Decizie nr. 427 din 21 iunie 2016

Mona-Maria Pivniceru - preşedinte

Petre Lăzăroiu - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Tudorel Toader - judecător

Augustin Zegrean - judecător

Simina Popescu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, precum şi ale art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, excepţie ridicată de Constantin Trăistaru în Dosarul nr. 27.384/3/2014 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, care formează obiectul Dosarului nr. 1.380D/2015 al Curţii Constituţionale.

2.La apelul nominal răspunde, pentru partea Agenţia Naţională de Integritate, Dragoş Vaida, şef serviciu în cadrul Direcţiei Generale Juridice a Agenţiei. Lipseşte autorul excepţiei faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Agenţiei Naţionale de Integritate, care solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate, sens în care susţine că dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Constituţie privind dreptul la un proces echitabil nu se opun ca o lege să instituie condiţii pentru domeniul pe care îl reglementează şi că dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală nu au incidenţă în cauză.

4.Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, sens în care precizează că normele legale criticate sunt clare şi precise pentru destinatarii lor.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

5.Prin Încheierea din 3 septembrie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 27.384/3/2014, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, precum şi ale art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Constantin Trăistaru, într-o cauză având ca obiect cererea de anulare a unui raport de evaluare prin care Agenţia Naţională de Integritate a constatat încălcarea regimului juridic al conflictului de interese.

6.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul susţine, în esenţă, că atât art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, cât şi art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 se referă la definiţia conflictului de interese, însă au un conţinut diferit: pe de o parte, acesta este redat prin noţiunea de "folos material", pe de altă parte, prin noţiunile de "beneficiu" şi "dezavantaj." Aceste două modalităţi de a defini conflictul de interese sunt diferite, chiar contradictorii ("beneficiul" poate fi şi altfel decât "material", iar "dezavantajul" nu poate fi un "folos"), ceea ce dă naştere unei stări de incertitudine cu privire la conduita de urmat de către subiectul de drept, căruia i se adresează norma. În asemenea condiţii, sunt în vigoare două acte normative diferite privind conflictul de interese, paralelism legislativ ce generează confuzie şi incertitudine. De asemenea, susţine că textele de lege criticate încalcă şi normele de tehnică legislativă, deoarece verbul din cuprinsul reglementării nu este utilizat la timpul prezent, forma afirmativă, pentru a accentua caracterul imperativ al dispoziţiei respective, astfel cum stabileşte art. 38 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Deşi reglementează aceeaşi situaţie juridică, cele două texte de lege prevăd condiţii diferite: "pentru soţul său ori rudele sale de gradul I", respectiv, "pentru soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv", ceea ce creează o incertitudine gravă cu privire la modul de a acţiona al destinatarului normei. Astfel, prin art. 76 din Legea nr. 161/2003, legiuitorul limitează sfera conflictului de interes la "rudele de gradul I", în timp ce prin art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, legiuitorul prevede extinderea discreţionară a interdicţiei "la rudele sau afinii până la gradul al doilea inclusiv". Neclaritatea şi imprecizia prevederilor de lege criticate conduce la divergenţe de interpretare, iar necesitatea îndreptării acestei situaţii este cu atât mai mare, cu cât destinatarul normei se expune unei sancţiuni grave: încetarea mandatului şi eliberarea din funcţie.

7.Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal apreciază că prevederile legale ce formează obiectul excepţiei de neconstituţionalitate nu încalcă dispoziţiile constituţionale invocate.

8.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

9.Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate este, în principal, inadmisibilă, iar în subsidiar, neîntemeiată. Astfel, din analiza motivării excepţiei de neconstituţionalitate, reţine că aceasta nu cuprinde o veritabilă critică de neconstituţionalitate, ci evidenţiază, în realitate, aspecte care ţin de interpretarea şi aplicarea legii de către autorităţile publice. În subsidiar, consideră că prevederile art. 1 alin. (5) şi ale art. 21 alin. (3) din Constituţie nu au incidenţă în cauză, întrucât nu au legătură cu incompatibilităţile prevăzute pentru funcţia de primar, iar, pe de altă parte, apreciază că acestea nu sunt încălcate, deoarece, prin art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 a fost extinsă sfera persoanelor şi a circumstanţelor în raport de care s-ar putea reţine conflictul de interese. Prin urmare, nu poate fi vorba despre generarea vreunei confuzii de interpretare a prevederilor celor două acte normative analizate.

10.Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 şi ale art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 sunt constituţionale, sens în care arată că aceste norme sunt clare, predictibile şi neechivoce, în măsură să elimine orice confuzie în procesul de interpretare şi aplicare a acestora şi, totodată, să asigure exigenţele dreptului la un proces echitabil. Critica vizează terminologia diferită la care a recurs legiuitorul în redactarea textelor criticate, respectiv noţiunea de "folos material", utilizată în Legea nr. 161/2003 şi cea de "beneficiu sau dezavantaj", în conţinutul art. 75 din Legea nr. 393/2004. Susţinerea autorului excepţiei în sensul existenţei unui "paralelism legislativ" nu poate fi reţinută, deoarece obiectul de reglementare al celor două texte legale este distinct, fiecare dintre acestea îndeplinind condiţia previzibilităţii.

11.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile reprezentantului părţii prezente, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispoziţiile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

12.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

13.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi ale art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, dispoziţii legale care au următorul cuprins:

–Art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: "Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.";

–Art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004: "Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:

a)soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;".

14.În opinia autorului excepţiei, prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor şi art. 21 alin. (3) privind dreptul părţilor la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil. De asemenea, sunt invocate dispoziţiile art. 6 - Dreptul la un proces echitabil, cuprinse în Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

15.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că prevederile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 şi ale art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 au fost supuse controlului de constituţionalitate exercitat prin prisma unor critici similare, iar prin Decizia nr. 150 din 17 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 397 din 25 mai 2016, instanţa de contencios constituţional a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate cu acest obiect.

16.Cu acel prilej, Curtea a reţinut că definiţia "conflictului de interese" este stabilită de art. 70 din Legea nr. 161/2003, care prevede că "Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative." Prevederile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 fac parte din secţiunea a 3-a: Conflictul de interese privind aleşii locali a Capitolului II: Conflictul de interese din Titlul IV: Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice al Cărţii I: Reglementări generale pentru prevenirea şi combaterea corupţiei şi stabilesc că primarii şi viceprimarii sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I. Totodată, art. 76 alin. (2) din aceeaşi lege prevede că "Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispoziţiile emise cu încălcarea obligaţiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută."

17.De asemenea, Curtea reţine că prevederile art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, fac parte din Capitolul VIII intitulat "Registrul de interese" şi prevăd că aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv. Potrivit art. 1 din Legea nr. 393/2004, aceasta "are ca obiect stabilirea condiţiilor de exercitare a mandatului de către aleşii locali, a drepturilor şi obligaţilor ce le revin în baza mandatului încredinţat". În acest sens, art. 74 din aceeaşi lege reglementează obligaţia aleşilor locali de a-şi face publice interesele personale printr-o declaraţie pe propria răspundere, depusă în dublu exemplar la secretarul comunei, oraşului, municipiului, sectorului municipiului Bucureşti, respectiv la secretarul general al judeţului sau al municipiului Bucureşti, după caz. Un exemplar al declaraţiei privind interesele personale se păstrează de către secretar într-un dosar special, denumit registru de interese, iar al doilea exemplar al declaraţiei de interese se transmite la secretarul general al prefecturii, care îl va păstra într-un dosar special, denumit registru general de interese. Potrivit art. 78 din Legea nr. 393/2004, "Registrul de interese are caracter public, putând fi consultat de către orice persoană, în condiţiile prevăzute de Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public."

18.Având în vedere aceste reglementări, raportat la critica autorului excepţiei de neconstituţionalitate potrivit căreia există un paralelism legislativ în sensul că ambele prevederi legale criticate reglementează conflictul de interese, dar folosesc noţiuni diferite, Curtea a constatat că această critică este neîntemeiată. Astfel, în timp ce art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 reglementează obligaţia primarilor şi viceprimarilor de a nu emite un act administrativ sau de a nu încheia un act juridic ori de a nu emite o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care "produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I", art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 defineşte noţiunea de "interes personal într-o anumită problemă", noţiune care este cuprinsă de art. 74 referitor la obligaţia tuturor aleşilor locali de a depune declaraţia pe propria răspundere privind interesele personale.

19.Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale referitoare la art. 1 alin. (5) din Constituţie, una dintre cerinţele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative (Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, paragraful 225). În acest sens, Curtea a constatat că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de clar şi precis pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală şi o anumită supleţe poate chiar să se dovedească de dorit, supleţe care nu afectează însă previzibilitatea legii (a se vedea, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia Curţii Constituţionale nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013).

20.Curtea a constatat că cele două norme de lege invocate de autorul excepţiei au atât ipoteze diferite, cât şi conţinut diferit, suficient de clar şi precis pentru a putea fi aplicat, întrucât art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 reglementează obligaţia primarilor şi viceprimarilor de a nu emite un act administrativ sau de a nu încheia un act juridic ori de a nu emite o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I, iar art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 defineşte noţiunea de "interes personal într-o anumită problemă", în vederea întocmirii de către toţi aleşii locali a declaraţiei pe propria răspundere privind interesele personale.

21.Totodată, Curtea a reţinut că şi sancţiunile pentru nerespectarea celor două dispoziţii de lege sunt diferite. Astfel, în cazul nerespectării obligaţiei primarilor sau viceprimarilor prevăzute de art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispoziţiile emise cu încălcarea acestei obligaţii sunt lovite de nulitate absolută. Totodată, aşa cum a reţinut Curtea prin Decizia nr. 449 din 16 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 18 august 2015, paragraful 31, sancţiunea specifică ce vizează statutul primarilor este reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010, cu modificările ulterioare. Pe de altă parte, în cazul dispoziţiilor art. 74 şi art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, art. 82 alin. (1) din aceeaşi lege prevede că "Nerespectarea declaraţiei privind interesele personale în termenul prevăzut la art. 79 atrage suspendarea de drept a mandatului, până la depunerea declaraţiei", iar în conformitate cu art. 82 alin. (2), "Refuzul depunerii declaraţiei privind interesele personale atrage încetarea de drept a mandatului". De asemenea, art. 77 alin. (1) din aceeaşi lege reglementează o sancţiune specifică pentru consilierii judeţeni şi cei locali, şi anume "Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii", iar potrivit art. 81 din aceeaşi lege, "Hotărârile adoptate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 77 sunt nule de drept, potrivit dispoziţiilor art. 47 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare".

22.Pe cale de consecinţă, Curtea a constatat că susţinerile referitoare la încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie privind obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor sunt neîntemeiate.

23.Cât priveşte criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 21 alin. (3) din Constituţie şi art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil, Curtea a reţinut că acestea nu pot fi primite. Astfel, norma invocată din Constituţie vizează dreptul oricărei persoane la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil. De asemenea, potrivit art. 6 din Convenţie, orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa. Or, critica de neconstituţionalitate nu vizează aceste aspecte ce constituie garanţii ale dreptului la un proces echitabil, ci lipsa de previzibilitate a dispoziţiilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, ceea ce, în opinia autorului excepţiei, a condus la interpretări divergente ale instanţelor judecătoreşti cu privire la existenţa unor conflicte de interese. Pe de altă parte, Curtea a reţinut că art. 22 din Legea nr. 176/2010 consacră posibilitatea formulării la instanţa judecătorească a contestaţiei împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate prin care s-a constatat încălcarea regimului juridic al conflictului de interese, ceea ce reprezintă o garanţie a dreptului la un proces echitabil.

24.Referitor la celelalte aspecte invocate cu privire la existenţa unei neclarităţi pe care o determină fiecare dintre cele două texte de lege criticate, Curtea a reţinut că acestea vizează interpretarea şi aplicarea legii, care intră în competenţa de soluţionare a instanţelor judecătoreşti, iar nu a instanţei de contencios constituţional.

25.Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, soluţia şi considerentele Deciziei nr. 150 din 17 martie 2016, precitată, îşi păstrează valabilitatea şi în prezenta cauză.

26.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Constantin Trăistaru în Dosarul nr. 27.384/3/2014 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, precum şi ale art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 21 iunie 2016.

PREŞEDINTE,

prof. univ. dr. MONA-MARIA PIVNICERU

Magistrat-asistent,

Simina Popescu