definitivă prin neapelare). În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: tribunalele Iași, Timiș, București (opinie minoritară) și Teleorman; judecătoriile Pașcani (opinia a trei judecători), Slatina, Liești, Onești, Moinești și Roman.
În susținerea acestei orientări jurisprudențiale s-a arătat că, în operațiunea de individualizare a sancțiunii, instanța nu are posibilitatea de a stabili un alt cuantum decât cel indicat în procesul-verbal, acest demers fiind atributul agentului constatator, având doar competența de a reduce cuantumul amenzii la pragul minim prevăzut de lege, în măsura în care aceasta a fost aplicată în limitele legale sau de a înlocui sancțiunea amenzii contravenționale cu sancțiunea avertismentului.
Astfel, aplicarea unei sancțiuni greșite nu poate fi corectată în procedeul reindividualizării sancțiunii, care are la bază alt raționament.
S-a apreciat că, spre deosebire de procesul penal, în care instanța poate dispune schimbarea încadrării juridice a faptei, în materie contravențională, instanța de judecată nu se poate comporta ca un agent constatator, neavând competența de a reține în sarcina petentului săvârșirea unei alte contravenții și aplicarea sancțiunii corespunzătoare acesteia. Astfel, conform art. 34 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, instanța de judecată verifică legalitatea și temeinicia procesului-verbal, hotărăște asupra sancțiunii, despăgubirii stabilite, precum și asupra măsurii confiscării, de unde rezultă că legiuitorul nu a lăsat la latitudinea instanței schimbarea încadrării juridice ori instituirea unei alte sancțiuni, fiind limitată de încadrarea juridică a faptei materiale realizată de către agentul constatator.
La nivelul instanțelor care, în ceea ce privește prima problemă de drept, au opinat că instanța de judecată nu poate dispune modificarea conținutului procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției în sensul aplicării unei amenzi într-un cuantum mai mic, atunci când amenda aplicată de către agentul constatator depășește cuantumul maxim stabilit de lege, s-a apreciat că instanța de judecată nu poate reduce amenda aplicată la un cuantum prevăzut de lege în nicio situație, procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției fiind lovit de nulitate ca urmare a nerespectării principiului legalității.
La nivelul instanțelor care au considerat că, în ceea ce privește prima problemă de drept, instanța de judecată poate dispune modificarea conținutului procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției în sensul aplicării unei amenzi într-un cuantum mai mic atunci când amenda aplicată de către agentul constatator depășește cuantumul maxim stabilit de lege, s-au conturat două orientări.
Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că, în cazul în care instanța de judecată constată că a fost aplicată o sancțiune contravențională peste limita maximă stabilită de lege, poate să reducă amenda aplicată la un cuantum prevăzut de lege, chiar dacă această soluție nu a fost solicitată de către contestator.
Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul următoarelor instanțe: tribunalele Vâlcea - Secția a II-a civilă (Decizia nr. 158 din 15 februarie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 13.440/288/2019, definitivă), Brăila - Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal (deciziile nr. 204 din 23 martie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 7.430/196/2022; nr. 245 din 28 aprilie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 1.430/228/2022, ambele definitive), Bacău - Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 903 din 14 septembrie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 11/260/2020, definitivă); judecătoriile Constanța - Secția civilă (sentințele nr. 4.636 din 12 mai 2023, pronunțată în Dosarul nr. 22.995/212/2022, nedefinitivă; nr. 5.250 din 6 mai 2021, pronunțată în Dosarul nr. 1.769/239/2020, definitivă prin neapelare; nr. 15.106 din 23 decembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 8.926/212/2022, definitivă ca urmare a respingerii apelului prin Decizia nr. 894 din 10 iulie 2023 a Tribunalului Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal), Roșiori de Vede (Sentința nr. 984 din 29 septembrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 810/292/2020, definitivă prin neapelare), Bicaz (Sentința nr. 225 din 30 martie 2022). În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: tribunalele București, Ilfov, Gorj, Galați și Sălaj; judecătoriile Timișoara, Craiova, Târgu Jiu, Caracal, Buhuși, Onești, Moinești și Videle.
În susținerea acestei orientări jurisprudențiale s-a argumentat că se poate proceda la o aplicare a sancțiunii în limitele prevăzute de lege, chiar dacă cuantumul amenzii aplicate de agentul constatator a depășit maximul prevăzut de lege și chiar în lipsa solicitării contestatorului în acest sens, contrar principiului disponibilității, întrucât sarcina instanței este de a hotărî asupra sancțiunii.
Aplicarea sancțiunii în afara limitelor prevăzute de lege nu se regăsește printre încălcările de natură să atragă nulitatea absolută a procesului-verbal, în conformitate cu art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001; așadar, în astfel de cazuri, nu poate fi vorba decât despre o nulitate relativă, care nu determină anularea procesului-verbal decât în măsura în care petentul invocă și dovedește o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea actului.
Într-o decizie de speță s-a reținut faptul că petenta a suferit, în mod evident, o vătămare prin aplicarea unei amenzi peste maximul special, însă această vătămare poate fi înlăturată și altfel decât prin anularea totală a procesului-verbal, și anume prin reducerea amenzii aplicate prin actul sancționator la un cuantum care să se încadreze între limitele reglementate de lege și care să corespundă unei corecte individualizări a sancțiunii, în raport cu gravitatea și pericolul social al faptei (Decizia nr. 158 din 15 februarie 2021 a Tribunalului Vâlcea - Secția a II-a civilă).
Într-o altă orientare teoretică s-a considerat că, în cazul în care instanța de judecată constată că a fost aplicată o sancțiune contravențională peste limita maximă stabilită de lege, aceasta din urmă nu poate să reducă amenda aplicată la un cuantum prevăzut de lege, în cazul în care această soluție nu a fost solicitată de către contestator.
În acest sens au fost exprimate punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: Tribunalul Argeș; judecătoriile Pașcani (opinie majoritară), Târgu-Neamț, Giurgiu și Turnu Măgurele.
În susținerea acestui punct de vedere teoretic s-a argumentat că, în momentul în care constată că a fost aplicată o sancțiune contravențională peste limita maximă stabilită de lege, instanța de judecată nu poate să reducă amenda aplicată la cuantumul prevăzut de lege, în condițiile în care această soluție nu fusese solicitată de către contestator, întrucât, dacă s-ar proceda în sens contrar, s-ar încălca principiul disponibilității aplicabil procesului civil.
O opinie nuanțată a fost exprimată de Tribunalul Ilfov, care a apreciat că sesizarea nu îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, respectiv nu constituie o problemă de drept nouă, dispozițiile supuse analizei fiind în vigoare încă din anul 2001, iar, în eventualitatea existenței unei practici neunitare, sesizarea ar trebui să îmbrace forma solicitată de art. 514 din Codul de procedură civilă privind recursul în interesul legii.
De asemenea, din încheierea de sesizare a instanței supreme cu problema de drept, se observă faptul că instanța de trimitere, deși avea această obligație, nu și-a exprimat punctul de vedere cu privire la problema de drept indicată, sesizarea fiind informă, și, totodată, nu a motivat dificultatea de interpretare a textelor legale incidente.
Celelalte curți de apel nu au identificat jurisprudență cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării și nici nu au comunicat opinii teoretice.
Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, la momentul respectiv, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite a pronunțat Decizia nr. XXII din 19 martie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 833 din 5 decembrie 2007, prin care a fost admis recursul în interesul legii exercitat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și s-a stabilit că nerespectarea cerințelor înscrise în art. 16 alin. (7) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 atrage nulitatea relativă a procesului-verbal de constatare a contravenției.
Prin Decizia nr. 6 din 16 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 25 martie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a admis recursul în interesul legii formulat de Avocatul Poporului și a stabilit că, „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, raportate la dispozițiile art. 4 pct. 1-4 și art. 7 din Legea nr. 455/2001 privind semnătura electronică, republicată, procesele-verbale de constatare și sancționare a contravențiilor, prevăzute de art. 8 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare și a tarifului de trecere pe rețeaua de drumuri naționale din România, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 424/2002, cu modificările și completările ulterioare, încheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) și (3) din acest act normativ, transmise persoanelor sancționate contravențional pe suport hârtie, sunt lovite de nulitate absolută în lipsa semnăturii olografe a agentului constatator“.
Prin Decizia nr. 8 din 19 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 501 din 19 iunie 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Ploiești și, în consecință, a stabilit că, „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare, neconsemnarea, în cuprinsul procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, a sancțiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce, a intervalului de timp în care acesta este suspendat și a temeiului juridic este sancționată cu nulitatea relativă parțială a procesului-verbal, condiționată de producerea unei vătămări care nu poate fi înlăturată decât prin anularea măsurii privind reținerea permisului de conducere“.
Prin Decizia nr. 13 din 14 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 541 din 29 iunie 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a admis recursul în interesul legii formulat de Avocatul Poporului și, în consecință, a stabilit că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 16 și 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, „Descrierea insuficientă a faptei echivalează cu neîndeplinirea cerinței privind descrierea faptei contravenționale și atrage nulitatea relativă a procesului-verbal de constatare a contravenției, potrivit dispozițiilor art. 16 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001“.
În jurisprudența Curții Constituționale a României nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept pusă în discuție.
Prin raportul întocmit asupra chestiunilor de drept, judecătorul-raportor a apreciat că, în cauza de față, nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate a sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, lipsind condiția existenței unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, precum și a unei chestiuni de drept esențiale, în sensul că de lămurirea acesteia depinde soluționarea pe fond a cauzei, dar și condiția noutății chestiunii de drept a cărei lămurire se solicită.
Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunile de drept ce se solicită a fi dezlegate, constată următoarele:
Potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“.
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, au fost decelate, pe cale jurisprudențială, următoarele condiții de admisibilitate necesar a fi îndeplinite cumulativ:
(i)existența unei cauze aflate în curs de judecată în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului;
(ii)instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță;
(iii)existența unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, și esențiale, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată;
(iv)chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă;
(v)chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept.
Procedând la verificarea prezentei sesizări din perspectiva îndeplinirii, în mod cumulativ, a condițiilor menționate, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept reține că primele două condiții sunt îndeplinite.
Astfel, instanța de trimitere este Tribunalul Galați - Secția contencios administrativ și fiscal, ce face parte din categoriile de entități cărora art. 519 din Codul de procedură civilă le conferă dreptul de a declanșa procedura pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
Instanța menționată este învestită cu soluționarea căii de atac a apelului, într-un litigiu în materie contravențională judecat în primă instanță de judecătorie, iar hotărârea ce urmează a fi pronunțată va fi definitivă, în sensul prevederilor art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă.
Totodată, din verificările efectuate se constată că este întrunită și cerința ca Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra chestiunii de drept enunțate, precum și faptul că nu există un recurs în interesul legii în curs de soluționare privitor la această chestiune.
În ceea ce privește condiția de admisibilitate ca soluționarea pe fond a cauzei să depindă de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, Înalta Curte de Casație și Justiție subliniază că sintagma „chestiune de drept“, la care face referire textul art. 519 din Codul de procedură civilă, trebuie pusă în corelație cu gradul de dificultate pe care îl ridică aceasta, nefiind suficient să fie identificată, în soluționarea unei cauze, o problemă litigioasă, chiar având caracter de noutate, dacă ea nu este susceptibilă, prin aspectele relevate, de a declanșa mecanismul privind preîntâmpinarea unei jurisprudențe neunitare.
În ceea ce privește condiția existenței unei chestiuni de drept și aceea ca problema pusă în discuție să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, în practica instanței supreme s-a reținut că aceasta trebuie să constea într-o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită și prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății (Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: deciziile nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017; nr. 18 din 5 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 337 din 17 aprilie 2018; nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 59; nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 36).
Sesizarea trebuie să ducă la interpretarea in abstracto a unor dispoziții legale determinate, iar nu la rezolvarea unor chestiuni ce țin de particularitățile cauzei.
Astfel, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Decizia nr. 9 din 20 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 10 aprilie 2017), s-a mai reținut că „62. (...) problema eficienței sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție (...), reclamă (...) o chestiune juridică reală, care ridică probleme de interpretare a unor dispoziții legale imperfecte, lacunare ori contradictorii ce necesită rezolvarea de principiu a chestiunii de drept în procedura hotărârii prealabile, și nu realizarea unor operațiuni de interpretare și aplicare a unui text de lege în raport cu circumstanțele particulare ce caracterizează fiecare litigiu. (...) 65. Cum interpretarea normelor de către judecător implică tocmai acel procedeu logico-judiciar de stabilire a conținutului și sensului acestor norme, chestiunea de drept trebuie să suscite serioase dificultăți care ar împiedica pronunțarea soluției și nu simple obstacole care ar putea fi înlăturate printr-o reflexie mai aprofundată a judecătorului cauzei (...).“
De asemenea, prin Decizia nr. 2 din 22 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 februarie 2018, s-a reținut că, pentru a ne afla în prezența unei veritabile chestiuni de drept, care să justifice în mod real recurgerea la mecanismul hotărârii prealabile, este necesar să se constate „42. (...) caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, precum și a dificultății completului în a-și însuși o anumită interpretare (...)“.
Din considerentele prezentate rezultă că sesizarea trebuie să vizeze exclusiv probleme de interpretare a legii, nu elemente particulare ale cauzei deduse judecății, iar pentru a constitui o problemă de drept, premisa de la care se pornește în întrebarea ce formează obiectul sesizării trebuie să își găsească izvorul în dispozițiile legale, nu într-o stare de fapt, aplicarea legii la situația de fapt, astfel cum aceasta a fost stabilită prin probatoriul administrat, fiind atributul exclusiv al instanței învestite cu soluționarea cauzei.
Prin urmare, instanța de trimitere are obligația identificării chestiunii de drept care necesită interpretarea, a caracterizării aspectului de noutate al acesteia, în planul interpretării și al aplicării, precum și obligația identificării aspectelor din care rezultă caracterul dificil sau dual al interpretării unor norme de drept, precum și a modului în care chestiunea de drept semnalată poate să determine soluționarea cauzei pe fond.
Rolul completului care dispune sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție este acela de a releva norma și felul în care, din cauza complexității sau, dimpotrivă, a precarității reglementării, aceasta poate primi interpretări diferite și ar putea avea ca rezultat o jurisprudență neunitară.
Instanța care formulează actul de sesizare trebuie să prezinte argumentele care susțin interpretările aflate în opoziție pentru a demonstra dificultatea pe care o are în a determina evidența unei anumite interpretări și, astfel, necesitatea de a apela la mecanismul de unificare. Cu alte cuvinte, încheierea de sesizare trebuie să fie motivată, aptă să releve reflecția judecătorilor din complet asupra respectivei chestiuni de drept și asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente.
Divergența de interpretare ce există între reclamant și pârât, specifică procesului civil, nu este de natură a demonstra dificultatea acestei operațiuni logico-juridice, fiind imperios necesar ca punctul de vedere al instanței de trimitere să cuprindă o argumentare temeinică asupra admisibilității sesizării (deciziile Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 20 din 22 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 588 din 5 august 2015; nr. 31 din 19 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 918 din 11 decembrie 2015; nr. 21 din 13 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 774 din 4 octombrie 2016).
În acest context, se observă că instanța de trimitere, deși a apreciat că se impune activarea mecanismului procedural al întrebării prealabile pentru lămurirea modului de interpretare a dispozițiilor art. 15 alin. (1) și (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, nu a arătat în ce constau dificultățile de interpretare a acestor dispoziții legale și nu a argumentat caracterul îndoielnic, lacunar sau neclar al prevederilor legale puse în discuție în cauză și, astfel, nu a motivat, efectiv, în ce constă dificultatea de interpretare a normelor menționate.
Potrivit dispozițiilor exprese ale art. 520 alin. (1) teza a doua din Codul de procedură civilă, „(...) Dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susțin admisibilitatea sesizării potrivit dispozițiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată și al părților“.
Or, din cuprinsul Încheierii din 27 aprilie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 5.900/233/2021, prin care Tribunalul Galați - Secția contencios administrativ și fiscal a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, lipsesc cu desăvârșire argumentele referitoare la dificultatea interpretării dispozițiilor legale anterior evocate și punctul de vedere al instanței de trimitere, aceasta din urmă rezumându-se la a prezenta istoricul litigiului și la a reda conținutul cererii de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al instanței supreme, formulate de către una dintre părțile din dosar.
Astfel, instanța de trimitere nu are în vedere, în realitate, vreo dificultate decurgând din complexitatea, neclaritatea sau dualitatea unui text de lege, nu arată circumstanțele sau dificultățile întâmpinate sau considerentele care ar putea fundamenta o interpretare divergentă a normelor legale menționate sau care ar conferi potențialul de dificultate impus de art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă.
Întrebările adresate Înaltei Curți de Casație și Justiție nu se circumscriu unei interpretări in abstracto a unor dispoziții legale și nici nu vizează chestiuni de drept punctuale, concrete, adecvate speței, în realitate, față de modalitatea formulării întrebărilor de către instanța de trimitere, rezultând că ceea ce se solicită Înaltei Curți de Casație și Justiție reprezintă o rezolvare a cauzei raportat la elementele de fapt din dosar. Or, potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea trebuie să vizeze exclusiv probleme de interpretare a legii, operațiunile de identificare, interpretare și aplicare a unor texte de lege la anumite circumstanțe ce caracterizează fiecare litigiu, neputând fi transferate completului constituit pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, ci revin instanței de judecată învestite cu soluționarea cauzei.
Pentru a evita transformarea mecanismului procedural reglementat de art. 519 din Codul de procedură civilă într-o cauză nejustificată de prelungire a procedurii judiciare și pentru a nu se deturna această procedură de la scopul său firesc, acela al unificării practicii judiciare prin rezolvarea de către instanța supremă a unei chestiuni de drept de care depinde soluționarea pe fond a cauzei, instanța de trimitere trebuie să arate în încheierea de sesizare care este problema de drept punctuală care necesită cu pregnanță a fi lămurită și în ce constă dificultatea de interpretare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept.
Simpla împrejurare, dedusă din comunicarea punctelor de vedere ale instanțelor și neavută în vedere de încheierea de sesizare, respectiv faptul că există deja hotărâri judecătorești pronunțate în sensul soluționării diferite a unor plângeri contravenționale, nu poate determina reținerea, ca îndeplinită, a cerinței existenței unei probleme de drept veritabile.
Caracterul dificil al problemei de drept nu poate fi suplinit prin prisma factorului cantitativ al numărului de cauze apărute pe rolul instanțelor judecătorești, unele nesoluționate definitiv și care pot genera o consistentă practică judiciară neunitară ca urmare a unor interpretări divergente, dacă problema de drept în sine nu este decelată ca atare în actul de sesizare.
Față de caracterul inform al actului de sesizare, așa cum rezultă din analiza efectuată în cele de mai sus, și față de circumstanțele concrete ale prezentei sesizări, se constată, în cauză, neconturarea caracterului veritabil al problemei de drept.
Or, Înalta Curte de Casație și Justiție are rolul de a facilita judecătorului eliminarea ambiguităților ori dificultăților unor texte de lege, nu de a suplini eventualele lipsuri în motivarea încheierii de sesizare, lipsuri care fac imposibilă sarcina instanței supreme de a asigura interpretarea unitară a legii.
În ceea ce privește condiția „noutății“ chestiunii de drept, așa cum Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis în jurisprudența sa anterioară (deciziile nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014; nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015; nr. 14 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015 etc.), această cerință este îndeplinită atunci când chestiunea de drept își are izvorul în reglementările recent intrate în vigoare, iar instanțele nu le-au dat, încă, o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial ori dacă se impun anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat față de unul anterior, de natură să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept analizate.
Referitor la condiția noutății chestiunii de drept supuse analizei în prezenta cauză, este important de remarcat faptul că dispozițiile art. 15 alin. (1) și (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 sunt în vigoare de la data de 24 august 2001, fără a suferi modificări sau completări ulterioare.
De asemenea, se constată că dispozițiile art. 21 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 și cele ale art. 13 din Legea nr. 70/2015 au aceeași formă de la intrarea în vigoare (data de 24 august 2001, respectiv data de 12 aprilie 2015) și până în prezent.
Fără a absolutiza criteriul vechimii, lipsa condiției noutății problemei de drept se verifică și față de împrejurarea că dispozițiile art. 15 alin. (1) și (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, referitoare la constatarea contravențiilor, precum și dispozițiile art. 21 alin. (1) din același act normativ, referitoare la aplicarea sancțiunilor contravenționale, au succedat unor reglementări anterioare ce conțineau prevederi similare (art. 16 și 20 din Legea nr. 32/1968 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare), astfel încât perioada de când acestea se află în fondul legislativ activ este apreciabilă.
În situația existenței unei jurisprudențe neunitare cu privire la problema de drept supusă analizei, asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii se poate realiza prin promovarea unui recurs în interesul legii, în condițiile prevăzute de art. 514 din Codul de procedură civilă.
În consecință, față de considerentele expuse în cadrul paragrafelor anterioare, rezultă cu claritate neîndeplinirea, în cauză, a cerinței noutății chestiunii de drept supuse dezlegării.
În concluzie, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile privind admisibilitatea sesizării, iar mecanismul reglementat de art. 519 din Codul de procedură civilă nu poate fi valorificat, motiv pentru care, în temeiul art. 519, cu referire la art. 521 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE,
În numele legii,
DECIDE:
Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Tribunalul Galați - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 5.900/233/2021, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:
Instanța de judecată învestită cu soluționarea unei plângeri contravenționale poate dispune modificarea conținutului procesului-verbal de constatare a contravenției, în sensul aplicării unei amenzi într-un cuantum mai mic, atunci când amenda aplicată de către agentul constatator depășește cuantumul maxim stabilit de lege?
Atunci când legea contravențională stabilește o competență exclusivă în ceea ce privește aplicarea sancțiunii și a cuantumului amenzii în persoana agentului constatator, poate instanța de judecată să stabilească un alt cuantum decât cel indicat în procesul-verbal contestat?
În cazul în care instanța de judecată constată că a fost aplicată o sancțiune contravențională peste limita maximă stabilită de lege, poate aceasta să reducă amenda aplicată la un cuantum prevăzut de lege, cu toate că această soluție nu fusese solicitată de către contestator?
Obligatorie, potrivit art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 25 septembrie 2023.
Președintele completului:
judecător Ionel Barbă,
președintele delegat al Secției de contencios administrativ și fiscal
Magistrat-asistent,
Elena Adriana Stamatescu
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
