Decizie nr. 307 din 28 martie 2012

Cu Adresa nr. 51/881 din 6 martie 2012, secretarul general al Camerei Deputaţilor a trimis Curţii Constituţionale sesizarea formulată de 67 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Social Democrat şi de 42 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. l) din Constituţie şi ale art. 27 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, pentru exercitarea controlului de constituţionalitate asupra Hotărârii Parlamentului nr. 5 din 28 februarie 2012 privind numirea unor membri ai Consiliului Naţional al Audiovizualului.

Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 1.753 din 6 martie 2012 şi constituie obiectul Dosarului nr. 601L/2/2012.

La sesizare s-a anexat lista cuprinzând semnăturile celor 67 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Social Democrat şi ale celor 42 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal. Potrivit acestei liste, autorii sesizării de neconstituţionalitate sunt următorii: Gheorghe Ana, Gheorghe Antochi, Eugen Bejinariu, Vasile Bleotu, Dumitru Boabeş, Marin Bobeş, Matei Radu Brătianu, Doina Burcău, Ion Burnei, Ion Călin, Dumitru Chiriţă, Ioan Cindrea, Gheorghe Ciocan, Radu Eugeniu Coclici, Dorel Covaci, Victor Cristea, Ioan Damian, Andrei Dolineaschi, Mircea Gheorghe Drăghici, Sonia Maria Drăghici, Ileana-Cristina Dumitrache, Ion Dumitru, Mircea Duşa, Filip Georgescu, Marian Ghiveciu, Horia Grama, Viorel Hrebenciuc, Florin Iordache, Cornel Itu, Ciprian Florin Luca, Costică Macaleţi, Antonella Marinescu, Manuela Mitrea, Vasile Mocanu, Ion Mocioalcă, Carmen Ileana Moldovan, Rodica Nassar, Marian Neacşu, Robert Sorin Negoiţă, Nicolae Ciprian Nica, Bogdan-Nicolae Niculescu-Duvăz, Laurenţiu Nistor, Iuliu Nosa, Tudor Panţîru, Florin Costin Pâslaru, Victor Viorel Ponta, Georgian Pop, Florian Popa, Vasile Popeangă, Neculai Răţoi, Cornel Cristian Resmeriţă, Lucreţia Roşca, Victor Socaciu, Adrian Solomon, Ioan Stan, Ion Stan, Nicolae Stan, Anghel Stanciu, Sorin Constantin Stragea, Mugurel Surupăceanu, Viorel Ştefan, Florin-Cristian Tătaru, Angel Tîlvăr, Petru Gabriel Vlase, Aurel Vlădoiu, Mădălin-Ştefan Voicu, Valeriu Ştefan Zgonea, respectiv Cristian Mihai Adomniţei, Marin Almăjanu, Teodor Atanasiu, Vasile Berci, Octavian Bot, Viorel Vasile Buda, Daniel Stamate Budurescu, Cristian Buican, Mihăiţă Calimente, Mircea Vasile Cazan, Daniel Chiţoiu, Horia Cristian, Ciprian Minodor Dobre, Gheorghe Dragomir, George Ionuţ Dumitrică, Relu Fenechiu, Gheorghe Gabor, Graţiela Leocadia Gavrilescu, Dominic Andrei Gerea, Alina Ştefania Gorghiu, Titi Holban, Pavel Horj, Mircea Irimescu, Mihai Lupu, Dan Ştefan Motreanu, Ionel Palăr, Viorel Palaşcă, Cornel Pieptea, Gabriel Plăiaşu, Cristina Ancuţa Pocora, Marius Octavian Popa, Nini Săpunaru, Adrian George Scutaru, Ionuţ Marian Stroe, Radu Stroe, Sorinel Gigel Ştirbu, Gheorghe Mirel Taloş, Ioan Ţintean, Adriana Diana Tuşa, Horea Dorin Uioreanu, Ana Lucia Varga şi Mihai Alexandru Voicu.

1.Autorii sesizării consideră neconstituţională Hotărârea Parlamentului nr. 5 din 28 februarie 2012 privind numirea unor membri ai Consiliului Naţional al Audiovizualului, deoarece contravine prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (5) coroborate cu prevederile art. 64 alin. (1), (4) şi (5) şi ale art. 65 alin. (2).

Se susţine că această hotărâre este neconstituţională, întrucât adoptarea sa a fost realizată cu încălcarea normelor constituţionale referitoare la procedura instituită pentru numirea membrilor Consiliului Naţional al Audiovizualului. În acest sens, se arată că dispoziţiile art. 12 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului impuneau audierea candidaţilor la funcţiile de membri ai Consiliului Naţional al Audiovizualului în comisiile de specialitate ale celor două Camere în vederea obţinerii unui aviz consultativ. Existenţa avizului, fie el pozitiv sau negativ, este absolut obligatorie pentru validitatea şi constituţionalitatea hotărârii adoptate de plenul celor două Camere reunite ale Parlamentului. În consecinţă, inexistenţa avizului sau obţinerea acestuia în mod neprocedural antrenează nulitatea hotărârii Parlamentului. În acest sens, autorii sesizării fac o analogie cu procedura suspendării Preşedintelui, procedură în care Curtea Constituţională emite, de asemenea, un aviz consultativ, în lipsa acestuia, Parlamentul neputând să continue procedura de suspendare.

Or, candidaţii propuşi pentru funcţia de membru titular sau membru supleant au obţinut avizul consultativ al Comisiei pentru cultură, arte, mijloace de informare în masă a Camerei Deputaţilor şi al Comisiei pentru cultură, artă şi mijloace de informare în masă a Senatului întrunite în şedinţă comună în condiţiile în care la această ultimă comisie nu a fost întrunit cvorumul legal, fiind prezenţi doar 5 din cei 11 membri ai acesteia. Prin urmare, lucrările comisiilor permanente întrunite în şedinţă comună nu s-au desfăşurat în condiţii de conformitate cu prevederile Regulamentului şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, încălcându-se, astfel, normele constituţionale mai înainte referite.

Aşadar, avizul consultativ nu a fost emis în mod valabil, ceea ce antrenează neconstituţionalitatea întregii hotărâri adoptate de Parlament.

2.În temeiul art. 27 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, la data de 7 martie 2012, Curtea Constituţională a solicitat punctele de vedere ale birourilor permanente al Senatului şi al Camerei Deputaţilor asupra sesizării de neconstituţionalitate.

Preşedintele Senatului a comunicat punctul de vedere al Biroului permanent al Senatului prin Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.252 din 22 martie 2012.

Se consideră că hotărârea supusă controlului de constituţionalitate a fost adoptată cu respectarea procedurii parlamentare instituite pentru numirea membrilor Consiliului Naţional al Audiovizualului, inclusiv a etapei procedurale privind audierea candidaţilor pentru aceste funcţii. În absenţa unor dispoziţii regulamentare exprese referitoare la această situaţie, normele regulamentare invocate în susţinerea sesizării nu pot fi interpretate în sensul că procedura de numire a membrilor Consiliului ar urma să fie blocată până la momentul la care ar fi depuse avizele referitoare la audierea viitorilor membri ai acestei instituţii. O atare conduită a Parlamentului nu poate fi susţinută de dispoziţiile regulamentare invocate, întrucât s-ar ajunge la încălcarea principiului separaţiei puterilor.

În conformitate cu art. 64 alin. (1) din Constituţie, Parlamentul, în întregul său şi fiecare dintre cele două Camere ale acestuia, se bucură de deplină autonomie în ceea ce priveşte stabilirea normelor juridice ce-i guvernează organizarea şi funcţionarea; în ansamblul sistemului normativ românesc, regulamentele sau hotărârile Parlamentului sunt acte juridice cu forţă juridică inferioară legii şi Constituţiei. Chiar dacă au un conţinut normativ unic, acestea trebuie să se supună Constituţiei, iar interpretarea şi aplicarea regulilor procedurale nu poate fi făcută în sensul blocării Parlamentului, ci trebuie realizată întotdeauna cu bună-credinţă, în spiritul unui comportament loial al instituţiei faţă de Constituţie şi al respectării conduitei tradiţionale a acestei autorităţi publice, reflectate prin practica parlamentară.

Mai mult decât atât, omisiunea în reglementare nu poate conduce la imposibilitatea Parlamentului de a-şi îndeplini funcţiile şi atribuţiile, ci din contră la obligaţia plenului fiecărei Camere de a decide direct asupra problematicii aflate în dezbatere.

Comisiile permanente, fiind organe de lucru ale Parlamentului constituite pe criteriul reprezentativităţii politice a fiecărei Camere, au rolul de a pregăti şi uşura desfăşurarea lucrărilor Camerelor prin dezbaterile specializate care au loc în cadrul şedinţelor acestora. Actele întocmite de aceste comisii nu sunt obligatorii pentru plenul fiecărei Camere; de aceea, spre exemplu, în procesul legislativ, dacă o comisie nu elaborează raportul din varii motive asupra iniţiativei legislative cu care a fost sesizată, proiectul sau propunerea legislativă urmează a fi dezbătută direct de către plen. Aşadar, inexistenţa unor dispoziţii regulamentare exprese referitoare la situaţia în care - din orice motive - o comisie permanentă nu îşi îndeplineşte rolul şi misiunea pentru care a fost creată conduce la obligaţia fiecărei Camere de a decide direct asupra problematicii aflate în dezbatere. Orice altă concluzie ar duce la golirea de conţinut a prevederilor art. 61 alin. (1) din Constituţie.

Neîntocmirea de către comisiile permanente a avizului consultativ prevăzut de art. 11 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 nu poate constitui un impediment de natură constituţională pentru desfăşurarea şedinţei comune a celor două Camere consacrate numirii de către Parlament a unor membri ai autorităţilor sau instituţiilor publice, întrucât avizul are caracter obligatoriu numai sub aspectul solicitării sale de către Birourile permanente reunite, dispoziţiile regulamentare referitoare la desfăşurarea activităţii comisiilor permanente trebuie înţelese ca mijloace minimale de protecţie în scopul respectării drepturilor tuturor membrilor Camerelor, şi nu ca instrumente de împiedicare a funcţionării Camerelor, iar analiza realizată de comisiile permanente este supusă aprobării Parlamentului.

Având în vedere argumentele expuse, Biroul permanent al Senatului consideră că Hotărârea Parlamentului nr. 5 din 28 februarie 2012 privind numirea unor membri ai Consiliului Naţional al Audiovizualului a fost adoptată cu respectarea normelor constituţionale referitoare la procedura instituită pentru numirea membrilor Consiliului Naţional al Audiovizualului şi, în consecinţă, solicită respingerea, ca neîntemeiată, a sesizării formulate de un număr de 67 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Social Democrat şi de 42 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal.

Preşedintele Camerei Deputaţilor, prin Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 1.928 din 12 martie 2012, a comunicat punctul de vedere al Biroului permanent al Camerei Deputaţilor, în care se apreciază că Hotărârea Parlamentului nr. 5 din 28 februarie 2012 privind numirea unor membri ai Consiliului Naţional al Audiovizualului este conformă Constituţiei.

În acest sens, arată că niciunul dintre textele constituţionale invocate în motivarea sesizării nu are legătură cu obiectul acesteia, întrucât principala susţinere a autorilor sesizării se referă la faptul că, în cadrul procedurii de avizare a numirii unor membri ai Consiliului Naţional Audiovizualului, în unele comisii permanente reunite ale celor două Camere ale Parlamentului nu a fost întrunit cvorumul de lucru regulamentar. Motivarea autorilor sesizării în legătură cu eventuala încălcare a dispoziţiilor constituţionale are doar un caracter teoretic şi, pe cale de consecinţă, nu poate fi considerată o motivare în sensul Legii nr. 47/1992.

Niciuna dintre prevederile din Constituţie nu se referă la procedura de acordare a unor asemenea avize, care sunt date sau nu de către comisiile permanente reunite ale Camerelor.

Lipsa cvorumului regulamentar în cadrul unor comisii permanente s-a datorat lipsei intenţionate a parlamentarilor din cadrul celor două grupuri parlamentare care au sesizat Curtea Constituţională, ceea ce se constituie într-o culpă evidentă a acestora. Potrivit principiului conform căruia propria turpitudine nu apără de răspundere, nici parlamentarii în cauză nu pot să invoce un eventual caracter neregulamentar al lucrărilor din cadrul unor comisii permanente, întrucât o asemenea situaţie a fost provocată de aceştia.

În cauza de faţă, autorii sesizării invocă încălcarea prevederilor art. 12 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, iar nu a unor prevederi constituţionale. Or, Curtea Constituţională are competenţa de a verifica hotărârile Parlamentului pentru neconformitatea lor doar cu Constituţia, iar nu cu vreun regulament.

În ceea ce priveşte invocarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, se arată că acestea cuprind două importante principii: obligaţia constituţională de respectare a Constituţiei şi a supremaţiei ei, a cărei garanţie principală este reprezentată de controlul de constituţionalitate efectuat de Curtea Constituţională, respectiv obligaţia de a respecta legea, la care veghează instanţele judecătoreşti, pentru că se aplică în raporturile legii cu actele juridice subsecvente acesteia şi cu care acestea din urmă trebuie să se conformeze. Or, regulamentele Camerelor Parlamentului nu fac parte din niciuna dintre categoriile de acte normative la care se referă textul constituţional. Astfel, potrivit art. 64 şi 67 din Constituţie, Parlamentul adoptă legi, hotărâri, regulamente şi moţiuni. Toate aceste acte juridice sunt diferite, de sine stătătoare, iar între ele nu există niciun raport de ierarhizare. Prin urmare, hotărârile nu pot fi atacate decât pentru neconstituţionalitate, iar în lipsa ierarhizării, acestea nu pot fi controlate nici în raport cu regulamentele Camerelor Parlamentului.

Totodată, se arată că cele expuse mai sus au fost confirmate şi de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 209 pronunţată la data de 7 martie 2012 referitoare la sesizarea de neconstituţionalitate referitoare la Hotărârea Parlamentului nr. 1 din 9 februarie 2012 pentru acordarea încrederii Guvernului.

3.În temeiul art. 76 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, la data de 7 martie 2012, Curtea Constituţională a solicitat preşedintelui Camerei Deputaţilor o copie după stenograma dezbaterilor care au avut loc în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului din data de 28 februarie 2012 cu privire la numirea unor membri ai Consiliului Naţional al Audiovizualului.

Documentaţia solicitată în vederea soluţionării sesizării de neconstituţionalitate a fost comunicată Curţii Constituţionale prin Adresa înregistrată cu nr. 1.816 din 8 martie 2012.

CURTEA,

examinând sesizarea, punctele de vedere ale birourilor permanente ale Senatului şi Camerei Deputaţilor, lucrările şi documentele depuse la dosar, raportul întocmit de judecătorul-raportor, Hotărârea Parlamentului nr. 5 din 28 februarie 2012 privind numirea unor membri ai Consiliului Naţional al Audiovizualului, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională, în temeiul prevederilor art. 146 lit. l) din Constituţie şi al dispoziţiilor art. 27 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost sesizată să se pronunţe asupra constituţionalităţii Hotărârii Parlamentului nr. 5 din 28 februarie 2012.

Înainte de a proceda la analiza criticilor de neconstituţionalitate, Curtea urmează să constate că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. l) din Constituţie şi art. 27 din Legea nr. 47/1992 sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât aceasta, astfel cum rezultă din listele anexate sesizării de neconstituţionalitate, a fost semnată de un număr de 109 deputaţi.

Examinând sesizarea de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele:

Obiectul sesizării de neconstituţionalitate îl constituie Hotărârea Parlamentului nr. 5 din 28 februarie 2012 privind numirea unor membri ai Consiliului Naţional al Audiovizualului, potrivit căreia:

În temeiul art. 11 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare, având în vedere propunerile grupurilor parlamentare PDL şi UDMR din Senat,

Parlamentul României adoptă prezenta hotărâre.

Articol unic. – Se numesc membri ai Consiliului Naţional al Audiovizualului după cum urmează:

–domnul Jucan Valentin-Alexandru, membru titular, şi domnul Badea Marius Mihail, membru supleant, pentru un mandat de 6 ani, începând cu data de 28 februarie 2012;

–domnul Turos Lorand, membru titular, până la expirarea mandatului, începând cu data de 13 martie 2012, până la data de 19 decembrie 2012, în locul devenit vacant ca urmare a demisiei domnului Szasz Attila.

Această hotărâre a fost adoptată de Parlamentul României, în şedinţa din 28 februarie 2012, cu respectarea prevederilor art. 65 alin. (2) şi ale art. 76 alin. (2) din Constituţia României, republicată.

Prevederile constituţionale invocate expres în susţinerea criticilor de neconstituţionalitate sunt:

–Art. 1 alin. (5): "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.";

–Art. 64 alin. (1), (4) şi (5): "(1) Organizarea şi funcţionarea fiecărei Camere se stabilesc prin regulament propriu. Resursele financiare ale Camerelor sunt prevăzute în bugetele aprobate de acestea. (...)

(4)Fiecare Cameră îşi constituie comisii permanente şi poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. Camerele îşi pot constitui comisii comune.

(5)Birourile permanente şi comisiile parlamentare se alcătuiesc potrivit configuraţiei politice a fiecărei Camere.";

–Art. 65 alin. (2) lit. k): "(2) Camerele îşi desfăşoară lucrările şi în şedinţe comune, potrivit unui regulament adoptat cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, pentru: (...)

k)îndeplinirea altor atribuţii care, potrivit Constituţiei sau regulamentului, se exercită în şedinţă comună."

Mai mult, critica de neconstituţionalitate vizează implicit încălcarea prin hotărârea adoptată a dispoziţiilor art. 76 alin. (2) din Constituţie, sugerându-se că plenul reunit al celor două Camere nu ar fi putut adopta hotărârea criticată. Acest text constituţional are următorul cuprins:

(2)Legile ordinare şi hotărârile se adoptă cu votul majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Cameră.

De asemenea, sunt invocate ca temei al criticilor formulate şi dispoziţiile art. 12 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, aprobat prin Hotărârea Parlamentului nr. 4 din 3 martie 1992, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 34 din 4 martie 1992, modificat şi completat prin Hotărârea Parlamentului nr. 13/1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 5 iulie 1995, potrivit cărora "Comisiile permanente sesizate în fond lucrează legal, în şedinţe comune, în prezenţa a cel puţin jumătate plus unu atât din numărul deputaţilor, cât şi din numărul senatorilor care le compun; hotărârile se adoptă cu votul a cel puţin jumătate plus unu din numărul membrilor prezenţi."

I. În privinţa admisibilităţii sesizărilor de neconstituţionalitate care vizează hotărârile plenului Camerei Deputaţilor, hotărârile plenului Senatului şi hotărârile plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului, Curtea reţine că textul art. 27 din Legea nr. 47/1992 nu instituie vreo diferenţiere între hotărârile care pot fi supuse controlului Curţii Constituţionale sub aspectul domeniului în care au fost adoptate sau sub cel al caracterului normativ sau individual, ceea ce înseamnă că toate aceste hotărâri sunt susceptibile a fi supuse controlului de constituţionalitate - ubi lex non distinguit nec nos distingere debemus. În consecinţă, sesizările de neconstituţionalitate care vizează asemenea hotărâri sunt de plano admisibile.

Curtea reţine că, prin deciziile nr. 53 şi 54 din 25 ianuarie 2011, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2011, a statuat că "pot fi supuse controlului de constituţionalitate numai hotărârile Parlamentului, adoptate după conferirea noii competenţe, hotărâri care afectează valori, reguli şi principii constituţionale sau, după caz, organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor de rang constituţional". Prin deciziile menţionate, Curtea a făcut o distincţie clară între hotărârile care sunt criticate din perspectiva valorilor, regulilor şi principiilor constituţionale, pe de o parte, şi hotărârile care prin obiectul lor vizează organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor de rang constituţional, pe de altă parte.

În privinţa hotărârilor care sunt criticate din perspectiva valorilor, regulilor şi principiilor constituţionale, instanţa constituţională a stabilit, în mod expres, că, pentru a fi admisibilă sesizarea de neconstituţionalitate astfel formulată, norma de referinţă trebuie să fie de rang constituţional pentru a se putea analiza dacă există vreo contradicţie între hotărârile menţionate la art. 27 din Legea nr. 47/1992, pe de o parte, şi exigenţele procedurale şi substanţiale impuse prin dispoziţiile Constituţiei, pe de altă parte; aşadar, criticile trebuie să aibă o evidentă relevanţă constituţională, şi nu legală sau regulamentară. Prin urmare, toate hotărârile plenului Camerei Deputaţilor, plenului Senatului şi plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului pot fi supuse controlului de constituţionalitate dacă în susţinerea criticii de neconstituţionalitate sunt invocate dispoziţii cuprinse în Constituţie. Desigur, invocarea acestor dispoziţii nu trebuie să fie formală, ci efectivă.

În privinţa hotărârilor care prin obiectul lor vizează organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor de rang constituţional, Curtea reţine că norma de referinţă, în cadrul controlului de constituţionalitate exercitat, poate fi atât o dispoziţie de rang constituţional, cât şi una infraconstituţională, ţinând cont de dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie. O atare orientare a Curţii este dată de domeniul de maximă importanţă în care intervin aceste hotărâri - autorităţi şi instituţii de rang constituţional -, astfel încât şi protecţia constituţională oferită autorităţilor sau instituţiilor fundamentale ale statului trebuie să fie una în consecinţă. Prin urmare, hotărârile plenului Camerei Deputaţilor, plenului Senatului şi plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului care vizează organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor de rang constituţional pot fi supuse controlului de constituţionalitate chiar dacă actul normativ pretins încălcat are valoare infraconstituţională.

Raportând considerentele de mai sus ce rezultă din jurisprudenţa Curţii Constituţionale la cauza de faţă, instanţa constituţională reţine că autoritatea publică vizată prin hotărârea criticată, şi anume Consiliul Naţional al Audiovizualului, nu este una de rang constituţional. Prin urmare, Curtea constată că, nereferindu-se la o instituţie de rang constituţional, hotărârea criticată poate fi cenzurată numai din punctul de vedere al exigenţelor procedurale şi substanţiale stabilite expres prin textul Constituţiei.

Având în vedere faptul că autorii sesizării invocă, în mod efectiv, prevederile Constituţiei ca norme de referinţă, din moment ce critica acestora vizează încălcarea unor valori, reguli sau principii constituţionale expres menţionate, înseamnă că sesizarea de neconstituţionalitate formulată îndeplineşte condiţiile de admisibilitate stabilite de Curtea Constituţională pe cale jurisprudenţială.

II. Cu privire la aspectele care ţin de fondul sesizării de neconstituţionalitate, Curtea reţine următoarele:

Consiliul Naţional al Audiovizualului este autoritate publică autonomă sub control parlamentar şi garantul interesului public în domeniul comunicării audiovizuale [art. 10 alin. (1) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 534 din 22 iulie 2002], fiind compus, potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 504/2002, din 11 membri numiţi de Parlament la propunerea Senatului (3 membri), Camerei Deputaţilor (3 membri), Preşedintelui României (2 membri) şi Guvernului (3 membri).

Procedura de numire a membrilor este prevăzută de art. 11 alin. (2)-(5) din Legea nr. 504/2002 şi se desfăşoară după cum urmează:

–autorităţile publice sus-menţionate nominalizează candidatul pentru postul de titular, precum şi candidatul pentru postul de supleant, aceste propuneri înaintându-se birourilor permanente ale celor două Camere, în termen de 15 zile de la data declanşării procedurii de numire;

–birourile permanente ale celor două Camere înaintează propunerile comisiilor permanente de specialitate, în vederea audierii candidaţilor în şedinţă comună;

–în urma audierii, comisiile permanente de specialitate întocmesc un aviz comun, pe care îl prezintă în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului. De asemenea, potrivit art. 83 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, dezbaterea, în şedinţa comună a Camerelor Parlamentului, a propunerilor de numiri şi alegeri în funcţiile prevăzute la art. 1 pct. 21 din regulament se face pe baza raportului comun întocmit de comisiile permanente de specialitate ale celor două Camere;

–candidaturile se aprobă cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor prezenţi, în condiţiile întrunirii cvorumului celor două Camere.

Potrivit art. 12 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, comisiile permanente sesizate în fond lucrează legal, în şedinţe comune, în prezenţa a cel puţin jumătate plus unu atât din numărul deputaţilor, cât şi din numărul senatorilor care le compun.

În speţă, cu privire la cele două comisii permanente întrunite în şedinţa comună din 27 februarie 2012, se constată că, potrivit procesului-verbal al şedinţei, Comisia pentru cultură, arte, mijloace de informare în masă a Camerei Deputaţilor a întrunit cvorumul legal, fiind prezenţi 10 din cei 19 membri ai săi. În ceea ce priveşte, însă, Comisia pentru cultură, artă şi mijloace de informare în masă a Senatului, aceasta nu a avut cvorum, fiind prezenţi doar 5 din cei 11 membri ai săi.

Pentru a-şi desfăşura legal activitatea în şedinţă comună, cele două comisii permanente ar fi trebuit să lucreze în prezenţa a cel puţin jumătate plus unu atât din numărul deputaţilor, cât şi din numărul senatorilor care le compun, ceea ce nu s-a întâmplat. Prin urmare, neavând cvorum, nu puteau emite niciun act, aviz în accepţiunea Legii nr. 504/2002 sau raport în accepţiunea Regulamentului şedinţelor comune.

Legea fundamentală nu consacră existenţa avizului/raportului comun al comisiilor permanente drept criteriu de constituţionalitate al hotărârii prin care Parlamentul numeşte membrii Consiliului Naţional al Audiovizualului. În cazul în care legiuitorul constituant ar fi dorit condiţionarea numirii în funcţie de îndeplinirea unei anumite condiţii, precum existenţa unui act procedural, ar fi reglementat în mod expres în acest sens. Or, în privinţa numirilor în funcţii ce intră în competenţa Parlamentului, legiuitorul constituant nu a prevăzut o atare exigenţă.

De altfel, o atare optică a legiuitorului constituant are în vedere faptul că aceste comisii permanente sunt organe interne de lucru ale Camerelor Parlamentului, a căror activitate are caracter pregătitor pentru a oferi forului deliberativ toate elementele necesare adoptării deciziei (a se vedea, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 48 din 17 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 125 din 21 mai 1994, Decizia nr. 209 din 7 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 22 martie 2012). Necesitatea creării acestor organe de lucru a fost impusă de asigurarea eficienţei activităţii unui corp deliberativ numeros. Din această perspectivă, rolul comisiilor în activitatea parlamentară este unul foarte important, ele asigurând pregătirea deciziilor plenului în scopul exercitării prerogativelor ce decurg din dreptul de informare, dreptul de control sau dreptul de anchetă ale Parlamentului (Decizia nr. 209 din 7 martie 2012).

Însă, dat fiind caracterul de organ de lucru intern al comisiilor parlamentare, natura juridică a rapoartelor sau avizelor adoptate de acestea este aceea a unui act preliminar, de recomandare, adoptat în scopul de a sugera o anumită conduită, sub aspect decizional, plenului fiecărei Camere sau Camerelor reunite. Rapoartele şi avizele au caracter obligatoriu numai sub aspectul solicitării lor, iar nu şi din perspectiva soluţiilor pe care la propun, Senatul şi Camera Deputaţilor fiind singurele corpuri deliberative prin care Parlamentul îşi îndeplineşte atribuţiile constituţionale.

Cu privire la cerinţa de cvorum, Curtea a constatat, prin Decizia nr. 209 din 7 martie 2012, că, potrivit dispoziţiilor art. 67 din Constituţie, aceasta constituie un criteriu de constituţionalitate, condiţionând constituţionalitatea externă a actului, numai în ceea ce priveşte adoptarea legilor, hotărârilor şi moţiunilor de către Camera Deputaţilor şi Senat, iar nu şi în ceea ce priveşte adoptarea actelor în cadrul procedurilor desfăşurate de organele de lucru ale Camerelor. Aşa fiind, problemele legate de organizarea şi desfăşurarea şedinţelor comisiilor permanente nu sunt probleme de constituţionalitate, ci de aplicare a dispoziţiilor Regulamentului şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului.

Cu referire la activitatea comisiilor permanente, Curtea a mai statuat că în situaţia în care o comisie parlamentară, din diverse motive, nu-şi poate duce la îndeplinire activitatea, respectiv întocmirea unui raport sau a unui aviz, nu este de natură a împiedica plenul fiecărei Camere de a dezbate şi de a decide direct asupra problemelor care intră în atribuţiile lor. În fond, specificul activităţii unei Camere a Parlamentului este de a adopta o decizie colectivă, luată cu majoritatea voturilor, după o dezbatere publică. Orice altă concluzie ar echivala, pe de o parte, cu o supradimensionare a rolului comisiilor de lucru ale Parlamentului prin atribuirea unor efecte mult sporite actelor pe care aceste organe de lucru le adoptă, împrejurare care excedează cadrului constituţional şi regulamentar în care acestea activează, şi, pe de altă parte, ar echivala cu o deturnare a rolului Parlamentului, în ansamblul său, ca organ reprezentativ suprem al poporului român, care beneficiază de o legitimitate originară, fiind exponentul intereselor întregii naţiuni. Or, aceste ipoteze sunt cu totul inacceptabile din perspectiva principiilor constituţionale pe care Curtea este chemată să le garanteze.

Curtea a mai reţinut că atât în procesul legislativ, cât şi în activitatea de control a Guvernului sau în realizarea celorlalte atribuţii constituţionale, parlamentarii, în exercitarea mandatului, sunt, potrivit prevederilor art. 69 alin. (1) din Legea fundamentală, "în serviciul poporului". Aceasta implică reprezentarea în lupta politică din Parlament a dezbaterilor politice din societate, a opiniilor, a ideilor ce au ca sursă diferitele categorii sociale, politice, economice sau culturale. În această manieră, poporul, titularul suveranităţii naţionale, îşi exercită suveranitatea nu numai cu prilejul procesului electiv, ci pe întreaga durată a mandatului oferit parlamentarului aflat în serviciul său.

Dezbaterea parlamentară a problemelor importante ale naţiunii asigură respectarea valorilor supreme consacrate de Legea fundamentală, precum statul de drept, pluralismul politic şi democraţia constituţională. Acesta este motivul pentru care Curtea Constituţională a recomandat, prin decizia citată, exercitarea cu bună-credinţă a drepturilor şi obligaţiilor constituţionale atât de către majoritatea, cât şi de minoritatea parlamentară, precum şi cultivarea unei conduite a dialogului politic, care să nu excludă aprioric consensul, chiar dacă motivaţiile sunt diferite, atunci când miza este interesul major al naţiunii.

De altfel, la o concluzie similară a ajuns recent şi Curtea Constituţională Federală Germană, care prin Decizia 2BvE 8/11 din 28 februarie 2012 a reţinut că Bundestag-ul este de principiu îndrituit, în cadrul autonomiei sale organizatorice şi funcţionale, să creeze subcomisii pentru a facilita îndeplinirea corespunzătoare a atribuţiilor sale. Astfel, îi este permis să înfiinţeze comisii cărora să le transfere sarcini individuale, cum ar fi pregătirea deciziilor pentru plen sau exercitarea prerogativelor ce decurg din dreptul de informare, de control şi de anchetă.

Chiar dacă o mare parte din activităţile Bundestagului se desfăşoară în comisii, şi nu în plen, acestea sunt de fapt limitate la a pregăti dezbaterile şi deciziile plenului, în consecinţă ele lucrează în vederea adoptării unei decizii finale de către plen. O atare orientare se explică prin faptul că Bundestagul constituie organul reprezentativ nemijlocit al poporului, fiind alcătuit din deputaţii aleşi ca reprezentanţi ai întregului popor, care împreună formează reprezentarea populară. Statutul reprezentativ al deputaţilor, garantat de art. 38 alin. 1 fraza a 2a din Legea fundamentală, constituie temei pentru poziţia de reprezentare a Bundestag-ului, care exercită, astfel, puterea statală ce emană de la popor.

Aşadar, Curtea reţine că, în cauza de faţă, lipsa avizului/raportului prevăzut la art. 11 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, respectiv la art. 83 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului nu se poate constitui într-un impediment de natură constituţională care să antreneze neconstituţionalitatea Hotărârii Parlamentului nr. 5 din 28 februarie 2012. Aşa fiind, Curtea constată că, în cadrul şedinţei comune a celor două Camere, competenţa numirii în funcţie a fost exercitată de Parlament, care a decis cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor prezenţi, în conformitate cu prevederile art. 76 alin. (2) din Constituţie.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. l) din Constituţie, al art. 1, 3, 10 şi 27 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, sesizarea de neconstituţionalitate a Hotărârii Parlamentului nr. 5 din 28 februarie 2012 privind numirea unor membri ai Consiliului Naţional al Audiovizualului.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Camerei Deputaţilor şi Senatului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Deliberarea a avut loc la data de 28 martie 2012 şi la ea au participat: Augustin Zegrean, preşedinte, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Mircea Ştefan Minea, Ion Predescu, Pusk├↑s Valentin Zolt├↑n şi Tudorel Toader, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent-şef,

Benke Karoly

*

OPINIE SEPARATĂ*)

Notă *) A se vedea şi Opinia separată la Decizia Curţii Constituţionale nr. 53 din 25 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2011.

În dezacord cu soluţia adoptată de Curte, cu majoritate de voturi, consider că sesizarea trebuia respinsă, ca inadmisibilă, întrucât, pe de o parte, nu toate hotărârile adoptate de Plenul Camerei Deputaţilor, de Plenul Senatului ori de Plenul celor două Camere reunite ale Parlamentului pot forma obiectul controlului de constituţionalitate, iar, pe de altă parte, problemele legate de organizarea şi desfăşurarea şedinţelor comisiilor permanente nu sunt probleme de constituţionalitate, ci de aplicare a dispoziţiilor Regulamentului şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului.

1.Controlul Curţii Constituţionale, aşa cum se poate deduce din dispoziţiile art. 146 lit. a)- d) din Legea fundamentală, priveşte controlul constituţionalităţii unor acte normative, în care se includ: legile, iniţiativele de revizuire a Constituţiei, tratatele sau alte acorduri internaţionale, regulamentele Parlamentului şi ordonanţele. La acestea se adaugă şi hotărârile Parlamentului, ca urmare a modificării art. 27 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, atribuţie conferită Curţii în temeiul art. 146 lit. l) din Constituţie, potrivit căruia "îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de legea organică a Curţii."

În opinia noastră, chiar dacă textul art. 27 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 nu distinge cu privire la categoriile de hotărâri adoptate de plenul Camerelor Parlamentului care pot forma obiectul controlului exercitat de Curtea Constituţională, este evident că legiuitorul a avut în vedere numai hotărârile cu caracter normativ.

Din moment ce norma care stabileşte competenţa Curţii este prevăzută în art. 27 cuprins în secţiunea a 2-a "Procedura jurisdicţională" subsecţiunea 4 "Controlul constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului", printr-o interpretare sistematică a textului nu se poate ajunge decât la concluzia că, în exercitarea noii atribuţii, Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra hotărârilor cu caracter normativ, sfera actelor supuse controlului este limitată la controlul hotărârilor normative ale Camerelor Parlamentului şi, pe cale de consecinţă, hotărârile individuale sunt excluse controlului.

În măsura în care legiuitorul ar fi dorit să consacre competenţa Curţii de a efectua controlul de constituţionalitate al unor hotărâri cu caracter individual, ar fi reglementat-o expres şi distinct, iar nu prin completarea unui text al legii care se referă la controlul de constituţionalitate a unei categorii de acte normative - regulamentele Parlamentului.

Aşa cum s-a mai arătat, în categoria "hotărârilor individuale" se includ hotărârile privind numiri şi alegeri în funcţii, precum şi cele referitoare la validarea în funcţii, categorie în care se încadrează şi hotărârea din cauza de faţă. Aceste hotărâri, având caracter individual, nu pot fi supuse controlului de constituţionalitate.

Textul art. 27 modificat nu reglementează efectele deciziilor Curţii privitoare la constituţionalitatea hotărârilor, dispoziţiile art. 28 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 se referă doar la efectele deciziei prin care se constată neconstituţionalitatea unor dispoziţii ale regulamentelor Parlamentului, fără să facă nicio referire la celelalte hotărâri.

În situaţia în care s-ar admite că orice hotărâre a Parlamentului poate fi supusă controlului de constituţionalitate, Curtea Constituţională, al cărei rol este de a asigura supremaţia Constituţiei, s-ar transforma într-un arbitru al tuturor conflictelor politice, inerente raporturilor dintre majoritate şi opoziţie, respectiv dintre partidele politice reprezentate în Parlament.

Este de semnalat că modificarea ambiguă a art. 27 din cuprinsul Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, în sensul în care Curtea Constituţională poate verifica şi constituţionalitatea hotărârilor Parlamentului, impune o intervenţie din partea legislativului pentru a clarifica: care sunt categoriile de hotărâri ce pot fi supuse controlului de constituţionalitate, care este procedura ce urmează a fi aplicată, specifică noii reglementări, efectele deciziilor Curţii Constituţionale prin care se constată neconstituţionalitatea hotărârilor plenului Camerei Deputaţilor, a hotărârilor plenului Senatului şi a hotărârilor plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului.

2.În mod corect, Curtea a reţinut în decizie că "rapoartele şi avizele (comisiilor parlamentare n.n.) au caracter obligatoriu numai sub aspectul solicitării lor, iar nu şi din perspectiva soluţiilor pe care le propun, Senatul şi Camera Deputaţilor fiind singurele corpuri deliberative prin care Parlamentul îşi îndeplineşte atribuţiile constituţionale". Cu privire la cerinţa de cvorum, aceasta constituie un criteriu de constituţionalitate, potrivit art. 67 din Constituţie, "numai în ceea ce priveşte adoptarea legilor, hotărârilor şi moţiunilor de către Camera Deputaţilor şi Senat, iar nu şi în ceea ce priveşte adoptarea actelor în cadrul procedurilor desfăşurate în faţa organelor de lucru ale Camerelor. Aşa fiind, problemele legate de organizarea şi desfăşurarea şedinţelor comisiilor permanente nu sunt probleme de constituţionalitate, ci de aplicare a dispoziţiilor Regulamentului şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului."

De altfel, autorii sesizării nu au contestat constituţionalitatea art. 12 şi 83 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, ci a nerespectării dispoziţiilor acestora în procedura de numire a membrilor Consiliului Naţional al Audiovizualului.

Cu privire la aceste aspecte, aşa cum s-a reţinut prin Decizia nr. 209 din 7 martie 2012, "Curtea Constituţională, printr-o jurisprudenţă constantă (de exemplu, prin Decizia nr. 786 din 13 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 400 din 12 iunie 2009), a statuat că nu este de competenţa sa «analizarea eventualelor încălcări ale Regulamentului şedinţelor comune. Curtea Constituţională nu îşi poate extinde controlul şi asupra actelor de aplicare a regulamentelor, întrucât ar încălca însuşi principiul autonomiei regulamentare al celor două Camere, instituit prin art. 64 alin. (1) teza întâi din Legea fundamentală. Analiza Curţii este una în drept, fără a viza aspecte de fapt ale procedurii parlamentare»".

De asemenea, prin Decizia nr. 1.466 din 10 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 893 din 21 decembrie 2009, Curtea a statuat că, deşi legea a fost adoptată după o procedură parlamentară discutabilă, "nu este de competenţa instanţei constituţionale să controleze modalitatea în care sunt puse în aplicare Regulamentele celor două Camere ale Parlamentului în procesul legislativ."

Mai mult, prin Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Curtea a stabilit, în acelaşi sens, că, "potrivit art. 146 lit. c) din Constituţie, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii regulamentelor Camerelor Parlamentului, controlul exercitat de Curte fiind un control de conformitate cu dispoziţiile Legii fundamentale. Dacă, ignorând prevederile art. 146 lit. c) din Constituţie şi pe cele ale art. 27 din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituţională şi-ar extinde competenţa şi asupra actelor de aplicare a regulamentelor, ea nu numai că ar pronunţa soluţii fără temei constituţional, dar ar încălca astfel şi principiul autonomiei regulamentare a Camerei Deputaţilor, reglementat de art. 64 alin. (1) teza întâi din Legea fundamentală. În virtutea acestui principiu fundamental, aplicarea regulamentului este o atribuţie a Camerei Deputaţilor, aşa încât contestaţiile deputaţilor privind actele concrete de aplicare a prevederilor regulamentului sunt de competenţa exclusivă a Camerei Deputaţilor, aplicabile, în acest caz, fiind căile şi procedurile parlamentare stabilite prin propriul regulament, după cum şi desfăşurarea procedurii legislative parlamentare depinde hotărâtor de prevederile aceluiaşi regulament, care, evident, trebuie să concorde cu normele şi principiile fundamentale.

Ca atare, competenţa conferită Curţii Constituţionale de art. 146 lit. c) din Legea fundamentală nu poate privi decât controlul conformităţii regulamentelor Parlamentului cu dispoziţiile Constituţiei, control declanşat la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui grup parlamentar sau a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori; Curtea Constituţională nu este competentă a se pronunţa şi asupra modului de aplicare a regulamentelor. În sensul celor arătate a statuat Curtea Constituţională în deciziile sale nr. 44/1993, nr. 68/1993, nr. 22/1995 şi nr. 98/2005".

Prin urmare, Curtea constată că, şi atunci când a analizat sesizări iniţiate în temeiul art. 146 lit. c) din Constituţie, acestea priveau exclusiv controlul constituţionalităţii prevederilor regulamentelor Parlamentului, iar nu controlul constituţionalităţii hotărârilor şi măsurilor adoptate de Camerele Parlamentului în aplicarea regulamentelor proprii. Rezolvarea problemelor ridicate de hotărârile adoptate şi de măsurile dispuse de Camerele Parlamentului se poate face exclusiv pe căi şi prin proceduri parlamentare.

Prin urmare, situaţia în care o comisie parlamentară, din diverse motive, nu îşi poate duce la îndeplinire activitatea, respectiv întocmirea unui raport sau a unui aviz, nu este de natură a împiedica plenul fiecărei Camere de a dezbate şi de a decide direct asupra problemelor care intră în atribuţiile sale, inclusiv al reluării procedurilor în cadrul comisiilor permanente.

În acest sens, s-a procedat şi în speţa de faţă când s-a constatat lipsa raportului comun al comisiilor permanente de specialitate prevăzut la art. 83 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului şi când, în baza votului exprimat în plenul celor două Camere, s-a decis continuarea procedurii de numire a membrilor Consiliului Naţional al Audiovizualului.

În raport cu cele învederate, Curtea trebuia să constate că, sub ambele aspecte, sesizarea de neconstituţionalitate era inadmisibilă.

Judecător,

Acsinte Gaspar