Decizie nr. 859 din 10 decembrie 2015

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Tudorel Toader - judecător

Benke Karoly - magistrat-asistent-şef

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Luminiţa Nicolescu.

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2015 privind stabilirea destinaţiei unor bunuri imobile confiscate, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.004D/2015.

2.La apelul nominal răspunde, pentru autorul excepţiei de neconstituţionalitate, doamna consilier Ecaterina Mirea, cu împuternicire depusă la dosar. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Magistratul-asistent-şef referă asupra faptului că dezbaterile iniţiale au avut loc în şedinţa publică din 5 noiembrie 2015, în prezenţa reprezentantului autorului excepţiei de neconstituţionalitate, consilier Ecaterina Mirea, şi cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa, şi au fost consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când Curtea, constatând că nu este întrunită majoritatea prevăzută la art. 6 teza a doua şi art. 51 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a dispus redeschiderea dezbaterilor şi repunerea pe rol a cauzei pentru data de 10 decembrie 2015.

4.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Avocatului Poporului. Acesta reiterează motivele care au stat la baza ridicării prezentei excepţii de neconstituţionalitate, apreciind că actul normativ criticat încalcă exigenţele constituţionale ale art. 115 alin. (4) din Constituţie, şi solicită, în consecinţă, admiterea acesteia.

5.Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate. În acest sens, apreciază că motivele invocate atât în preambulul ordonanţei de urgenţă, cât şi în nota de fundamentare a acesteia demonstrează că adoptarea ordonanţei de urgenţă criticată a fost realizată cu respectarea art. 115 alin. (4) din Constituţie.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

6.Prin Adresa nr. 7.180 din 29 mai 2015, înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 3.176 din 29 mai 2015, Avocatul Poporului, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie şi al art. 32 din Legea nr. 47/1992, a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2015 privind stabilirea destinaţiei unor bunuri imobile confiscate.

7.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate sunt invocate, în mod exclusiv, critici de neconstituţionalitate extrinsecă prin raportare la art. 115 alin. (4) din Constituţie. În acest sens, se arată că ordonanţa de urgenţă criticată nu a fost adoptată în considerarea vreunei situaţii extraordinare şi că nu exista urgenţă în adoptarea acesteia. Preambulul ordonanţei de urgenţă şi nota de fundamentare a acesteia nu cuprind niciun element cuantificabil prin care să se demonstreze caracterul de urgenţă şi situaţia extraordinară în care se află Guvernul şi care ar pune această autoritate publică în imposibilitatea îndeplinirii funcţiei sale de administrare a proprietăţii publice şi private a statului, cu respectarea principiului economicităţii, eficienţei şi eficacităţii în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului. Simpla afirmare a existenţei situaţiei extraordinare creează dificultăţi insurmontabile în legitimarea delegării legislative.

8.Situaţia de fapt cu care se confruntă instituţiile publice, respectiv spaţii insuficiente, precum şi soluţiile ce se impun nu pot fi convertite în împrejurări cu caracter extraordinar, ele nu implică o situaţie de criză care necesită identificarea urgentă a unei soluţii. Elementele evidenţiate în preambulul ordonanţei de urgenţă criticate pot fi subsumate conceptului de oportunitate, mai ales că necesitatea adoptării de măsuri legislative şi instituţionale care să permită o mai bună administrare a bunurilor sechestrate şi confiscate este cunoscută la nivelul Guvernului de peste 3 ani, reprezentând unul dintre obiectivele acestuia menţionate în Hotărârea Guvernului nr. 215/2012 privind aprobarea Strategiei naţionale anticorupţie pe perioada 2012-2015, a Inventarului măsurilor preventive anticorupţie şi a indicatorilor de evaluare, precum şi a Planului naţional de acţiune pentru implementarea Strategiei naţionale anticorupţie 2012-2015. Aşadar, împrejurările enunţate de către Guvern nu pot fi calificate ca având o natură extraordinară.

9.Se mai susţine că, din analiza preambulului ordonanţei de urgenţă, nu reiese motivul pentru care reglementarea propusă nu poate fi amânată. Simplul fapt că o reglementare este oportună, utilă sau necesară nu înseamnă că ea trebuie aprobată cât mai repede posibil şi, cu atât mai puţin, de către legiuitorul delegat.

10.Mai mult, urgenţa reglementării nu se justifică nici prin conţinutul său normativ, ea necuprinzând vreo măsură care să rezolve o situaţie extraordinară, ci stabileşte procedura de trecere a imobilelor confiscate din proprietatea privată a statului în proprietatea sa publică, în vederea dării lor în administrare instituţiilor publice. Astfel, domeniul de aplicare este unul general, neavând ca obiect o situaţie aparte, care să necesite o rezolvare urgentă. Nici problema costurilor ridicate pe care le impune administrarea imobilelor confiscate nu este rezolvată, gestionarea acestei problematici fiind transferată instituţiilor publice care le iau în administrare (a căror finanţare se realizează tot din bugetul de stat). De asemenea, nici procedura reglementată nu are caracter de celeritate. Aşadar, urgenţa reglementării nu este justificată nici în preambulul actului normativ criticat, nici prin măsurile preconizate.

11.În final se arată că legiuitorul delegat nu a motivat urgenţa adoptării acesteia, în sensul că motivarea trebuie să fie una efectivă şi să demonstreze necesitatea obiectivă a adoptării reglementării în regim de urgenţă, nu doar să enunţe această necesitate. Motivarea nu înseamnă justificarea pe fond a măsurilor propuse, ci a caracterului urgent a acestora, adică să se motiveze necesitatea adoptării lor prin ordonanţă de urgenţă. Or, în speţă, motivarea are un caracter general, fără a menţiona informaţii concrete de natură să justifice urgenţa măsurilor propuse, şi nu cuprinde nicio menţiune cu privire la impactul financiar asupra bugetului, deşi unul dintre motivele emiterii actului l-a reprezentat reducerea costurilor administrative şi birocratice.

12.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) şi art. 33 din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.

13.Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens, pe lângă aspectele învederate în Nota de fundamentare şi în preambulul ordonanţei de urgenţă, se arată că în evidenţele organelor de verificare la data de 31 decembrie 2014 existau 23 de imobile intrate prin confiscare în proprietatea privată a statului, iar la data de 26 mai 2015 numărul acestora era de 59. Se apreciază că, în privinţa acestora, organele de valorificare au atribuţii extrem de restrânse, "nefiind împuternicite a efectua toate actele necesare administrării simple a acestora, cu atât mai mult ale administrării depline". Nu există un cadru legislativ cu privire la actele utile ce pot fi realizate pentru ca aceste bunuri să poată fi folosite conform destinaţiei lor obişnuite până la valorificare, şi nici cu privire la încheierea actelor necesare conservării. Astfel, se concluzionează în sensul că sunt neclare atribuţiile organelor de valorificare privind asigurarea pazei şi alimentării cu utilităţi, luarea măsurilor necesare pentru apărarea împotriva incendiilor, efectuarea lucrărilor de întreţinere şi reparaţii necesare şi asigurarea imobilelor. De asemenea, se arată că Ministerul Finanţelor Publice nu deţine personal corespunzător din punct de vedere numeric şi al calificării pentru a administra un număr atât de mare de bunuri imobile. Se precizează că, până în anul 2014, numărul bunurilor imobile intrate, prin confiscare, în proprietatea privată a statului era redus, imobilele fiind, totodată, şi de mici dimensiuni, astfel încât deficienţele legislative menţionate nu erau resimţite în mod acut.

14.Materializarea riscurilor rezultate din lipsa cadrului legal necesar bunei administrări şi conservări a bunurilor imobile menţionate, precum şi valorificarea bunurilor în condiţii nefavorabile de preţ sau cu întârziere în condiţiile Ordonanţei Guvernului nr. 14/2007 pot prejudicia realizarea scopului eminamente preventiv al măsurii de siguranţă al confiscării, respectiv prevenirea repetării de fapte periculoase în viitor. De aceea reglementarea situaţiei pentru care a fost adoptată ordonanţa de urgenţă nu putea fi amânată.

15.În privinţa justificării caracterului urgent al măsurilor preconizate, se arată că prin aplicarea ordonanţei de urgenţă criticate vor fi reduse costurile aferente cheltuielilor cu chiriile ce sunt suportate din bugetul de stat, al căror cuantum pentru anul 2015 se ridică la 187 milioane lei.

16.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

17.La dosarul cauzei au fost depuse din partea unor asociaţii şi fundaţii, reprezentate de Asociaţia Centrul de Resurse Juridice din Bucureşti şi Asociaţia pentru Apărarea Drepturilor Omului în România - Comitetul Helsinki (APADOR-CH) din Bucureşti, în calitate de amicus curiae, puncte de vedere în sensul admiterii excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, concluziile reprezentantului Avocatului Poporului, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

18.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10, 29 şi 32 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

19.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2015 privind stabilirea destinaţiei unor bunuri imobile confiscate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 16 aprilie 2015, care cuprinde trei articole având următorul conţinut normativ:

–Art. 1: "(1) Bunurile imobile intrate, prin confiscare, în proprietatea privată a statului pot fi transmise în domeniul public al statului şi în administrarea autorităţilor administraţiei publice centrale, altor instituţii publice de interes naţional, după caz, sau regiilor autonome de interes naţional, denumite în continuare entităţi beneficiare, prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de Ministerul Finanţelor Publice, în condiţiile legii.

(2)Bunurile prevăzute la alin. (1) se dau în administrare entităţilor beneficiare, la solicitarea acestora, la valoarea stabilită potrivit art. 6 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2007 pentru reglementarea modului şi condiţiilor de valorificare a bunurilor intrate, potrivit legii, în proprietatea privată a statului, republicată".

–Art. 2: "(1) Bunurile imobile ce fac obiectul prezentei ordonanţe de urgenţă se preiau pe bază de proces-verbal de predare-preluare încheiat între organul de valorificare şi entitatea beneficiară. În toate cazurile, termenul de predare-preluare este de maximum 90 de zile de la data intrării în vigoare a hotărârii Guvernului prevăzute la art. 1 alin. (1).

(2)În situaţia în care procesul-verbal de predare-preluare nu este încheiat în termenul stabilit în hotărârea Guvernului prevăzută la art. 1 alin. (1), bunurile revin de drept în proprietatea privată a statului şi pot fi valorificate conform prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 14/2007, republicată".

–Art. 3: "(1) Bunurile imobile confiscate aflate în procedura de valorificare prin licitaţie publică la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă sunt supuse prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 14/2007, republicată, până la finalizarea procedurii de licitaţie publică.

(2)Dacă procedura de valorificare prin licitaţie publică nu s-a finalizat cu adjudecarea bunului imobil, acesta poate intra sub incidenţa prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă".

20.În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2015 contravine dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 115 alin. (4) cu privire la condiţiile adoptării ordonanţelor de urgenţă.

21.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, potrivit art. 1 din ordonanţa de urgenţă, neaprobată încă prin lege la data pronunţării prezentei decizii, bunurile imobile intrate în proprietatea privată a statului, prin confiscare, pot fi transmise în domeniul public al acestuia şi în administrarea autorităţilor administraţiei publice centrale, altor instituţii publice de interes naţional, după caz, sau regiilor autonome de interes naţional (entităţi beneficiare), la solicitarea acestora, prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de Ministerul Finanţelor Publice, în condiţiile legii. Celelalte dispoziţii sunt fie tehnice (art. 2 - efectele încheierii/neîncheierii procesului-verbal de predare-preluare între organul de valorificare şi entitatea beneficiară), fie tranzitorii (art. 3 - legea aplicabilă procedurilor de valorificare aflate în curs la data intrării în vigoare a ordonanţei de urgenţă).

22.Confiscarea bunurilor imobile se poate dispune, în principiu, fie potrivit art. 108 din Codul penal, care reglementează confiscarea specială şi confiscarea extinsă ca măsuri de siguranţă, fie potrivit art. 18 din Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 263 din 28 octombrie 1996.

23.Bunurile supuse confiscării speciale sunt următoarele [art. 112 alin. (1) din Codul penal]: bunurile produse prin săvârşirea faptei prevăzute de legea penală; bunurile care au fost folosite, în orice mod, sau destinate a fi folosite la săvârşirea unei fapte prevăzute de legea penală, dacă sunt ale făptuitorului sau dacă, aparţinând altei persoane, aceasta a cunoscut scopul folosirii lor; bunurile folosite, imediat după săvârşirea faptei, pentru a asigura scăparea făptuitorului sau păstrarea folosului ori a produsului obţinut, dacă sunt ale făptuitorului sau dacă, aparţinând altei persoane, aceasta a cunoscut scopul folosirii lor; bunurile care au fost date pentru a determina săvârşirea unei fapte prevăzute de legea penală sau pentru a răsplăti pe făptuitor; bunurile dobândite prin săvârşirea faptei prevăzute de legea penală, dacă nu sunt restituite persoanei vătămate şi în măsura în care nu servesc la despăgubirea acesteia; bunurile a căror deţinere este interzisă de legea penală. De asemenea, în condiţiile art. 112^1 din Codul penal, sunt supuse confiscării şi alte bunuri decât cele menţionate la art. 112, în cazul în care persoana este condamnată pentru comiterea uneia dintre infracţiunile prevăzute la art. 112^1 alin. (1) din Codul penal, dacă fapta este susceptibilă să îi procure un folos material şi pedeapsa prevăzută de lege este închisoarea de 4 ani sau mai mare. Potrivit art. 401 coroborat cu art. 404 alin. (4) lit. d) din Codul de procedură penală, hotărârea prin care instanţa penală soluţionează fondul cauzei trebuie să conţină în dispozitivul său, după caz, cele hotărâte de instanţă în privinţa măsurilor de siguranţă, aşadar, şi cele stabilite în privinţa confiscării speciale sau extinse. Totodată, potrivit art. 424 din Codul de procedură penală, hotărârea instanţei de apel trebuie să cuprindă, în mod similar, cele hotărâte de instanţă în privinţa măsurilor de siguranţă.

24.Dacă în cursul urmăririi penale s-a luat una dintre măsurile de siguranţă prevăzute de lege, în ordonanţa de clasare sau de renunţare la urmărirea penală se va face menţiune despre aceasta şi se va dispune sesizarea judecătorului de cameră preliminară cu propunerea de luare a măsurii de siguranţă a confiscării speciale [art. 315 alin. (2) lit. c) şi alin. (3), precum şi art. 318 alin. (5) din Codul de procedură penală]. În acest caz, ordonanţa de clasare, însoţită de dosarul cauzei, se înaintează instanţei căreia i-ar reveni, potrivit legii, competenţa să judece cauza în primă instanţă [art. 549^1 alin. (1) din Codul de procedură penală], iar judecătorul de cameră preliminară din cadrul acestei instanţe se pronunţă asupra cererii prin încheiere motivată, putând dispune confiscarea bunurilor [art. 549^1 alin. (3) lit. b) din Codul de procedură penală].

25.De asemenea, confiscarea se poate dispune şi în condiţiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 115/1996, potrivit căruia "Dacă se constată că dobândirea unor bunuri anume determinate sau a unei cote-părţi dintr-un bun nu este justificată, curtea de apel va hotărî fie confiscarea bunurilor sau a cotei-părţi nejustificate, fie plata unei sume de bani, egală cu valoarea bunului, stabilită de instanţă pe bază de expertiză. În cazul obligării la plata contravalorii bunului, instanţa va stabili şi termenul de plată".

26.Bunurile astfel confiscate trec în proprietatea privată a statului în temeiul hotărârii prin care instanţa soluţionează fondul cauzei sau al încheierii judecătorului de cameră preliminară [art. 3 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2007 pentru reglementarea modului şi condiţiilor de valorificare a bunurilor intrate, potrivit legii, în proprietatea privată a statului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 694 din 23 septembrie 2014]. Încheierea judecătorului de cameră preliminară sau hotărârea judecătorească rămasă definitivă sau definitivă şi revocabilă, după caz, se comunică de îndată deţinătorului, în vederea notificării proprietarului sau persoanei îndreptăţite [art. 3 alin. (9) din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2007]. Deţinătorul bunului confiscat - persoana fizică sau juridică ce deţine cu sau fără titlu bunuri cu privire la care s-a dispus confiscarea [art. 2 lit. b) coroborat cu art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2007] - are obligaţia de a-l preda organului de valorificare [art. 6 din ordonanţă] definit ca atare la art. 2 lit. a) din ordonanţă, care, după preluarea bunului şi după evaluarea acestuia de o comisie de evaluare [art. 6 alin. (3) din ordonanţă], este obligat să îl valorifice [art. 1 din ordonanţă]. Valorificarea bunurilor intrate în proprietatea privată a statului se face prin bursele de mărfuri, prin magazine proprii, licitaţie publică, în regim de consignaţie sau direct de la locul unde acestea se află [art. 9 din ordonanţă].

27.Ordonanţa Guvernului nr. 14/2007 este o reglementare cu caracter special în materia regimului juridic al bunurilor confiscate, care stabileşte că acestea intră în proprietatea privată a statului şi sunt supuse, în mod obligatoriu, valorificării; în consecinţă, rezultă că aceste bunuri, anterior adoptării ordonanţei de urgenţă criticate, nu puteau fi trecute în proprietatea publică a statului în conformitate cu reglementarea de drept comun în materie, respectiv art. 8 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, care prevede că "Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, potrivit art. 7 lit. e), se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti ori a consiliului local" [cu menţiunea că art. 7 lit. e) a fost abrogat, fără ca această abrogare să afecteze conţinutul textului art. 8 alin. (1) din lege] sau art. 863 lit. e) din Codul civil, care prevede că dreptul de proprietate publică se dobândeşte "prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al acesteia, în condiţiile legii". Aşadar, statul nu putea opta în sensul păstrării în proprietatea sa privată a bunului imobil respectiv sau al transferului acestuia din proprietatea sa privată în cea publică.

28.În acest context normativ a fost adoptată ordonanţa de urgenţă criticată, iar Guvernul a motivat situaţia extraordinară care a dus la emiterea acesteia prin:

–lipsa necesarului de spaţii pentru autorităţile administraţiei publice centrale şi alte instituţii publice de interes naţional, după caz, sau pentru regiile autonome de interes naţional, în condiţiile în care unele locaţii actuale sunt improprii desfăşurării activităţii în condiţii optime sau unele imobile au fost retrocedate în condiţiile legii, ceea ce afectează buna desfăşurare a activităţii entităţilor respective şi îndeplinirea atribuţiilor legale ale acestora şi, totodată, generează cheltuieli suplimentare de funcţionare, care grevează bugetul de stat;

–nivelul redus al cheltuielilor bugetare pentru finanţarea investiţiilor destinate asigurării spaţiilor de funcţionare ale autorităţilor administraţiei publice centrale şi ale altor instituţii publice de interes naţional;

–creşterea exponenţială a volumului bunurilor confiscate care fac obiectul valorificării de către aparatul propriu al organelor de valorificare din cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală;

–menţinerea unor costuri ridicate pentru conservarea bunurilor confiscate până la momentul valorificării acestora;

–principiul economicităţii, eficienţei şi eficacităţii utilizării resurselor alocate activităţii de valorificare a bunurilor intrate, în condiţiile legii, în proprietatea privată a statului;

–necesitatea reducerii costurilor administrative şi birocratice;

–imposibilitatea asigurării îndeplinirii de către Guvern a funcţiei de administrare a proprietăţii publice şi private a statului, cu respectarea principiul economicităţii, eficienţei şi eficacităţii în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului.

29.Curtea constată că este incontestabil faptul că pentru a se răspunde din punct de vedere normativ în sensul dorit de Guvern la situaţia de drept existentă, respectiv consacrarea normativă a posibilităţii transmiterii bunului imobil din proprietatea privată a statului în cea publică, este nevoie de o intervenţie legislativă, însă, procedeul legislativ utilizat trebuie ales cu respectarea exigenţelor referitoare la condiţiile de constituţionalitate extrinsecă ale actului normativ adoptat. Opţiunea Guvernului pentru adoptarea ordonanţei de urgenţă analizate trebuie să ţină cont de condiţionările constituţionale specifice impuse prin art. 115 alin. (4), având în vedere faptul că Guvernul nu are un drept de apreciere absolut şi necenzurabil în privinţa calificării unei situaţii de fapt ca întrunind elementele componente ale situaţiei extraordinare. Din contră, dreptul său de apreciere trebuie să se supună exigenţelor constituţionale, iar controlul respectării acestora revine Curţii Constituţionale. De aceea, proclamarea în preambulul ordonanţei de urgenţă a unor situaţii de fapt ca fiind subsumate conceptului de situaţie extraordinară nu echivalează cu o prezumţie absolută în acest sens, ci ea exprimă o prezumţie relativă, drept pentru care şi actul normativ se bucură de o prezumţie relativă de constituţionalitate.

30.Având în vedere criticile de neconstituţionalitate, raportate, în mod exclusiv, la dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie, Curtea constată că, potrivit jurisprudenţei sale (de exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014, sau Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 46 din 20 ianuarie 2015), Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ: existenţa unei situaţii extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată şi urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei.

31.Situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun şi au un caracter obiectiv, în sensul că existenţa lor nu depinde de voinţa Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998). De asemenea, în accepţiunea Deciziei nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, "inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare [...] constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă [...]. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi - ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice - în orice domeniu" (a se vedea şi Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014).

32.În acest context, Curtea reţine că motivele enunţate în preambulul ordonanţei de urgenţă, privite atât în mod individual, cât şi în ansamblu, reprezintă aspecte de oportunitate a măsurii care urmează a fi luată, respectiv transmiterea bunurilor imobile confiscate din domeniul privat în cel public al statului. Acestea nu exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun, ci o situaţie de continuitate, de durată, lipsită de noutate, în privinţa lipsei de spaţii cu care se confruntă autorităţile administraţiei publice, mai ales că actele normative referitoare la situaţiile în care are loc confiscarea bunurilor imobile au o relativ lungă perioadă de aplicare. Aşadar, Curtea reţine că Guvernul demonstrează raţiunea, necesitatea, oportunitatea şi utilitatea reglementării, nu însă şi existenţa unei situaţii extraordinare, pe care doar o proclamă.

33.Cu privire la urgenţa reglementării, Curtea constată că reglementarea operativă a unor disfuncţionalităţi sau perfecţionarea cadrului legislativ se poate realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare, Guvernul neaducând argumente pertinente în sensul caracterului urgent al măsurii. În aceste condiţii, motivarea urgenţei adoptării ordonanţei de urgenţă este una formală, lipsind practic de substanţă textul constituţional al art. 115 alin. (4).

34.Totodată, Curtea reţine că, potrivit art. 1 alin. (5) lit. c) şi art. 11 lit. m) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001, Guvernul exercită funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil şi asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului. Cu alte cuvinte, îndeplinirea funcţiei de administrare nu justifică o activitate legislativă ce ar fi conexă acesteia; din contră, administrarea trebuie realizată în condiţiile cadrului normativ edictat de legiuitorul originar sau delegat, iar aprecierea modului de îndeplinire a acestei funcţii se raportează la cadrul normativ anterior referit. Dacă Guvernul doreşte îmbunătăţirea cadrului legislativ în domeniul administrării proprietăţii statului, va putea fie iniţia un proiect de lege, fie să adopte o ordonanţă în condiţiile în care Parlamentul abilitează Guvernul în acest sens conform art. 115 alin. (1)-(3) din Constituţie.

35.Având în vedere cele de mai sus, rezultă că oportunitatea, raţiunea şi utilitatea reglementării, chiar dacă ele exprimă situaţii de fapt obiective, nu reprezintă o situaţie extraordinară a cărei reglementare să nu poată fi amânată şi care să justifice, astfel, adoptarea unei ordonanţe de urgenţă.

36.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, art. 11 alin. (1) lit. A.d), art. 29 şi al art. 33 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului şi constată că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2015 privind stabilirea destinaţiei unor bunuri imobile confiscate sunt neconstituţionale.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 10 decembrie 2015.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent-şef,

Benke Karoly

*

Opinie separată

Dosar nr. 1.004D/2015

În dezacord cu opinia majoritară, consider că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2015 privind stabilirea destinaţiei unor bunuri imobile confiscate trebuia respinsă, pentru motivele ce se vor arăta în continuare.

Apreciez că instanţa de contencios constituţional nu îşi motivează, în concret, soluţia de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, ci face trimitere la soluţii de principiu ce au rezultat din considerentele avute în vedere la pronunţarea anumitor decizii cu privire la delegarea legislativă, concluzionând că motivele enunţate în preambulul ordonanţei de urgenţă criticate, privite atât în mod individual, cât şi în ansamblu, reprezintă aspecte de oportunitate, Guvernul nemotivând existenţa unei situaţii extraordinare şi neaducând argumente pertinente în sensul caracterului urgent al măsurii, iar motivarea adoptării ordonanţei de urgenţă este una formală, care lipseşte de substanţă textul art. 115 alin. (4) din Constituţie.

În ceea ce priveşte conţinutul art. 115 din Constituţie, în ansamblu, din economia acestor prevederi se observă că delegarea legislativă poate avea loc pe cale legală, în virtutea unei legi de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe, cât şi delegarea legislativă constituţională, astfel cum această instituţie a delegării legislative este prevăzută de art. 115 alin. (4). Textul constituţional nu reglementează în mod detaliat situaţiile în care Guvernul poate recurge la adoptarea ordonanţelor de urgenţă, ci se referă la "situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată", obligând executivul să motiveze urgenţa în cuprinsul acestora.

Tocmai de aceea aceste prevederi constituţionale nu trebuie analizate în mod singular, ci ele trebuie coroborate cu alte dispoziţii constituţionale sau infraconstituţionale, spre exemplu art. 61 privind rolul şi structura Parlamentului, art. 73 referitor la categorii de legi, art. 138 alin. (5) potrivit căruia "Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare" sau art. 102 alin. (1) potrivit căruia "Guvernul, potrivit programului său de guvernare (...) asigură realizarea politici interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice". Astfel, aceste din urmă prevederi se regăsesc şi la nivel infraconstituţional, iar una dintre funcţiile pe care Guvernul o exercită, pentru realizarea Programului de guvernare, este aceea "de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil;" [art. 1 alin. (5) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor]. Or tocmai aici trebuie căutat motivul pentru care Guvernul a ales să adopte Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/2015 privind stabilirea destinaţiei unor bunuri imobile confiscate.

Curtea a apreciat în mod simplist că urgenţa trebuia să reiasă expres din motivarea acesteia în preambul la ordonanţa de urgenţă şi, prin urmare, în lipsa unei motivări detaliate (în practica recentă a instanţei de contencios constituţional, urgenţa trebuie să fie motivată din ce în ce mai detaliat), a concluzionat că emiterea ordonanţei de urgenţă s-a bazat exclusiv pe aspecte de oportunitate. Reîntorcându-ne la textul art. 115 alin. (4), în pofida unei jurisprudenţe constante a instanţei de contencios constituţional, potrivit cu care urgenţa trebuie motivată în preambulul ordonanţei de urgenţă, apreciez că această jurisprudenţă este greşită; prevederile constituţionale nefăcând nicăieri vorbire de motivarea urgenţei în preambulul ordonanţei de urgenţă, dimpotrivă, Guvernul "având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora". Prin urmare, urgenţa adoptării unei astfel de ordonanţe poate fi desprinsă şi din conţinutul acesteia, nu numai din preambulul său, şi poate fi extrasă şi din coroborarea altor aspecte reieşite din expunerea de motive la proiectul legii pentru aprobarea ordonanţei de urgenţă a Guvernului.

De altfel, acesta este singurul considerent al Curţii, fără a se baza pe argumente concrete. În acest sens, Curtea nu a luat în consideraţie şi punctul de vedere al Guvernului, potrivit cu care, dacă la 31 decembrie 2014 existau 23 de imobile intrate prin confiscare în proprietatea privată a statului, imediat după adoptare, la data de 26 mai 2015 numărul acestora a crescut la 59, ceea ce sugerează că Guvernul a anticipat efectele unei eventuale neadoptări a actului normativ în cauză. Potrivit punctului de vedere al Guvernului, în privinţa acestor imobile, organele de valorificare au atribuţii extrem de restrânse, "nefiind împuternicite a efectua toate actele necesare administrării simple a acestora, cu atât mai mult ale administrării depline". Totodată, nu exista un cadru legislativ cu privire la actele utile ce pot fi realizate pentru ca aceste bunuri să poată fi folosite conform destinaţiei lor obişnuite până la valorificare şi nici cu privire la încheierea actelor necesare conservării lor, iar riscurile rezultate din lipsa cadrului legal necesar bunei administrări şi conservări a bunurilor imobile confiscate, precum şi valorificarea bunurilor în condiţii nefavorabile de preţ sau în condiţiile cadrului legal existent (Ordonanţa Guvernului nr. 14/2007) pot prejudicia realizarea scopului eminamente preventiv al măsurii de siguranţă a confiscării.

Apreciez nu numai că această situaţie era una urgentă, ci şi necesară din perspectiva atribuţiilor Guvernului de administrare a patrimoniului public şi privat al statului. Curtea nu a analizat, pe de o parte, volumul resurselor financiare care trebuie mobilizate pentru conservarea şi, respectiv, scoaterea acestora la licitaţie, iar, pe de altă parte, beneficiul rezultat din reducerea cheltuielilor bugetare aferente funcţionării instituţiilor publice, care, astfel, puteau beneficia de folosinţa gratuită a acestor imobile, reducând totodată şi costurile aferente cheltuielilor cu chiriile ce sunt suportate din bugetul de stat, al căror cuantum pentru anul 2015 se ridică la 187 milioane lei.

De altfel, în jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că atunci când adoptarea ordonanţelor de urgenţă are în vedere raţiuni de politică financiară şi bugetară a statului, nu este de competenţa sa controlul de constituţionalitate, în caz contrar s-ar realiza o ingerinţă a acestei instanţe în atributele puterilor legislativă şi executivă ale statului, ceea ar contraveni principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consfinţit de art. 1 alin. (4) din Constituţie (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 214 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 428 din 20 mai 2005), soluţie menţinută şi prin Decizia nr. 802 din 18 noiembrie 2015.

În acest context se încadrează şi adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2015 privind stabilirea destinaţiei unor bunuri imobile confiscate, Guvernul având obligaţia de a lua măsuri de administrare operativă şi imediată a patrimoniului statului, cu respectarea principiul economicităţii, eficienţei şi eficacităţii în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului, principiu care se regăseşte enunţat chiar în preambulul ordonanţei de urgenţă.

De altfel, din cele expuse de Guvern atât în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 7/2015 privind stabilirea destinaţiei unor bunuri imobile confiscate, cât şi în expunerea de motive la proiectul legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului, precum şi în punctul de vedere exprimat în cauză, reiese că actul normativ a cărei neconstituţionalitate a fost ridicată de Avocatul Poporului a fost adoptat cu respectarea condiţiilor constituţionale prevăzute de art. 114 alin. (4), Curtea neputând aprecia în locul acestuia.

Distinct de cele prezentate, considerăm că ridicarea unei excepţii de neconstituţionalitate direct de către Avocatul Poporului în privinţa unui act normativ ce are un caracter eminamente tehnic, neavând nicio legătură cu obiectul de activitate al instituţiei Avocatului Poporului, se îndepărtează de la rolul de apărător al drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice, prevăzut ca atare de dispoziţiile art. 58 alin. (1) din Constituţie. Nici Avocatul Poporului şi nici o altă autoritate nu pot dovedi încălcarea în vreun fel a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, aspect ce reiese chiar din fundamentarea criticii de neconstituţionalitate, bazate exclusiv pe încălcarea prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, autorul neavând în vedere aspecte care să vizeze încălcarea dispoziţiilor cuprinse în titlul II - Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale.

Judecător,

Petre Lăzăroiu